Offentlig upphandling
Betänkande 1990/91:FiU1
Finansutskottets betänkande
1990/91:FIU01
Offentlig upphandling
Innehåll
1990/91 FiU1
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande 14 motioner rörande offentlig upphandling. Flertalet yrkanden överensstämmer med yrkanden som utskottet behandlade och avstyrkte i oktober 1989 (1989/90:FiU1). Det kan konstateras att samtliga ämnesområden som tas upp i här aktuella yrkanden berörs i de pågående förhandlingarna om ett avtal mellan EFTA- och EG-länderna. Utskottet finner inga skäl till att nu frångå sitt tidigare ställningstagande i dessa frågor och avstyrker även denna gång dessa motionsyrkanden.
Förteckning över avgivna reservationer: Översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal verksamhet (m, fp) och (v, mp) Enhetlig kommunal redovisning (m, fp) Regionala och arbetsmarknadspolitiska motiv vid upphandling (c) och (v, mp) Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (fp), (c) och (v, mp)
Särskilt yttrande: Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (m)
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet följande motioner från allmänna motionstiden 1990:
1989/90:Fi207 av Inger Schörling m.fl. (mp) Valutareglering m.m. i vad avser yrkande 4, 1989/90:Fi503 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) Miljöhänsyn vid statlig och kommunal upphandling, 1989/90:Fi505 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m) Redovisningen av den kommunala egenregiverksamheten, 1989/90:Fi506 av Kjell Johansson m.fl. (fp,m) Statsbidrag för stimulans av entreprenadlösningar, 1989/90:Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m) Åtgärder mot offentliga monopol i vad avser yrkandena 2--4, 1989/90:Fi509 av Lars Ernestam m.fl. (fp) Den offentliga upphandlingen, 1989/90:Fi510 av Karin Starrin (c) Offentlig upphandling i Gävleborgs län, 1989/90:Fi512 av Lars Werner m.fl. (vpk) Offentlig upphandling, 1989/90:Fi513 av Anne Wibble m.fl. (fp) Offentlig upphandling, 1989/90:Fi514 av Gunnar Björk m.fl. (c) Offentlig upphandling, 1989/90:Fi516 av Carl Frick (mp) Principerna för offentlig upphandling, 1989/90:Fi517 av Hans Göran Franck och Torgny Larsson (båda s) Statlig upphandling och hävningsrätt, 1989/90:Fi519 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) Den statliga upphandlingen, 1989/90:Fi726 av Olof Johansson m.fl. (c) Beräkningen av ekonomisk tillväxt m.m. i vad avser yrkande 3.
Motionerna
Översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling
1989/90:Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna för den offentliga upphandlingen i enlighet med vad i motionen anförts,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av kommunal upphandling i enlighet med vad i motionen anförts.
1989/90:Fi513 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ökad anbudsupphandling i den offentliga sektorn,
3. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna för den offentliga upphandlingen i enlighet med vad i motionen anförts,
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av kommunal upphandling i enlighet med vad i motionen anförts.
Statlig upphandling och hävningsrätt 1989/90:Fi517 av Hans Göran Franck och Torgny Larsson (båda s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statlig upphandling och hävningsrätten bl.a. beträffande JAS-projektet.
Utformning av statsbidrag till kommunerna
1989/90:Fi506 av Kjell Johansson m.fl. (fp,m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ett system med statsbidragsbestämmelser för kommunala verksamheter, som på likvärdiga villkor stimulerar till användandet av alternativa verksamhetsformer och entreprenadlösningar.
Enhetlig kommunal redovisning
1989/90:Fi505 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.
1989/90:Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.
1989/90:Fi513 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående behovet av en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.
Regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling
1989/90:Fi207 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:U533 -- yrkas 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning som garanterar kommuner, landsting och statliga inrättningar rätt att vid upphandling föredra lokal produktion för lokal konsumtion.
1989/90:Fi510 av Karin Starrin (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen i uppdrag att göra en översyn av upphandlingsförordningen,
2. att samtliga Norrlandslän får en ökad del av upphandlingen, alltså även Gävleborgs län.
1989/90:Fi512 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av upphandlingskungörelsen i enlighet med vad som anförts i motionen, i berörd del.
1989/90:Fi514 av Gunnar Björk m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändring av upphandlingsförordningen för att i ökad utsträckning kunna ta regionalpolitiska hänsynstaganden vid offentlig upphandling.
1989/90:Fi516 av Carl Frick (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förordningarna om offentlig upphandling skall ändras så att lokalt och regionalt uppköp ges prioritet av regionalpolitiska, sårbarhets- och miljöskäl som viktiga delar av en varas totala pris för samhället, i berörd del,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i fall de föreslagna ändringarna i förordningarna om offentlig upphandling skulle strida mot EG-anpassningen så måste regeringen se till att svenska miljö- och regionalpolitiska mål inte äventyras, i berörd del.
Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
1989/90:Fi503 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av föreskrifter om miljöhänsyn vid statlig och kommunal upphandling.
1989/90:Fi509 av Lars Ernestam m.fl. (fp) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Jo744 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den statliga upphandlingsverksamheten.
1989/90:Fi512 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av upphandlingskungörelsen i enlighet med vad som anförts i motionen, i berörd del.
1989/90:Fi516 av Carl Frick (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förordningarna om offentlig upphandling skall ändras så att lokalt och regionalt uppköp ges prioritet av regionalpolitiska, sårbarhets- och miljöskäl som viktiga delar av en varas totala pris för samhället, i berörd del,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i fall de föreslagna ändringarna i förordningarna om offentlig upphandling skulle strida mot EG-anpassningen så måste regeringen se till att svenska miljö- och regionalpolitiska mål inte äventyras, i berörd del.
1989/90:Fi519 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Jo868 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förslaget till ändringar i de statliga upphandlingsreglerna.
1989/90:Fi726 av Olof Johansson m.fl. (c) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Jo822 -- yrkas 3. att riksdagen hos regeringen begär initiativ om en förändring av 3 § i upphandlingsförordningen (1986:366) med innebörden att myndigheten vid upphandling skall beakta den inverkan på miljön som en produkt kan ha.
Utskottet
I det följande behandlas 14 motioner rörande offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen utgör ett viktigt område i de pågående förhandlingarna om ett avtal mellan EFTA- och EG-länderna (de s.k. EES-förhandlingarna). Utskottet konstaterar att samtliga ämnesområden som behandlas i detta betänkande berörs av dessa förhandlingar.
Översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling
I motion Fi508 yrkandena 2 och 3 av Lars Tobisson m.fl. (m) och motion Fi513 yrkandena 1, 3 och 4 av Anne Wibble m.fl. (fp) betonas vikten av att öka anbudsupphandlingen. Enligt motionärernas uppfattning innefattar nuvarande regler för offentlig upphandling alltför många undantag från principen om affärsmässighet. Den gällande upphandlingsförordningen bör därför ses över. Upphandlingsreglerna bör också enligt motionärerna ges samma status över hela det offentliga området, vilket betyder att även den kommunala upphandlingen bör lagregleras.
Utskottet vill inledningsvis erinra om att upphandlingsförordningen omarbetades våren 1986. De förändringar av förordningen som då vidtogs syftade till att göra bestämmelserna mer entydiga och lättillgängliga. Det sakliga innehållet är i allt väsentligt oförändrat. Den grundläggande principen för myndighetens upphandling är att den skall bedrivas affärsmässigt, utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och behandla anbud och anbudsgivare objektivt.
Förhandlingar pågår om ett EES-avtal om offentlig upphandling. Målet är ett avtal med upphandlingsregler för centrala, regionala och lokala myndigheter. Detta innebär att översyn nu görs av den gällande upphandlingsförordningen. Utgångspunkten för förhandlingarna är de regler som gäller eller planeras att gälla inom EG. Ett heltäckande avtal baserat på principerna om nationell behandling och icke-diskriminering avses träda i kraft vid årsskiftet 1992-1993.
Med hänvisning till de pågående EES-förhandlingarna och till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi508 yrkandena 2 och 3 samt Fi513 yrkandena 1, 3 och 4.
Statlig upphandling och hävningsrätt
I motion Fi517 av Hans Göran Franck och Torgny Larsson (båda s) anförs att med hänsyn till de ibland mycket stora ekonomiska värden som står på spel vid statlig upphandling, exempelvis JAS-projektet, är det av yttersta vikt att staten, om så skulle visa sig vara nödvändigt, utnyttjar sin hävningsrätt. I annat fall riskerar staten att tvingas betala stora summor utan att få något igen.
Hävningsrätten är ej reglerad i upphandlingsförordningen. I samband med större upphandlingar är emellertid hävningsrätten i regel, som också framhålls i motionen, tillvaratagen genom en s.k. hävningsklausul i avtalet. När det gäller JAS-projektet utgör hävningsklausulen en viktig del av avtalet.
Enligt utskottets mening bör motion Fi517 inte föranleda något uttalande från riksdagens sida.
Utformning av statsbidrag till kommunerna
I motion Fi506 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m) föreslås att ett system med statsbidragsbestämmelser utarbetas för kommunala verksamheter som stimulerar till användandet av entreprenadlösningar.
Det ankommer på kommunerna att inom gällande lagar bestämma i vilka former verksamheten bör bedrivas. Det ligger i kommunernas intresse att eftersträva en så effektiv resursanvändning som möjligt. I detta ligger att också pröva entreprenadlösningar för viss typ av verksamhet. Utskottet ser därför inte något behov att knyta särskilda villkor till statsbidragssystemet så att det stimulerar entreprenadlösningar i kommunal verksamhet. En översyn pågår av statsbidragen till kommunerna (dir. 1990:20). En strävan bör enligt direktiven vara att minska de regler och begränsningar som bidragen ofta är förknippade med. Motion Fi506 avstyrks med det anförda av utskottet.
Enhetlig kommunal redovisning
I motionerna Fi508 yrkande 4 av Lars Tobisson m.fl. (m), Fi513 yrkande 2 av Anne Wibble m.fl. (fp) och Fi505 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m) föreslås en enhetlig redovisning av kommunernas egenregiverksamhet. En redovisningsform som utvisar både de faktiska kostnaderna och andelen egenregi- resp. entreprenadverksamhet ökar möjligheterna att jämföra kostnaderna för kommunens egen verksamhet och för entreprenader. Därigenom skulle konkurrensmöjligheterna öka.
Utskottet vill med anledning av dessa motioner anföra följande.
Fr.o.m. år 1989 tillämpar praktiskt taget alla kommuner den nya budget- och redovisningsmodell som utarbetats av kommun- och landstingsförbunden. Det innebär att kommunerna över lag har enhetliga principer för den externa redovisningen.
De frågor som tas upp i motionerna anknyter emellertid till kommunernas interna redovisning. Inom detta område finns i dag stora skillnader mellan kommunerna. Detta beror bl.a. på skillnader mellan kommunerna avseende befolkningsstorlek, verksamhetens inriktning, organisationens struktur osv. Att få en större enhetlighet i den interna redovisningen är därför förenat med vissa problem.
Som utskottet framhöll vid behandlingen av yrkandena med samma innebörd hösten 1989 i betänkandet 1989/90:FiU1 innebär förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn bl.a. en ökad mångfald vad gäller enskilda kommuners styr- och ledningsprinciper, val av organisering, grad av decentralisering m.m. Mot denna bakgrund är det tveksamt om det är lämpligt att från statsmakternas sida föreskriva hur kommunernas internredovisning skall se ut. Å andra sidan torde det ligga i kommunernas intresse att i större utsträckning kunna jämföra kostnader för viss verksamhet kommuner emellan. Därigenom skapas underlag för att bedöma hur effektiv verksamheten är. För detta krävs en mer enhetlig redovisning. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att i takt med att kommunerna i ökad utsträckning inför nya och modernare ADB-stöd bör det bli enklare att ge en mer lättillgänglig redovisning av egenregiverksamheten för den enskilda kommunen.
Med det anförda avstyrker utskottet här aktuella motionsyrkanden.
Regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling
I motionerna Fi514 av Gunnar Björk m.fl. (c) och Fi510 av Karin Starrin (c) föreslås ändrade regler för den statliga upphandlingen så att denna mer effektivt kan utnyttjas som medel i regional- och arbetsmarknadspolitiken. Även i motionerna Fi512 av Lars Werner m.fl. (vpk), Fi207 yrkande 4 av Inger Schörling m.fl. (mp) och Fi516 av Carl Frick (mp) anges regionalpolitiska skäl till att vidta ändringar i upphandlingsförordningen. I motionerna Fi512 och Fi207 uttalas en oro över en samordning av upphandlingsreglerna med de bestämmelser som gäller inom EG. I motion Fi207 framhålls att en anslutning till EGs upphandlingsregler är utesluten.
Det kan i vissa fall, som påtalas i motionerna, finnas anledning att överväga om den offentliga upphandlingen kan användas i regionalpolitiskt eller sysselsättningspolitiskt syfte. Det är emellertid enligt utskottets mening olämpligt att statliga myndigheter åläggs att göra bedömningar av politisk natur. Att hävda något annat vore att kräva att de politiska besluten skall kunna åsidosättas av lokala förvaltningar. Det ankommer på regeringen att göra de vidare bedömningar av ett upphandlingsärende som går utöver vad principen om affärsmässighet vid upphandling tillåter. Detta framgår av bestämmelserna för statlig upphandling.
Att åsidosätta upphandlingsförordningen vid upphandling i sådana regioner som vid en viss tidpunkt uppvisar en hög arbetslöshet skulle innebära att den grundläggande principen om affärsmässighet vid upphandling sattes ur spel. Det leder utskottet till slutsatsen att den statliga upphandlingen inte skall utnyttjas som regionalpolitiskt medel på det sätt som föreslås i här aktuella motioner. Det finns andra och mer effektiva sätt att bedriva regionalpolitik.
I anslutning till vänsterpartiets och miljöpartiets partimotioner vill utskottet särskilt framhålla att utländska upphandlingsmarknader är av stor betydelse för svensk export och därigenom för sysselsättningen inom landet. Det är därför som den pågående samordningen av upphandlingsreglerna med EG är av avgörande betydelse. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att de internationella avtal som träffats inom t.ex. GATT om internationell konkurrens vid statlig upphandling självfallet måste respekteras.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi207 yrkande 4, Fi510, Fi512 i berörd del, Fi514 och Fi516 i berörd del.
Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
I motionerna Fi726 yrkande 3 av Olof Johansson m.fl. (c) och Fi503 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) krävs en ändring av upphandlingsförordningen med innebörd att en myndighet vid upphandling skall beakta den inverkan på miljön en produkt kan ha.
Även i motionerna Fi512 av Lars Werner m.fl. (vpk) och Fi516 av Carl Frick (mp) krävs motsvarande förändringar i upphandlingsförordningen. I dessa två motioner understryks vikten av att en EG-anpassning inte får leda till att genuina svenska miljöpolitiska mål äventyras.
Gällande bestämmelser för den statliga upphandlingen inrymmer möjligheten att beakta de olika miljökrav som måste gälla för myndigheternas verksamhet. Miljökraven kan således tydligt anges i de kvalitetskrav som måste ställas på den produkt eller tjänst som skall upphandlas. Detta skall framgå av det s.k. förfrågningsunderlaget vid anbudsinfordran. Den grundläggande principen för upphandling -- affärsmässigheten -- innebär sålunda att en myndighet skall beakta alla faktorer som är nödvändiga för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten. Enligt utskottets mening måste ändamålsenlighetskravet innebära att uppställda miljökrav tillgodoses. Detta innebär att ett hänsynstagande till miljön väl låter sig förenas med gällande upphandlingsbestämmelser.
Utskottet vill understryka att det är viktigt att statliga myndigheter och verk bidrar till att miljöpolitikens mål uppfylls. Det förefaller dock mindre lämpligt att reglera detta genom detaljerade bestämmelser i upphandlingsförordningen. Det borde i stället kunna förutsättas att myndigheterna i hela sin verksamhet uppfyller uppställda miljökrav men också att de noga följer utvecklingen inom detta område och vidtar åtgärder när så är befogat. Det bör även här nämnas att införandet av miljöavgifter kommer att bidra till att miljöaspekterna får större tyngd i upphandlingen genom att avgifterna påverkar priset på den aktuella varan eller tjänsten.
Med det anförda avstyrks motionerna Fi503, Fi512 i berörd del, Fi516 i berörd del och Fi726 yrkande 3.
I motion Fi509 av Lars Ernestam m.fl. (fp) framhålls att inga större beslut bör fattas utan att konsekvenserna för miljön har utvärderats. Detta måste även gälla upphandling. Regeringen bör enligt motionärernas uppfattning ge statens representanter i upphandlingsdelegationen i uppdrag att starkt betona miljöfrågorna vid utformningen av riktlinjer och allmänna råd för den offentliga upphandlingen.
I motion Fi519 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) anförs att ett väl fungerande miljöavgiftssystem innebär att miljövänliga produkter blir billigare än produkter som är mindre miljövänliga. Miljövänliga produkter blir därigenom automatiskt mer konkurrenskraftiga. Såvitt utskottet förstår menar motionärerna därför att det inte finns anledning för statliga myndigheter att särskilt beakta miljöfrågor vid upphandling.
Som framhålls i motion Fi519 har regeringen i miljö- och energidepartementets bilaga till årets budgetproposition (prop. 1989/90:100, bil. 16) understrukit att statliga myndigheter vid sin upphandling skall ta vederbörlig hänsyn och att nuvarande statliga upphandlingsbestämmelser också möjliggör detta. Utskottet har även erfarit att upphandlingsdelegationen, som består av representanter för stat, kommun och landsting, inom kort kommer att publicera en informationsskrift med vissa riktlinjer för miljöpolitiska hänsyn vid upphandling. Mot denna bakgrund finner utskottet att yrkandet i motion Fi509 är tillgodosett och avstyrker därför motionen.
I motion Fi519 hävdas att det med hänsyn till utbyggnaden av ett miljöavgiftssystem inte föreligger några skäl för myndigheterna att särskilt beakta miljöproblemen vid upphandling. Utskottet vill framhålla att miljöavgifterna även när de kommer att utnyttjas i större utsträckning inte kan antas spegla varornas eller tjänsternas totala miljömässiga konsekvenser varför det bör åligga myndigheterna att beakta miljökonsekvenserna på det sätt som ovan angetts. Utskottet avstyrker sålunda motion Fi519.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi508 yrkandena 2 och 3 samt 1989/90:Fi513 yrkandena 1, 3 och 4, res. 1 (m,fp) res. 2 (v,mp) - motiv.
2. beträffande statlig upphandling och hävningsrätt att riksdagen avslår motion 1989/90:Fi517,
3. beträffande utformning av statsbidrag till kommunerna att riksdagen avslår motion 1989/90:Fi506,
4. beträffande enhetlig kommunal redovisning att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi505, 1989/90:Fi508 yrkande 4 och 1989/90:Fi513 yrkande 2, res. 3 (m,fp)
5. beträffande regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi207 yrkande 4, 1989/90:Fi510, 1989/90:Fi512 i berörd del, 1989/90:Fi514 och 1989/90:Fi516 i berörd del, res. 4 (c) res. 5 (v,mp)
6. beträffande miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
a) att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi503, 1989/90:Fi509, 1989/90:Fi512 i berörd del, 1989/90:Fi516 i berörd del och 1989/90:Fi726 yrkande 3, res. 6(fp) res. 7 (c) res. 8 (v,mp)
b) att riksdagen avslår motion 1989/90:Fi519.
Stockholm den 16 oktober 1990
På finansutskottets vägnar
Hans Gustafsson
Närvarande: Hans Gustafsson (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Arne Kjörnsberg (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Carl Frick (mp), Marianne Carlström (s), Gunilla André (c) och Maggi Mikaelsson (v).
Reservationer
1. Översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling (mom. 1)
Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m) och Lars De Geer (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "och 4" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening innehåller nuvarande regler för den offentliga upphandlingen så många möjliga undantag från principen om affärsmässighet att denna princip ofta kan frångås i praktiken. Dessa undantag öppnar möjligheter för att exempelvis stödja vissa företag genom att inte följa det affärsmässigt bästa anbudet. Syftet kan vara att förhindra nedläggning eller inskränkning. Man gör avsteg av lokaliserings-, regional- och industripolitiska skäl.
Mot denna bakgrund anser utskottet att en översyn av upphandlingsreglerna är motiverad i syfte att ge de affärsmässiga övervägandena en mer avgörande roll. Stöd av olönsamma företag bör undvikas i största allmänhet och i synnerhet via undantagsregler för den offentliga upphandlingen. Om det i särskilt akuta lägen skulle bedömas nödvändigt med riktade insatser av exempelvis sysselsättningspolitiska skäl, bör detta ske med medel direkt över statsbudgeten.
Vid en översyn av upphandlingsreglerna är det även angeläget att reglerna för upphandling av tjänster ges större räckvidd. I detta sammanhang bör även den verksamhet som för närvarande sköts i egen regi av den offentliga sektorn beaktas. Alla tillfällen till anbudsupphandling bör utnyttjas för transporter, städning, fastighetsskötsel, matlagning osv. De regler för upphandling som skall garantera affärsmässighet och opartiskhet i den statliga upphandlingen bör också ställas på valet mellan egen regi och entreprenad.
Utskottet är av samma mening som motionärerna att den kommunala upphandlingen, liksom den statliga, bör regleras i lag. Upphandlingsärenden är ofta av mycket komplicerad natur, varför möjligheterna att påtala avsteg från upphandlingsreglementet kan vara små. För lagreglering talar också den kommunala upphandlingens växande betydelse för den ekonomiska aktiviteten i Sverige.
Ytterligare fördelar skulle uppnås genom att upphandlingsreglerna skulle få samma status över hela det offentliga området. Det finns ett klart behov av ett fördjupat samarbete vad gäller upphandlingsregler mellan den statliga sektorn och kommunsektorn. Detta samarbete måste intensifieras.
Att kommunerna lagstiftningsvägen åläggs att följa klara regler för inhämtande av anbud har också betydelse för främjande av frihandel och konkurrens.
En översyn av upphandlingsförordningen kommer att äga rum i anslutning till EES-förhandlingarna. Som utskottet ser det skulle de förändringar utskottet här förordat underlätta denna förhandlingsprocess.
Vad utskottet här anfört om en översyn av de offentliga upphandlingsreglerna och en lagreglering av den kommunala upphandlingen bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Fi508 yrkandena 2 och 3 samt 1989/90:Fi513 yrkandena 1, 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Översyn av upphandlingsförordningen och lagreglering av kommunal upphandling (mom. 1, motiveringen)
Carl Frick (mp) och Maggi Mikaelsson (v) anser att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "och 4" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning innebär de förändringar i upphandlingsförordningen som förordas av motionärerna att det blir ännu svårare än vad som gäller inom ramen för nuvarande regler att bl.a. ta regional- och miljöpolitiska hänsyn vid upphandling. Uppenbarligen är det motionärernas strävan att även uppnå full överensstämmelse med de regler som planeras gälla inom EG. Utskottet vill bestämt motsätta sig en sådan förändring av upphandlingsförordningen. Några rimliga motiv för att harmonisera upphandlingsreglerna med EGs framtida regelsystem, som innebär att centrala regional-, arbetsmarknads- och miljöpolitiska mål åsidosätts, föreligger icke. Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi508 yrkandena 2 och 3 samt Fi513 yrkandena 1, 3 och 4.
3. Enhetlig kommunal redovisning (mom. 4)
Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m) och Lars de Geer (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet vill" och på s. 7 slutar med "aktuella motionsyrkanden" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att konkurrensen mellan privata företag och offentlig verksamhet skulle ges bättre förutsättningar, om den kommunala egenregiverksamheten ges en enhetlig redovisningsform, som utvisar både de faktiska kostnaderna och andelen egenregi- resp. entreprenadverksamhet. Den senare typen av uppgifter bör återfinnas i kommunens årsredovisning. Myndigheternas verksamhet i egen regi innebär att de privata företagen, och då inte minst de mindre företagen, utestängs från en viktig marknad.
Uppgifter om de kommunala kostnaderna för egenregiverksamheten bör kompletteras med en redogörelse för använda redovisningstekniska principer. Redovisning av egenregiverksamheten ger företag och allmänhet väsentlig information. Ökade möjligheter att jämföra kostnaderna för kommunens egen verksamhet och för entreprenader stärker konkurrensmöjligheterna. Det bör även tilläggas att det torde ligga i kommunernas intresse att i större utsträckning kunna jämföra kostnader för viss verksamhet kommuner emellan. För detta krävs en mer enhetlig redovisning.
Utskottet anser mot denna bakgrund att det är angeläget att regeringen i sina överläggningar med kommunförbunden och kommunerna kraftigt understryker vikten av att få till stånd en enhetlig redovisning av egenregiverksamheten. Vad utskottet här anfört med anledning av motionerna Fi508 yrkande 4, Fi513 yrkande 2 och Fi505 bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande enhetlig redovisning att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Fi505, 1989/90:Fi508 yrkande 4 och 1989/90:Fi513 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling (mom. 5)
Gunnar Björk och Gunilla André (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Det kan" och på s. 8 slutar med "berörd del" bort ha följande lydelse:
Det kan i vissa fall, som påtalas i motionerna, finnas anledning att överväga om den offentliga upphandlingen kan användas i regionalpolitiskt eller sysselsättningspolitiskt syfte. De regionala obalanserna har förstärkts de senaste åren. Enligt bestämmelserna för statlig upphandling ankommer det på regeringen att göra de vidare bedömningar av ett upphandlingsärende som går utöver vad principen om affärsmässighet vid upphandling tillåter. Utskottet vill emellertid understryka att upphandling inom den offentliga sektorn bör kunna ske med inriktning på utsatta regioner och utsatta näringar. Särskilt bör nämnas att det är av stor regionalpolitisk betydelse att exempelvis militära förband upphandlar från den egna ortens näringsliv. De försök som pågått med decentraliserad upphandling bör nu enligt utskottets mening omsättas i klarare regler. Inriktningen bör vara att undantag tillåts för de militära myndigheterna från reglerna om central upphandling. Detta bör gälla såväl dagligvaror som viss materiel samt upphandling av byggnadsverksamhet.
Av förarbetena till upphandlingsförordningen (prop. 1973:73 s. 57) framgår att myndigheterna inom ramen för gällande upphandlingsbestämmelser bör medverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Detta innebär att Norrlandsföretagen skall ges företräde vid anbud som bedöms likvärdigt med annat företags anbud (jfr s. 25 i Bestämmelser för statlig upphandling, riksrevisionsverket juli 1986). I motion Fi510 krävs att även Gävleborgs län skall tillhöra de län som skall ges företräde vid upphandlingen.
Samtidigt som under pågående starka högkonjunktur vissa storstadsområden -- exempelvis Storstockholm -- haft en positiv utveckling som i viss utsträckning lett till en överhettning på arbetsmarknaden, är situationen i flera glesbygdsregioner alltjämt otillfredsställande. Dit hör delar av Gävleborgs län. Det finns därför som utskottet ser det skäl att behandla Gävleborgs län på samma sätt som övriga Norrlandslän i upphandlingssammanhang. Under vissa perioder har även andra områden en besvärlig sysselsättningssituation. Det finns därför skäl att regelbundet se över upphandlingsförordningen i dessa hänseenden.
Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Fi207 yrkande 4, Fi510, Fi512 i berörd del, Fi514 och Fi516 i berörd del bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:Fi510 och 1989/90:Fi514 samt med anledning av motionerna 1989/90:Fi207 yrkande 4, 1989/90:Fi512 i berörd del och 1989/90:Fi516 i berörd del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling (mom. 5)
Carl Frick (mp) och Maggi Mikaelsson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Det kan" och på s. 8 slutar med "berörd del" bort ha följande lydelse:
Samtidigt som under pågående starka högkonjunktur vissa storstadsområden -- exempelvis Storstockholm -- haft en utveckling som lett till en överhettning på stora delar av arbetsmarknaden, är situationen i flera glesbygdsregioner alltjämt otillfredsställande. I själva verket har den regionala obalansen förstärkts sedan den socialdemokratiska regeringen tillträdde. Utskottet måste därför konstatera att detta är en utveckling som går stick i stäv mot regionalpolitikens mål.
Utskottet anser att statliga myndigheter och kommuner framgent, mot bakgrund av vad som här anförts, bör kunna utnyttja upphandling som regional- och sysselsättningspolitiskt medel. Kommuner och statliga myndigheter bör om de finner det lämpligt kunna upphandla varor och tjänster i den egna regionen. Därvid måste också de krav uppmärksammas som hänsynen till vår miljö ställer. Det borde också vara självklart att när det gäller upphandling som faller inom myndigheternas ansvarsområde skall de mål för regionalpolitiken som uppställts av regering och riksdag uppfyllas.
Nuvarande offentliga upphandlingsförordningar betonar priset på varan som den faktor som skall ha det dominerande inflytandet vid valet mellan i övrigt lika konkurrenter. Som framhålls i Fi516 bör också den miljöstörning och de samhällskostnader som är förbundna med transporterna räknas med i varans pris. Utskottet förordar mot den bakgrunden att upphandlingsförordningens bestämmelser skall ändras så att lokalt och regionalt tillverkade varor skall kunna ges företräde vid bedömningarna av vilken tillverkare som skall leverera.
Av förarbetena till upphandlingsförordningen (prop. 1973:73) framgår att myndigheterna inom ramen för gällande upphandlingsbestämmelser bör medverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Detta innebär att Norrlandsföretagen skall ges företräde vid anbud som bedöms likvärdigt med annat företags anbud (jfr s.25 i Bestämmelser för statlig upphandling, riksrevisionsverket juli 1986). Som utskottet ser det är det märkligt att det efter 15 år inte gjorts någon översyn av vilka län som är i behov av en ökad upphandling.
Ett särskilt hot mot utsatta regioner utgör de närmanden till EG som pågår från Sveriges sida. Av UDs rapport om det västeuropeiska integrationsarbetet 1989 framgår det att "För EFTA-länderna och kanske särskilt för Sverige är offentlig upphandling ett av de viktigaste samarbetsområdena med EG. Det övergripande målet är lika behandling för varor och tjänster med ursprung både i EG- och EFTA-området vid offentlig upphandling." Sverige har en av de mest liberala lagarna i Europa vad gäller offentlig upphandling. När det gäller offentlig upphandling inom EG så pågår arbete med att skärpa reglerna för offentlig upphandling i syfte att uppnå total fri konkurrens. Formella förhandlingar kommer att upptas med EFTA-länderna under 1990.
Mot bakgrund av att kunskaperna om vad som händer med utsatta regioner vid ett närmande till EG är mycket bristfälliga, finns det all anledning att hysa oro för vilka effekter de nya besluten om offentlig upphandling kommer att få. Det är ju inte bara en stor marknad för svenska bolag inom EG-länderna. Det finns också en risk att svenska företag, som i dag producerar för den svenska marknaden, slås ut.
Utskottet delar mot angiven bakgrund den uppfattning som framförs i här aktuella motioner att en översyn bör göras av upphandlingsförordningen. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Fi207 yrkande 4, Fi510, Fi512 i berörd del, Fi514 och Fi516 i berörd del bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande regional- och arbetsmarknadspolitiska motiv för offentlig upphandling
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:Fi207 yrkande 4, 1989/90:Fi512 i berörd del och 1989/90:Fi516 i berörd del samt med anledning av motionerna 1989/90:Fi510 och 1989/90:Fi514 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (mom. 6 a)
Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Som framhålls" och slutar med "därför motionen" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening ger regeringen otydliga signaler i fråga om miljöhänsyn i samband med offentlig upphandling. I budgetpropositionen hävdas att statliga myndigheter skall ta vederbörliga miljöhänsyn, men detta är otillräckligt. Utskottet har erfarit att upphandlingsdelegationen, som består av representanter för stat, kommun och landsting, kommer att publicera en informationsskrift med vissa riktlinjer för miljöpolitiska hänsyn vid upphandling. Vad dessa riktlinjer skall innefatta är emellertid oklart. Utskottet vill därför framhålla att riktlinjerna bör innefatta krav på miljöpolitiska konsekvensanalyser. Sådana analyser underlättas av att miljöavgifter kommer att utnyttjas i större utsträckning, men analyserna måste vara mer fullständiga. Vad utskottet har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 a bort ha följande lydelse: 6. beträffande miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
a) att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Fi509 och med avslag på motionerna 1989/90:Fi503, 1989/90:Fi512 i berörd del, 1989/90:Fi516 i berörd del och 1989/90:Fi726 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (mom. 6 a)
Gunnar Björk och Gunilla André (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Gällande bestämmelser" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande lydelse:
I här aktuella motioner framhålls att man i den offentliga upphandlingen måste ta miljöpolitiska hänsyn. Utskottet delar den uppfattningen. Statens och kommunernas upphandling borde användas systematiskt för att bl.a. medverka till energisparande och påverka näringslivets omdaning till miljövänlig produktion. För att uppnå detta bör, som också föreslås i motionerna Fi503 och Fi726, ändringar vidtas i upphandlingsförordningen (1988:366) och i den överenskommelse mellan kommunerna och de kommunala förbunden som reglerar den kommunala upphandlingen.
Naturvårdsverket har i rapporten Avfallet och Miljön föreslagit en ändring i upphandlingsförordningen med den inriktning som utskottet här förordat. Verket anser sålunda att ett förtydligande bör göras i upphandlingsförordningen och i föreskrifterna i anslutning till förordningen, om att statliga myndigheter vid sin upphandling skall ta vederbörliga miljöhänsyn. Verket föreslår att ändringen lämpligen införs som ett tillägg till 3 §, vari bl.a. föreskrivs att myndigheterna i sin upphandling skall iaktta affärsmässighet, med innebörden att myndigheterna också skall beakta den inverkan produkten kan ha på miljön.
Vad utskottet här anfört med anledning av motionerna Fi503 och Fi726 yrkande 3 och i berörda delar motionerna Fi512 och Fi516 om miljöpolitiska hänsyn vid upphandling bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 a bort ha följande lydelse:
6. beträffande miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
a) att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Fi503, 1989/90:Fi512 i berörd del, 1989/90:Fi516 i berörd del och 1989/90:Fi726 yrkande 3 samt med avslag på motion 1989/90:Fi509 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ändring i upphandlingsförordningen (1988:366),
8. Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (mom. 6 a)
Carl Frick (mp) och Maggi Mikaelsson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Gällande bestämmelser" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande lydelse:
I här aktuella motioner framhålls att man i den offentliga upphandlingen måste ta miljöpolitiska hänsyn. Utskottet delar den uppfattningen. Statens och kommunernas upphandling borde användas systematiskt för att bl.a. medverka till energisparande och påverka näringslivets omdaning till miljövänlig produktion. För att uppnå detta bör ändringar vidtas i upphandlingsförordningen (1988:366) och i den överenskommelse mellan kommunerna och de kommunala förbunden som reglerar den kommunala upphandlingen.
Naturvårdsverket har i rapporten Avfallet och Miljön föreslagit en ändring i upphandlingsförordningen med den inriktning som utskottet här förordat. Verket anser sålunda att ett förtydligande bör göras i upphandlingsförordningen och i föreskrifterna i anslutning till förordningen, om att statliga myndigheter vid sin upphandling skall ta vederbörliga miljöhänsyn. Verket föreslår att ändringen lämpligen införs som ett tillägg till tredje paragrafen, vari bl.a. föreskrivs att myndigheterna i sin upphandling skall iaktta affärsmässighet, med innebörden att myndigheterna också skall beakta den inverkan produkten kan ha på miljön. Utskottet vill därvid framhålla att hänsyn även måste tas till de miljöstörningar som uppstår vid varans tillverkning och vad som händer när produkten har förbrukats. Det bör också betonas att utnyttjade produkter så långt möjligt bör vara biologiskt nedbrytbara eller att de kan återanvändas.
Enligt utskottets uppfattning bör riksdagen uttala att någon harmonisering med EGs upphandlingsregler, som skulle innebära att viktiga miljöpolitiska mål åsidosätts, icke kommer till stånd.
Vad utskottet här anfört med anledning av motionerna Fi503, Fi726 yrkande 3 och i berörda delar motionerna Fi512 och Fi516 om miljöpolitiska hänsyn vid upphandling bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 a bort ha följande lydelse:
6. beträffande miljöpolitiska hänsyn vid upphandling
a) att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Fi503, 1989/90:Fi512 i berörd del, 1989/90:Fi516 i berörd del och 1989/90:Fi726 yrkande 3 och med avslag på motion 1989/90:Fi509 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ändring i upphandlingsförordningen (1988:366),
Särskilt yttrande
Miljöpolitiska hänsyn vid upphandling (mom. 6 b)
Lars Tobisson, Rune Rydén och Filip Fridolfsson (alla m) anför:
I motion Fi519 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) ställer sig motionärerna bl.a. kritiska till att allmänna riktlinjer skall utarbetas för miljöpolitiska hänsyn vid upphandling. Vi delar denna uppfattning och anser att vägledande för all upphandling bör vara affärsmässighet, objektivitet och opartiskhet. Miljöpolitiska överväganden bör komma till uttryck genom fungerande miljöavgiftssystem. Genom att beakta de totala kostnaderna inkl. dessa avgifter åstadkoms en ur miljösynpunkt ändamålsenlig upphandling. Det kan inte uteslutas att de här nämnda riktlinjerna, som på många punkter med nödvändighet kommer att bli vaga, kan komma att leda till ytterligare avsteg från principen om affärsmässighet vid upphandling.