Offentlig upphandling (Betänkande 1988/89:FiU1 Finansutskottet)

Finansutskottets betänkande
1988/89:FiUl

Offentlig upphandling 1988/89

FiUl

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande nio motioner om offentlig upphandling
som konkurrensmedel mellan privat och offentlig sektor samt två
motioner om offentlig upphandling som styrmedel i regional- och sysselsättningspolitiken.

Utskottet har vid ett flertal tillfällen och senast hösten 1986 (FiU
1986/87:1) behandlat frågor med liknande innebörd. Utskottet vidhåller sin
tidigare uppfattning och avstyrker dessa elva motioner. Företrädare för
moderata samlingspartiet, folkpartiet, centern, vänsterpartiet kommunisterna
och miljöpartiet reserverar sig på olika punkter. En förteckning över
avgivna reservationer redovisas nedan.

Utöver dessa elva motioner begärs i en motion av Mona Sahlin m.fl. (s) en
ändring av upphandlingsförordningen så att inte företag, även om de inte
handlar med sydafrikanska varor och tjänster men på annat sätt kan sägas
stödja apartheid, kan ingå ett upphandlingsavtal med en kommun eller ett
landsting. Ett enhälligt utskott avstyrker motionen med motiveringen att det
inte är en framkomlig väg att genom en ändring av den statliga upphandlingsförordningen
ytterligare skärpa de kommunala sanktionerna mot Sydafrika.

Förteckning över avgivna reservationer:

- Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (m, fp), (c) och (mp)

- Enhetlig redovisning (m, fp)

- Lagreglering av kommunal upphandling (m, fp)

- Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig upphandling (c)
och (vpk, mp)

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet följande motioner från allmänna
motionstiden 1988:

1987/88:Fi305 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m, c) Enhetlig redovisning av den
kommunala egenregi verksamheten,

1987/88:Fi306 av Olle Grahn m.fl. (fp. m) Statsbidrag som stimulerar
entreprenadlösningar i kommunal verksamhet,

1 Riksdagen 1988189. 5 sand. Nr 1

1987/88:Fi418 av Lars Leijonborg (fp) En effektivare offentlig sektor, i vad
avser yrkande 4,

1987/88:Fi501 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) Den offentliga sektorns
förnyelse, i vad avser yrkande 2,

1987/88:Fi502 av Marianne Karlsson (c) Upphandlingen av uniformer,

1987/88:Fi503 av Gunnel Jonäng och Gunnar Björk (c) En översyn av
upphandlingsförordningen,

1987/88:Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m) Åtgärder för konkurrens och mot
offentliga monopol,

1987/88:Fi505 av Bengt Kindbom (c) Statlig konsult- och uppdragsverksamhet,

1987/88:Fi506 av Rune Rydén och Per Stenmarck (m) Konkurrensen mellan
privata och offentligägda företag,

1987/88:Fi507 av Sten Svensson (m) Kommunal näringspolitik,

1987/88:Fi508 av Mona Sahlin m.fl. (s) Översyn av reglerna för offentlig
upphandling,

1987/88:Fi709 av Erik Hovhammar m.fl. (m, fp, c) Försäljning av affärsverkens
konkurrensutsatta verksamhet m.m.

Motionerna

Konkurrens mellan privat och offentlig sektor

1987/88:Fi418 av Lars Leijonborg (fp) vari yrkas

4. att riksdagen begär att regeringen utfärdar en för statliga myndigheter
gällande generell bestämmelse att all verksamhet som kan bedrivas på
entreprenad skall bli föremål för offertförfarande.

1987/88:Fi501 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ökad anbudsupphandling.

1987/88:Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av de olika förhållanden
som påverkar konkurrensen mellan offentlig verksamhet och privata företag
i syfte att skapa möjlighet för en omprövning av den offentliga verksamheten
genom bl.a. avregleringar och avmonopoliseringar.

1987/88:Fi505 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning av den
statliga konsult- och uppdragsverksamheten.

1987/88:Fi506 av Rune Rydén och Per Stenmarck (m) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en allsidig översyn av de olika förhållanden
som påverkar konkurrensen mellan privata och offentliga företag.

1988/89:FiUl

1987/88: Fi507 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder i syfte att skapa
möjlighet för en omprövning av kommuners och landstings näringspolitiska
engagemang genom bl.a. avregleringar och avmonopolisering.

1987/88:Fi709 av Erik Hovhammar m.fl. (m, fp, c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om avyttring av affärsverkens konkurrensutsatta verksamhet eller ett
avskiljande av densamma från affärsverkens verksamhet,

2. att riksdagen uttalar sig för att de affärsdrivande verken inte får utnyttja
sin monopoliserade verksamhet i syfte att vinna fördelar på de konkurrensutsatta
delarna av affärsverkens verksamhet.

Utformning av statsbidrag till kommunerna

1987/88:Fi306 av Olle Grahn m.fl. (fp, m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ett system med statsbidragsbestämmelser för
kommunala verksamheter som stimulerar till användandet av entreprenadlösningar.

Enhetlig redovisning

1987/88:Fi305 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m, c) vari yrkas att riksdagen
uttalar sig för att regeringen bör verka för en enhetlig redovisning för den
kommunala egenregin.

1987/88:Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.

Lagreglering av kommunal upphandling

1987/88:Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av den
kommunala upphandlingen i enlighet med vad som anförts i motionen.

Upphandlingsförordningen och sanktioner mot Sydafrika

1987/88:Fi508 av Mona Sahlin m.fl. (s) vari - med hänvisning till motiveringen
i motion 1987/88:U539 - yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna att upphandlingsförordningen bör ändras enligt vad
som anförts i motionen.

Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig
upphandling

1987/88:Fi502 av Marianne Karlsson (c) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att sysselsättningen i svensk tekoindustri
samt kvalitetskrav skall vara avgörande framför priset vid upphandlingen av

1988/89:FiUl

1 * Riksdagen 1988189. 5 sami. Nr 1

uniformspersedlar i försvaret, polisväsendet och myndighetskontrollerade
företag.

1987/88:Fi503 av Gunnel Jonäng och Gunnar Björk (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär översyn av upphandlingsförordningen
enligt motionens intentioner,

2. att riksdagen hos regeringen begär att samtliga Norrlandslän får en ökad
del av upphandlingen, således även Gävleborgs län.

Utskottet

Av de här aktuella 16 yrkandena rörande offentlig upphandling och
konkurrens mellan privat och offentlig sektor har tidigare med ett undantag -Fi508 om upphandlingsförordningen och sanktioner mot Sydafrika - identiskt
samma eller liknande yrkanden behandlats av utskottet. Den senaste
redovisningen av utskottets ställningstagande till dessa frågor redovisades i
utskottets betänkande FiU 1986/87:1.

Konkurrens mellan privat och offentlig sektor

I följande sju motioner behandlas frågor om rådande konkurrenssituation
mellan privat och offentlig sektor.

I flera av motionerna återkommer frågor rörande kommunernas val
mellan egen regi och entreprenad, avmonopolisering och avreglering av den
tjänsteproduktion som drivs i offentlig regi och utförsäljning av viss offentlig
verksamhet. Flera motionärer ifrågasätter att stat och kommun går ut och
säljer tjänster på marknaden för konsult- och uppdragsverksamhet där
etablerade småföretag utgör ett bra alternativ.

I motion Fi501 yrkande 2 av Bengt
offentliga sektorn bör alla tillfällen till anbudsupphandling prövas. För
statliga myndigheter finns strikta regler för upphandling som skall garantera
affärsmässighet och opartiskhet. I princip bör samma krav också ställas på
valet mellan egen regi och entreprenad.

I motion Fi418 yrkande 4 av Lars Leijonborg (fp) krävs att riksdagen
utfärdar en generell bestämmelse gällande hela statsförvaltningen att all
verksamhet som kan bedrivas i entreprenadform skall bli föremål för
offertförfarande.

Även i motion Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m) tas frågan upp om valet
mellan egen regi och entreprenad. Motionärerna understryker att den
offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan entreprenad
och egen regi som används vid val mellan olika entreprenörer. Vidare
framhålls bl.a. vikten av att monopol och specialregleringar inom ett flertal
områden avskaffas, att sammanblandning av monopolverksamhet och
konkurrensutsatt verksamhet och dålig åtskillnad mellan upphandlande och
producerande funktioner undanröjs. De sistnämnda kraven ställs också i
motion Fi709 av Erik Flovhammar m.fl. (m, fp, c). Speciellt understryks i
denna motion att de affärsdrivande verken helt bör upphöra med sin
verksamhet i den konkurrensutsatta sektorn.

Även i motionerna Fi506 av Rune Rydén och Per Stenmarck (m) och Fi507

1988/89:FiUl

av Sten Svensson (m) krävs en översyn av olika förhållanden som påverkat
konkurrensen mellan privata och offentliga företag. Bl.a. krävs en avmonopolisering
av affärsverksamheterna i kommuner och landsting. Stat och
kommun har haft en tendens, sägs det i motion Fi506, att bilda egna företag
som fått i uppdrag eller tillåtits överta uppgifter som tidigare skötts av privata
företag. Vidare är det, enligt motionärerna, i kommuner och landsting inte
ovanligt att en till synes pris- och kvalitetsmässigt överlägsen offert vid
upphandling bemöts kallsinnigt. I motion Fi506 framhålls särskilt att
regeringen genom bl.a. avreglering och avmonopolisering skapar möjlighet
för en omprövning av kommunernas och landstingens näringspolitiska
engagemang.

I motion Fi505 (c) föreslås en utredning av den statliga konsult- och
uppdragsverksamheten. Motiveringen för en sådan utredning överensstämmer
i stort med den som framförts i den tidigare nämnda motionen Fi506. I
motion Fi505 är man kritisk till att statliga företag konkurrerar på områden
där småföretag och egenföretagare utgör goda alternativ för konsult- och
serviceverksamhet. Enligt motionären får inte serviceverksamheten överdrivas
i den statliga verksamheten och absolut inte ha som enda motiv att
förstärka givna anslag.

Utskottet vill med anledning av dessa motioner anföra följande.

De krav på åtgärder eller översyner rörande verksamheten i den offentliga
sektorn som ställs i här redovisade motioner har som gemensam utgångspunkt
att stora och väsentliga delar av denna sektor bör föras över till den
privata sektorn. Detta skall ske genom bl.a. en ökad användning av
entreprenadtjänster på bekostnad av egenregiverksamheter men också
genom avregleringar, avmonopolisering och översyn av rådande regelsystem.
Även om olika motiv kan urskiljas till de i motionerna framställda
yrkandena är det främst effektivitetsaspekten som framhålls i motionerna.

Utskottet ser ingen motsättning i de allmänna krav på en hög effektivitet i
den offentliga sektorn och det arbete som i dag pågår för att ytterligare
förbättra tjänsteproduktionen i den gemensamma sektorn. Förnyelsearbetet
i den gemensamma sektorn har på många områden syftat till och resulterat i
ökad effektivitet och samtidigt förbättrad kvalitet. Decentralisering, nya sätt
att organisera verksamheten och strukturförändringar är en del av förklaringen
till de hittills uppnådda resultaten. Regering och riksdag har minskat
detaljstyrningen av kommuner, landsting och statliga myndigheter. Genom
det s.k. frikommunförsöket tillåts vissa kommuner själva få utforma
verksamheten inom vida ramar.

Genom besluten med anledning av verksledningspropositionen har också
förutsättningar skapats för en effektivare organisation och ledning i den
statliga förvaltningen. Styrningen genom att ställa upp tydliga mål skall
successivt förbättras samtidigt som myndigheterna ges ett större ansvar för
att bestämma om sin organisation och för sättet att nå fram till målen.

Möjligheterna till höjd effektivitet ökar också i och med införandet av
längre budgetperioder för myndigheterna. Statistiska centralbyrån och
ytterligare ett tiotal statliga myndigheter har därigenom redan givits möjlighet
att planera mera långsiktigt. På sikt kommer praktiskt taget samtliga

1988/89:FiUl

myndigheter att arbeta med ett treårigt budgetperspektiv. En fortsatt
utveckling av budgetsystemen ser utskottet som ett av de viktigare medlen
för att ytterligare öka effektiviteten i den offentliga sektorn.

Även om utskottet är av samma uppfattning som motionärerna vad gäller
kraven på effektivitet i den offentliga sektorn, kan inte utskottet godta den
syn på den offentliga sektorns roll i en välfärdsstat som kommer till uttryck i
här aktuella motioner och därför heller inte de förslag till förändringar som
anvisas i motionerna. Utskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen (jfr FiU
1986/87:1) uttalat att det är en självklarhet att den offentliga sektorn måste
utvecklas i enlighet med medborgarnas krav. Den offentliga sektorn bör
också ta vara på de utvecklingsmöjligheter som erbjuds genom idéer och
impulser från verksamheter i icke-offentlig regi. En väl fungerande offentlig
sektor är i själva verket en avgörande förutsättning för en framgångsrik
välfärdspolitik. I dag är det givet att verksamheter som vård, omsorg och
utbildning är av så grundläggande betydelse för människorna att de måste
tillkomma alla medborgare på lika villkor utan hänsyn till deras individuella
ekonomiska resurser. Villkoret att dessa tjänster skall fördelas efter behov
och inte efter inkomst måste ligga fast. Men utskottet har också vid dessa
tillfällen understrukit att det självfallet finns områden av tjänsteproduktionen,
främst teknisk sådan, där det finns få fördelningspolitiska invändningar
mot privata alternativ. På dessa områden är det värdefullt om de olika
företagsformerna - statligt, kommunalt, kooperativt och privat företagande
- kan konkurrera på lika villkor. I vissa fall kan offentlig verksamhet också
utformas så att politiskt uppställda mål kan förverkligas även genom att
utnyttja lämpliga entreprenader. De tidigare angivna fördelningspolitiska
aspekterna måste få avgöra om produktion skall kunna ske även utanför den
offentliga sektorn. Utskottet delar inte motionärernas inställning, att den
monopolställning som i dag karakteriserar många affärsverks verksamhet
och som återfinns även i andra delar av den offentliga sektorn nästan aldrig
kan försvaras. På vissa områden - exempelvis för järnvägs-, post- och
telekommunikationer - är det av stor vikt att medborgarna kan få en
någorlunda likvärdig service till samma kostnad oavsett bostadsort.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi418
yrkande 4, Fi501 yrkande 2, Fi504 yrkande 1, Fi505, Fi506, Fi507 och Fi709.

Utformning av statsbidrag till kommunerna

I motion Fi306 av Olle Grahn m.fl. (fp, m) föreslås att ett system med
statsbidragsbestämmelser utarbetas för kommunala verksamheter som stimulerar
till användandet av entreprenadlösningar.

Utskottet ser inte skäl att lägga om statsbidragssystemet så att det särskilt
stimulerar entreprenadlösningar i kommunal verksamhet. Det bör ankomma
på kommunerna att inom gällande lagar bestämma om i vilka former
verksamheten bör bedrivas. Motion Fi306 avstyrks därför av utskottet.

1988/89: FiU 1

Enhetlig redovisning

1988/89:FiUl

I motionerna Fi504 yrkande 2 av Lars Tobisson m.fl. (m) och Fi305 av Kenth
Skårvik m.fl. (m, fp, c) föreslås en enhetlig redovisning av kommunernas
egenregiverksamhet. En redovisningsform som utvisar både de faktiska
kostnaderna och andelen egenregi- resp. entreprenadverksamhet skulle ge
bättre förutsättningar för konkurrens mellan privata företag och offentlig
verksamhet.

De krav som i dag ställs på kommunerna på ett större utbud av tjänster
inom flera av kommunernas ansvarsområden har bl.a. inneburit en ökad
användning av entreprenad i verksamheten. Inom flera kommuner har detta
i sin tur medfört att kalkylunderlaget för val mellan egenregi och entreprenad
successivt har utvecklats. För närvarande pågår ett omfattande arbete med
att åstadkomma en för kommunerna enhetlig finansiell redovisning. Det
föreligger emellertid en mängd avgränsningsproblem som måste lösas om
den redovisning som begärs i motionerna skall kunna ges på ett tillfredsställande
sätt. Det finns en uppenbar risk att man tvingas göra godtyckliga
bedömningar vid en sådan redovisning vilket för närvarande gör det mindre
lämpligt att utforma statliga anvisningar för en sådan redovisning. Det ligger
emellertid i kommunernas eget intresse att verksamheten bedrivs så effektivt
som möjligt. Däri ingår också att pröva i vilka delar verksamheten kan
bedrivas effektivare med privata entreprenörer.

Utskottet finner mot denna bakgrund inte anledning för riksdagen att göra
ett uttalande med den innebörd som anges i motionerna. Motionerna Fi305
och Fi504 yrkande 2 avstyrks sålunda.

Lagreglering av kommunal upphandling

I motion Fi504 (m) framhålls att den kommunala upphandlingen får allt
större betydelse för den ekonomiska aktiviteten i kommunerna. För ett
främjande av konkurrens och frihandel är det därför av stor vikt att
kommunerna lagstiftningsvägen åläggs klara regler för inhämtande av
anbud. Den kommunala upphandlingen bör enligt motionärerna regleras i
lag och ersätta nuvarande ordning med en rekommendation till kommunerna
från kommunförbunden att följa ett upphandlingsreglemente.

Vid behandlingen av propositionen angående riktlinjer för den offentliga
upphandlingen (prop. 1973:73, FiU 1973:27) godtog riksdagen de i propositionen
angivna riktlinjerna, vilket innebar att regeringen inte skulle reglera
den kommunala upphandlingen. De flesta kommuner och landsting har i dag
anslutit sig till kommunförbundens rekommendation om upphandlingsregler.
Regering och riksdag följde därmed upphandlingskommitténs (SOU
1971:88) förslag att inte lagreglera kommunernas upphandling. Motivet till
detta var främst att en lagreglering skulle innebära ett intrång i den
kommunala självstyrelsen.

Näringsfrihetsombudsmannen har vid några tillfällen de senaste åren
uttalat kritik mot vissa kommuners sätt att upphandla varor och tjänster.
Skulle detta visa sig vara ett mer allmänt beteende är detta självfallet ett skäl
att överväga en lagreglering av den kommunala upphandlingen. Det är
emellertid utskottets bedömning att så för närvarande inte är fallet.

Enligt utskottets mening är motiven för att avstå från en lagreglering av 1988/89:FiUl

den offentliga upphandlingen alltjämt giltiga. Utskottet avstyrker motion
Fi504 yrkande 3.

Upphandlingsförordningen och sanktioner mot Sydafrika

I motion Fi508 av Mona Sahlin m.fl. (s) hävdas att en ändring av upphandlingsförordningen
bör göras så att inte företag, även om de inte handlar med
sydafrikanska varor och tjänster men på annat sätt kan sägas stödja
apartheid, kan ingå ett upphandlingsavtal med en kommun eller ett
landsting. En sådan förändring är nödvändig eftersom, enligt motionärernas
uppfattning, den statliga upphandlingsförordningen tvingar kommunerna att
anta lägsta anbud.

Som utskottet redovisat tidigare i betänkandet är inte den kommunala
upphandlingen lagreglerad. Upphandlingsförordningen gäller endast statlig
upphandling och är följaktligen inte tvingande för kommunerna.

I motionen framhålls att den lagliga möjligheten att bojkotta sydafrikanska
varor och tjänster har utnyttjats av kommunerna i stor utsträckning. Den
lag som ger denna möjlighet är lagen (1986:1394) om fortsatt giltighet av
lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner vid
upphandling av varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung att vidta
bojkottåtgärder mot Sydafrika. Beslut om fortsatt giltighet av denna lag
fattades av riksdagen i december 1986. Fr.o.m. den 1 juli 1987 råder
emellertid genom förordningen (1987:477) om förbud mot handel med varor
med Sydafrika och Namibia en praktiskt taget total handelsblockad mot
dessa länder. Detta innebär att produkter inte får importeras från Sydafrika
och de kan därför aldrig omfattas av ett upphandlingsavtal.

Det kan här nämnas att innan beslutet om handelsblockad mot Sydafrika
fattades hade regeringen i en rekommendation till de statliga myndigheterna
uppmanat dessa att avstå från upphandling av varor och tjänster med
sydafrikanskt ursprung. Det ansågs därvid lämpligt att kommuner och
landsting skulle få samma möjligheter att avstå från sådan upphandling.
Kommunallagen och rättspraxis ger emellertid inte utrymme för sådana
beslut som innebär ett ställningstagande i utrikespolitiska frågor (jfr UU
1985/86:12). För att kommuner och landsting i sin upphandling skulle kunna
bojkotta Sydafrika måste följaktligen den kommunala kompetensen vidgas,
vilket också skedde genom den ovan nämnda lagen (1985:1052).

Av vad utskottet här anfört framgår att det inte är en framkomlig väg att
genom en ändring av den statliga upphandlingsförordningen ytterligare
skärpa de kommunala sanktionerna mot Sydafrika. Utskottet avstyrker
därför ett bifall till yrkandet i motion Fi508.

Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig
upphandling

I motion Fi502 av Marianne Karlsson (c) uttalas att sysselsättningen i svensk
tekoindustri samt kvalitetskrav i stället för priset skall vara avgörande vid
upphandlingen av uniformspersedlar i försvaret, polisväsendet och myndighetskontrollerande
företag.

I motion Fi503 av Gunnel Jonäng och Gunnar Björk (c) krävs att en översyn
kommer till stånd av upphandlingsförordningen. Motiveringen är regionalpolitisk.
Det är enligt motionärerna självfallet myndigheternas ansvar att
bl.a. genom den statliga upphandlingen uppfylla de mål för regionalpolitiken
som fastlagts av regering och riksdag. Motionärerna föreslår även att
samtliga Norrlandslän, dvs. även Gävleborgs län, får en ökad andel av den
statliga upphandlingen.

Det kan i vissa fall, som påtalas i motionerna, finnas anledning att
överväga om den offentliga upphandlingen kan användas i regionalpolitisk!
eller sysselsättningspolitiskt syfte. Det är emellertid enligt utskottets mening
olämpligt att statliga myndigheter åläggs att göra bedömningar av politisk
natur. Att hävda något annat vore att kräva att de politiska besluten skall
kunna åsidosättas av lokala förvaltningar. Det ankommer på regeringen att
göra de vidare bedömningar av ett upphandlingsärende som går utöver vad
principen om affärsmässighet vid upphandling tillåter. Detta framgår av
bestämmelserna för statlig upphandling.

Av förarbetena till upphandlingsförordningen (prop. 1973:73 s. 57)
framgår att myndigheterna inom ramen för gällande upphandlingsbestämmelser
bör medverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos
företag i de fyra nordligaste länen. Detta innebär att Norrlandsföretagen
skall ges företräde vid anbud som bedöms likvärdigt med annat företags
anbud (jfr s. 25 i Bestämmelser för statlig upphandling, riksrevisionsverket
juli 1986). I motion Fi503 krävs att även Gävleborgs län skall tillhöra de län
som skall ges företräde vid upphandlingen.

Det finns flera län i Sverige som har en arbetsmarknadssituation som liknar
den i t.ex. Västernorrlands, Jämtlands och Västerbottens län. I Norrbottens
län har arbetslösheten regelmässigt varit betydligt högre. Att åsidosätta
upphandlingsförordningen vid upphandling i alla regioner, som vid en viss
tidpunkt uppvisar en arbetslöshet som ligger i nivå med den i dessa län, skulle
innebära att den grundläggande principen om affärsmässighet vid upphandling
sattes ur spel i alltför stor utsträckning. Det leder utskottet till slutsatsen
att den statliga upphandlingen inte skall utnyttjas som regionalpolitiskt
medel på det sätt motionärerna föreslår. Det finns andra och mer effektiva
sätt att bedriva regionalpolitik.

Utskottet vill i detta sammanhang understryka att utländska upphandlingsmarknader
är av stor betydelse för svensk export och därigenom för
sysselsättningen inom landet. Det är därför av avgörande betydelse att de
internationella avtal som träffats inom t.ex. GATT om internationell
konkurrens vid statlig upphandling respekteras.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi502 och
Fi503.

1988/89:FiUl

Hemställan

1988/89 :FiUl

Utskottet hemställer

1. beträffande konkurrens mellan privat och offentlig sektor

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:Fi418 yrkande 4, 1987/
88:Fi501 yrkande 2, 1987/88:Fi504 yrkande 1, 1987/88:Fi505, 1987/
88:Fi506, 1987/88:Fi507 och 1987/88:Fi709,

2. beträffande utformning av statsbidrag till kommunerna
att riksdagen avslår motion 1987/88:Fi306,

3. beträffande enhetlig redovisning

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:Fi305 och 1987/88:Fi504
yrkande 2,

4. beträffande lagreglering av kommunal upphandling
att riksdagen avslår motion 1987/88:Fi504 yrkande 3,

5. beträffande upphandlingsförordningen och sanktioner mot Sydafrika att

riksdagen avslår motion 1987/88:Fi508,

6. beträffande regional- och sysselsättningspolitiska motiv för
offentlig upphandling

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:Fi502 och 1987/88:Fi503.

Stockholm den 27 oktober 1988
På finansutskottets vägnar

Anna-Greta Leijon

Närvarande: Anna-Greta Leijon (s), Anne Wibble (fp), Gunnar Björk (c),
Per Olof Håkansson (s). Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner
(s), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c), Carl Frick
(mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Jan Björkman (s). Leif
Marklund (s). Maggi Mikaelsson (vpk) och Inger René (m).

Reservationer

1. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (mom. 1)

Anne Wibble (fp), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer
(fp) och Inger René (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet ser"
och på s. 6 slutar med "och Fi709” bort ha följande lydelse:

I motionerna Fi418, Fi501, Fi504, Fi505, Fi506, Fi507 och Fi709 framhålls
att staten måste leva upp till de i en marknadsekonomi nödvändiga
principerna om fri konkurrens och fri upphandling. Utskottet delar denna
principiella uppfattning. Företagssektorn - näringslivet - har under de

senaste decennierna trängts tillbaka och företagsklimatet har successivt
försämrats. Samtidigt har den offentliga sektorn vuxit sig allt starkare, vilket
bl.a. inneburit att förvaltningen och offentligägda företag fått en privilegierad
ställning gentemot den privata sektorn. Flera exempel på detta ges i
här nämnda motioner.

Utskottet vill mot denna bakgrund framhålla att åtgärder måste vidtas för
att främja konkurrens och frihandel. De offentliga monopolen måste brytas
och ge utrymme för fri konkurrens inom den offentliga sektorn, samtidigt
som rådande etableringshinder och olikformiga konkurrensvillkor måste
undanröjas.

Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motionerna Fi501, Fi504 och
Fi418, att kommunerna bör öka sin entreprenadverksamhet. Därigenom
undviks att enskilda företag undanhålls en för deras del viktig och växande
marknad samtidigt som infrastrukturen i många kommuner kan förbättras.

Utskottet vill avslutningsvis ge en översiktlig sammanfattning av de
åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra en konkurrens mellan privat
och offentlig sektor, vilket i sig är en nödvändig förutsättning för en förnyelse
av den offentliga sektorn.

- Monopol och specialregleringar bör avskaffas inom ett flertal områden
som t.ex. arbetsförmedling, post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och
transporter.

- Statsbidrag, skattelagstiftning och sådana bestämmelser som diskriminerar
privat verksamhet, t.ex. Lex Pysslingen, bör avskaffas eller ändras.

- Den offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan
entreprenad och egen regi som används för val mellan olika entreprenörer.
Syftet bör vara att göra den offentliga produktionen mer konkurrensutsatt
och konkurrensmedveten. Alla tillfällen till anbudsupphandling
bör utnyttjas.

- Oklara och missvisande kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet
och konkurrensutsatt verksamhet, dålig åtskillnad mellan
upphandlande och producerande funktioner m.m. måste försvinna.

- Möjligheterna att genom MBL stoppa seriösa entreprenörer måste
undanröjas.

- En plan för utförsäljning av statliga bolag m.m. bör utarbetas.

- Särskilda åtgärder bör vidtas för att stimulera offentliganställda att ta
över verksamheter som lämpar sig för konkurrens på marknaden.

- Fördelningspolitiska åtgärder bör i större utsträckning inriktas på att
omfördela köpkraft och skapa konsumtionsmöjligheter, inte att tillhandahålla
en viss tjänst hos en viss producent.

- Avgiftsfinansiering bör förekomma i ökad utsträckning för att öka
konsumentstyrningen och möjliggöra resurstillskott till angelägna områden.

Vad utskottet här anfört med anledning av yrkandena i motionerna Fi418
yrkande 4, Fi501 yrkande 2, Fi504 yrkande 1, Fi505, Fi506, Fi507 och Fi709
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

1988/89:FiUl

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande konkurrens mellan privat och offentlig sektor
att riksdagen med anledning av motionerna 1987/88:Fi418 yrkande 4,
1987/88:Fi501 yrkande 2, 1987/88:Fi504 yrkande 1, 1987/88:Fi505,
1987/88:Fi506, 1987/88:Fi507 och 1987/88:Fi709 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (morn. 1)
Gunnar Björk och Ivar Franzén (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Även om” och
slutar med ”och Fi709” bort ha följande lydelse:

I flera motioner under detta avsnitt begärs åtgärder för att på olika
områden stimulera en fri konkurrens mellan privat och offentlig verksamhet
genom att öka utnyttjandet av entreprenader i den offentliga verksamheten.
Utskottet delar uppfattningen att det vore till fördel om kommunerna ökade
entreprenadverksamheten. Utskottet anser emellertid att kommunerna
redan i dag har denna möjlighet och i stor utsträckning också utnyttjar
entreprenader för att bedriva en effektiv och gentemot kommuninnevånarna
väl anpassad serviceverksamhet. Några direktiv eller riktlinjer för hur denna
verksamhet bör bedrivas i kommunerna är därför enligt utskottets mening
inte behövliga. Det är en kommunal angelägenhet. Kommunerna eftersträvar
att anpassa sin service till medborgarnas behov och resurser. Detta kräver
en flexibel organisation och det är därför ofta lämpligt att utnyttja det lokala
näringslivets resurser t.ex. genom entreprenaduppdrag. Om verksamhet
läggs ut på entreprenad bör det ske i sådana former att det demokratiska
inflytandet bibehålls.

I praktiskt taget samtliga här behandlade motioner framhålls vikten av att
lagar och bestämmelser som reglerar verksamheten i den offentliga sektorn
ses över, så att dessa inte utgör hinder för att effektivt kunna bedriva privat
eller kooperativ företagsamhet eller för nyetableringar. Utskottet delar
motionärernas uppfattning om behovet av en sådan översyn. Som särskilt
framhålls i motion Fi505 har småföretagarna en särskild betydelse när det
gäller att vända den nuvarande koncentrationsutvecklingen i samhället och
skapa en bättre balans såväl inom som mellan regioner. I likhet med
motionären vill utskottet peka på att småföretagarna i många fall utgör ett
bra alternativ vad gäller konsult- och uppdragsverksamhet. Det är viktigt att
de inte konkurreras ut av statlig konsultverksamhet, som genom sin ställning
som statliga företag har skaffat sig konkurrensfördelar.

Vad utskottet anfört med anledning av här aktuella motioner bör ges
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1988/89:FiUl

3. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (mom. 1) 1988/89:FiUl

Carl Frick (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”Utskottet ser”
och på s. 6 slutar med ”och Fi709” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.

I motionerna Fi504, Fi506, Fi507 och Fi709 förs en allmän och generaliserande
argumentation för en ökad konkurrens mellan privat och offentlig
sektor. I motionerna görs bl.a. uttalanden att lagar och bestämmelser bör
ändras så att de inte lägger hinder i vägen för möjligheten till privata
alternativ till den offentliga tjänsteproduktionen. Utskottet delar självfallet
motionärernas uppfattning så till vida att det finns behov av förändringar i
den offentliga sektorn. Utskottet godtar emellertid inte den syn på den
offentliga sektorns och de offentliga företagens roll i samhället som kommer
till uttryck i dessa motioner. Som utskottet ser det får man närmast den
uppfattningen att produktion i offentlig regi är något ont i sig och att alla
former av företagande bör äga rum i den privata sektorn. Åtgärder som syftar
till att avveckla kommuners och landstings näringspolitiska engagemang, att
bryta upp ett antal offentliga monopol, som under många år byggts upp i
solidaritet, ser utskottet inte som en kungsväg mot förnyelse av den offentliga
sektorn. Utskottet anser det vara en självklarhet att t.ex. miljöpolitiska
hänsyn och fördelningspolitiska frågor kan vara avgörande om produktion av
vissa tjänster skall ske i den offentliga sektorn och om motiv för en
monopolställning föreligger. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att
den omfattande privatisering av kommunala energiverk som för närvarande
pågår måste ifrågasättas. Denna privatisering är ett exempel på en s.k.
avmonopolisering, som innebär att det demokratiska inflytandet över en för
samhället mycket viktig verksamhet kraftigt urholkas.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna Fi504
yrkande 1, Fi506, Fi507 och Fi709.

I motion Fi501 föreslås att alla tillfällen till anbudsupphandling i den
offentliga sektorn bör prövas. I motion Fi418 krävs att en bestämmelse
gällande hela statsförvaltningen utfärdas med innebörd att all verksamhet
som kan bedrivas i entreprenadform skall bli föremål för offertförfarande.

Utskottet är av samma uppfattning som motionärerna att anbudsupphandling
bör prövas i ökad omfattning. Regeringen bör därför överväga åtgärder
för att skilja på upphandlande och producerande funktioner vad gäller de
statliga myndigheterna. Därigenom bör incitamenten till anbudsupphandling
förstärkas.

Vad utskottet här anfört om anbudsupphandling bör ges regeringen till
känna.

Utskottet delar även den uppfattning som framförs i motion Fi505 att
omfattningen av den statliga konsult- och uppdragsverksamheten bör
utredas. Som utskottet ser det har småföretagen en särskild betydelse när det
gäller att vända den nuvarande koncentrationsutvecklingen i samhället och
skapa en bättre balans såväl inom som mellan regioner. I många fall utgör
småföretagen ett bra alternativ vad gäller konsult- och uppdragsverksamhet.

Där så är fallet bör inte statlig konsultverksamhet ta över verksamheten.
Utskottet tillstyrker motion Fi505.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande konkurrens mellan privat och offentlig sektor
att riksdagen med avslag på motionerna 1987/88:Fi504 yrkande 1,
1987/88:Fi506, 1987/88:Fi507 och 1987/88:Fi709 och med bifall till
motion 1987/88:Fi505 samt med anledning av motionerna 1987/
88:Fi501 yrkande 2 och 1987/88:Fi418 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Enhetlig redovisning (mom. 3)

Anne Wibble (fp), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m), Lärs De Geer
(fp) och Inger René (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med ”De krav” och
slutar med ”avstyrks sålunda” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att om myndigheternas verksamhet
i stor utsträckning bedrivs i egen regi innebär det att de privata
företagen och då inte minst de mindre företagen utestängs från en marknad
som skulle tjäna som underlag för expansion, såväl inom ett visst område som
inom hela landet och t.o.m. på vissa exportmarknader.

Ur såväl skatte- som konkurrenssynpunkt är det viktigt att den kommunala
egenregiverksamheten ges en enhetlig redovisningsform som utvisar de
faktiska kostnaderna. Sker inte detta är riskerna betydande att egenregiverksamheten
fortsätter år efter år utan att upphandlingsalternativet prövas.

Utskottet föreslår mot denna bakgrund att all kommunal egenregiverksamhet
och kostnaden härför noga redovisas varje år. Speciellt viktigt är att
kommunerna redovisar de redovisningstekniska principer som man tillämpar
när man beräknar de totala kostnaderna för egenregiverksamheten. Genom
en sådan redovisning ges företag och allmänhet möjligheter att få en
uppfattning om kostnaderna för olika verksamheter i kommunal egenregi
och jämföra dessa med kostnader vid entreprenad. Kommunerna bör även
åläggas att med jämna mellanrum gå ut på den öppna marknaden och ta in
anbud på den verksamhet som drivs i egen regi.

Utskottet anser det angeläget att regeringen i sina överläggningar med
kommunförbunden och kommunerna kraftigt understryker vikten av att få
till stånd en enhetlig redovisning av egenregiverksamheten. Vad utskottet
här anfört med anledning av motionerna Fi305 och Fi504 yrkande 2 bör ges
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande enhetlig redovisning
att riksdagen med anledning av motionerna 1987/88:Fi305 och 1987/
88:Fi504 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

1988/89:FiUl

5. Lagreglering av kommunal upphandling (mom. 4)

Anne Wibble (fp), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer
(fp) och Inger René (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”Vid
behandlingen” och på s. 8 slutar med ”yrkande 3” bort ha följande lydelse:
Utskottet är av samma mening som motionärerna att den kommunala
upphandlingen bör liksom den statliga regleras i lag. Som näringsfrihetsombudsmannen
(NO) påtalat i ett antal uppmärksammade kommunala upphandlingsärenden
ger en lagreglering bättre skydd än nuvarande ordning
med upphandlingsreglemente. I det senare fallet kan överträdelser beivras
endast med kommunalbesvär.

Upphandlingsärenden är ofta av mycket komplicerad natur, varför
möjligheterna att påtala avsteg från upphandlingsreglementet kan vara små.

För lagreglering talar också den kommunala upphandlingens växande
betydelse för den ekonomiska aktiviteten i Sverige.

Ytterligare fördelar skulle uppnås genom att upphandlingsreglerna skulle
få samma status över hela det offentliga området. Det finns ett klart behov av
ett fördjupat samarbete vad gäller upphandlingsregler mellan den statliga
sektorn och kommunsektorn. Detta samarbete måste intensifieras.

Att kommunerna lagstiftningsvägen åläggs att följa klara regler för
inhämtande av anbud har också betydelse för främjande av frihandel och
konkurrens.

Utskottet vill även framhålla att vid översyn av upphandlingsreglerna för
den offentliga sektorn bör bestämmelserna för upphandling av tjänster
uppmärksammas särskilt. Offertgivning på tjänstesektorn kan kräva betydande
arbetsinsatser av anbudsgivarna, varför det i vissa fall kan vara
berättigat med ersättning. Problem av nu angivet slag måste beaktas vid
översynen, liksom att upphandlingsreglerna bör harmoniseras med de regler
som tillämpas inom EG.

Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi504 yrkande 3 bör ges
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande lagreglering av kommunal upphandling
att riksdagen med anledning av motion 1987/88:Fi504 yrkande 3 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

6. Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig
upphandling (mom. 6)

Gunnar Björk och Ivar Franzén (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Det kan” och
slutar med ”och Fi503” bort ha följande lydelse:

1988/89:FiUl

de senaste åren. Enligt bestämmelserna för statlig upphandling ankommer
det på regeringen att göra de vidare bedömningar av ett upphandlingsärende
som går utöver vad principen om affärsmässighet vid upphandling tillåter.
Utskottet anser att upphandling inom den offentliga sektorn i större
utsträckning bör ske med inriktning på utsatta regioner och utsatta näringar.

Samtidigt som under pågående starka högkonjunktur vissa storstadsområden
- exempelvis Storstockholm - haft en positiv utveckling som i viss
utsträckning lett till en överhettning på arbetsmarknaden, är situationen i
flera glesbygdsregioner alltjämt otillfredsställande. Det kan nämnas att för
de två län, Norrbottens och Gävleborgs län, som år 1987 uppvisade de högsta
arbetslöshetstalen, uppgick den totala arbetslösheten till nära 5 % resp.
drygt 3,5 %. Motsvarande arbetslöshet bland ungdomar var 6,6 % resp.

6.0 %. Det finns därför som utskottet ser det skäl att behandla Gävleborgs
län på samma sätt som övriga Norrlandslän i upphandlingssammanhang.
Under vissa perioder har även andra områden en besvärlig sysselsättningssituation.
Det finns därför skäl att regelbundet se över upphandlingsförordningen
i dessa hänseenden. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna
Fi502 och Fi503 bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande regional- och sysselsättningspolitiska motiv för
offentlig upphandling

att riksdagen med bifall till motion 1987/88:Fi503 och med anledning
av motion 1987/88:Fi502 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

7. Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig
upphandling (mom. 6)

Carl Frick (mp) och Maggi Mikaelsson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Det kan” och
slutar med ”och Fi503” bort ha följande lydelse:

6.0 %. I själva verket har den regionala obalansen förstärkts sedan den

1988/89:FiUl

socialdemokratiska regeringen tillträdde. Utskottet måste därför konstatera
att detta är en utveckling som går stick i stäv mot regionalpolitikens mål.

Utskottet anser att statliga myndigheter och kommuner framgent, mot
bakgrund av vad som här anförts, bör kunna utnyttja upphandling som
regional- och sysselsättningspolitiskt medel. Kommuner och statliga myndigheter
bör om de finner det lämpligt kunna upphandla varor och tjänster i
den egna regionen. Därvid måste också de krav uppmärksammas som
hänsynen till vår miljö ställer. Det borde också vara självklart att när det
gäller upphandling som faller inom myndigheternas ansvarsområde skall de
mål för regionalpolitiken som uppställts av regering och riksdag uppfyllas.

Av förarbetena till upphandlingsförordningen (prop. 1973:73) framgår att
myndigheterna inom ramen för gällande upphandlingsbestämmelser bör
medverka till att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra
nordligaste länen. Detta innebär att Norrlandsföretagen skall ges företräde
vid anbud som bedöms likvärdigt med annat företags anbud (jfr s. 25 i
Bestämmelser för statlig upphandling, riksrevisionsverket juli 1986). Som
utskottet ser det är det märkligt att det efter 15 år inte gjorts någon översyn av
vilka län som är i behov av en ökad upphandling.

Utskottet delar mot här angiven bakgrund den uppfattning som framförs i
motion Fi503 att en översyn bör göras av upphandlingsförordningen. Vad
utskottet här anfört med anledning av motion Fi503 bör ges regeringen till
känna.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande regional- och sysselsättningspolitiska motiv för
offentlig upphandling

att riksdagen med anledning av motionerna 1987/88:Fi502 och 1987/
88:Fi503 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

1988/89:FiUl

Innehåll 1988/89:FiUl

Sammanfattning 1

Inledning 1

Motionerna 2

Utskottet 4

Konkurrens mellan privat och offentlig sektor 4

Utformning av statsbidrag till kommunerna 6

Enhetlig redovisning 7

Lagreglering av kommunal upphandling 7

Upphandlingsförordningen och sanktioner mot Sydafrika 8

Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig upphandling
9

Hemställan 10

Reservationer

1. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (mom. 1), (m, fp) ... 10

2. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (mom. 1), (c) 12

3. Konkurrens mellan privat och offentlig sektor (mom. 1), (mp) 13

4. Enhetlig redovisning (mom. 3), (m,fp) 14

5. Lagreglering av kommunal upphandling (mom. 4), (m,fp) 15

6. Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig upphandling
(mom. 6), (c) 15

7. Regional- och sysselsättningspolitiska motiv för offentlig upphandling
(mom. 6), (vpk, mp) 16

gotab Stockholm 1988 15989