Nya regler om elberedskap
Betänkande 1996/97:FöU6
Försvarsutskottets betänkande
1996/97:FÖU06
Nya regler om elberedskap
Innehåll
1996/97 FöU6
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 1996/97:86 Nya regler om elberedskap. En motion har avgivits med anledning av propositionen. I betänkandet föreslås en elberedskapslag. Denna lag syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Lagen innehåller bestämmelser om skyldighet att vidta beredskapsåtgärder, om ersättning för kostnader för sådana åtgärder samt om avgiftssystem för finansiering av beredskapsåtgärder inom elområdet. En myndighet - elberedskapsmyndigheten - föreslås ha till uppgift att besluta om föreskrifter om elberedskapen, ålägganden om elberedskapsåtgärder, ersättning för sådana åtgärder samt att utöva tillsyn över elberedskapslagens tillämpning. Denna myndighetsfunktion bör åläggas affärsverket Svenska kraftnät. Elberedskapslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997. I betänkandet föreslås vidare ändringar i annan lagstiftning.
Propositionen
Regeringen föreslår i propositionen att riksdagen 1. antar regeringens förslag till elberedskapslag, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, 4. antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291), 5. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, 6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Motionen 1996/97:Fö61 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i 3 § elberedskapslagen i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bakgrund Regeringen redogör i propositionen inledningsvis för ärendet och framhåller bl.a. följande. Våren 1992 uppdrog regeringen åt en särskild utredare - Ellagstiftningsutredningen (ELU) - att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet (dir. 1992:39). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) utökades uppgifterna att också gälla förslag till riktlinjer för elberedskapen. ELU redovisade sina överväganden om elberedskapen i betänkandet (SOU 1995:51) Elförsörjning i ofred. Betänkandet har remissbehandlats. Med utgångspunkt bl.a. i remissynpunkterna uppdrog regeringen (dir. 1996:23) våren 1996 åt Elberedskapsutredningen (EBU) att lämna förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning och finansiering inom elberedskapens område. Utredaren hade även i uppdrag att överväga behovet av lagstiftning inom området. Överväganden och förslag redovisades i betänkandet (SOU 1996:78) Elberedskapen - Organisation, Ansvarsfördelning och Finansiering. Även detta betänkande har remissbehandlats. Riksdagen beslutade i december 1996 om inriktningen för totalförsvaret under perioden 1997-2001 (prop. 1996/97:4, bet. FöU1, rskr. 112). Beslutet innefattade bl.a. mål och inriktning för funktionen Energiförsörjning med delfunktionen Elförsörjning. I sin behandling av ärendet framhöll försvarsutskottet att det var särskilt viktigt att finansieringen säkerställs för de beredskapsåtgärder som behöver vidtas. Vidare anförde utskottet att det förutsätter att frågan om en avgiftsfinansiering på området får en så grundlig och allsidig beredning att finansieringen av beredskapsåtgärderna inom funktionen Energiförsörjning säkerställs fr.o.m. den 1 juli 1997. Regeringen har för riksdagen redovisat sina överväganden och förslag om åtgärder för att höja beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred (prop. 1996/97:11). Häri ingår överväganden om bl.a. beredskapen mot allvarliga störningar i elförsörjningen i fredstid. Utskottet har behandlat de båda propositionerna 1996/97:11 och 1996/97:86 i ett sammanhang. Riksdagen beslutade hösten 1995 om ny ellagstiftning (prop. 1994/95:222, bet. NU1, rskr. 358). Det nya regelverket infördes genom förändringar av och tillägg till lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Beslutet innebar vidare ikraftträdande av en tidigare beslutad ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. (prop. 1993/94:358). Det nya regelverket trädde i kraft den 1 januari 1996. De lagförslag som regeringen har överlämnat till Lagrådet för yttrande finns i den till propositionen fogade bilagan 4. Regeringen anmäler att den i propositionen följt Lagrådets förslag och synpunkter.
Behovet av ett nytt regelverk för elberedskapen
Regeringen
Leveranssäkerhet i fred och krig Regeringen anför att den nyligen har redovisat sin bedömning av leveranssäkerheten i den svenska elförsörjningen i fred och krig. Regeringen bedömer sålunda det svenska elsystemet vara förhållandevis robust och motståndskraftigt mot de störningar som erfarenhetsmässigt och med rimlig sannolikhet kan inträffa i fredstid (prop. 1996/97:11 s. 50). Fredstida elavbrott beror vanligtvis på väderrelaterade fel som främst drabbar elsystemets lågspänningsdelar. Elförsörjningen bedöms däremot vara mycket sårbar i krig (prop. 1996/97:4 s. 274). Den kan förväntas bli ett högt prioriterat militärt angreppsmål. Regeringen anser därför att den bristande förmågan att upprätthålla en fungerande elförsörjning som ett av de mest betydande problemen inom beredskapsområdet och därmed en gränssättande faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Regeringen anser att det finns ekonomiska och kommersiella skäl för företagen inom elförsörjningen att upprätthålla den fredstida leveranssäkerheten på en för företagens kunder och samhället i övrigt önskvärd och ekonomiskt rimlig nivå. Elföretagen vidtar sålunda som en del i sin ordinarie verksamhet åtgärder för att förebygga och åtgärda fredstida störningar. Regeringen anför vidare att den krigstida skadebilden kan antas skilja sig från den fredstida, bl.a. så till vida att de skador som kan uppstå blir mer omfattande och komplexa. Vissa av de åtgärder som genomförs för att uppnå en hög leveranssäkerhet i fred förstärker elförsörjningen också i krigstid. Regeringen menar dock att de åtgärder som krävs för god leveranssäkerhet i krig är betydligt mer omfattande, och av en annan karaktär, än vad som krävs för den fredstida leveranssäkerheten.
Elberedskapen Regeringen framhåller att en betydande del av elberedskapsåtgärderna har genomförts av staten genom Statens vattenfallsverk och senare affärsverket Svenska kraftnät. Vissa åtgärder har elföretagen varit skyldiga att finansiera, bl.a. enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). Därutöver har många elföretag frivilligt åtagit sig ett betydande ansvar för att genomföra och finansiera ytterligare beredskapsförberedelser. Elföretagen har kommit att stå för betydande delar av elberedskapens kostnader. Enligt regeringen har de stora inslagen av frivillighet bl.a. byggt på de tidigare marknadsförhållandena inom elförsörjningen. Genom de legala konkurrensbegränsningarna som funnits har elföretagen kunnat föra beredskaps- kostnader vidare till konsumenterna. Vidare har statsmakterna kunnat överlåta åt Vattenfallsverket att i samråd med berörda elföretag närmare precisera beredskapskraven.
Nya förutsättningar för elberedskapen Regeringen anför att ett nytt regelverk för elmarknaden trädde i kraft den 1 januari 1996. Det innebär att produktion och försäljning av el sker i konkurrens medan nätverksamhet, som är ett naturligt monopol, även fortsättningsvis regleras och övervakas. Med nätverksamhet avses den verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Regeringen finner att det nya regelverket har förändrat förutsättningarna för elberedskapen. Bl.a. har möjligheten att föra över kostnaderna till konsumenterna blivit mindre, vilket sägs få elföretagen att ompröva sina frivilliga beredskapsåtaganden. De nya marknadsförhållandena ställer krav på konkurrensneutralitet i ålägganden om beredskapsåtgärder, särskilt när det gäller finansieringen. Statsmakternas beredskapskrav inom elförsörjningen bör tydliggöras, konstaterar regeringen.
Krigsskyddslagen och annan lagstiftning om beredskapsåtgärder Den lagstiftning om beredskapsåtgärder som för närvarande är tillämplig på elförsörjningen utgörs, enligt regeringen, dels av lagstiftning som gäller för hela beredskapsområdet, dels av krigsskyddslagen som huvudsakligen är tillämplig på elförsörjningen. Regeringen sammanfattar den aktuella lagre- gleringen och anför: Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) syftar till att åstadkomma skydd mot sabotage, terrorism och spioneri. Den är tillämplig för anläggningar inom energiförsörjningen. Enligt lagen kan ägare av sådan anläggning också föreläggas att mot ersättning genomföra nödvändiga skyddsåtgärder. Bestämmelser om s.k. verkskydd finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Verkskydd skall organiseras vid anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret och som antas bli utsatta i samband med stridshandlingar. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) syftar till att säkerställa skydd mot bl.a. spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet. Den innehåller bestämmelser om bl.a. informationssäkerhet, tillträdesbegränsningar och säkerhetsprövning av personal. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (närings-idkarlagen) är näringsidkare m.fl. skyldiga att på begäran av totalförsvarsmyndighet delta i totalförsvarsplaneringen. De skall lämna de uppgifter om produktionsförhållanden m.m. i den egna verksamheten som totalförsvarsmyndigheten behöver för sitt arbete. Lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol omfattar lagring av fossila bränslen för bl.a. elproduktionsändamål. Enligt lagen kan innehavare av kraftvärmevärk, gasturbiner och oljekondenskraftverk över viss installerad effekt åläggas att beredskapslagra bränslen för anläggningens beredskapsbehov i krig. Den tidigare nämnda krigsskyddslagen innehåller regler om åtgärder till skydd mot skada genom krigshandling eller sabotage mot anläggningar av väsentlig betydelse för energiförsörjningen i landet. Numera omfattas större kraftverk och vattenregleringsmagasin, det landsomfattande kraftöverföringsnätet (stamnätet) samt stora transformator- och kopplingsstationer. Krigsskyddslagen tillämpas även för skyddsåtgärder för rörledningar avsedda för transport av naturgas eller olja. Enligt lagen skall ny- eller ombyggnad, ändring eller utvidgning av de anläggningar som omfattas av lagen utföras på ett från skyddssynpunkt lämpligt sätt. Krigsskyddslagen präglas av det decentraliserade elsystem och den militära hotbild som gällde då den tillkom under andra världskriget. Elsystemet och det militära hotet har förändrats starkt sedan dess. Enligt regeringen ställer dessa förändringar krav på andra slags åtgärder än de som krigsskyddslagen tar sikte på.
Behovet av nytt regelverk Regeringen konstaterar att krigsskyddslagen och skyddslagen inte reglerar alla de åtgärder som numera bör komma i fråga för att trygga elförsörjningen i händelse av krig. Krigsskyddslagen är delvis föråldrad. Regeringen anser att det bör skapas förutsättningar för att reglera åtgärder inom ett vidare tillämpningsområde för anläggningstyper, system och funktioner inom elförsörjningen. För att öka effektiviteten i beredskapsåtgärderna bör det även finnas förutsättningar för att genomföra beredskapsåtgärderna selektivt. Regeringen anser vidare att de förändrade konkurrensförhållandena på elmarknaden innebär att regelverket bör innehålla en konkurrensneutral finansieringslösning. Regeringen framhåller att syftet med det i propositionen föreslagna regelverket är att skapa ett tidsenligt och ändamålsenligt regelverk som kan ersätta krigsskyddslagen.
Utskottet Elförsörjningen är av central betydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i Sverige. I stort sett alla delar av det svenska samhället är beroende av en väl fungerande elförsörjning. Elavbrott kan leda till omfattande störningar i viktiga samhällsfunktioner och förorsaka betydande materiella skador och ekonomiska förluster. Under svåra väderleksförhållanden kan långvariga elavbrott utgöra ett hot mot människors möjligheter att överleva. I samband med ett angrepp mot Sverige kan även begränsade militära insatser störa elförsörjningen i betydande omfattning, vilket allvarligt kan inverka på viktiga funktioner inom totalförsvaret och samhället i övrigt. Sabotage kan få motsvarande konsekvenser. Utskottet uppmärksammade i anslutning till försvarsbeslutets andra etapp (prop. 1996/97:4, bet. FöU1, rskr. 109-112) denna sårbarhet och erinrade om vad som anförts i frågan ett år tidigare. Utskottet uttalade sig då - vid försvarsbeslutets första etapp (prop. 1995/96:12, bet. FöU1, rskr. 45-46) - om behovet av att åstadkomma en robust och flexibel infrastruktur inom bl.a. elförsörjningen. Utskottet har motsvarande synsätt i betänkandet 1996/97:FöU5 Beredskap mot svåra påfrestningar. Utskottet delar sålunda regeringens bedömning att den bristande förmågan att upprätthålla en fungerande elförsörjning är ett av de största problemen inom beredskapsområdet. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att det nya regelverket för elmarknaden har förändrat förutsättningarna för elberedskapen. De nya förhållandena gör det nödvändigt med konkurrensneutralitet i åläggandena om beredskapsåtgärder och beträffande finansieringen. Förändringarna ställer vidare krav på andra typer av åtgärder än de som krigsskyddslagen (1942:335) tar sikte på. Elsystemet kan inte skyddas enbart med fortifikatoriska åtgärder i anslutning till olika anläggningar. Behovet av att skydda och skapa flexibilitet i funktioner och system inom elförsörjningen har ökat. Utskottet delar sålunda regeringens bedömning om behovet av ett tidsenligt och ändamålsenligt regelverk som kan ersätta krigsskyddslagen.
Ny lag om elberedskap
Regeringen Regeringen föreslår att de grundläggande bestämmelserna om elberedskapen vid produktion, överföring och handel med el samlas i en särskild lag (elberedskapslagen). Denna lag föreslås innehålla bestämmelser om * skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder, * elberedskapsmyndighetens befogenheter, * ersättning för de kostnader som beredskapsåtgärder ger upphov till samt * det avgiftssystem som skall finansiera beredskapsåtgärder inom elområdet. Regeringen anser att en särskild myndighet, elberedskapsmyndigheten, skall ansvara för tillämpningen av lagen. Affärsverket Svenska kraftnät föreslås bli elberedskapsmyndighet. Regeringen betonar att elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. De beslut som fattas med stöd av elberedskapslagen måste alltid kunna återföras till lagens syftesbestämmelser. Regeringen anmäler att EBU föreslagit en elberedskapslag för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Regeringen anser för sin del att ansvarsfördelningen inom elförsörjningen är sådan att det är en uppgift för elföretagen att vidta de åtgärder som krävs för att hålla en god leveranssäkerhet i fred. Myndigheternas föreskrifts- och tillsynsarbete för driftsäkerhet, elsäkerhet och nätverksamhet påverkar elföretagens arbete med leveranssäkerheten. Enligt regeringen täcker befintlig lagstiftning in vissa av de situationer som EBU:s lagförslag tar sikte på. Det finns vidare en långtgående överlappning mellan de beredskapåtgärder som vidtas för situationer med höjd beredskap och åtgärdsbehovet för tillfällen med svåra påfrestningar i fredstid. Enligt regeringens bedömning är det för närvarande inte påkallat att som EBU föreslagit införa regler om leveranssäkerhet i fredstid i elberedskapslagen. Sådana särskilda regler om fredstida leveranssäkerhet får prövas i särskild ordning om framtida erfarenheter visar att det är påkallat. De föreslagna bestämmelserna är således inte tillämpliga vid allvarliga störningar i fredstid. Elberedskapslagen, anför regeringen, bör tillämpas i alla led inom elförsörjningen, dvs. inom produktion, överföring och handel med el.
Motionen I motion Fö61 (m) anförs kritik mot en formulering i 3 § i den föreslagna lagen om elberedskap. Motionären håller med om att det inte är lämpligt att i lagstiftningen närmare precisera eller exemplifiera vilka beredskapsåtgärder som skall vidtas, men anser det ändå olyckligt att man inte i nämnda 3 § har försökt formulera en övergripande och mer generellt hållbar definition av begreppet beredskapsåtgärd. Regeringen bör därför, enligt motionären, i ett senare skede återkomma till riksdagen med förslag till komplettering och förtydligande av 3 § elberedskapslagen.
Utskottet Utskottet delar regeringens uppfattning att en tydlig och överskådlig reglering av elberedskapen bäst sker genom att bestämmelserna samlas i en särskild lag. Utskottet delar vidare regeringens synsätt att det är kraven på åtgärder för att möta störningar i elförsörjningen vid höjd beredskap som skall vara avgörande för elberedskapslagens tillämpning. Hänsyn bör dock tas till de planerade årtgärdernas effekter på situationer med svåra påfrestningar på elförsörjningen i fredstid. Utskottet anser, liksom regeringen, att elberedskapslagen bör tillämpas i alla led inom elförsörjningen, dvs. inom produktion, överföring och handel med el. I motion Fö61 (m) föreslås att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma med en övergripande och mer generellt hållbar definition av begreppet beredskapsåtgärd. Enligt utskottets mening torde det inte vara någon avgörande nackdel med den relativt öppna definition som framgår av den föreslagna elberedskapslagens 3 §, eftersom behoven kan ändras över tiden bl.a. som följd av den tekniska utvecklingen och förändringar i hotet. Det bör sålunda, som regeringen föreslår, ankomma på regeringen eller på den myndighet som regeringen utser att närmare definiera bl.a. innebörden av begreppet beredskapsåtgärd. Härav följer att riksdagen inte bör bifalla motion Fö61 (m).
Skyldighet att vidta beredskapsåtgärder
Regeringen Regeringen anför att elföretagen i enlighet med den s.k. ansvarsprincipen bör upprätthålla sin verksamhet vid höjd beredskap och vidta de beredskapsåtgärder som behövs. Det finns enligt regeringens bedömning inget behov av att i elberedskapslagen föra in särskilda bestämmelser om elföretagens skyldighet att upprätthålla verksamheten vid höjd beredskap och i samband med andra för elförsörjningen allvarliga situationer. Behovet av reglering gäller ansvaret för planering och genomförande av beredskapsåtgärder. Regeringen avser med elföretag den som driver elproduktion, elhandel och nätverksamhet. Elföretag skall enligt den föreslagna elberedskapslagen vara skyldiga att i sin verksamhet och sina anläggningar mot ersättning vidta de beredskapsåtgärder som beslutas för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Den nya lagen sägs bl.a. ta sikte på beredskapsåtgärder i anläggningar av väsentlig betydelse för elförsörjningen i landet, inom en ort eller ett område. Det kan exempelvis gälla viktiga produktions-, överförings- eller driftledningsanläggningar. Regeringen anser att det i lagen är olämpligt att precisera eller exemplifiera vilka beredskapsåtgärder som skall vidtas. Behoven kan ändras över tiden, bl.a. som följd av teknik- och hotförändringar. Det sägs vara en uppgift för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande elberedskapsmyndigheten, att närmare ange vad som skall utgöra beredskapsåtgärder.
Utskottet Utskottet har ingen erinran mot vad regeringen föreslår. Elföretagen bör sålunda åläggas skyldighet att vidta beredskapsåtgärder som syftar till att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap och som beslutas i enlighet med elberedskapslagen. Närmare föreskrifter om vad som utgör beredskapsåtgärder bör, som utskottet nyss påtalat, meddelas av regeringen eller av elberedskapsmyndigheten. Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som behandlar skyldigheten att vidta beredskapsåtgärder.
Anmälningsskyldighet
Regeringen Regeringen föreslår att regler om anmälningsskyldighet införs i den nya lagstiftningen. Syftet härmed är att skapa förutsättningar för ett effektivt beredskapsarbete. Regeringen anser att det är viktigt att behovet av beredskapsåtgärder prövas tidigt, eftersom kostnaderna för flertalet sådana åtgärder blir lägre om de vidtas i samband med att en anläggning uppförs, byggs om eller ändras på annat sätt. Vidare anser regeringen det vara viktigt att beredskapsplaner snabbt kan anpassas till väsentligare verksamhetsförändringar. Anmälningsskyldigheten bör därför kunna begränsas till att omfatta sådana anläggningar eller sådan verksamhet som är av särskild betydelse för elberedskapen. Regeringen föreslår att denna begränsning sker genom att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndigheten genom föreskrifter anger vilka anläggningar och slag av verksamhetsförändringar som omfattas av anmälningsplikten. De typer av anläggningar som enligt regeringens bedömning för närvarande bör komma i fråga är kraftverk, vattenregleringsmagasin, elledningar, transformator- och kopplingsstationer, reservdelsförråd samt drift- och övervakningscentraler för produktions- och nätdrift, med tillhörande styr- och kommunikationssystem. Även andra större förändringar i verksamheten vid en elektrisk anläggning eller verksamhet för produktion, överföring och handel med el skall anmälas om verksamheten är av väsentlig betydelse för elförsörjningen. Det kan exempelvis gälla nedläggning eller överlåtelse eller en väsentlig neddragning eller utvidgning av verksamhet som har stor betydelse för elförsörjningen. Det kan också gälla när sådan verksamhet startas. Anmälan skall göras senast i samband med att förändringen vidtas. Regeringen anser att anmälningsskyldigheten till stor del kommer att kunna fullgöras vid den löpande beredskapsplaneringen och vid övriga kontakter mellan elberedskapsmyndigheten och det aktuella företaget.
Utskottet Utskottet anser, i likhet med vad regeringen har föreslagit, att elektriska anläggningar som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen inte får uppföras, byggas om eller på annat sätt ändras innan anmälan om detta gjorts till elberedskapsmyndigheten och denna fattat beslut i frågan. Större verksamhetsförändringar vid elföretag, och som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen, skall också anmälas till elberedskapsmyndigheten. Det bör ankomma på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, på elberedskapsmyndigheten att ge närmare föreskrifter om vilka anläggningar och vilken verksamhet som skall omfattas av anmälningsplikten. Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som behandlar anmälningsskyldigheten.
Ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder
Regeringen Beredskapsåtgärderna inom elförsörjningsområdet bör, enligt regeringen, genomföras selektivt genom att individuellt utformade krav på åtgärder riktas till det enskilda företaget. Detta förutsätter att åtgärderna finansieras på ett konkurrensneutralt sätt. Enligt regeringen vore en sådan ordning möjlig med ett system som innebär att de berörda företagen ersätts för sina beredskaps-kostnader. Regeringen föreslår att huvudregeln skall vara att beredskapsåtgärder som beslutas med stöd av lagen är ersättningsberättigade. Ersättning förutsätts betalas i efterhand sedan åtgärden har genomförts och mot redovisning. Rätten till ersättning förutsätts kunna begränsas om anmälningsplikten inte har iakttagits. Regeringen anser att det finns skäl för vissa kompletterande regler när det gäller ersättning för beredskapslagring av bränsle för elproduktion. Regeringen erinrar om att olja beredskapslagras med två syften, lagring för fredstida oljekriser respektive s.k. krigslagring. Lagringen sker med stöd av lagen (1994:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Lagringen för oljekriser tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen i fredstid. Krigslagringen är avsedd för situationer då landet antingen har blivit indraget i krig eller står neutralt. Såväl kol som oljeprodukter lagras. Innehavare av vissa större elproducerande anläggningar kan åläggas att hålla vissa oljelager. Det rör sig om beredskapslagring vars syfte är att under viss tid möjliggöra drift av gasturbiner, oljekondenskraftverk och kraftvärmeverk i krigssituationer. Regeringen påpekar att kostnaden för denna beredskapslagring är betydande och att det därför finns risk för att viss reservkapacitet avvecklas om inte ersättning utgår. Enligt regeringens bedömning vore detta olämpligt från beredskapssynpunkt. Regeringen föreslår därför att kostnaderna för att hålla dessa lager skall vara ersättningsberättigade enligt elberedskapslagen och således kunna täckas av elberedskapsavgiften. Regeringen anser att det bör ankomma på elberedskapsmyndigheten att inom ersättningssystemets ram ta fram särskilda riktlinjer och rutiner för ersättningsberättigade kostnader för lagring av bränsle. Regeringen förutsätter att det sker ett mycket nära samarbete i dessa frågor mellan elberedskapsmyndigheten och den myndighet som har tillsyn över beredskapslagringen (för närvande NUTEK). Beredskapslagring av anrikat uran sker i dag enligt avtal mellan NUTEK och Svensk Kärnbränslehantering AB. Lagringen avser främst fredskriser och omfattas därmed inte primärt av elberedskapslagens syften. Regeringen anser det inte vara aktuellt att införa beredskapslagring av kärnbränsle med särskilt sikte på situationer med höjd beredskap.
Utskottet Utskottet anser, i likhet med regeringen, att beredskapsåtgärder som vidtas efter beslut av elberedskapsmyndigheten skall vara ersättningsberättigade. Berörda företag skall ersättas för de kostnader som är förknippade med beredskapsåtgärderna. Utskottet godtar också vad regeringen föreslagit om att ersättning även skall lämnas för beredskapslagring av bränslen för elproduktion vid höjd beredskap. Utskottet förutsätter att ersättningssystemet utformas så att möjligheterna till ekonomisk uppföljning säkerställs. Utskottet förutsätter vidare att adekvata metoder utvecklas för att mäta beredskapsnyttan i investeringsprojekten och att erfarenheter från utvärderingar av tidigare bidragsverksamhet inom elberedskapen tas till vara. Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som behandlar ersättningen för kostnader i samband med vidtagna beredskapsåtgärder.
Myndighetsfunktion för tillsyn av elberedskapen, m.m.
Regeringen
Elberedskapsmyndighetens uppgifter Regeringen föreslår att en särskild myndighetsfunktion, elberedskapsmyndigheten, inrättas för tillsyn av elföretagens beredskapsverksamhet enligt den nya lagen. Syftet är att skapa förutsättningar för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Elberedskapsmyndigheten föreslås vara tillsynsmyndighet för den nya lagens efterlevnad. Regeringen beskriver fyra huvuduppgifter för elberedskapsmyndigheten: normgivning, behovsprövning av beredskapsåtgärder, administration av ersättningssystemet samt uppföljning och tillsyn. I normgivningen ingår bl.a. att - i den utsträckning det följer av regering- ens bemyndigande - utfärda föreskrifter om vad som är beredskapsåtgärder och om anmälningsskyldigheten. Vidare ingår att föreskriva om ersättningsregler. Myndigheten skall i det enskilda fallet pröva behovet av beredskapsåtgärder och ersättning för de åtgärder som åläggs elföretaget. Den skall även lämna föreskrifter om genomförandet och om redovisning av en beslutad åtgärd. Myndigheten skall även pröva behovet av förelägganden och förbud i de fall lagen eller beslut inte åtföljs. Elberedskapsmyndigheten skall administrera ersättningssystemet för den ersättning för beredskapsåtgärder som den beslutar. Till uppgifterna hör också uppföljning och tillsyn av beslutade åtgärder. På övergipande nivå skall också effekterna av genomförda beredskapsåtgärder utvärderas.
Svenska kraftnät bör vara elberedskapsmyndighet Från och med den 1 januari 1997 är Svenska kraftnät ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning inom totalförsvarets civila del. I Svenska kraftnäts uppgifter som delfunktionsansvarig ingår att samordna och inrikta verksamheten med elberedskap. Häri innefattas dels analys av behovet av beredskapsåtgärder för energiförsörjningen och deras inriktning, dels förslag om verksamhetsinriktning för elberedskapen med beräknat resursbehov. Enligt regeringens bedömning bör Svenska kraftnät i egenskap av ansvarig myndighet för elförsörjningen vara elberedskapsmyndighet. Regeringen konstaterar att beredskapsåtgärder även skall genomföras för Svenska kraftnäts verksamhet och anläggningar. Trots att Svenska kraftnät bedriver en monopolverksamhet och inte är konkurrensutsatt anser regeringen det vara olämpligt att Svenska kraftnät utövar elberedskapsmyndighetens funktion för den egna verksamheten. Regeringen anser därför, i likhet med Lagrådet, att Svenska kraftnät skall undantas från elberedskapslagen. Härigenom undviks en konflikt mellan Svenska kraftnäts olika roller. Omfattningen och inriktningen av Svenska kraftnäts egna beredskapsåtgärder bör enligt regeringen prövas av regering och riksdag. Till denna fråga återkommer regeringen i avsnittet om finansiering. En särskild nämnd inom NUTEK - Krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar (Krigsskyddsnämnden) - prövar ärenden enligt krigsskyddslagen (1942:335). Regeringen föreslår att denna nämnd upphör i samband med att den nya elberedskapslagen träder i kraft.
Ansvaret för krigslagringen av bränsle för elproducerande anläggningar Regeringen erinrar om att beredskapslagringen av olja och kol för krigssituationer baseras på ålägganden enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. NUTEK är ansvarig myndighet. Lagringsskyldigheten för innehavare av oljekondensverk, gasturbiner och kraftvärmeverk fastställs efter individuell prövning. Regeringen anför att EBU föreslagit att det bör ankomma på elberedskapsmyndigheten att bestämma storleken på beredskapslagringen vid elproducerande anläggningar. Förslaget sägs från flera utgångspunkter vara välgrundat men regeringen gör ändå bedömningen att skälen för att hålla samman alla beslut om lagringsskyldighet, tillsyn m.m. för bränslen för både fredskriser och krigssituationer för närvarande väger tyngre. Dessa uppgifter föreslås därför ligga kvar hos tillsynsmyndigheten enligt lagen (1984:335) om beredskapslagring av olja och kol, dvs. NUTEK.
Utskottet Utskottet godtar vad regeringen anfört om att inrätta en särskild myndighetsfunktion för tillsyn av elföretagens beredskapsåtgärder. Denna elberedskapsmyndighet skall ha till uppgift att meddela föreskrifter om elberedskapen samt att besluta om beredskapsåtgärder vid enskilda företag och anläggningar liksom om ersättning för sådana åtgärder. Härigenom skapas förutsättningar för att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap eller annars då elförsörjningen är allvarligt hotad. Elberedskapsmyndigheten bör vara tillsynsmyndighet för den nya lagens efterlevnad. Utskottet föreslår att riksdagen antar de delar av den föreslagna lagen som behandlar myndighetsfunktionen för tillsyn av elberedskapen.
Tillsyn m.m.
Regeringen Den föreslagna lagen om elberedskap innehåller bestämmelser om att elberedskapsmyndigheten för sin myndighetsutövning kan begära in upplysningar och handlingar från dem som omfattas av elberedskapslagen. Regler för tillsyn erfordras, enligt regeringen, för en effektiv inriktning av resursfördelningen i beredskapsarbetet, för att kunna följa upp detta och för att sätta kraft bakom myndighetens agerande. Vidare föreslås vissa sanktionsmöjligheter. Regeringen pekar på betydelsen från försvarssynpunkt av att inte beredskapsuppgifter röjs. I beredskapsarbetet kan också uppstå situationer där information om affärs- eller driftsförhållanden inte bör utnyttjas på ett obehörigt sätt. När det gäller verksamhet inom det allmänna, exempelvis hos elberedskapsmyndigheten, täcks dessa situationer upp av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser. Motsvarande reglering saknas däremot för enskild på elberedskapsområdet. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen intas en regel om tystnadsplikt för enskilda.
Utskottet Utskottet anser, liksom regeringen, att elberedskapslagen bör innehålla regler om tillsyn, med vissa sanktionsmöjligheter. Vidare bör i den aktuella lagen ingå en regel om tystnadsplikt. Utskottet föreslår att riksdagen antar den föreslagna lagen i berörd del.
Finansiering av elberedskapen
Regeringen Regeringen erinrar om att den i proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 redogjort för hur den civila beredskapen i framtiden bör finansieras. Enligt propositionen bör den s.k. ansvarsprincipen utökas så att den även blir vägledande för fördelningen av kostnadsansvaret för beredskapsåtgärder. Inom vissa strukturområden, däribland elförsörjningen, bör i enlighet härmed beredskapsåtgärderna finansieras genom avgifter. Regeringen föreslår sålunda att en särskild avgift, elberedskapsavgiften, införs för att finansiera elberedskapen för situationer med höjd beredskap. Avgiften bör tas ut av dem som har s.k. nätkoncession. Regeringen förordar att avgiftsintäkterna redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten. Svenska kraftnät skall åt regeringen årligen beräkna medelsbehovet för elberedskapen på en av statsmakterna angiven ambitionsnivå och föreslå hur de beräknade medlen bör disponeras. Regeringen skall därefter i budgetpropositionen föreslå ambitionsnivå, medelsbehov och avgiftsuttag för elberedskapen. Avgiftsuttaget fastställs av riksdagen i samband med budgetprövningen, då den beslutar om ambitionsnivå och hur medlen skall användas. Medel för verksamheten anvisas därefter via anslag på statsbudgeten. Regeringen fastställer avgifterna med ledning av riksdagens beslut om avgiftsuttag. Regeringen anför att dess förslag i huvudsak överensstämmer med de principer för ett avgiftssystem som föreslagits av EBU. En väsentlig skillnad är dock att EBU anser att avgiftsintäkterna skall fonderas på ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret i stället för att redovisas på inkomsttitel, vilket regeringen alltså förordar. Som skäl anges att s.k. bruttobudgetering i enlighet med riksdagens beslut om den statliga budgetprocessen skall tillämpas för offentligrättsligt reglerade avgifter fr.o.m. den 1 januari 1997 (prop. 1995/96:220, bet. KU3, rskr. 27). Härav följer att intäkter från sådana avgifter redovisas på inkomsttitel i stasbudgeten och att det över anslaget anvisas medel för den verksamhet som avgifterna är avsedda att finansiera. Som framgått av det föregående kommer inte Svenska kraftnät att omfattas av elberedskapslagen. Det innebär att beredskapsåtgärder i verkets anläggningar och verksamhet inte är ersättningsberättigade. Regeringen föreslår därför att dessa åtgärder finansieras med medel från verkets affärsverksamhet enligt den ordning som nu gäller. Omfattningen och den övergripande inriktningen av Svenska kraftnäts beredskapsåtgärder bör enligt regeringen beslutas av riksdagen i samband med budgetprövningen. Regeringen anser inte att de i propositionen framlagda lagförslagen kommer att få någon nämnvärd påverkan på statsfinanserna.
Utskottet Utskottet anser, liksom regeringen, att statens kostnader för att ersätta elföretagen för deras beredskapsåtgärder bör anvisas över anslag på statsbudgeten. Detsamma bör gälla för medel för elberedskapsmyndighetens verksamhet enligt elberedskapslagen. Elberedskapen bör finansieras genom en årlig avgift som betalas av innehavare av nätkoncession. Avgifterna bör, som regeringen föreslagit, redovisas över inkomsttitel på statsbudgeten. Det bör ankomma på riksdagen att fastställa avgiftsuttaget i samband med budgetprövningen. För att få långsiktighet och kontinuitet i planeringen inom elberedskapen, främst för investeringar, anser utskottet det angeläget att medelstilldelningen kan bedömas med viss framförhållning. Riktlinjer för nivån på avgiftsuttaget bör därför antas i samband med de fleråriga försvarsbesluten, då även ambitionsnivån för den långsiktiga elberedskapen läggs fast. Utskottet föreslår sålunda att riksdagen antar den föreslagna lagen om elberedskap i den del som rör finansiering.
Övriga lagstiftningsåtgärder
Regeringen
Beredskapslagring av bränslen för elproduktion Regeringen framhåller att innehavarna av de större oljekondensverken och gasturbinanläggningarna varit ålagda att hålla särskilda beredskapslager, vars storlek bestäms utifrån vissa antaganden om behovet att driva anläggningarna i krigssituationer. För kraftvärmeverken förekommer lagring för såväl fredskriser som krigssituationer. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan dock när särskilda skäl föreligger medge att beredskapslager för oljekondensverk tillfälligt kan användas för anläggningens drift även i andra situationer. Denna bestämmelse är i första hand avsedd för extrema torrår men bör, enligt regeringen, även kunna tillämpas vid lokal eller regional s.k. ö-drift om stamnätet slås ut genom t.ex. sabotage eller extrema oväder. Med det synsätt som ligger till grund för regleringen i elberedskapslagen bedömer regeringen att lager vid även andra elproducerande anläggningar än oljekondensverk i extrema fall bör kunna tas i anspråk tillfälligt efter beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen föreslår vidare att det i elberedskapslagen införs bestämmelser om att ersättning skall betalas ut till innehavare av elproducerande anläggningar för beredskapslagring för krigssituationer som ålagts enligt lagen om beredskapslagring av olja och kol (1984:1049). Vidare föreslår regeringen, för tydlighets skull, att i denna senare lag införs en hänvisning om ersättningsbestämmelsen i elberedskapslagen.
Skyddsåtgärder för rörledningar Enligt regeringens bedömning är rörledningar för transport av råolja, naturgas och produkter av råolja eller naturgas i allmänhet så viktiga för totalförsvaret och folkförsörjningen att de måste skyddas mot inverkan från stridshandlingar. Regeringen anser samtidigt att behovet av sådana skyddsåtgärder bör kunna tillgodoses genom lämplig utformning av villkor när koncession för rörledningar lämnas. Härav följer att det inte är nödvändigt att låta rörledningar omfattas av elberedskapslagen.
Utskottet Utskottet delar regeringens uppfattning att en hänvisning bör införas i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol med innebörd att ersättning för viss beredskapslagring skall kunna lämnas enligt elberedskapslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få medge att beredskapslager - avsedda för krigssituationer - vid gasturbiner och kraftvärmeverk tillfälligt får tas i anspråk även vid andra svåra påfrestningar. Utskottet föreslår sålunda att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol.
Ikraftträdande
Regeringen Regeringen anser att det föreliggande lagförslaget inte innehåller några omedelbart genomgripande förändringar för företagen inom elförsörjningen, bortsett från förslaget om rätt till ersättning för beredskapsåtgärder. Det krävs därför inga kostnadskrävande åtgärder för att anpassa verksamheten hos elföretagen till den nya lagstiftningen. De förändringar som krävs på myndighetssidan sägs i huvudsak redan ha genomförts i och med att Svenska kraftnät den 1 januari 1997 tog över ansvaret för elberedskapen. Elberedskapen finansieras under första halvåret 1997 dels med anslag för ändamålet på statsbudgeten för år 1997, dels med kvarvarande medel på äldre anslag som tidigare anvisats för elberedskapsändamål (prop. 1996/97:1 utg.omr. 6, bet. FöU1, rskr. 112). För finansieringen under andra halvåret 1997 har regeringen angivit att planeringen skall utgå från att avgiftsfinansiering införs fr.o.m. den 1 juli 1997. Regeringen föreslår att den föreslagna elberedskapslagen och de övriga lagförslagen skall träda i kraft den 1 juli 1997.
Utskottet Utskottet erinrar om att det nyligen påtalat (prop. 1996/97:4, bet. FöU4, rskr. 112) vikten av att finansieringen säkras fr.o.m. den 1 juli 1997 för de beredskapsåtgärder som behöver vidtas. Utskottet föreslår sammanfattningsvis att riksdagen antar dels den föreslagna lagen om elberedskap, dels den föreslagna lagen om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt att dessa lagar skall träda i kraft den 1 juli 1997. Utskottet föreslår vidare att riksdagen, med samma tidpunkt för ikraftträdande, antar de föreslagna följdändringarna till elberedskapslagen nämligen * lag om ändring i lagen (1902:71 s. 71), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, * lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, * lag om ändring i vattenlagen (1983:291), * lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande förslag till elberedskapslag att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:86 samt med avslag på motion 1996/97:61 antar regeringens förslag till elberedskapslag, 2. beträffande övriga lagförslag att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:87 antar regeringens förslag till a) lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, b) lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål, c) lag om ändring i vattenlagen (1983:291), d) lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, e) lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar.
Stockholm den 17 april 1997
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Iréne Vestlund (s), Christer Skoog (s), Sven Lundberg (s), Karin Wegestål (s), Ola Rask (s), Lennart Rohdin (fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v), Håkan Juholt (s), Olle Lindström (m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd), Jörgen Persson (s), Rolf Gunnarsson (m), Göthe Knutson (m) och Erik Arthur Egervärn (c).
1. Förslag till elberedskapslag
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål
4. Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol
6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionen..............................................2 Utskottet.............................................2 Bakgrund 2 Behovet av ett nytt regelverk för elberedskapen 3 Ny lag om elberedskap 6 Skyldighet att vidta beredskapsåtgärder 7 Anmälningsskyldighet 8 Ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder 9 Myndighetsfunktion för tillsyn av elberedskapen, m.m. 11 Tillsyn m.m. 12 Finansiering av elberedskapen 13 Övriga lagstiftningsåtgärder 14 Ikraftträdande 15 Hemställan 16 Bilaga 1. Förslag till elberedskapslag 18 Bilaga 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar 22 Bilaga 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål 23 Bilaga 4. Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291) 26 Bilaga 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol 27 Bilaga 6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar 28