Ny rättshjälpslag, m.m.
Betänkande 1996/97:JuU3
Justitieutskottets betänkande
1996/97:JUU03
Ny rättshjälpslag, m.m.
Innehåll
1996/97 JuU3
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en ny rättshjälpslag m.m. Avsikten med förslaget är att modernisera rättshjälpslagstiftningen och åstadkomma besparingar på rättshjälpsanslaget. En principiell nyhet är att rättshjälpen föreslås bli generellt subsidiär till rättsskyddet. Den som har en rättsskyddsförsäkring som täcker den aktuella angelägenheten skall inte få rättshjälp. Inte heller skall den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde haft en rättsskyddsförsäkring kunna få rättshjälp om det inte finns särskilda skäl. Till betänkandet har fogats 21 reservationer (c, fp, v, kd, och mp)
Propositionen
1996/97:9 vari yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till 1. rättshjälpslag, 2. lag om offentligt biträde, 3. lag om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m., 4. lag om ändring i äktenskapsbalken, 5. lag om ändring i brottsbalken, 6. lag om ändring i rättegångsbalken, 7. lag om ändring i lagen (1944:133) om kastrering, 8. lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken, 9. lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol, 10. lag om ändring i lagen (1957:668) om utlämning för brott, 11. lag om ändring i lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap, 12. lag om ändring i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, 13. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m., 14. lag om ändring i lagen (1969:644) om vissa rättigheter för statslösa personer och politiska flyktingar, 15. lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av vård eller behandling, 16. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 17. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), 18. lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, 19. lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder, 20. lag om ändring i lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott, 21. lag om ändring i lagen (1976:839) om statens va-nämnd, 22. lag om ändring i lagen (1977:729) om patentbesvärsrätten, 23. lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, 24. lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, 25. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., 26. lag om ändring i lagen (1988:609) om målsägandebiträde, 27. lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 28. lag om ändring i smittskyddslagen (1988:1472), 29. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 30. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 31. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 32. lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 33. lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, 34. lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 35. lag om ändring i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga 1.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1996/97:Ju4 av Eva Björne (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda konsekvenserna för dem som saknar försäkring om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beslut som fattas i Utlänningsnämnden rörande rättshjälp i ut-länningsärende skall kunna ställas under prövning i ett fristående organ.
1996/97:Ju5 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag att rättshjälpen skall göras generellt subsidiär till rättshjälpen, 2. att riksdagen, om yrkande 1 avslås, beslutar om sådan ändring av 9 § i förslaget till rättshjälpslag som anförts i motionen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rådgivning, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bevisning och utredning, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om instansordningen i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning till rättshjälpsbiträden och offentliga biträden, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om besparingar.
1996/97:Ju6 av Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reglerna rörande rättshjälp skall utformas enligt de förslag som framförts i motionen.
1996/97:Ju7 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att propositionens förslag att låta den enskildes behov av skydd i rättsliga frågor bli beroende av försäkringsbolagens försäkringsvillkor inte står i överensstämmelse med Europarådets resolution 78 (8), 2. att riksdagen avslår 9 § i regeringens förslag till ny rättshjälpslag, 3. att riksdagen beslutar att 6 § första stycket i regeringens förslag till rättshjälpslag skall ha följande lydelse: Rättshjälp får beviljas en fysisk person vars ekonomiska underlag enligt 38 § inte överstiger ett belopp som motsvarar sju gånger det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde året innan rättshjälp begärs, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring i regeringens förslag till rättshjälpslag att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse skall vara avgörande för rätten till biträde i förvaltningsdomstolarna, 5. att riksdagen beslutar att 8 § i regeringens förslag till rättshjälpslag skall ha följande lydelse: Den som inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad får inte beviljas rättshjälp, 6. att riksdagen beslutar att 13 § i regeringens förslag till rättshjälpslag skall ha följande lydelse: Den som är eller har varit näringsidkare får inte beviljas rättshjälp i angelägenhet som uppkommit i hans näringsverksamhet om det inte finns skäl för rättshjälp med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, hans ekonomiska och personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt, 7. att riksdagen avslår 11 § 1 i regeringens förslag till rättshjälpslag, 8. att riksdagen avslår 34 § i regeringens förslag till rättshjälpslag, 9. att riksdagen beslutar att 17 § i regeringens förslag till rättshjälpslag skall tillföras ett tredje stycke med följande lydelse: Om det föreligger särskilda skäl betalar staten för utredningskostnader som överstiger 10 000 kr, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vilken instans som bör överpröva beslut om offentligt biträde i utlänningsärenden, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ny lagreglering av förvarstagna barns rätt till offentligt biträde, utökade möjligheter till rättshjälp vid avvisning med omedelbar verställighet och tidpunkten för förordnande av offentligt biträde.
1996/97:Ju8 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att avslå regeringens proposition 1996/97:9 Ny rättshjälpslag, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i gällande rättshjälpslag, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ny utredning om rättshjälpens utformning.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:Ju810 av Sonja Fransson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättshjälp hos förvaltningsdomstol.
1996/97:Ju918 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till utredning om ersättningskostnaderna till rättshjälpsbiträden och offentliga biträden i enlighet med vad som anförts i motionen,
1996/97:So425 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättshjälp.
Utskottet
Inledning
Rättshjälpslagen (1972:429) trädde i kraft den 1 juli 1973 (prop. 1972:4, JuU12, rskr. 205). Dessförinnan lämnades statlig processuell rättshjälp i form av fri rättegång i mål och ärenden vid domstol samt genom offentlig försvarare i brottmål enligt rättegångsbalken. Fri rättegång kunde beviljas den som inte hade ekonomiska förutsättningar att betala de kostnader som kunde uppkomma i rättegång vid domstol. Dessutom kunde rättshjälp lämnas i huvudsakligen två former. Dels fanns av landsting eller kommun anordnade rättshjälpsanstalter samt en statlig rättshjälpsanstalt, dels fanns rättshjälp enligt en modell som innebar att rättshjälp lämnades inom vissa landstingsområden enligt avtal mellan landstinget och Sveriges advokatsamfund. Visst statsbidrag utgick för verksamheten. Rättshjälp enligt den gällande regleringen lämnas i fyra olika former, nämligen som allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde och som rådgivning. Dessutom betalas kostnader för offentlig försvarare och målsägandebiträde från rättshjälpsanslaget. Statens kostnader för rättshjälp uppgick under budgetåret 1994/95 till sammanlagt ca 870 miljoner kronor netto, dvs. när rättshjälpsavgifter, mervärdesskatt och återbetalade medel avräknats. Till kostnaderna skall läggas uteblivna intäkter för bl.a. ansökningsavgifter. Några exakta uppgifter om den sammanlagda storleken av de uteblivna intäkterna finns inte. De största utgiftsposterna utgörs av rättshjälp åt misstänkt i brottmål (ca 364 miljoner kronor) och allmän rättshjälp (ca 342 miljoner kronor). Allmän rättshjälp kan lämnas till fysisk person samt dödsbon i en rättslig angelägenhet där det föreligger behov av sådant bistånd. Från denna huvudregel finns flera undantag, t.ex. ges inte rättshjälp för upprättande av äktenskapsförord eller i fastighetstvister då den rättssökande har eller borde ha haft en rättsskyddsförsäkring. Vidare skall rättshjälp inte beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad. En ytterligare begränsning är inkomstgränsen. Den som har en beräknad årsinkomst som överstiger sju basbelopp eller för närvarande 249 000 kr kan inte få rättshjälp. Gränsbeloppet kan höjas med hänsyn till den rättssökandes försörjningsbörda. Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna för framför allt juridiskt biträde men även för andra kostnader, t.ex. för bevisning. Däremot omfattas inte ersättning för motparts rättegångskostnader som den rättssökande kan tvingas betala om han eller hon förlorar en process. Sådana kostnader får den rättssökande alltså själv betala. Däremot kan sådana kostnader betalas från en rättsskyddsförsäkring. Den rättssökande är skyldig att betala en rättshjälpsavgift. Denna består av en grundavgift vars storlek är beroende av den rättssökandes ekonomiska förhållanden samt av en tilläggsavgift vars storlek beror dels på de ekonomiska förhållandena, dels på kostnaderna för rättshjälpen. Rättshjälp genom rådgivning omfattar rådgivning och därmed jämförlig åtgärd i nästan alla slags rättsliga angelägenheter under högst en timme. Rådgivning är öppen för alla oavsett inkomst och sker mot en fastställd avgift (för närvarande 250 kr för varje påbörjad femtonminutersperiod). Avgiften kan i vissa fall sättas ned. Rättshjälp åt misstänkt i brottmål utgår dels i form av offentlig försvarare enligt bestämmelserna i 21 kap. rättegångsbalken, dels som annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål enligt rättshjälpslagen. Rätten till offentlig försvarare är inte beroende av den misstänktes ekonomi. Däremot kan annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål komma i fråga bara för tilltalade som hör till de sämst ställda grupperna. Denna form av rättshjälp ersätter den tilltalades kostnader för bl.a. bevisning. Någon rättshjälpsavgift utgår inte. Om den tilltalade döms för brottet blir han återbetalningsskyldig för såväl kostnaden för sitt försvar som för den rättshjälp han fått i målet. Återbetalningsskyldigheten får dock inte överstiga vad den dömde skulle ha fått betala i rättshjälpsavgift om han eller hon hade haft allmän rättshjälp. Rättshjälp genom offentligt biträde lämnas i vissa särskilt angivna typer av mål och ärenden som rör den personliga rörelsefriheten eller den kroppsliga integriteten. I huvudsak rör det sig om mål och ärenden på de psykiatriska och sociala vårdlagstiftningarnas samt utlänningslagens område. Den enskildes ekonomi saknar betydelse för frågan om offentligt biträde och någon avgift eller återbetalningsskyldighet förekommer inte. Målsägandebiträde kan förordnas enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde för en målsägande som varit utsatt för vissa angivna brott samt i fall då målsäganden har ett särskilt starkt behov av biträde. Målsägandens ekonomiska situation saknar betydelse och någon avgift utgår inte. Rättshjälpslagen har under åren ändrats vid flera tillfällen. Genom en mer omfattande förändring år 1980 (prop. 1978/79:90, JuU30, rskr. 268) fick domstolar och vissa myndigheter vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor samtidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid lagens tillkomst minskades från sex till fyra. Därefter har under 1980-talet vidtagits en rad ändringar i RHL bl.a. i syfte att minska statens kostnader för rättshjälpen. Till grund för flera av ändringarna låg förslag av Rättshjälpsutredningen (Ju 1975:09) och Rättshjälpskommittén (Ju1982:01). Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps- och rådgivningsavgifterna (prop. 1980/81:20, JuU 1998/81:17, rskr. 65 och 1981/82:28, JuU 1981/82:19, rskr. 105). År 1982 slopades möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för upprättande av äktenskapsförord och testamente. Samtidigt begränsades möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett likartat mål, s.k. pilotfall, avgjorts (prop. 1981/82:28, JuU 1981/82:42 och JuU1981/82:52, rskr. 320). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp i vissa fastighetstvister subsidiär till rättsskyddsförsäkring och möjligheten till biträde i bodelningsärenden begränsades. Vidare infördes en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknas med utgångspunkt i kostnaderna för rättshjälpen (prop. 1982/83:61, JuU 1982/83:19, rskr. 172). År 1988 genomfördes nya omfattande förändringar av RHL. Ändringarna innebar bl.a. att rättshjälpsavgifterna halverades, och avgifternas anknytning till basbeloppet, som tagits bort år 1983, återinfördes. Den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp höjdes, och ytterligare ärendetyper undantogs från den allmänna rättshjälpen (prop. 1987/88:73, JuU21, rskr. 193). Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:107, JuU33, rskr. 259). Rätten till målsägandebiträde utvidgades år 1991 (prop. 1989/90:158, 1990/91:JuU4, rskr. 16) och år 1994 (prop. 1993/94:26, JuU12, rskr. 124) Den 1 juli 1989 ändrades reglerna för allmän rättshjälp i fastighetstvister och patientskadeärenden (prop. 1988/89:117, JuU19, rskr. 116). I en proposition våren 1992 föreslog regeringen i besparingssyfte att den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Propositionen, som avstyrktes av utskottet, avslogs av riksdagen (prop. 1991/92:159, JuU26, rskr. 307). Regeringen återkom hösten 1992 med nya besparingsförslag som på utskottets hemställan godtogs av riksdagen. Den 1 mars 1993 ändrades således avgiftssystemet och de avgifter som den rättssökande skall betala höjdes (prop. 1992/93:109, JuU12, rskr. 104). Den 1 augusti 1995 infördes nya regler för bestämmande av ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare (prop. 1994/95:150, bilaga 3, JuU26, rskr. 456). Den nuvarande organisationen för rättshjälpen infördes den 1 januari 1991. Rättshjälpsmyndigheten ersatte då de fyra tidigare rättshjälpsnämnderna. Samtidigt upphörde Besvärsnämnden för rättshjälpen och dess uppgift att pröva överklaganden enligt rättshjälpslagen övertogs av en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Rättshjälpsmyndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadministrativa uppgifter i rättshjälpsärenden från domstolarna. Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rätts hjälpsmyndigheten och skall således i administrativt hänseende leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. Domstolsverket har också rätt att föra talan mot beslut om rättshjälp och att begära att beslut om rättshjälp skall upphöra.
Ärendets beredning
Dagens rättshjälpssystem har av många uppfattats som komplicerat och svårtillgängligt. En särskild komplikation är att det existerar två parallella system - den offentliga rättshjälpen och det privata rättsskyddet som normalt ingår som ett moment i hemförsäkringen - och att dessa i vissa fall överlappar varandra. Det har i olika sammanhang också framförts att systemet i sin helhet inte ger den enskilde tillräckliga incitament för att hålla nere kostnaderna. Statens nettokostnader för rättshjälpen har också ökat år för år. Med hänsyn till de besparingskrav som numera gäller på alla samhällsområden för att stärka de offentliga finanserna har det också ansetts angeläget att överväga vilka besparingar som kan göras också beträffande rättshjälpen. Mot denna bakgrund tillkallades i juni 1993 en särskild utredare med uppdrag att se över rättshjälpslagen (dir. 1993:77). Utredningen antog namnet 1993 års rättshjälpsutredning (i fortsättningen Rättshjälpsutredningen). Genom tilläggsdirektiv i augusti 1994 (dir. 1994:81) fick utredningen även i uppdrag att se över ordningen för utseende av offentliga försvarare. Rättshjälpsutredningen lade i augusti 1995 fram betänkandet (SOU 1995:81) Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen tar i propositionen upp de frågor som behandlats i betänkandet. Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från lagutskottet och socialförsäkringsutskottet, se bilagorna 2-3. Yttrandena behandlas närmare i detta betänkande under avsnitten om rättshjälp vid skuldsanering och vid äktenskapsskillnad (lagutskottet) och om offentligt biträde i utlänningsärenden (socialförsäkringsutskottet). Under ärendets handläggning har utskottet mottagit en delegation från Sveriges advokatsamfund.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en ny rättshjälpslag. Det nya systemet innebär enligt regeringen förenklingar och en ökad överskådlighet. Det förutses också medföra stora besparingar - enligt regeringens beräkningar 200 miljoner kronor per år - samtidigt som rättshjälpens grundläggande syfte behålls, dvs. att rättshjälpen skall utgöra ett yttersta skyddsnät för dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt. De viktigaste nyheterna är enligt regeringen följande: - Rättshjälpen blir generellt subsidiär till rättsskyddet. Den som har en rättsskyddsförsäkring som täcker den aktuella angelägenheten skall inte få rättshjälp. Inte heller skall den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha haft en rättsskyddsförsäkring kunna få rättshjälp om det inte finns särskilda skäl. - Rådgivning blir en inledning till rättshjälp. Rådgivningen skall kunna pågå i upp till två timmar. - Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp sänks till 210 000 kr per år. - Avgörande för om rättshjälp skall beviljas skall vara om den rättssökande har behov av biträde. - En ny regel införs som innebär att en prövning alltid skall göras av om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet. - För att näringsidkare skall beviljas rättshjälp i angelägenhet som rör näringsverksamhet skall det krävas att det finns särskilda skäl. - En ny form av bistånd - ersättningsgaranti - införs vid bodelning. Biståndet innebär att staten bidrar till kostnaderna för bodelningsförrättare. - För att rättshjälp skall beviljas i angelägenheter som rör underhållsbidrag skall det krävas att det finns särskilda skäl. - Genom bättre information och utökade möjligheter till rådgivning minskar enligt regeringen behovet av rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad. Rätten till rättshjälp begränsas därför i mindre komplicerade äktenskapsskillnader där någon egentlig tvist inte föreligger. - Förmånen av biträde begränsas till att avse högst 100 arbetstimmar. Under vissa förutsättningar skall taket kunna överskridas. - Bestämmelserna om utredning förenklas och görs enhetliga. Utredningskostnader skall i fortsättningen ersättas med sammanlagt högst 10 000 kr. I jämförelse med nuvarande förhållanden innebär det en utvidgning i vissa fall och en begränsning i andra. - Avgiftssystemet förenklas. Rättshjälpsavgiften utgör en viss procentuell andel av ersättningen till rättshjälpsbiträdet. Systemet föreslås innehålla sex avgiftsnivåer. Den rättssökandes ekonomiska förhållanden skall vara avgörande för vilken procentuell andel som skall betalas. Avgiften skall betalas till biträdet allteftersom kostnaderna uppstår. - Den som döms för ett brott skall endast återbetala kostnaderna för offentlig försvarare och målsägandebiträde. Den dömde är dock inte skyldig att att betala mer än vad han eller hon skulle fått betala i rättshjälpsavgift, dvs. som regel en viss procentuell andel av kostnaderna för den offentlige försvararen. - För den som har små ekonomiska resurer skall staten betala kostnaderna för bevisning och inställelse till förhandling i allmän domstol eller Arbetsdomstolen. Detta slags bistånd kan lämnas oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte och faller således utanför rättshjälpssystemet. Den rättssökande behöver inte betala någon avgift för biståndet. Bistånd skall kunna ges i allmän domstol i tvistemål, brottmål och ärenden samt i Arbetsdomstolen. - Rätten till offentligt biträde regleras direkt i respektive materiell lagstiftning. Vissa gemensamma bestämmelser tas in i en särskild lag om offentligt biträde. - Den nya regleringen föranleder följdändringar i ett stort antal författningar. Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 1997.
Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar
Inledning
En rättsskyddsförsäkring ersätter försäkringstagarens kostnader för det rättsliga förfarandet i tvister som han är inblandad i. Rättsskyddsförsäkring ingår numera som en obligatorisk del i de hemförsäkringar som säljs i Sverige. Rättsskyddsförsäkringar finns i olika former och för olika angelägenheter, t.ex. för tvister som anknyter till hem, fastighet, bil eller båt. Som regel ingår rättsskyddsförsäkring som en del i en annan försäkring, t.ex. i hem- eller båtförsäkringar. I vissa fall kan en rättsskyddsförsäkring tecknas som ett tillägg till ett försäkringspaket, vilket ofta är fallet vad gäller försäkringar för näringsidkare. Det är inte möjligt att teckna en generell rättsskyddsförsäkring separat. Särskilda rättsskyddsförsäkringar finns dock för näringsidkare. Enligt en rapport från Statistiska centralbyrån (SCB) om levnadsförhållandena i Sverige under åren 1992-1993 (Offer för vålds- och egendomsbrott 1978-1993, rapport nr 88 i serien Levnadsförhållanden) har 95 % av Sveriges befolkning hemförsäkring. Drygt 4 % saknar sådan försäkring medan ca en halv % inte känner till om de är försäkrade eller inte. De som inte är försäkrade utgör i absoluta tal omkring 280 000 personer i åldrarna mellan 16 och 84 år. Försäkringsbolagens kostnader för rättsskyddet uppgick under år 1993 till ca 140 miljoner kronor vilket avser dels under året betalda ersättningar, dels medel reserverade för framtida utbetalningar. Kostnaderna för rättsskyddet har under senare år sjunkit något.
Rättsskyddsförsäkringarnas utformning
Varje försäkringsbolag ställer upp sina villkor för rättsskyddsförsäkring. Det råder dock en relativt överensstämmande syn på omfattning och villkor. Gemensamt för de olika försäkringarna är att de gäller i tvistemål om tvisten kan prövas av tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen. Tvister som kan prövas av fastighetsdomstol, Statens va-nämnd och vattendomstol omfattas också. Om en tvist först måste prövas av annan instans (t.ex. skiftesman eller arrendenämnd) täcks inte kostnaderna för sådan förberedande prövning av försäkringen. Rättsskyddsförsäkringen gäller inte tvister som endast kan prövas av förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstolar, t.ex. fastighetsbildningsmyndighet, hyresnämnd, länsstyrelse, länsrätt, kammarrätt och regeringsrätten. Rättsskyddet i motorfordons- och båtförsäkring gäller även i vissa brottmål. Rättsskyddet täcker även tvister med det egna försäkringsbolaget. Undantagna från försäkringsskyddet är tvister om mindre värden (ett halvt basbelopp) för vilka det finns en särskild reglering i rättegångsbalken, se 1 kap. 3 §. Tvister som rätten beslutat skall handläggas enligt rättegångsbalkens allmänna regler omfattas oavsett värde. Detsamma gäller tvister med försäkringsbolaget om själva försäkringsavtalet och tvister som skall handläggas utomlands. Rättsskyddet täcker inte tvister där den rättssökande inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad och inte heller tvister som faller under den s.k. pilotfallsregeln i 8 § första stycket 8 rättshjälpslagen, dvs. tvister som kan anstå till dess en annan rättslig angelägenhet, i vilket anspråket stöder sig på väsentligen likartad grund, slutligen har avgjorts. Emellanåt låter försäkringsbolagen pilotfallet ta medel i anspråk från flera försäkringar. Rättsskyddet i hem-, villa- och fritidshusförsäkring gäller den försäkrade i egenskap av privatperson och avser skada i privatlivet. Utanför Norden gäller försäkringen endast den försäkrade i egenskap av resenär. Försäkringen gäller inte för tvister som har samband med eller aktualiseras vid äktenskapsskillnad eller upplösning av samboförhållanden eller för tvister som har samband med den försäkrades arbete, annan förvärvsverksamhet eller tjänsteutövning. Försäkringen omfattar inte heller sådana tvister som gäller borgensåtaganden i samband med andras affärsverksamhet, överlåtna krav eller ekonomiska åtgärder som till sin typ eller omfattning är ovanliga för en privatperson eller tvister som har sin grund i brott som kräver uppsåt för straffbarhet. Undantagna från tillämpningsområdet för försäkringen är också tvister som gäller den försäkrade i egenskap av ägare till motorfordon eller båt, dvs. då det finns möjlighet till särskild försäkring. Övriga försäkringar (bil, båt m.m.) gäller för tvister som angår den försäkrade i dennes egenskap av ägare till det försäkrade föremålet. Vissa undantag finns, t.ex. vid yrkesmässig uthyrning av föremålet i fråga.
Förmåner
Rättsskyddsförsäkringen ersätter kostnader för och arvode till ombud och försvarare, kostnader för nödvändiga utredningar, kostnader för bevisning i rättegång och skiljeförfarande, expeditionskostnader i domstol, rättegångskostnader som försäkringstagaren ålagts att betala sin motpart, kostnader för särskild medlare enligt 42 kap. 17 § RB och grundavgift enligt 11 § rättshjälpslagen. Tilläggsavgift enligt rättshjälpslagen ersätts inte genom rättsskyddsförsäkringen. För att ersättning skall utgå krävs att kostnaderna är skäliga och nödvändiga. Kostnader som hade kunnat ersättas av den allmänna rättshjälpen eller av motparten ersätts inte. Vid förlikning ersätts sådana rättegångskostnader som ligger klart under vad som skulle ha dömts ut om tvisten fullföljts. Samtliga försäkringsbolag har någon form av begränsning för hur stor ersättning som kan betals ut. Gränsen ligger enligt uppgift vanligen mellan 75 000 kr och 100 000 kr. Genom tilläggsförsäkring kan i vissa fall ett högre belopp utgå. Den försäkrade får betala en självrisk på vanligtvis 20 % av kostnaderna, dock lägst 1 000 kr.
Ombud och ersättning till ombud
Den försäkrade har rätt att själv välja advokat eller annan lämplig person som ombud om inte valet skulle medföra avsevärt ökade kostnader. Om personen i fråga inte är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och inte heller varit förordnad som biträde enligt rättshjälpslagen eller som offentlig försvarare prövas hans eller hennes lämplighet av Försäkringsbolagens rättsskyddsnämnd. Huvudman för nämnden är Sveriges advokatsamfund. Ombudens arvoden beräknas enligt högst samma timkostnadsnorm som Domstolsverket använder vid fastställande av taxa i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan. I de fall ombuds lämplighet prövas av Försäkringsbolagens rättsskyddsnämnd kan nämnden på begäran också pröva skäligheten av arvodes- och kostnadsersättning.
Tvister mellan den försäkrade och försäkringsbolaget
Om den försäkrade är missnöjd med försäkringsbolagets beslut i något avseende kan han eller hon i första hand vända sig till någon av de interna prövningsnämnder eller kundombudsmän som är knutna till bolaget. Om frågan avser tolkning av försäkringsvillkoren kan försäkringstagaren begära att bolaget hänskjuter frågan till Skadeförsäkringens villkorsnämnd. Tidigare var det obligatoriskt för bolaget att hänskjuta en fråga till nämnden när försäkringstagaren påkallade detta. Numera har denna skyldighet tagits bort. Försäkringstagaren kan också vända sig till Allmänna reklamationsnämnden eller till allmän domstol. Bolaget har skyldighet att informera försäkringstagaren om de nu angivna möjligheterna till prövning.
En jämförelse mellan rättshjälp och rättsskydd
Rättshjälpen är en social förmån finansierad av skattemedel medan rättsskyddet bygger på ett avtal mellan försäkringsbolaget och försäkringstagaren och finansieras av försäkringstagarna som kollektiv. Rättsskyddsförsäkringens och rättshjälpens tillämpningsområden är delvis desamma, men vissa skillnader finns. Rättshjälp kan beviljas för en rättslig angelägenhet medan det för att rättsskyddet skall gälla krävs att en tvist uppkommit. Det innebär t.ex. att upprättande av avtal kan omfattas av rättshjälp men inte av en rättsskyddsförsäkring. Skillnaden i praktiken är dock inte så stor. Även rättshjälp torde i många fall nekas om det inte föreligger någon tvist eftersom det måste finnas behov av någon rättshjälpsförmån för att rättshjälp skall utgå. Några generella undantag för familjerättsliga angelägenheter finns inte inom rättshjälpssystemet utom vad gäller bodelning, där möjligheterna till rättshjälp är starkt begränsade. Dessutom undantas uttryckligen upprättande av äktenskapsförord, testamente och gåvohandling. En stor del av kostnaderna för den allmänna rättshjälpen, eller ca 70 %, går till angelägenheter som avser familjerätt. Rättsskyddsförsäkringar omfattar däremot som huvudregel inte tvister som har samband med äktenskapsskillnad eller upplösning av samboförhållande. Det gäller även tvister som uppstår inom ett eller två år därefter och som har anknytning till äktenskapsskillnaden, t.ex. vårdnadstvister. Tvister som rör familjerätt och som uppstått senare än två år efter en skilsmässa omfattas normalt av rättsskyddsförsäkring; detsamma gäller sådana familjerättsliga tvister som inte har samband med en skilsmässa eller upplösning av ett samboförhållande. Eftersom en rättsskyddsförsäkring endast gäller när en tvist uppstått undantas upprättande av äktenskapsförord, testamente och gåvohandling också i rättsskyddssystemet. Den som är eller har varit näringsidkare kan beviljas rättshjälp i angelägenhet som har uppkommit i hans eller hennes näringsverksamhet endast om det finns skäl för rättshjälp med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Termen näringsidkare har i rättshjälpslagen en mer vidsträckt innebörd än det skattemässiga näringsidkarbegreppet. Det ställs t.ex. inte några krav på vinstsyfte eller att verksamheten skall uppta någon viss del av arbetstiden. Detta innebär att den rättssökande anses vara näringsidkare i många varierande typer av angelägenheter och därmed faller utanför rättshjälpen. Rättsskyddet i villa- och hemförsäkringen gäller endast för den försäkrade i egenskap av privatperson. Det omfattar således inte näringsverksamhet, oavsett omfattningen av verksamheten. Tvister som gäller borgensåtaganden i samband med andras affärsverksamhet omfattas heller inte av försäkringen. Något motsvarande uttryckligt undantag finns inte beträffande rättshjälpen, men som regel anses borgensåtagandet utgöra led i näringsverksamheten. Vidare finns i försäkringsvillkoren ett särskilt undantag som gäller tvister om ekonomiska åtgärder som till sin typ och omfattning är ovanliga för en privatperson. Detta undantag torde i många fall motsvaras av den vidsträckta tolkningen av näringsidkarbegreppet i rättshjälpslagen. Varken rättshjälp eller ersättning genom det rättsskydd som ingår i hemförsäkringen torde därför kunna erhållas för sådana angelägenheter. Näringsidkare kan dock som tidigare nämnts teckna en särskild rättsskyddsförsäkring för näringsverksamheten. Tvister som har samband med den försäkrades arbete eller annan förvärvsverksamhet eller tjänsteutövning omfattas inte heller av försäkringsskyddet. Någon särskild inskränkning av möjligheterna till rättshjälp i arbetsvister finns däremot inte. Eftersom de som är fackföreningsanslutna många gånger kan få hjälp från sin fackförening utnyttjas rättshjälpen främst av oorganiserade arbetstagare som fackföreningen av någon anledning inte bistår. Rättshjälpen är heller inte begränsad till angelägenheter vid viss myndighet eller domstol. Med hänsyn till förvaltningsmyndigheters och förvalt ningsmyndigheters service- och utredningsskyldighet gentemot den enskilde anses det dock sällan föreligga behov av rättshjälp i dessa angelägenheter. Ett undantag är dock mål vid förvaltningsdomstol angående verkställighet av dom i vårdnads- eller umgängesmål, där rättshjälp som regel beviljas. Rättsskyddsförsäkringen gäller däremot aldrig för tvister som enbart kan prövas av förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsdomstolar. Mot bakgrund av den behovsprövning som görs vid rättshjälp blir dock skillnaden i praktiken inte så stor. Varken rättshjälp eller rättsskydd kan alltså normalt erhållas i dessa instanser. Däremot kan rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i vissa mål om särskilt ingripande åtgärder gentemot den enskilde. De förmåner som följer med rättshjälpen respektive rättsskyddet är i huvudsak desamma. Kostnader för bl.a. biträde, utredning och bevisning betalas av staten respektive försäkringsbolaget. På några punkter skiljer sig dock systemen åt. En väsentlig skillnad är att försäkringsbolagen endast betalar kostnader upp till ett visst belopp, vanligen mellan 75 000 kr och 100 000 kr, medan rättshjälpen inte har någon sådan begränsning. Vidare svarar rättsskyddet för den ersättning för motparts rättegångskostnader som den försäkrade åläggs att betala av domstol. Rättsskyddet ersätter inte kostnader för verkställighet av dom eller utslag. Den som beviljas rättshjälp är däremot befriad från att betala avgift för sådana åtgärder hos kronofogdemyndigheten. Den som beviljas rättshjälp behöver inte heller ställa säkerhet vid kvarstad m.m. Någon motsvarighet till detta finns inte inom rättsskyddet. Enligt 22 § rättshjälpslagen har ett biträde rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. Regeringen bestämmer den timkostnadsnorm som skall ligga till grund för ersättningen. Ersättning fastställs i mål eller ärende i domstol av domstolen och i övriga fall av Rättshjälpsmyndigheten. Biträdet är enligt 23 § rättshjälpslagen förhindrad att förbehålla sig eller ta emot ersättning av huvudmannen utöver vad som bestämts av domstolen respektive Rättshjälpsmyndigheten. Enligt villkoren i rättsskyddsförsäkringarna beräknas ombuds och försvarares arvoden enligt högst samma timkostnadsnorm som tillämpas inom rättshjälpsområdet. Ersättningen till ombudet bestäms vanligen av en skadereglerare lokalt hos försäkringsbolaget. Bolaget kan påkalla skiljeförfarande hos Sveriges advokatsamfund angående skäligheten av en advokats arvode och kostnader. Ersättningen till ombud vars lämplighet prövats av Försäkringsbolagens rättsskyddsnämnd kan prövas av samma nämnd om ombudet eller bolaget påkallar detta. Försäkringsersättningen ges formellt till den försäkrade som ersättning för de kostnader han haft för sitt ombud. Försäkringsvillkoren innehåller därför inte några bestämmelser om begränsningar i ombudens möjligheter att förbehålla sig eller ta emot ytterligare ersättning utöver vad som utgått ur försäkringen. Inom båda systemen skall den enskilde bidra med egna medel. Vid rättshjälp skall den rättssökande betala rättshjälpsavgift och vid rättsskydd en självrisk. Systemet med rättshjälpsavgift är uppdelat i två delar, grundavgift och tilläggsavgift. Båda beräknas enligt relativt komplicerade och detaljerade regler. Grundavgiften beräknas med ledning av den rättssökandes ekonomiska förmåga och tilläggsavgiften på grundval av den ekonomiska förmågan och kostnaderna i ärendet. Självrisken vid rättsskydd uppgår vanligen till 20 % av kostnaderna i ärendet, dock lägst 1 000 kr, och ställs således inte i relation till försäkringstagarens ekonomi. Som tidigare nämnts ersätter rättsskyddet kostnaden för grundavgiften. Tilläggsavgiften täcks inte av rättsskyddet utan den får den rättssökande alltid betala själv. Beslut om rättshjälp fattas av Rättshjälpsmyndigheten, av domstolarna och av advokater eller biträdande jurister på advokatbyråer. Advokater kan endast fatta gynnande beslut om rättshjälp i förhållande till den rättssökande. På försäkringssidan finns avtalsrättsliga bestämmelser om handläggningen i bl.a. konsumentförsäkringslagen. Dessutom har försäkringsbolagen utarbetat gemensamma riktlinjer för skaderegleringen vilka bl.a. innehåller regler om konsekvent, enhetlig och rättvis skadetillämpning samt skyldighet för bolagen att motivera sina beslut. Någon offentlighet eller insyn i den enskilde skadereglerarens verksamhet finns inte, men Finansinspektionen och i viss mån även Konsumentombudsmannen har tillsyn över verksamheten. Vissa beslut inom rättsskyddet fattas som tidigare nämnts av Försäkringsbolagens rättsskyddsnämnd.
Utgångspunkter för regeringens förslag
Förhållandet mellan rättsskyddsförsäkringarna och rättshjälpen var föremål för överväganden redan i samband med rättshjälpslagens tillkomst (se prop. 1974:2 s. 240) och den har under åren därefter kommit att aktualiseras i olika sammanhang. År 1983 infördes det s.k. fastighetsundantaget i 8 § första stycket 9 rättshjälpslagen (prop. 1982/83:61 s. 32 f, JuU 1982/83:19, rskr. 172). Bestämmelsen har därefter ändrats vid två tillfällen (prop.1987/88:73, JuU 1987/88:21, rskr. 193 och prop. 1988/89:117, JuU19, rskr. 259). I sin nuvarande lydelse innebär den att ägaren eller tidigare ägare av en fastighet eller en byggnad som huvudregel inte får beviljas rättshjälp i angelägenhet som avser fastigheten eller byggnaden om han har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring. Vidare föreslog Rättshjälpskommittén år 1984 i betänkandet (SOU 1984:66) Den allmänna rättshjälpen att rättshjälpen skulle göras subsidiär till rättsskyddet i angelägenheter som rörde motordrivna fordon, husvagnar och båtar. Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. År 1988 infördes i 8 § första stycket 10 rättshjälpslagen en bestämmelse som innebär att rättshjälp i princip inte får beviljas i angelägenhet enligt trafikskadelagen eller rörande skadestånd som kan betalas från en föreliggande ansvarsförsäkring (prop. 1987/88:73, JuU21, rskr. 193). I ett utkast till lagrådsremiss som utarbetades inom Justitiedepartementet år 1992 föreslogs att den allmänna rättshjälpen borde göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar på så sätt att rättshjälp inte skulle få beviljas i angelägenheter som omfattades av rättsskyddsförsäkringar eller liknande rättsskydd. Vid överläggningar i Justitiedepartementet framkom emellertid att frågan behövde övervägas ytterligare, och några förändringar föreslogs inte i den proposition som senare förelades riksdagen (prop. 1992/93:109). Departementschefen anförde emellertid (s. 19 f) att den allmänna rättshjälpen på sikt borde göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Utskottet uttalade sig inte i frågan (1992/93:JuU12). Rättshjälpsutredningen föreslog en reglering som innebär att rättshjälpen blir subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Enligt förslaget skall rättshjälp inte kunna beviljas den som har eller borde ha haft en rättsskyddsförsäkring som täcker den aktuella angelägenheten såvida det inte föreligger synnerliga skäl att bevilja rättshjälp med hänsyn till den rättssökandes personliga förhållanden och angelägenheternas art och betydelse. Remissutfallet är blandat. En stor del av kritiken riktar sig mot förslagets utformning. Flera hävdar att ett stort antal rättssökande med utredningens förslag riskerar att ställas utan rättsligt stöd. Andra remissinstanser framför mer principiella skäl mot förslaget såsom att rättslig hjälp är ett statligt ansvar som inte kan överlåtas på privata subjekt eller att en ordning där statlig rättshjälp är subsidiär till rättsskyddsförsäkringar inte skulle vara förenliga med Europarådets resolutioner om rättshjälp. Regeringen kan för sin del inte se några principiella hinder mot att rättshjälpen generellt görs subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Tvärtom är det enligt regeringens mening en högst rimlig ordning att den som genom försäkring redan har ett skydd som täcker den aktuella angelägenheten inte dessutom skall beviljas rättshjälp. Det viktiga är enligt regeringen i stället att ett sådant system ges en utformning som ser till att de som behöver rättsligt stöd också får det. Regeringen konstaterar i sammanhanget att en övervägande del av Sveriges befolkning numera har rättsskyddsförsäkring och att det redan gjorts undantag från principen om att rättshjälpen är primär i förhållande till försäkringar. Europarådets resolution (78) 8 är enligt regeringen allmänt hållen. Den innebär i stora drag att alla skall ha rätt till nödvändigt rättsligt bistånd vid förfaranden i domstol. Den del av kostnaden för det rättsliga förfarandet som en rättssökande själv skall stå för får inte överstiga vad denne kan betala utan otillbörliga svårigheter. Staten skall enligt resolutionen ha ansvaret för finansieringen av rättshjälpen. Regeringen menar att resolutionen naturligtvis bör beaktas vid utformningen av reglerna om rättshjälp. En regel som innebär att rättsskyddet skall utnyttjas i första hand medför enligt regeringens mening inte att finansieringen av rättshjälpen överlåts, utan att statens ansvar kommer in först när en försäkringslösning inte står den rättssökande till buds. Om de övriga krav som ställs upp i rekommendationen uppfylls beror enligt regeringen på hur bestämmelserna utformas. Inte heller Europarådets resolution (76) 5 om rättshjälp för utlänningar kommer enligt regeringen i strid med förslaget om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddet. Regeringen konstaterar vidare att det inom rättsväsendet under innevarande mandatperiod skall sparas sammanlagt en miljard kronor varav 600 miljoner kronor skall läggas ut under budgetåren 1997 och 1998. Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddet kan enligt regeringen stora besparingar göras. Regeringen uppskattar besparingarna på rättshjälpsanslaget till knappt 200 miljoner kronor. Härtill kommer andra besparingar som inte är direkt mätbara eller kan anges i siffror. Eftersom de nya reglerna inte kommer att gälla i ärenden där rättshjälp beviljats enligt den nuvarande lagen kommer besparingarna att slå igenom fullt ut först efter att den nya lagen trätt i kraft. Regeringen beräknar att besparingen det första året torde uppgå till ca 75 miljoner kronor och först året därefter till närmare 200 miljoner kronor. Utskottet återkommer till budgetfrågorna på rättshjälpsområdet i betänkandet 1996/97:JuU1.
Bestämmelsernas närmare utformning
Regeringen anser att bestämmelserna bör utformas så att den som har en rättsskyddsförsäkring som täcker den aktuella angelägenheten inte skall få rättshjälp. Inte heller skall den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha haft en rättsskyddsförsäkring kunna få rättshjälp, om det inte finns särskilda skäl. Regeringen menar att en fortsatt hög anslutningsgrad till rättsskyddsförsäkringarna måste säkerställas. Bestämmelserna bör därför knyta an till den rättssökandes försäkringsskydd i övrigt; den som har en hemförsäkring eller motsvarande försäkringsskydd men väljer bort rättsskyddsmomentet bör inte beviljas rättshjälp. Genom en sådan reglering anser regeringen att det saknas skäl för försäkringsbolagen att lansera nya försäkringar utan rättsskyddsmoment. En sådan lösning bör enligt regeringen kunna bidra till en fortsatt hög försäkringstäckning. Enligt regeringens mening bör rättshjälp heller inte komma i fråga för personer som helt och hållet avstått från försäkringsskydd men som haft möjlighet att skaffa ett sådant. Regeringen anser dock att det kan finnas situationer när någon blir inblandad i en tvist som är av särskilt stor betydelse för honom då det skulle vara stötande att neka rättshjälp även om han lever under sådana goda förhållanden att han borde ha haft rättsskyddsförsäkring. För sådana situationer, som alltså främst tar sikte på den rättsliga angelägenhetens art och betydelse, bör det enligt regeringen finnas en möjlighet till undantag från huvudregeln. Ett sådant exempel är enligt regeringen när åklagaren inte kan bistå ett brottsoffer och denne heller inte har rätt till målsägandebiträde. I ett sådant fall anser regeringen att det kan finnas anledning att staten bidrar till kostnaderna genom att bevilja rättshjälp. Andra situationer är enligt regeringen tvister där barn är inblandade. Regeringen framhåller att ett system som innebär att rättshjälpen blir subsidiär till rättsskyddet inte får utformas så att det ställer de svagaste grupperna utan något skydd. Många lever enligt regeringen under sådana omständigheter att det inte är möjligt att hänvisa dem till försäkringsalternativ. Som exempel på sådana personer nämns de som inte har något hem att försäkra eller nyligen skaffat sig en bostad, t.ex. efter en äktenskapsskillnad, utlandsvistelse, vräkning eller långvarig vistelse på sjukhus eller anstalt. Andra exempel är ungdomar som nyligen flyttat hemifrån samt personer med små ekonomiska resurser, språkproblem eller andra sociala problem. Dessa bör enligt regeringen även i fortsättningen kunna få rättshjälp. Regeringen framhåller det vidare som självklart att det aldrig kan bli fråga om att neka rättshjälp till den som avstått från försäkring för att få råd med mat och kläder till sig själv eller sina barn. Lagrådet har bl.a. pekat på att regeln om att rättshjälp inte skall beviljas den som borde ha haft en rättsskyddsförsäkring kan få en avsevärt mer begränsad effekt än som antagits om förutsättningarna för rättsskyddet ändras. Tolkningen av den s.k. borde- regeln blir därför enligt Lagrådet till stor del direkt beroende av om och i vilken utsträckning försäkringsbolagen väljer att behålla eller förändra rättsskyddets nuvarande omfattning och villkor i övrigt. Lagrådet framhåller att en flexibel tillämpning för berörda situationer torde vara ofrånkomlig, eftersom behoven av juridiskt biträde annars inte skulle tillgodoses i tillräcklig mån vare sig genom rättsskyddet eller genom rättshjälpen. Regeringen anför att dess förslag om utformningen av den aktuella bestämmelsen bör bidra till att främja det angelägna önskemålet om fortsatt hög försäkringstäckning. Regeringen konstaterar likväl att borde- regeln, som Lagrådet anför, kan få en mer begränsad effekt om rättsskyddsförsäkringarnas utformning förändras väsentligt. I en sådan situation torde enligt regeringen en flexibel tillämpning av borde-regeln vara ofrånkomlig från rättssäkerhetssynpunkt. Den nu föreslagna konstruktionen av bestämmelsen sammantaget med undantagsbestämmelsen om särskilda skäl ger enligt regeringens mening tillräckliga garantier för att den enskilde inte skall behöva lida någon rättsförlust till följd av eventuella förändringar på försäkringsmarknaden. Regeringen anför i sammanhanget också att den har för avsikt att följa upp det nya systemet och att göra en utvärdering av bestämmelserna när de har varit i kraft en tid.
Motionerna
I motion Ju8 (fp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna vänder sig mot grundtanken i propositionen att rättshjälpen skall vara subsidiär till rättsskyddsförsäkringar, och de anför att de förslag som läggs fram kan få oönskade effekter på inte minst familjerättens område. De efterlyser vidare en uppstramning av den nuvarande rättshjälpslagen och, om behov på sikt skulle uppstå, en ny utredning om rättshjälpens former. I motion Ju7 (v) begärs att riksdagen skall avslå förslaget om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Motionärerna anser att förslaget står i strid med Europarådets resolution (78) 8. De anser vidare att regleringen av i vilka fall rättshjälp skall beviljas den som saknar rättsskyddsförsäkring är otillfredsställande och att den inte bör införas. Även i motion Ju5 (mp) avstyrks förslaget vad beträffar rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringarna, främst med hänvisning till att det är oklart vilket rättsförsäkringsskydd som kommer att erbjudas på försäkringsmarknaden i framtiden och i vilken utsträckning rättsskyddsförsäkringar kommer att tecknas. Om förslaget skulle bifallas förespråkar motionärerna en mer utförlig lagreglering av i vilka fall rättshjälp skall beviljas den som saknar rättsskyddsförsäkring. I motion Ju4 (m) slutligen begärs en utredning av konsekvenserna av regeringens förslag i denna del.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att den nuvarande rättshjälpslagen har varit i kraft i mer än 20 år och att den under denna tid har ändrats vid ett mycket stort antal tillfällen. Lagen är i dag svårtillgänglig och komplicerad att tillämpa. Inte minst har avgiftssystemet fått en utformning som även för den juridiskt bildade framstår som invecklat. Ett problem är också att förhållandet mellan de parallella system som existerar - rättshjälpen och rättsskyddet - inte har fått en tillfredsställande lösning med nuvarande reglering. Utskottet noterar t.ex. att staten i dag genom rättshjälpen beviljar medborgarna förmåner av ett slag som det stora flertalet ändå kan erhålla via en vanlig hemförsäkring. Ett annat problem är att de båda systemen delvis överlappar varandra, t.ex. genom att den rättsskyddsförsäkrade kan få grundavgiften för rättshjälpen ersatt ur försäkringen. Den kanske viktigaste invändningen som framförts mot rättshjälpslagen är ändå att den, trots ett flertal ändringar av bestämmelserna, är mycket kostnadskrävande och att de åtgärder som vidtagits inte har varit tillräckligt kostnadsdämpande. Här kan nämnas att statens totala kostnader för rättshjälpen budgetåret 1989/90 var ca 494 miljoner kronor och att de för budgetåret 1993/94 hade stigit till ca 874 miljoner kronor. I årets budgetproposition (prop. 1996/97:1 utg.omr. 4, avsnitt 9.1) beräknar regeringen rättshjälpskostnaderna för år 1996 till över 900 miljoner kronor. Mot dessa kostnadsökningar skall ställas de nedskärningar av statens utgifter på olika områden som riksdagen beslutat om under senare år. Även för kommande år kan förutses betydande besparingar inom statsförvaltningen. Enbart inom Justitiedepartementets arbetsområde skall enligt vad som anförs i budgetpropositionen kostnaderna minska med 630 miljoner kronor t.o.m. budgetåret 1998. Utskottet anser mot den angivna bakgrunden att det nu är dags att i grunden reformera rättshjälpslagstiftningen. Syftet bör vara att göra rättshjälpslagstiftningen mer lättillgänglig och anpassad till nutida förhållanden och att få till stånd en minskning av kostnaderna för det rättsliga biståndet. Samtidigt måste rättshjälpens funktion som ett yttersta skyddsnät för dem som inte kan få hjälp på annat sätt upprätthållas. En naturlig utgångspunkt för en reform enligt nu angivna riktlinjer är enligt utskottets mening att den som genom försäkring redan har ett skydd som täcker den aktuella angelägenheten inte skall ta statens resurser för rättshjälp i anspråk. Utskottet konstaterar i sammanhanget att huvuddelen av svenska folket i dag har en rättsskyddsförsäkring som väsentligen ger samma förmåner som utgår vid rättshjälp. Rättshjälpssystemet måste i övrigt utformas så att det, utan att kravet på kostnadseffektivitet eftersätts, ger ett fullgott bistånd för de fall där rättsskyddet inte gäller och för dem som har godtagbara skäl att inte vara försäkrade. Rättshjälpen måste också stå öppen för de allra mest utsatta, t.ex. människor med vissa sociala problem, och i vissa speciella situationer såsom när barn är inblandade. Det förslag som regeringen nu lägger fram uppfyller enligt utskottets uppfattning de krav som bör ställas på en ny rättshjälpslagstiftning. Utskottet kan således ställa sig bakom grundtanken i propositionen att rättshjälpen bör vara subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Även regeringsförslaget i övrigt - som kan sägas vara avhängigt av denna subsidiaritet - har enligt utskottets mening fått en i princip riktig utformning. I sammanhanget vill utskottet särskilt framhålla att det med tillfredsställelse ser att det i propositionen föreslås en ny form av rättsligt bistånd i bodelningsärenden. Vad som nu anförts innebär att utskottet inte kan tillstyrka yrkandet i motion Ju8 om att propositionen skall avslås eller vad som uttalas i motionen om behovet av förändringar i den nuvarande rättshjälpslagen och förnyat utredningsarbete. Motionen avstyrks således. Utskottet går så över till motionerna Ju5 och Ju7 i vilka yrkas avslag på propositionens förslag i 9 § om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddsförsäkringar m.m. När det först gäller vad som anförs i motion Ju5 om risken för förändringar på försäkringsmarknaden vill utskottet framhålla att regeringens förslag har utformats på ett sådant sätt att försäkringstäckningen när det gäller rättsskydd även i framtiden bör kunna bli mycket hög. Utskottet noterar också att regeringen, för det fall förutsättningarna för rättsskyddet skulle ändras väsentligt, förordar en flexibel tillämpning av bestämmelserna om när rättshjälp skall kunna beviljas. Utskottet vill i denna del särskilt framhålla att rättshjälpen enligt förslaget alltjämt kommer att utgöra ett yttersta skyddsnät för dem som inte kan tillgodose sitt behov av rättsligt bistånd på annat sätt. Vad beträffar motion Ju7 instämmer utskottet i regeringens uppfattning att förslaget om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddsförsäkringar inte står i strid med Europarådets resolutioner om rättshjälp. Mot bakgrund av vad som nu har anförts tillstyrker utskottet förslaget i propositionen om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddsförsäkringar och avstyrker motionerna Ju5 och Ju7 i här aktuella delar. Utskottet tillstyrker alltså regleringen i 9 § första stycket. Utskottet kan inte instämma i vad som anförs i motion Ju5 om att det erfordras en mer utförlig reglering i 9 § andra stycket i den föreslagna rättshjälpslagen av i vilka situationer rättshjälp skall beviljas den som saknar rättsskyddsförsäkring. Inte heller kan utskottet ställa sig bakom påståendet i motion Ju7 om att regleringen i denna del är otillfredsställande. De faktorer som kan vara av betydelse för bedömningen av om rättshjälp skall beviljas en oförsäkrad rättssökande är av en mängd olika slag, och de låter sig inte lätt uppräknas i en bestämmelse i lag. Enligt utskottets mening är det en lämpligare ordning att, som föreslås i propositionen, ge mera övergripande anvisningar i lagen och låta denna fyllas ut med de uttalanden som görs i nu aktuella lagförarbeten och i rättspraxis m.m. Detta är ju också sedvanlig lagstiftningsteknik. Utskottet avstyrker motionerna Ju5 och Ju7 i denna del. Vad slutligen beträffar begäran i motion Ju4 om en utredning av konse kvenserna av regeringens förslag konstaterar utskottet att regeringen i propositionen framhåller att den har för avsikt att följa upp det nya systemet och göra en utvärdering av bestämmelserna när dessa har varit i kraft en tid. Även utskottet vill understryka det angelägna i att reformen följs upp såväl fortlöpande som - när det finns ett tillräckligt underlag - genom en mer samlad utvärdering. Särskild uppmärksamhet måste därvid ägnas utvecklingen på försäkringsområdet. Något tillkännagivande härom till regeringen erfordras inte. Motionen får med det anförda anses vara tillgodosedd och den avstyrks. Med anledning av övriga motionsyrkanden och de yttranden som i ärendet avlämnats av lagutskottet och socialförsäkringsutskottet återkommer utskottet i det följande till olika enskildheter i regeringens förslag i övrigt.
Rådgivning
Rättshjälpsformen rådgivning, som regleras i 46-48 §§ i den nu gällande rättshjälpslagen, innebär rådgivning eller annan jämförlig åtgärd i en rättslig åtgärd under högst en timme. Rådgivning kan lämnas i nästan alla rättsliga angelägenheter. Vissa angelägenheter är dock undantagna, t.ex. upprättande av självdeklaration, förrättande av bouppteckning och inskrivningsärenden enligt jordabalken. Rättshjälp genom rådgivning står öppen för såväl fysiska som juridiska personer oavsett inkomst. Rådgivning sker mot en avgift som för varje påbörjad tidsperiod om femton minuter motsvarar en fjärdedel av grundbeloppet. Avgiften får sättas ned så att den inte överstiger den grundavgift som skulle ha bestämts om allmän rättshjälp beviljats. Rådgivning ges av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Den som meddelar rådgivningen har rätt att sätta ned avgiften. Ersättningen till den som har meddelat rådgivning utgörs av rådgivningsavgiften. Om avgiften har satts ned utgår ersättning för mellanskillnaden av allmänna medel till den som har meddelat rådgivningen. Denne har också rätt till ersättning för kostnader för tolk och för översättning som uppdraget har krävt. Om allmän rättshjälp beviljas efter rådgivning skall kostnaden för rådgivningen anses som en kostnad för den allmänna rättshjälpen. Erläggande av rådgivningsavgift skall anses som en betalning på grundavgiften. Rättshjälpsformen rådgivning har kommit att utnyttjas i allt mindre omfattning. Budgetåret 1993/94 uppgick antalet rådgivningsärenden vid de allmänna advokatbyråerna till 1 987 jämfört med ca 25 000 budgetåret 1973/74. Det totala antalet rådgivningar har uppskattats till drygt 3 000. Till detta torde komma de ärenden där rådgivning övergår i ett rättshjälpsärende och därför inte redovisas särskilt. Regeringen föreslår i propositionen att rättshjälp skall föregås av minst en timmes rådgivning. Om rådgivning är uppenbart obehövlig eller om det finns särskilda skäl skall rättshjälp dock kunna beviljas även om rådgivning inte har skett. Rådgivning enligt rättshjälpslagen skall kunna ges i alla rättsliga angelägenheter och kunna pågå i två timmar. Vid behov skall rådgivningen kunna delas upp på två tillfällen. Avgiften för en timmes rådgivning skall, liksom nu, i princip motsvara den timkostnadsnorm som gäller för ersättning till rättshjälpsbiträden. För dem som har det sämst ställt skall avgiften liksom nu kunna sättas ned till hälften. Om rådgivning ges i mer än en timme skall avgiften för den överskjutande tiden avräknas från den minimiavgift som enligt regeringens förslag skall betalas i rättshjälpsavgift. Sveriges advokatsamfund har i sitt remissvar anfört att hela rådgivningsavgiften bör kunna avräknas från rättshjälpsavgiften. Enligt regeringens mening är detta emellertid inte lämpligt. Tvärtom menar regeringen att det skulle kunna motverka de intentioner som ligger bakom lösningen med en mer eller mindre obligatorisk rådgivning. Avgiften för dcn inledande rådgivningen kan enligt regeringen i stället ses som en första grundavgift, lika för alla utom för dem som har det sämst ekonomiskt ställt. I motion Ju5 (mp) förordas att rådgivning enligt rättshjälpslagen skall kunna pågå i upp till tre timmar och att hela kostnaden för rådgivningen skall kunna avräknas om rättshjälp beviljas. Utskottet instämmer i regeringens bedömning av hur rådgivningsinstitutet bör utformas. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del och avstyrker ifrågavarande yrkande i motion Ju5.
Förutsättningar för rättshjälp
Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp
Rätten till allmän rättshjälp har alltsedan rättshjälpslagens tillkomst begränsats av att den rättssökandes inkomst inte får överstiga ett visst belopp. Fram till den 1 maj 1993 var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en beräknad årsinkomst som översteg åtta gånger basbeloppet kunde då inte komma i fråga för rättshjälp. I samband med 1983 års ändringar i rättshjälpslagen upphävdes kopplingen till basbeloppet bland annat av besparingsskäl, och inkomstgränsen bestämdes till ett fast belopp, 110 000 kr. Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas allteftersom förändringar i penningvärdet motiverade det. En sådan omprövning skedde dock först genom 1988 års rättshjälpsreform. Då höjdes inkomstgränsen från 110 000 kr till sju basbelopp (prop. 1987/88:73, JuU21, rskr. 193). Basbeloppsregeln innebär för år 1996 en inkomstgräns på 249 000 kr. Regeringen föreslog våren 1992 (prop. 1991/92:159, JuU26, rskr. 307) att den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Utskottet anförde i sitt betänkande (s. 9) bl.a. att ett genomförande av förslaget kunde komma att medföra en återgång till den ordning som gällde på den fria rättegångens tid, nämligen att enbart de ekonomiskt sämst ställda och de som har en god ekonomi kan ta till vara sina rättsliga intressen. Flertalet vanliga inkomsttagare för vilka ett rättsligt förfarande innebär avsevärda ekonomiska påfrestningar kunde enligt utskottet komma att helt utestängas från allmän rättshjälp. Mot den angivna bakgrunden var utskottet inte berett att tillstyrka förslaget i propositionen. Utskottet konstaterade också att det krävdes besparingar och effektiviseringar inom rättshjälpsområdet, och i detta syfte borde ärendet återgå till regeringen för förnyade överväganden. Riksdagen följde utskottet. I det ärende som blev resultatet av de förnyade övervägandena från regeringens sida (prop. 1992/93:109, JuU12, rskr. 104) beslutade riksdagen om besparingar på rättshjälpen i form av höjda avgifter för de rättssökande och utvidgad återbetalningsskyldighet för tilltalade i brottmål. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp ändrades således inte. Enligt vad som anges i propositionen framgår av uppgifter från Statistiska centralbyrån, SCB, att ca 620 000 personer i Sverige år 1993 hade en inkomst på 250 000 kr eller mer. Detta antal motsvarar ca 7 % av befolkningen. Den genomsnittliga löneökningen under åren 1993 till 1996 beräknas enligt regeringens finansplan uppgå till 12,7 %. Grovt räknat skulle därmed enligt vad som anförs i propositionen ytterligare ca 200 000 personer eller 2 % av befolkningen hamna över gränsen. I praktiken innebär det att över 90 % av Sveriges befolkning kan få rättshjälp. I själva verket torde denna andel enligt propositionen vara ännu större eftersom eventuell försörjningsbörda inte har beaktats. Rättshjälpsutredningen anser att inkomstgränsen bör sänkas till 200 000 kr. Med denna gräns skulle enligt ovanstående beräkningsunderlag ca 80 % av befolkningen vara berättigade till rättshjälp. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Konsumentverket anser dock att gränsen är för snäv. Sveriges advokatsamfund liksom JUSEK menar att en stor grupp ställs utan möjlighet till juridiskt biträde om förslaget genomförs. Regeringen framhåller att målet för rättshjälpen bör vara att ge bistånd till den som inte annars skulle ha möjlighet att ta till vara sina rättsliga intressen. Staten bör däremot inte bidra till kostnader som en rättssökande själv har ekonomisk förmåga att stå för. Regeringen delar den uppfattning justitieutskottet redovisade i 1992 års lagstiftningsärende, att inkomstgränsen inte får sättas så lågt att de flesta utestängs från möjligheten till rättshjälp. En mindre sänkning av gränsen kan dock enligt regeringen göras utan att det får sådana allvarliga konsekvenser. Samtidigt poängterar regeringen att gränsen inte får sättas så lågt att rättshjälpen bara kommer att beröra de allra sämst ställda. En etergång till vad som gällde på den fria rättegångens tid är enligt regeringen inte aktuell. Enligt regeringens mening är det rimligt att som utredningen föreslår anknyta till bestämmelserna om den s.k. skiktgränsen eller brytpunkten, dvs. den inkomstgräns där en skattskyldig skall betala statlig inkomstskatt. De som har inkomster som överstiger brytpunkten anses ha förmåga att betala s.k. värnskatt. Dessa personer bör enligt regeringens mening också ha förmåga att stå för sina egna rättsliga kostnader utan bidrag från staten. För att undvika att lagen skulle komma att behöva justeras alltför snart anser regeringen att gränsen bör sättas strax över brytpunkten. Om gränsen sätts strax över brytpunkten eller vid 210 000 kr skulle, med de beräkningsmetoder som redovisats ovan, enligt regeringen fortfarande över 80 % av befolkningen ha möjlighet att erhålla rättshjälp. Regeringen påpekar särskilt att det vid denna beräkning inte har tagits någon hänsyn till försörjningsbördan, vilket innebär att ännu fler hamnar inom det område där rättshjälp kan ges. Utredningen har föreslagit att de gränsvärden som anges i lagen skall uttryckas i siffror. De flesta av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot en sådan ordning. Några av remissinstanserna är dock kritiska till förslaget och anser att anknytningen till basbeloppet bör bibehållas så att lagen inte behöver justeras för att penningvärdet förändras. Regeringen framhåller att fördelen med att gränserna anges i basbelopp naturligtvis är just den att lagen inte behöver justeras för att penningvärdet förändras. Frågan är emellertid om denna fördel uppväger de angivna nackdelarna. Det är enligt regeringen inte heller givet att gränserna alltid bör följa penningvärdets förändringar. Regeringen delar utredningens uppfattning att bestämmelserna blir mer lättillgängliga om lagens gränsvärden uttrycks i siffror i stället för ett visst antal basbelopp eller en viss andel av basbeloppet. Inkomstgränsen bör enligt regeringen alltså anges i siffror. Regeringen framhåller att det självfallet måste bevakas att beloppet justeras om penningvärdets förändringar eller andra faktorer ger skäl till detta. Det är, anför regeringen, inte givet att en sådan justering måste ske varje år. I motion Ju6 (kd) förordas att det inte skall finnas något inkomsttak för rätten till rättshjälp. I motion Ju7 (v) yrkas att inkomstgränsen för rätt till rättshjälp alltjämt bör vara sju basbelopp. Enligt vad som anförs i den sistnämnda motionen innebär regeringens förslag att en alltför stor grupp skulle komma att stå utanför rättshjälpssystemet. Utskottet erinrar om att rätten till rättshjälp alltsedan rättshjälpslagens tillkomst har begränsats av att den rättssökandes inkomst inte får överstiga ett visst belopp. Denna inskränkning kommer sig av att rättshjälpen är avsedd att ge rättsligt bistånd till den som annars inte skulle ha möjlighet att ta tillvara sina rättsliga intressen. Staten skall med andra ord inte bidra till kostnader som den rättssökande själv har ekonomisk förmåga att svara för. Utskottet anser inte att det finns skäl att frångå denna ordning. Utskottet konstaterar vidare att regeringens förslag till inkomsttak för rätt till rättshjälp innebär att den stora majoriteten av befolkningen alltjämt kommer att vara berättigad till rättshjälp. Endast en mindre krets, som får anses ha förmåga att själv stå för sina rättsliga kostnader, kommer att stå utanför systemet. Med hänsyn härtill och till vad utskottet tidigare anfört om att statens kostnader för rättshjälpen måste minska är det inkomsttak som regeringen föreslår enligt utskottets mening väl avvägt. Inte heller har utskottet något att erinra mot att den stränga bindningen till basbeloppet tas bort. Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna Ju6 och Ju7 såvitt här är i fråga.
Behov av biträde
Allmänt om behov av biträde
Rättshjälp skall enligt 6 § i den nu gällande rättshjälpslagen beviljas om den rättssökande har behov av sådant rättsligt bistånd. Behovet skall bedömas med utgångspunkt i hans eller hennes behov av någon eller några av de förmåner som anges i 9, 9 a eller 10 §§. De förmåner som finns angivna i dessa bestämmelser är bl.a. biträde och bidrag till kostnader för bevisning och utredning. I de allra flesta fall är den rättssökandes behov av biträde det avgörande skälet till att rättshjälp beviljas. Utredningen föreslår att rättshjälp bara skall beviljas om den rättssökande har behov av biträde. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Regeringen anför att behovet av rättshjälp naturligtvis är störst i sådana fall där det kan uppstå några mer betydande kostnader, nämligen när det behövs biträdeshjälp. Denna förmån är den viktigaste och mest kostsamma förmånen. Den nuvarande regleringen - som innebär att rättshjälp beviljas om den rättssökande har behov av någon av de förmåner som räknas upp i rättshjälpslagen - är mot denna bakgrund inte tillfredsställande. Den naturliga ordningen är enligt regeringen i stället att, i enlighet med utredningens förslag, fokusera på den rättssökandes behov av juridiskt biträde och låta detta behov avgöra om rättshjälp skall beviljas eller inte. Regeringen föreslår därför att rättshjälp bara skall beviljas om den rättssökande har behov av biträde. Den som har mycket små ekonomiska resurser och därmed kan ha behov av bidrag även till andra, mindre, kostnader bör enligt regeringen få sådan hjälp oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte. Regeringen lägger i propositionen fram förslag om särskilda regler i detta hänseende, jfr 7 § i förslaget till ny rättshjälpslag. Den föreslagna ändringen är enligt regeringen också naturlig och nödvändig mot bakgrund av det nya avgiftssystem som föreslås i propositionen. Rättshjälpsavgiften skall enligt det förslaget beräknas som en viss procentuell andel av biträdeskostnaderna. Med ett sådant avgiftssystem kan nuvarande ordning för behovsprövning inte behållas bl.a. därför att det skulle medföra en väsentlig ökning av kostnaderna för rättshjälpen. Det skulle enligt regeringen nämligen ofta vara lönsamt att få rättshjälp då staten alltid skulle bidra till vissa av kostnaderna. Som exempel nämner regeringen att en relativt välbärgad rättssökande som klart skulle kunna bära en mindre kostnad för t.ex. ansökningsavgift och ersättning till ett par vittnen skulle kunna få dessa kostnader betalda av staten. Regeringen framhåller i sammanhanget att rättshjälp inte skall beviljas om behovet av biträde kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom det rättsskydd som ges genom fackliga organisationer eller när intresseorganisationer bistår sina medlemmar. Om den rättssökande själv kan ta till vara sina intressen kan han eller hon enligt regeringens uppfattning inte anses ha behov av biträde. När det gäller frågan om den rättssökande själv har förmåga att föra sin talan skall enligt regeringen ärendets svårighetsgrad ställas mot den rättssökandes personliga kvalifikationer. Av betydelse är, anser regeringen, bl.a. den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd. Enbart språksvårigheter bör inte medföra att den rättssökande har behov av biträde. I första hand skall enligt regeringen möjligheten till tolkning utnyttjas.
Behov av biträde i förvaltningsmål
Regeringen framhåller att behovet av biträde i hög grad är beroende av vilken domstol - allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol - som skall handlägga ärendet. Förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar enligt förvaltningsprocesslagen gör enligt regeringen att biträdesbehovet i dessa domstolar inte är detsamma som i mål vid allmän domstol. Frågan om en utvidgning av möjligheterna till rättshjälp i mål vid förvaltningsdomstolarna har behandlats vid ett flertal tillfällen sedan rättshjälpslagens tillkomst. Senast togs frågan upp i samband med att justitieutskottet behandlade regeringens proposition om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1995/96:22, JuU7, rskr. 55 och 56). Utskottet avslog en motion i ärendet med hänvisning till förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen, och utskottet pekade särskilt på att denna skyldighet inte påverkas av reformen om tvåpartsprocess. Utskottet ansåg dock att frågan om domstolens utredningsansvar är så betydelsefull att den borde ägnas särskild uppmärksamhet vid den utvärdering av reformen som skall ske. Resultatet härav borde enligt utskottets mening tas till vara i de fortsatta överväganden rörande förvaltningsprocessen som alltjämt pågår i regeringskansliet till följd av Domstolsutredningens förslag (se SOU 1991:106). I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen framhölls, något som också påpekats av några remissinstanser, att det dock kan finnas behov av juridiskt biträde i vissa mål i allmän förvaltningsdomstol. I remissen nämndes att sådant behov t.ex. kan finnas i vissa socialförsäkringsmål och andra mål som rör funktionshindrade personer och att det t.ex. kan finnas anledning att bevilja rättshjälp om en förvaltningsmyndighet överklagar ett beslut som har ändrats till den rättssökandes fördel. Enligt Lagrådet är vad som anfördes i lagrådsremissen härom inte tillräckligt fullständigt eller klarläggande. Lagrådet pekar på ett flertal faktorer som kan påverka behovet av biträde i förvaltningsprocessen. Lagrådet erinrar först om den sedan en längre tid pågående utvecklingen mot att olika frågor med större eller mindre rättslig anknytning inom förvaltningsområdet förs över till avgörande av förvaltningsdomstol, något som ytterligare utökat förvaltningsdomstolarnas rika flora av måltyper. Lagrådet nämner vidare EG:s omfattande och komplexa regelverk som blivit att beakta i inte minst förvaltningsrättskipningen. En konsekvens av att Europarättsliga principer får genomslag i vårt land är för övrigt enligt Lagrådet att handläggningen i förvaltningsmål allt oftare torde få inslag av muntlighet med partsnärvaro. Det etappvis införda systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätt i flertalet mål förtjänar enligt Lagrådet också att nämnas. De förenklingar som därigenom uppnås vid handläggningen bör enligt Lagrådet om möjligt ge utrymme för kvalitativt högtstående rättskipning i de mål som tas upp till fullständig sakprövning; självfallet bör enligt Lagrådet därvid förbättrad biträdeshjälp i de mer komplicerade målen ses som en positiv faktor. Lagrådet anser också att det torde stå rätt klart att följden av införandet av tvåpartsprocessen blir att domstolarnas handläggning mer än tidigare blir präglad av förhandlingsprincipen och mindre av officialprincipen. Mot bakgrund av bl.a. dessa förändringar och tendenser inom förvaltningsprocessen ligger det enligt Lagrådets bedömning närmast till hands att utgå från att behoven av rättsligt biträde i förvaltningsmål kommer att bli i varje fall något större än vad som återspeglas i hittillsvarande starkt återhållsamma praxis. Ett ökat biträdesbehov lär enligt Lagrådet framför allt göra sig gällande för sådana angelägenheter där de faktiska omständigheterna är svåröverskådliga och de rättsliga frågeställningarna okända eller svårbedömbara för de rättssökande. Lagrådet framför vidare bl.a. att den anknytning till funktionshinder som gjordes i lagrådsremissen inte är särskilt meningsfull i förevarande sammanhang eftersom den inte ger någon vägledning för biträdesbehovet. Enligt Lagrådets mening är det att föredra att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse betonas såsom det grundläggande när biträdesbehovet skall prövas. Regeringen konstaterar i denna del att de förändringar som under senare år skett på förvaltningsprocessens område inte har minskat förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. Enligt regeringens mening kan det därför inte sägas att biträdesbehovet generellt skulle ha ökat i mål vid förvaltningsdomstol. Däremot, anför regeringen vidare, kan vissa av de förändringar som sker i de materiella reglerna på förvaltningsrättens område i övrigt i undantagsfall medföra att behovet av biträde på sikt kan tänkas bli något större än hitintills. Några mer dramatiska förändringar kan dock enligt regeringen inte förutses. Den måltyp som åsyftades i lagrådsremissen - mål där den rättssökande på grund av ett funktionshinder har svårt att själv föra sin talan i mål som avser frågor som har sin grund i funktionshindret, t.ex. beviljande av assistansersättning (personlig assistent) - kan enligt regeringens mening tjäna som ett exempel. Regeringen anför att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse för den enskilde som Lagrådet anför självfallet alltid skall vägas in. För att rättshjälp skall beviljas bör enligt regeringen, som också framhölls i lagrådsremissen, krävas att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den enskilde. Regeringen konstaterar att Lagrådet tar upp ett flertal faktorer som kan påverka behovet av biträde i förvaltningsprocessen. Dessa faktorer bör enligt regeringen självfallet vägas in i det enskilda fallet och undantagsvis kunna medföra att rättshjälp skall beviljas. Att vi som medlemmar i Europeiska unionen numera måste beakta det EG-rättsliga regelverket innebär dock enligt regeringen inte att behovet av biträde ökar. Det faktum att alltfler ärendetyper skall hanteras av förvaltningsdomstolar och att många måltyper flyttats ned från kammarrätt till länsrätt medför enligt regeringens mening inte att behovet av biträdeshjälp kan sägas ha ökat generellt. Inte heller det faktum att handläggningen får ett ökat inslag av muntlighet med partsnärvaro anser regeringen i sig medför att behovet av biträde ökar. Regeringen anför att många enskilda snarare anser att det underlättar om handläggningen är muntlig i stället för att de skall utveckla sin talan skriftligen. Att processen numera är en tvåpartsprocess innebär enligt regeringens mening inte att förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet minskar och att behovet av rättshjälp därmed generellt sett skulle öka. Regeringen anför vidare att det som regel liksom i dag får anses att behov av biträde finns i mål om verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge. I vissa mål angående åtgärder som är av mer ingripande karaktär för den enskilde täcks biträdesbehovet enligt regeringen däremot av reglerna om offentligt biträde. I övrigt anför regeringen att den är beredd att instämma i Lagrådets synpunkter om svårigheterna att på förhand urskilja några speciella målgrupper som bör kunna komma i fråga eller uteslutas från rättshjälp på förvaltningsprocessens område. Regeringen anser att det som regel inte finns behov av biträde i ärenden som handläggs av Allmänna reklamationsnämnden eller av Patientskadenämnden. Regeringen konstaterar att rättshjälp i vissa fall skall kunna ges till en målsägande som inte uppfyller förutsättningarna för att få målsägandebiträde. Eftersom åklagaren är skyldig att bistå målsäganden med enskilda anspråk i brottmålsprocessen torde det dock enligt regeringen mera sällan finnas behov av rättshjälp till en målsägande. Behovet av juridiskt biträde för den som är tilltalad eller i övrigt misstänkt i brottmål tillgodoses genom reglerna om offentlig försvarare. I motion So425 (fp) krävs att rättshjälp skall kunna beviljas i större utsträckning än i dag i förvaltningsmål. I motion Ju810 (s) efterfrågas ökade möjligheter till rättshjälp för funktionshindrade i förvaltningsmål. Motionärerna bakom motion Ju7 (v) konstaterar att Lagrådet anser att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse bör betonas såsom det grundläggande när biträdesbehovet skall prövas och de begär att regeringen skall återkomma med ett lagförslag där detta framgår. Utskottet vill först erinra om att det i många mål- och ärendetyper som skall avgöras av förvaltningsdomstol finns möjlighet att förordna ett offentligt biträde som betalas av allmänna medel. Det gäller bl.a. i frågor om tvångsvård och omhändertagande, omsorg om psykiskt utvecklingsstörda och utlänningars, t.ex. asylsökandes, vistelse i landet. I propositionen föreslås inga materiella ändringar av lagstiftningen i denna del. När det gäller frågan om i vilken utsträckning rättshjälpsbiträde bör kunna förordnas i förvaltningsmål vill utskottet framhålla att den utredningsskyldighet och materiella processledning som förvaltningsdomstolarna är ålagda enligt förvaltningsprocesslagen generellt sett medför att behovet av biträde inte är lika stort i förvaltningsdomstol som i allmän domstol. Den ordning som regeringen nu föreslår får enligt utskottets mening sägas erbjuda tillräckliga möjligheter att förordna rättshjälpsbiträde i förvaltningsmål. Detta ställningstagande påverkas inte av den reformering av förvaltningsprocessen som nyligen har ägt rum eller - såvitt nu kan bedömas - de förändringar som kan förutses med anledning av det EG- rättsliga regelverkets ökande betydelse m.m. Utskottet kan således inte ställa sig bakom vare sig det allmänt hållna kravet i motion So425 om att rättshjälp skall kunna beviljas i större utsträckning i förvaltningsmål eller vad som anförs i motion Ju810 om utökade möjligheter till rättshjälp för funktionshindrade. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna såvitt här är i fråga. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse självfallet alltid skall vägas in när behovet av biträde i förvaltningsmål eller andra mål prövas. Det är just sådana faktorer som generellt sett avgör om behov av biträde föreligger. En annan sak är, som utskottet nyss anfört, att behovet av biträde inte är lika stort i förvaltningsdomstol som i allmän domstol. En lagreglering av det slag som föreslås i motion Ju7 behövs inte och motionen avstyrks i denna del.
Behov av biträde i tvistemål om mindre värden
I rättegångsbalken finns särskilda regler för tvistemål om mindre värden som skall tillämpas för det fall det är uppenbart att tvisteföremålets värde inte överstiger ett halvt basbelopp. I dessa mål gäller särskilda bestämmelser om bl.a. rättens sammansättning, ersättning för rättegångskostnader och prövning i högre instans. I 20 § andra stycket i den nu gällande rättshjälpslagen stadgas att biträde i tvistemål om mindre värden får förordnas endast om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till sökandens personliga förhållanden eller sakens beskaffenhet. Regeringen anför i propositionen att det i tvistemål om mindre värden sällan finns något biträdesbehov. Som en konsekvens av att biträdesbehovet skall vara avgörande för om rättshjälp skall beviljas eller inte föreslår regeringen att det också i fortsättningen skall krävas särskilda skäl för att rättshjälp skall beviljas i dessa mål. En bestämmelse härom bör enligt regeringen införas i den nya 11 § 4 rättshjälpslagen. I motion Ju5 (mp) föreslås en ordning som innebär att värdegränsen för tvistemål om mindre värden höjs till ett basbelopp och att rättshjälp normalt inte skall beviljas i dessa mål. I övriga mål skall enligt motionärerna göras en noggrann intresseprövning. Utskottet, som inte anser att det finns skäl att nu överväga en ändring av bestämmelserna om tvistemål om mindre värden, instämmer i regeringens bedömning av biträdesbehovet i dessa mål. Utskottet tillstyrker det aktuella lagförslaget och avstyrker bifall till motion Ju5 i denna del.
Rimlighetsprövning
I 8 § första stycket 13 i den nu gällande rättshjälpslagen stadgas att allmän rättshjälp inte får beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad. Av förarbetena till rättshjälpslagen framgår bl.a. (prop. 1972:4 s. 93) att vad som skall beaktas vid bedömningen av om det föreligger ett befogat intresse enligt lagen är möjlighet till framgång, möjlighet att realisera anspråket, kostnadsaspekter i förhållande till det omtvistades värde och angelägenhetens art. Det understryks i förarbetena att vad som anges där är typfall och att de inte skall ses som en uttömmande uppräkning. Frågan om det finns befogat intresse skall alltid bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I propositionen (s. 119 f) redogörs närmare för uttalandena i förarbetena och relevanta rättsfall. Utredningen föreslår att en ny regel införs som innebär att en prövning alltid skall göras av om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet. De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Malmö tingsrätt avstyrker förslaget med hänvisning till att den föreslagna lagtexten och motiven är oklara och medför tillämpningssvårigheter. Sveriges advokatsamfund anser att det är tillräckligt med en strängare tillämpning av den nuvarande regeln om befogat intresse. Regeringen anför (s. 121) att utgångspunkterna för en rättshjälpsreform är att rättshjälpens resurser skall sättas in där de bäst behövs. För att detta syfte skall uppnås bör enligt regeringen rättshjälp bara ges när det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Regeringen anser inte att den nuvarande regeln om befogat intresse tillräcklig tar till vara detta syfte. Regeringen konstaterar att Rättshjälpsutredningen funnit att den nuvarande bestämmelsen om befogat intresse inte tillämpas i någon större utsträckning. Rättshjälp kan i dag beviljas i fall där det inte är befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. Enligt regeringens mening finns här ett klart reformbehov. Den nuvarande regeln är enligt regeringen för snävt formulerad och den används heller inte i den utsträckning som förutsattes vid rättshjälpslagens tillkomst. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att den nuvarande regeln bör ersättas av en regel som innebär att en prövning skall göras om det är rimligt att staten står för kostnaderna. Syftet är enligt regeringen att den nya rimlighetsprövningen skall leda till att ytterligare typer av fall utestängs från rättshjälp. Det är enligt regeringen t.ex. inte rimligt att rättshjälp ges i angelägenheter som har samband med större ekonomiska transaktioner som inte kan sägas ha med den rättssökandes vardagliga välfärd att göra. Som exempel på fall där det inte är rimligt att de begränsade allmänna resurserna tas i anspråk nämner regeringen tvister som rör förvärv m.m. av lyxbetonade föremål, aktiespekulation och skatteplanering. Givetvis måste enligt regeringen en noggrann och nyanserad bedömning göras, och givetvis kan inte varje angelägenhet som rör aktiespekulation eller skatteplanering sägas vara sådan att det inte är rimligt att det allmänna bidrar till tvisten. Om den rättssökande påstår sig ha blivit vilseledd eller om det förekommer andra ömmande omständigheter torde enligt regeringen i vissa fall bedömningen kunna leda till att rättshjälp beviljas. Här kan också nämnas att regeringen anser att det, när tvisten rör sådan hobbyverksamhet som enligt den nuvarande rättshjälpslagen anses utgöra näringsverksamhet, t.ex. hållande av travhäst och avancerad fotografering, inte finns tillräckliga skäl för att staten skall bidra till kostnaderna. Bestämmelsen bör enligt regeringen införas i 8 § i den föreslagna rättshjälpslagen och utformas så att rättshjälp får beviljas endast om det med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Därmed kommer man också ifrån den nuvarande tillämpningen där sådan verksamhet ansetts vara näringsverksamhet. Se vidare nedan i avsnittet om rättshjälp för näringsidkare. Lagrådet - som inte motsatt sig den föreslagna regeln - har understrukit att den rimlighetsbedömning som förutsätts ofta måste bli grannlaga och bör ske med försiktighet, i synnerhet om den skall göras av den domstol som skall pröva tvisten i sak. Lagrådet anser bl.a. att det är tveksamt om den nya regeln, med hänsyn till de förutsättningar för rättshjälp som i övrigt föreslås, i praktiken kommer att ge något väsentligt ökat utrymme att avslå en rättshjälpsansökan i förhållande till den nuvarande regeln i 8 § första stycket 13 rättshjälpslagen. Regeringen delar bedömningen att prövningen är grannlaga och bör ske med försiktighet. Regeringen instämmer också i bedömningen att förutsättningarna för rättshjälp i övrigt påverkar det praktiska tillämpningsområdet. I förhållande till den bestämmelse om befogat intresse som i dag finns i rättshjälpslagen bör dock enligt regeringens mening utrymmet att avslå en rättshjälpsansökan bli väsentligt större. Tillämpningsområdet för regeln om befogat intresse begränsas enligt regeringen huvudsakligen av att en domstol måste avhålla sig från att göra en förberedande sakprövning. Någon sådan prövning anser regeringen inte att det blir fråga om vid den rimlighetsprövning som skall göras enligt den föreslagna regeln. Visserligen är det fråga om en - som Lagrådet i sitt yttrande betecknat det - kvalitativ bedömning av ett rättsanspråks karaktär i så måtto att en bedömning skall göras med hänsyn till om angelägenheten rör större ekonomiska transaktioner, lyxbetonade föremål eller förhållanden som ligger i gränstrakterna kring det otillåtna. Men, anför regeringen, det är inte fråga om att bedöma bevisläget eller på annat sätt förutspå utgången i målet. Regeringen framhåller dock att det i vissa fall är lämpligt att en annan domare än den som prövar rättshjälpsfrågan avgör själva tvisten. Detta gäller självfallet främst i de fall det är aktuellt att avslå en ansökan om rättshjälp. Någon lagreglering av denna fråga anser regeringen inte vara nödvändig. I motion Ju7 (v) anförs att den nuvarande bestämmelsen om att rättshjälp inte får beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak prövad bör behållas. Motionärerna anser att det är tveksamt om den föreslagna nya regleringen kommer att ge något väsentligt ökat utrymme att avslå en rättshjälpsansökan. Utskottet, som instämmer i regeringens bedömning, tillstyrker propositionens förslag i denna del och avstyrker motion Ju7 såvitt här är i fråga.
Rättshjälp vid skuldsanering
Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft den 1 juli 1994 (1993/94:123, LU26, rskr. 303), har öppnats möjligheter för fysiska personer att helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 september 1996 är lagen numera tillämplig även på fysiska personer som är näringsidkare, dock endast om det med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och övriga omständigheter finns särskilda skäl för skuldsanering. Samtidigt med skuldsaneringslagen infördes i 8 § första stycket 11 rättshjälpslagen en bestämmelse om att rättshjälp inte får beviljas i angelägenhet rörande skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Regeringen föreslår att bestämmelsen oförändrad skall överföras till 10 § första stycket 3 i den nya rättshjälpslagen. I motion Ju6 (kd) förordas att rättshjälp skall kunna beviljas vid skuldsanering. Vid skuldsaneringslagens tillkomst diskuterades frågan om rättshjälp borde kunna beviljas i ärenden om skuldsanering. I propositionen anförde justitieministern att förslaget till skuldsaneringslag genomgående bygger på principen om gäldenärens egen aktiva medverkan. De råd och anvisningar som gäldenären kan vara i behov av för att upprätta en ansökan om skuldsanering m.m. ansåg justitieministern borde kunna erhållas genom de kommunala instanser som sysslar med budgetrådgivning och liknande. Vidare framhölls i propositionen att förslaget vilar på förutsättningen att sökande gäldenär erhåller vägledning av skriftligt informationsmaterial, särskilt framtagna ansökningsblanketter m.m. Till detta kom enligt justitieministern att i första hand kronofogdemyndigheten, men även rätten om ett ärende når dit, har ett allmänt ansvar för utredningen i ett skuldsaneringsärende. Det anförda, i förening med statsfinansiella skäl, ledde fram till slutsatsen att det i rättshjälpslagen uttryckligen borde föreskrivas att allmän rättshjälp inte får beviljas i skuldsaneringsärenden. Lagutskottet erinrar i sitt yttrande om justitieministerns ovan refererade uttalande. Utskottet framhåller också att det med anledning av en motion som gällde frågan om bistånd till gäldenärer vid skuldsanering (1993/94:LU26 s. 13) anförde att det är uppenbart att vissa gäldenärer kan behöva hjälp med en ansökan om skuldsanering. Utskottet pekade därvid på att kommunerna ålagts att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar och att detta åliggande torde omfatta råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Även kronofogden har, framhöll utskottet, vissa skyldigheter när det gäller en ansökan om skuldsanering. Sålunda bör det av ett föreläggande om att avhjälpa en brist i ansökan om skuldsanering framgå i vilka avseenden som ansökan är bristfällig och vad som erfordras av gäldenären för att avhjälpa bristen. Därtill kommer, anförde lagutskottet vidare, den allmänna serviceskyldighet som åligger kronofogdemyndigheterna enligt 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223). Denna serviceskyldighet innefattar bl.a. en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Att därutöver uttryckligen föreskriva i skuldsaneringslagen att kronofogdemyndigheten skall bistå gäldenären kunde enligt utskottets mening inte anses erforderligt. Med det anförda avstyrkte utskottet bifall till den aktuella motionen. Lagutskottet anför i sitt yttrande att det inte finns skäl att nu frångå dessa ställningstaganden. Utskottet instämmer i vad lagutskottet anför och utskottet tillstyrker den föreslagna bestämmelsen och avstyrker bifall till motion Ju6 i här aktuell del.
Rättshjälp i vissa familjerättsliga angelägenheter
Inledning
Regeringen föreslår i propositionen ett antal förändringar av rättshjälpen på det familjerättsliga området. En ny form av bistånd bör enligt regeringen införas vid bodelning. Biståndet innebär att ersättning till bodelningsförrättare för högst fem timmars arbete kan betalas av allmänna medel. Rättshjälp med rättshjälpsbiträde skall endast beviljas för klander av bodelning. I angelägenhet som rör underhåll till barn skall enligt propositionen rättshjälp ges endast när det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan enligt förslaget t.ex. vara att det underhållsstöd som lämnas av staten inte är tillräckligt, att utländsk rätt skall tillämpas eller att ärendet i övrigt rör internationella förhållanden. Regeringen föreslår vidare att rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad skall ges endast när det finns särskilda skäl. Utskottet återkommer nedan närmare till denna del av propositionen.
Rättshjälp vid äktenskapsskillnad
Rättshjälp i angelägenhet som rör äktenskapsskillnad ges i dag oavsett om det föreligger några särskilda omständigheter eller inte. Även när makarna är ense och gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad kan rättshjälp ges. I sådana fall ersätts biträdet enligt en särskild taxa som gäller för mål angående äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan. I arbetskrävande mål kan taxan frångås. Enligt 31 b § i den nuvarande rättshjälpslagen gäller särskilda återbetalningsregler när rätten dömer till äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan. Det finns inte skäl att här närmare redogöra för dessa. Statens kostnader för rättshjälp i angelägenheter rörande äktenskapsskillnad utgör ca 26 % av de totala kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Kostnaden för angelägenheter som endast rör äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan utgör ca 9 % av de totala kostnaderna. Reformarbetet på familjerättens område har sedan många år tillbaka präglats av strävanden att undvika tvister och rättsliga processer i domstolar. År 1990 fattade riksdagen beslut om vissa ändringar i bl.a. föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8, LU13, rskr. 53). Lagändringarna, som trädde i kraft den 1 mars 1991, syftade särskilt till att underlätta en utveckling mot att föräldrarna i större utsträckning skall ta ett gemensamt ansvar för barnet och själva komma överens om hur vårdnads- och umgängesfrågor skall lösas. De nya reglerna innebär att s.k. samarbetssamtal i vårdnads- och umgängesfrågor skall erbjudas föräldrar i alla kommuner. Vidare kan domstolen i ett mål om vårdnad och umgänge ta initiativ till att samarbetssamtal kommer till stånd. Även föräldrabalkens regler om gemensam vårdnad ändrades. Gemensam vårdnad skall numera komma i fråga inte bara när föräldrarna är ense om det utan också då ingen av dem utesluter denna vårdnadsform. Ogifta föräldrar kan få gemensam vårdnad genom anmälan till socialnämnden i samband med att faderskapet fastställs. Endast för sådana fall då gemensam vårdnad inte är aktuell, skall domstolen liksom tidigare avgöra frågan vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden efter vad som är bäst för barnet. För närvarande övervägs vissa ändringar i bestämmelserna om kommunernas medverkan i vårdnadskonflikter. Vårdnadstvistutredningen föreslår i betänkandet (SOU 1995:79) Vårdnad, boende, umgänge bl.a. olika åtgärder som skall lyfta fram samarbetssamtalen och markera att föräldrarna skall försöka lösa sina tvister om barnen genom samförståndslösningar innan rättsliga åtgärder vidtas. Ett förslag är att föräldrar som träffat avtal om vårdnad, om vem av föräldrarna barnet skall bo tillsammans med och om umgänge kan få ett sådant skriftligt avtal godkänt av socialnämnden. Vid prövningen av avtalet skall barnets bästa och dess önskemål beaktas. Ett fastställt avtal skall gälla på samma sätt som ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen i utredningsbetänkandet. Om förslagen genomförs kommer detta enligt regeringen att underlätta för föräldrarna att enas utan att domstol behöver blandas in i vårdnadsfrågan. Här kan också erinras om att riksdagen den 23 oktober 1996 beslutat om ett nytt samhällsstöd, kallat underhållsstöd, som skall ersätta det nuvarande bidragsförskottet (prop. 1995/96:208, 1996/97:SfU3, rskr. 21). Underhållsstöd lämnas enligt 8 § lagen om underhållsstöd med 1 173 kr per månad till barn vars föräldrar inte bor tillsammans. För det underhållsstöd som lämnas till barnet är den förälder som inte bor tillsammans med barnet återbetalningsskyldig till staten enligt en schabloniserad procentmetod. Återbetalningsskyldigheten beräknas som en viss procent av den återbetalningsskyldige förälderns inkomst. Vidare har införts en ny regel i föräldrabalken som innebär att den förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd skall anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Beslut om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet fattas av allmän försäkringskassa och överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den nya regleringen träder i kraft den 1 januari 1997. Av intresse i sammanhanget är också att det, som nämnts ovan, i den nu aktuella propositionen föreslås en ny form av rättsligt bistånd i bodelnings-ärenden och att rådgivningsinstitutet skall utvidgas till att omfatta två timmars juridisk rådgivning som kan delas upp på två tillfällen. Rättshjälpsutredningen föreslår att rätten till rättshjälp vid äktenskapsskillnad skall begränsas och att rättshjälp i dessa mål skall beviljas endast om det finns särskilda skäl. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det väsentligen utan erinran. Flera remissinstanser är dock kritiska. Sveriges advokatsamfund menar att det är angeläget att inblandade parter på ett tidigt stadium får tillgång till kvalificerat juridiskt bistånd så att de får ett rättsligt underlag för de bedömningar som skall göras. Advokatsamfundet påpekar att de frågor som aktualiseras är bodelning, vårdnad, umgänge, underhåll till barn och make, boenderätt och skatterättsliga frågor samt att det är angeläget att nå en helhetslösning. Eftersom vissa frågor är beroende av hur man löser andra är det enligt Advokatsamfundet uteslutet att arbetet kan slutföras inom ramen för två timmars rådgivning. Föreningen jurister vid Sveriges allmänna advokatbyråer menar att biträdesinsatserna inom ramen för taxan är av konfliktlösande art och att förslaget kommer att medverka till att det blir fler tvister och därmed större kostnader. Regeringen anser att de ovan nämnda genomförda och föreslagna förändringarna på familjerättens område sammantaget bör medföra att behovet av rättshjälpsbiträde blir mindre i det stora antal mål om äktenskapsskillnad där någon egentlig tvist inte föreligger och där förhållandena inte är mera kom- plicerade. Behov av biträdeshjälp kan enligt regeringen också minskas genom en förbättrad information. Utredningen föreslår att en klar och tydlig blankett för ansökan om äktenskapsskillnad samt skriftlig information bör tas fram. Regeringen instämmer i att detta skulle kunna underlätta för makarna att själva kunna göra vissa av de bedömningar som i dag görs av biträdet. Regeringen har därför för avsikt att låta Domstolsverket utarbeta blanketter och skriftlig information. Det återstående behovet av juridisk hjälp bör enligt regeringen som regel kunna täckas genom rådgivning under en eller två timmar. Den avgift som makarna får betala för rådgivningen kommer enligt regeringen många gånger att bli lägre, eller i vart fall inte större än vad de sammanlagt får betala i dag genom bestämmelserna om rättshjälpsavgift och om återbetalning. Regeringens utgångspunkt är således att rättshjälp normalt inte skall beviljas i angelägenheter som gäller äktenskapsskillnad. Det gäller framför allt äktenskapsskillnader som inte är tvistiga. Samtidigt finns det enligt regeringen naturligtvis många äktenskapsskillnader som är så komplicerade att de inte kan klaras av inom ramen för två timmars rådgivning. Vissa äktenskapsskillnader kan också kräva omfattande biträdesinsatser även om de senare resulterar i en gemensam ansökan. En äktenskapsskillnad kan också vara komplicerad därför att den innehåller internationella inslag. Bland annat för sådana fall bör enligt regeringen rättshjälp kunna beviljas. Regeringen delar således utredningens slutsats att rättshjälp normalt inte bör lämnas i mindre komplicerade mål och framför allt inte i dem som inte är tvistiga. Regeringen delar också utredningens uppfattning att det inte är lämpligt att inskränka möjligheten till rättshjälp endast i de mål där parterna gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad, bl.a. eftersom det inte alltid är klart i början av ett ärende att en gemensam ansökan kommer att ges in. Dessutom är det enligt regeringen också en fördel om makarna ger in en ansökan tillsammans efter att ha enats om vårdnad, underhåll osv. Regeringen framhåller att det av hänsyn såväl till samhällsekonomiska aspekter i allmänhet som till rättshjälpskostnaderna är positivt om antalet tvister hålls på en låg nivå. Om rättshjälp endast skulle ges när den ena maken ansöker om äktenskapsskillnad, skulle det enligt regeringen kunna missgynna dem som lyckas komma överens och gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad. Enligt regeringens mening bör avgränsningen i stället göras så att det skall krävas särskilda skäl för att få rättshjälp i angelägenheter som gäller äktenskapsskillnad. Om förhållandena är sådana att saken inte kan lösas med en biträdesinsats som i dag motsvaras av taxan vid äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan, anser regeringen att rättshjälp ofta bör kunna beviljas. Om målet är tvistigt bör enligt regeringen också som regel särskilda skäl anses föreligga. Regeringen konstaterar i denna del avslutningsvis att det naturligtvis finns en viss risk för att en begränsning av möjligheterna till rättshjälp medför ett visst merarbete för domstolarna. Enligt regeringens bedömning medför en klar och tydlig information att detta arbete inte behöver bli av någon större omfattning. Även om domstolarna alltså bör lämna viss information bör det som regel vara tillräckligt med en begränsad insats. Om behovet är så stort att en mer omfattande informations- och rådgivningsinsats utöver en eller två timmars rådgivning krävs finns det enligt regeringen som regel skäl att bevilja rättshjälp. I motion Ju7 (v) anförs att möjligheterna till rättshjälp vid äktenskapsskillnad inte bör inskränkas. Motionärerna anser att det är angeläget att parterna på ett tidigt stadium under en äktenskapsskillnad får juridiskt bistånd med att lösa de olika frågor som kan uppkomma. Lagutskottet anför inledningsvis i denna del av i sitt yttrande att eftersom de kostnader som kan relateras till mål och ärenden om äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor utgör en så stor del av de totala kostnaderna för rättshjälp, är det ofrånkomligt att de önskvärda besparingarna leder till vissa begränsningar i möjligheterna till allmän rättshjälp i dessa ärenden. En rimlig utgångspunkt måste därvid, enligt lagutskottets mening, vara att en avgränsning kommer till stånd på det sätt som föreslås i propositionen så att rättshjälp inte beviljas i ärenden där någon egentlig tvist inte föreligger och där förhållandena inte är särskilt komplicerade. I sådana ärenden där rättsordningen tillhandahåller en viss ordning för att lösa konflikter i syfte att undvika processer bör enligt lagutskottet utgångspunkten dessutom vara att rättshjälp inte bör komma i fråga förrän den anvisade ordningen för konfliktlösning i vart fall prövats. I sådana ärenden som det nu är fråga om torde, enligt lagutskottets mening, behovet av juridisk hjälp kunna tillgodoses genom rådgivning av en advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå som enligt förslaget får pågå upp till två timmar. Lagutskottet framhåller också att regeringen, enligt vad som uppges i propositionen, har för avsikt att låta Domstolsverket utarbeta klara och tydliga blanketter och skriftlig information i syfte att underlätta för parterna att själva kunna göra vissa bedömningar inför en äktenskapsskillnad. Lagutskottet konstaterar vidare att rättsutvecklingen på familjerättens område gått och alltjämt fortgår i en sådan riktning att behovet av biträdeshjälp generellt sett blir mindre. Utskottet understryker att det framlagda förslaget till ny rättshjälpslag på intet sätt hindrar att rättshjälp beviljas i sådana fall där det kan anses befogat. Vidare pekar utskottet på att det i propositionen anförs att det som regel finns skäl att bevilja rättshjälp om informationsbehovet i ett ärende är så stort att det behövs en mer omfattande informations- och rådgivningsinsats utöver en eller två timmars rådgivning. Med hänvisning bl.a. härtill förordar lagutskottet i sitt yttrande att propositionen i nu behandlad del tillstyrks och att motionen avstyrks. Utskottet delar för sin del regeringens och lagutskottets bedömning. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del och avstyrker motion Ju7 såvitt här är i fråga.
Rättshjälp för näringsidkare
Enligt 8 § första stycket 3 i den nu gällande rättshjälpslagen får rättshjälp inte beviljas den som är eller har varit näringsidkare i en angelägenhet som uppkommit i hans näringsverksamhet, om det inte finns skäl för rättshjälp med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, hans ekonomiska och personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt. Rättshjälpsutredningen föreslår att näringsidkare aldrig skall beviljas rättshjläp i angelägenhet som rör näringsverksamheten. Utredningen hänvisar bl.a. till de försäkringsmöjligheter som finns för företagare och anför att kostnaderna för en process bör bäras av näringsverksamheten antingen direkt eller i form av en försäkringspremie. Remissutfallet är blandat. Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden tillstyrker utredningens förslag och Föreningen jurister vid Sveriges allmänna advokatbyråer har ingen erinran mot förslaget. Arbetsdomstolen, Sveriges advokatsamfund, JUSEK och Sveriges Köpmannaförbud avstyrker utredningens förslag. Stockholms tingsrätt och Kammarrätten i Göteborg föreslår att näringsidkare skall kunna få rättshjälp men att de skall omfattas av de allmänna reglerna om rättshjälpens subsidiaritet. Regeringen anser (s. 127) att huvudregeln alltjämt bör vara att näringsidkare inte beviljas rättshjälp i angelägenheter som uppkommit i näringsverksamheten. Regeringen vill dock inte gå så långt som utredningen och helt utesluta näringsidkare från rättshjälp. Det kan enligt regeringen i vissa fall, t.ex. vid en helt nystartad verksamhet, vara så att den rättssökande näringsidkaren inte har hunnit försäkra sig. I sådant fall anser regeringen att det inte bör vara uteslutet att bevilja rättshjälp. Det finns enligt regeringen även andra situationer när det skulle vara stötande att inte bevilja en näringsidkare rättshjälp. Om det är fråga om en näringsidkare som praktiskt sett står en löntagare nära eller när angelägenheten har ett starkt samband med hans personliga förhållanden bör således rättshjälp i vissa fall kunna beviljas. Regeringen anser dock att en viss skärpning jämfört med den nuvarande regeln är motiverad. Regeringen förordar att det skall krävas särskilda skäl för att en näringsidkare skall kunna få rättshjälp. Liksom i dag bör enligt regeringen rättshjälp främst komma i fråga i angelägenheter som rör pågående, huvudsaklig verksamhet av mindre omfattning. Rättshjälp bör bara beviljas i de fall näringsidkaren kan jämställas med en löntagare i normalt inkomstläge. En lämplig tumregel kan enligt regeringen vara att rättshjälp inte skall beviljas om verksamhetens omsättning överstiger 500 000 kr (1996 års värde) eller om det finns fler än två anställda. I vissa fall anser regeringen dock att rättshjälp bör kunna komma i fråga även när det är fråga om sidoordnad verksamhet respektive tidigare bedriven verksamhet. Utrymmet för att bevilja rättshjälp i sådana fall torde dock enligt regeringen bli något mer begränsat än hittills. En särskild fråga är enligt regeringen om det finns anledning att ändra på innebörden av begreppet näringsidkare i rättshjälpssammanhang. Begreppet har i praxis givits en mycket vidsträckt innebörd. T.ex. har avancerad amatörfotografering och hållande av travhäst bedömts som näringsverksamhet i rättshjälpslagens mening. Även utanför rättshjälpslagen har begreppet näringsidkare en relativt vidsträckt innebörd men det är inte lika vidsträckt som på rättshjälpens område. Det omfattar de allra största företagen lika väl som enmansföretagare. Det innefattar även den som jämsides med en anställning driver någon form av näringsverksamhet. Näringsidkare kan även den vara som inte är skyldig att upprätta årsbokslut, jfr 1 § sista stycket bokföringslagen (1976:125). Enligt den konsumenträttsliga lagstiftningen avses med näringsidkare varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Enligt regeringens mening finns det goda skäl för att i rättshjälpssammanhang ha samma innebörd av begreppet näringsidkare som det har i den konsumenträttsliga lagstiftningen. Det innebär att näringsidkaren normalt inte bör beviljas rättshjälp om kravet på yrkesmässighet är uppfyllt. Härigenom rensar man enligt regeringen från rättshjälpslagstiftningens näringsidkarbegrepp bort sådana aktiviteter som i annan lagstiftning, och i det allmänna språkbruket, faller utanför begreppet näringsidkare. En begränsning av innebörden faller sig enligt regeringen också naturlig om man inför den nya rimlighetsprövning som regeringen föreslår i propositionen. Enligt regeringens mening bör frågan om rättshjälp skall beviljas för en angelägenhet som t.ex. hänför sig till en travhäst avgöras efter prövning av om det är rimligt att staten bekostar tvisten och inte genom en mer eller mindre krystad tolkning av begreppet näringsidkare. Regeringen syftar inte till att utvidga möjligheterna till rättshjälp för denna typ av tvister; enligt regeringens bedömning torde rimlighetsprövningen normalt leda till att ansökan avslås när det gäller sådana angelägenheter som i dag vägras rättshjälp därför att de sorteras in under näringsidkarbegreppet. När det gäller den lagtekniska lösningen föreslår regeringen, särskilt mot bakgrund av det förändrade näringsidkarbegrepp den förordar, en särskild regel i 13 § i den nya rättshjälpslagen som tar sikte på näringsidkare. Frågan om den som är näringsidkare skall ha rätt till rättshjälp skulle annars i och för sig kunna prövas med tillämpning av den regel som regeringen föreslagit när det gäller rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar. Regeringen vill också framhålla att en ansökan om rättshjälp för angelägenhet som uppkommit i näringsverksamhet ofta torde komma att avslås redan därför att det inte är rimligt att staten bekostar tvisten. Avslutningsvis framhåller regeringen i denna del i likhet med Lagrådet att i fortsättningen inte bara bolaget utan också den som har ett bestämmande inflytande över detta skall betraktas som näringsidkare i rättshjälpslagens mening. I motion Ju7 (v) anförs att det inte bör krävas särskilda skäl för att bevilja en näringsidkare rättshjälp. Enligt motionärerna har den nuvarande ordningen fungerat väl. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning i denna fråga. Utskottet tillstyrker således den föreslagna bestämmelsen och avstyrker motion Ju7 i denna del.
Förmåner inom rättshjälpssystemet
Inledning
De förmåner som i dag följer med allmän rättshjälp finns angivna i 9-10 §§ rättshjälpslagen. När allmän rättshjälp beviljats svarar staten för kostnaderna för biträde, bevisning, utredning, resa och uppehälle i samband med inställelse inför domstol eller annan myndighet, ansökningsavgifter och särskilda avgifter, vissa ersättningar som utgått av allmänna medel, bodelningsförrättare samt medling enligt 42 kap. 17 § rättegångsbalken. Rättshjälpen är inte begränsad till handläggningen i viss instans eller till viss kostnad. Den som beviljats allmän rättshjälp är befriad från skyldighet att betala vissa avgifter samt från skyldighet att ställa säkerhet. För angelägenheter rörande brott som behandlas utom riket finns särskilda bestämmelser i 9 b § rättshjälpslagen. Kostnaderna för rättshjälpen utgörs nästan helt av kostnader för biträde, försvarare och bodelningsförrättare. Av den totala kostnaden för rättshjälp utgör över 98 % kostnad för biträde m.fl. Regeringen föreslår vissa förändringar av förmånerna inom rättshjälpssy- stemet. Den som har beviljats rättshjälp skall således ha rätt till biträdeshjälp i högst 100 timmar. I undantagsfall skall gränsen kunna överskridas. Nuvarande regler om ersättning för kostnad för bevisning när rättshjälp beviljats förs enligt regeringens förslag över till den nya lagen. Rätten till ersättning för utredningskostnader begränsas till högst 10 000 kr. Beslut om utredning skall alltid fattas av biträdet. Samma regler föreslås gälla för utredning oavsett om angelägenheten handläggs vid domstol eller inte. Särskilda regler föreslås för blodundersökning m.m. i faderskapsutredning. Regeringen föreslår vidare att ersättning för kostnader i samband med inställelse inför domstol eller annan myndighet i fortsättningen inte skall ersättas som en rättshjälpskostnad. Däremot föreslås en ny regel om statlig ersättning i vissa fall för dem som har små ekonomiska resurser. Den som beviljats rättshjälp skall enligt regeringens förslag även i fortsättningen vara befriad från skyldighet att ställa säkerhet för att få till stånd kvarstad eller annan liknande säkerhetsåtgärd. Om en motpart orsakas skada genom säkerhetsåtgärden svarar staten för denna skada. Till skillnad från nuvarande ordning skall en kostnad som staten orsakas på grund av sitt åtagande alltid stanna på staten. Utskottet återkommer nedan närmare till delar av regeringens här redovisade förslag.
Biträdeskostnader
Rättshjälpsutredningen föreslår att kostnader för rättshjälpsbiträdet ersätts med högst 100 000 kr och att rättshjälpen upphör när kostnaderna uppgår till detta belopp. Enligt utredningens förslag skall det inte vara möjligt att överskrida taket i något fall. Remissutfallet är blandat. Stockholms tingsrätt, Hallsbergs tingsrätt, Malmö tingsrätt och Domstolsverket tillstyrker utredningens förslag om ett tak, men anser att någon form av ventil bör finnas, i vart fall för vissa typer av angelägenheter. Till dem som avstyrker hör bl.a. Svegs tingsrätt, Rättshjälpsnämnden, Rikspolisstyrelsen, Arbetsdomstolen, Sveriges advokatsamfund, JUSEK, LO samt Föreningen jurister vid Sveriges allmänna advokatbyråer. Regeringen anför som en utgångspunkt för sitt ställningstagande att en rättssökande måste kunna anses ta till vara sin rätt om sådana resurser ställs till hans förfogande att han kan driva en process under liknande förutsättningar som en person med god ekonomi. Det är enligt regeringen inte rimligt att den som beviljats rättshjälp skall hamna i ett väsentligt bättre läge än den som har god ekonomi och därför inte kan få sådan hjälp. Vid bedömningen av frågan om rättshjälpens omfattning skall begränsas bör vidare enligt regeringen en jämförelse göras av vilka förmåner som kan erhållas vid utnyttjandet av en rättsskyddsförsäkring. Enligt villkoren i dessa försäkringar ersätts endast kostnader upp till ett visst belopp, vanligen mellan 75 000 och 100 000 kr. Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddet enligt förslaget i propositionen, anser regeringen att den inte bör medföra bättre eller fler förmåner än vad som gäller för rättsskyddet. Även detta talar enligt regeringen för en begränsning beträffande rättshjälpen. Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att den som har beviljats rättshjälp skall ha rätt till biträdeshjälp i högst 100 timmar, vilket motsvarar en ersättning på ca 100 000 kr. I undantagsfall skall enligt regeringens förslag gränsen kunna överskridas. Det kan enligt regeringen t.ex. gälla angelägenheter som rör barns förhållanden och som handläggs av utländsk domstol, dvs. komplicerade tvister om vårdnad, umgänge eller fastställande av faderskap med internationell anknytning. Regeringen anser vidare att gränsen bör vara möjlig att överskrida i tvister där motparten är ett större företag med stora resurser att lägga ned på en process. I en angelägenhet som är av stort intresse från prejudikatsynpunkt och som av detta skäl prövas i flera instanser kan det också någon gång vara rimligt att staten bekostar ytterligare biträdesinsatser utöver de 100 timmarna. Regeringen framhåller också situationen när en process kan avslutas med hjälp av endast några få timmars ytterligare biträdesinsats som ett exempel då det bör finnas möjlighet att låta rättshjälpen omfatta ytterligare timmar. Regeringen framhåller att möjligheten att överskrida de 100 timmarna skall ses som en ventil som blir aktuell att tillämpa endast i ett fåtal undantagsfall. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan föranleda tillämpning av ventilen bör det inte tas in några preciserade föreskrifter i lagen om när den skall kunna användas. Denna fråga bör enligt regeringen kunna läggas i domstolens respektive Rättshjälpsmyndighetens hand att avgöra. I motionerna Ju6 (kd) och Ju7 (v) yrkas avslag på förslaget om ett tak för antalet timmar av biträdesersättning. Motionärerna pekar bl.a. på risken att en part med den föreslagna regeln tvingas efterge sin rätt av kostnadsskäl. I den sistnämnda motionen anförs också att besparingseffekten av förslaget är outredd och sannolikt liten. Utskottet anser på av regeringen anförda skäl att en övre gräns bör införas för rätten till biträdeshjälp. Utskottet vill här särskilt understryka att utskottet delar regeringens uppfattning när det gäller de ekonomiska förutsättningarna för en process för den som har respektive saknar rättshjälp. Den förstnämnde bör naturligtvis inte komma i ett avsevärt bättre läge än den sistnämnde. Den öppning som regeringen föreslår för ytterligare ersättningsgill arbetstid är enligt utskottets mening tillräcklig för att icke acceptabla effekter av förslaget skall kunna undvikas. - Utskottet är medvetet om att besparingseffekten av förslaget inte skall överdrivas. I rådande budgetläge måste emellertid enligt utskottets mening även mindre besparingar på rättshjälpssidan tas till vara. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Ju6 och Ju7 och tillstyrker förslaget i denna del av propositionen.
Kostnader för bevisning och utredning
Beviskostnader
Enligt 24 § rättshjälpslagen utgår ersättning för bevisning i mål eller ärende vid allmän domstol eller Arbetsdomstolen med skäligt belopp i den mån inte särskilda föreskrifter gäller. De föreskrifter som avses i första hand finns i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m. För privat sakkunnig kan ersättning därutöver utgå med sammanlagt en tiondel av basbeloppet. Det är domstolen som fattar beslut om ersättning. Bestämmelserna om bevisning vid domstol är enligt regeringen ändamålsenligt utformade och fungerar i stort sett väl. De bör därför med ett undantag föras över till den nya lagen; ersättning till en s.k. privat sakkunnig bör utgå enligt bestämmelserna om utredningskostnader.
Utredningskostnader
Olika regler gäller för utredning beroende på var angelägenheten skall prövas samt om ett mål eller ärende inletts vid domstol. Bestämmelsen om utredning i 9 § andra stycket 2 rättshjälpslagen handlar om utredning i sådana angelägenheter som kan komma att prövas av allmän domstol, Marknadsdomstolen eller Arbetsdomstolen. Den avser s.k. utomprocessuell utredning, dvs. sådant utredningsarbete som utförts innan ett mål eller ärende inletts vid domstol. Det krävs enligt bestämmelsen att utredningen skall vara nödvändig. Med utredningskostnad avses sådan kostnad för vilken betalningsansvaret parterna emellan regleras i 18 kap. rättegångsbalken och 31 § rättshjälpslagen, dvs. rättegångskostnader. För utredningar som företas inom ramen för en process vid dessa domstolar gäller bestämmelserna om privat sakkunnig, dvs. den sakkunnige ersätts enligt reglerna om vittnesersättning. För privat sakkunnig kan dock, enligt 24 § rättshjälpslagen, ersättning ges utöver vittnesersättningen med sammanlagt en tiondel av basbeloppet. Om en part med rättshjälp anlitar en privat sakkunnig till en högre kostnad är den sakkunnige oförhindrad att begära ersättning för sitt arbete av parten. Denna kostnad kan parten sedan göra gällande som en rättegångskostnad gentemot motparten. Bestämmelsen i 9 § andra stycket 3 rättshjälpslagen handlar om utredning i övriga angelägenheter. Enligt denna punkt är det tillräckligt om utredningen är skäligen påkallad samt att utredningen inte kan erhållas genom den myndighet som skall pröva angelägenheten. Enligt 25 § rättshjälpslagen beslutar Rättshjälpsmyndigheten om utredning i angelägenhet som inte handläggs vid allmän domstol eller Arbetsdomstolen. Biträde och bodelningsförrättare får dock besluta om utredning av mindre omfattning. Enligt 23 § rättshjälpsförordningen förstås med utredning av mindre omfattning sådan utredning för vilken kostnaderna inte överstiger hälften av det basbelopp som gällde året innan rättshjälp begärdes. Ersättning för utredning enligt 25 § rättshjälpslagen fastställs av domstol om angelägenheten handläggs där och i annat fall av Rättshjälpsmyndigheten. I detta fall avses med domstol alla slags domstolar. Detta innebär att beslut om utredning vid allmän förvaltningsdomstol fattas av Rätts hjälpsmyndigheten eller biträdet men att ersättningen fastställs av domstolen. Bestämmelserna om utredning var i första hand avsedda att tillämpas på utredningar av mindre omfattning såsom läkarintyg, värderingsintyg m.m. Enligt förarbetena till rättshjälpslagen borde det endast i undantagsfall komma i fråga att införskaffa mer omfattande utredning (prop. 1972:4 s. 259). I praktiken har emellertid enligt vad som anförs i propositionen bestämmelsen enligt regeringen kommit att tillämpas även på mer omfattande och dyrbar utredning. Kostnaden för utredning är en rättshjälpskostnad. Biträdet kan inte få ersättning för kostnaden som utlägg (NJA 1980 s. 468). Enligt Rättshjälpsmyndigheten förekommer utredningar som beslutats av biträden i ca 300 ärenden per år. Kostnaden för dessa utredningar uppgår till mellan 1 000 och 10 000 kr. I de flesta fall ligger kostnaden mellan 1 000 och 2 000 kr. Rättshjälpsmyndigheten fattar beslut om utredning i en handfull ärenden om året. Det rör sig uteslutande om ärenden där rättshjälp beviljats enligt tidigare lagstiftning, bl.a. i angelägenheter rörande fastighet. Rättshjälpsutredningen föreslår att samma regler skall gälla för all utredning. Enligt förslaget skall det alltid krävas att utredningen är skäligen påkallad och att utredningen inte kan erhållas genom domstol eller myndighet som skall pröva angelägenheten. Utredningen föreslår vidare att utredningskostnader skall ersättas med högst 10 000 kr samt att beslut om utredning alltid skall fattas av biträdet. De remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva till förslagen. Några av remissinstanserna är dock negativa till att ersättningen för utredningskostnader skall vara begränsad. Rättshjälpsmyndigheten, Domstolsverket, Konsumentverket, Sveriges advokatsamfund och Hyresgästernas riksförbund anser att det bör finnas en möjlighet att överskrida gränsen under vissa förutsättningar. Samma skäl som talar för att begränsa förmånen av biträde till 100 timmar talar enligt regeringen för att förmånen att få utredningskostnader ersatta av staten bör begränsas och att detta belopp bör anges direkt i lagen. Regeringen konstaterar att det inte har framförts några invändningar mot den ersättningsgräns som utredningen föreslagit. Regeringen delar uppfattningen att gränsen bör ligga vid 10 000 kr. Regeringen framhåller att detta innebär en utökad hjälp jämfört med nuvarande förhållanden i de fall angelägenheten behandlas i domstol och en begränsning i övriga fall. Regeringen anser att det finns skäl både för och emot en regel om att det under vissa förutsättningar skall vara möjligt att bryta igenom beloppsgränsen. Vad gäller biträdesersättningen föreslår regeringen som framgått ovan att det under vissa omständigheter skall vara möjligt att få ytterligare hjälp utöver de 100 timmars arbete som rättshjälpen i fortsättningen skall innebära. De skäl som talar för ett undantag i det sammanhanget gör sig enligt regeringen emellertid inte lika starkt gällande beträffande utredningskostnader. Om det för prövningen av en fråga krävs särskild fackkunskap har ju rätten, i de angelägenheter som handläggs vid domstol, alltid möjlighet att anlita sakkunnig. I vissa fall har rätten också skyldighet att se till att saken blir tillräckligt utredd, t.ex. när det gäller barns förhållanden i vårdnadsmål. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det inte bör finnas möjlighet till undantag för mer kostsamma utredningar. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag att beslut om att en utredning skall göras alltid skall fattas av biträdet. När det gäller kostnad för blodundersökning m.m. i faderskapsärenden föreslår regeringen särskilda regler. I motionerna Ju5 (mp) och Ju6 (kd) förordas att det inte skall vara något tak för utredningskostnader. I motion Ju7 (v) anförs att taket för utredningskostnader under vissa omständigheter bör få överskridas. Utskottet konstaterar att regeringens förslag, till skillnad från vad som gäller nu, innebär att reglerna om beslut om och ersättning för utredning blir enhetliga och att det inte längre kommer att ha betydelse i vilket skede av processen som utredningsbeslutet fattas. Detta finner utskottet vara en god ordning. Inte heller i övrigt gör utskottet någon annan bedömning än regeringen. Utskottet avstyrker motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 och tillstyrker förslaget i propositionen i denna del.
Offentligt biträde
Inledning
I samband med budgetbehandlingen våren 1993 (1992/93:JuU26 s. 11 f) konstaterade utskottet att kostnaderna för rättshjälp genom offentligt biträde hade stigit avsevärt under senare år och att orsaken härtill främst var den stora ökningen av antalet s.k. utlänningsärenden. Med anledning bl.a. härav tog utskottet upp frågan om regleringen beträffande offentligt biträde i rättshjälpslagen. Enligt utskottets mening fanns det skäl att ifrågasätta om det var lämpligt att kostnaderna för offentligt biträde även framdeles skulle belasta rätts hjälpsanslaget. I vart fall fanns det anledning att överväga en särredovisning av kostnaderna för sådant biträde. En tänkbar ordning var enligt utskottet att låta kostnaderna belasta respektive myndighets anslag och reglera rätten till offentligt biträde i den materiella lagstiftningen på olika områden. Utskottet anförde att denna ordning har den fördelen att resurser och verksamhetsansvar följs åt, och den skulle göra det möjligt att anpassa de materiella reglerna till behoven inom det aktuella rättsområdet. Utskottet ansåg att regeringen närmare borde överväga vad utskottet aktualiserat. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 291). I propositionen tar regeringen upp de frågor som utskottet aktualiserat. Regeringen anser att det övergripande budgetansvaret och ansvaret för den materiella lagstiftningen bör följas åt. Rätten till offentligt biträde bör därför brytas ut från rättshjälpslagstiftningen och inte längre utgöra en form av rättshjälp. Rätten till offentligt biträde bör regleras direkt i respektive materiell lagstiftning och kostnaderna för offentligt biträde bör inte längre belasta rättshjälpsanslaget. Vissa gemensamma bestämmelser bör enligt regeringen tas in i en särskild lag om offentligt biträde. Samma formella krav skall enligt regeringen gälla för offentliga biträden som för rättshjälpsbiträden. Till offentligt biträde skall förordnas advokat eller biträdande jurist vid advokatbyrå eller annan person som är lämplig för uppdraget. Regeringen föreslår i ärendet inte några materiella ändringar i rätten till offentligt biträde.
Offentligt biträde i utlänningsärenden
Rätt till rättshjälp genom offentligt biträde föreligger enligt 41 § 5-11 rättshjälpslagen bl.a. i vissa utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur riket genom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt utlänningslagen (1985:529) eller utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen, s.k. ny ansökan, kan offentligt biträde förordnas endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärende om avvisning eller utvisning. I samtliga dessa fall skall offentligt biträde förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp. Polismyndighet får dock inte avslå en ansökan om offentligt biträde. I så fall görs prövningen av Rättshjälpsmyndigheten. Invandrarverkets beslut i frågor om offentligt biträde överklagas till Rättshjälpsnämnden. Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i sådana frågor. Regeringen redogör i propositionen för ett flertal lagstiftnings- och utredningsarbeten som berör områden där offentligt biträde kan förordnas. Med hänsyn till det pågående arbetet är det enligt regeringen inte lämpligt att nu föreslå förändringar beträffande förutsättningarna för att förordna offentligt biträde eller att begränsa rätten till utredning. Beträffande utlänningsärenden föreslås därför att offentligt biträde skall kunna förordnas i samma omfattning som i dag och att regler härom skall tas in i utlänningslagen. I sådana ärenden skall offentligt biträde således kunna förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. När det gäller beslutsordningen bör principen enligt regeringen vara att den myndighet som handlägger ärendet i sak även skall besluta i frågor om offentligt biträde. Detta stämmer också överens med den ordning som gemensamt gäller för offentligt biträde. Invandrarverket bör alltså även i fortsättningen besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs hos myndigheten. Liknande synpunkter gör sig enligt regeringen gällande när det gäller överklagande av beslut om offentligt biträde av en polismyndighet eller regeringen. Polismyndigheten skall kunna såväl förordna som avslå en begäran om offentligt biträde, och beslutet bör överklagas till Utlänningsnämnden. Departementstjänstemans beslut om offentligt biträde i ett ärende hos regeringen bör kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringen föreslår att Utlänningsnämndens beslut inte skall kunna överklagas. Som skäl härför anförs att Utlänningsnämnden är slutinstans i själva sakärendet. Det naturliga är då att nämndens övriga beslut, i likhet med sakfrågan, inte skall kunna överklagas. Att ett beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol är enligt regeringen motiverat på grund av att beslutet avser en så ingripande åtgärd som ett frihetsberövande. Regeringen anser inte att det finns några sådana motiv för att Utlänningsnämndens beslut om offentligt biträde skall kunna överklagas. I motion Ju7 (v) begärs att regeringen skyndsamt skall återkomma med förslag om utvidgade möjligheter till juridiskt bistånd i vissa utlänningsärenden. Det gäller bl.a. förordnande av offentligt biträde för förvarstagna barn, möjligheten till rättshjälp vid avvisningar med omedelbar verkställighet och tidpunkten när Invandrarverket förordnar offentligt biträde. Socialförsäkringsutskottet noterar i sitt yttrande vad gäller rätten till offentligt biträde för förvarstagna barn att regeringen, enligt vad som anförs i proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, anser att den som är omyndig regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. I proposition 1996/97:25 hänvisas till att rättshjälpsfrågorna tas upp i detta lagstiftningsärende, och några förslag läggs därför inte fram för närvarande. Däremot föreslås i propositionen att de förutsättningar för förvarstagande som i dag gäller för utlänningar under 16 år även skall gälla utlänningar över 16 men under 18 år. Enligt socialförsäkringsutskottet kommer förvar av barn efter en sådan ändring att bli sällsynt. Frågan om barnets behov av utökad rätt till offentligt biträde t.ex. på verkställighetsstadiet får enligt utskottets mening övervägas ytterligare i samband med behandlingen av proposition 1996/97:25. Förslagen i den propositionen avser dessutom förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 medan förslagen i förevarande proposition avser regeländringar först fr.o.m. den 1 december 1997. Socialförsäkringsutskottet anser att rätten till offentligt biträde inte i detta sammanhang bör utvidgas till ytterligare situationer, vare sig beträffande förvarstagna barn eller vid omedelbar avvisning. Vad gäller tidpunkten för Invandrarverkets biträdesförordnande förutsätter utskottet att sådant sker så snart behov föreligger. Med det anförda avstyrker socialförsäkringsutskottet bifall till motion Ju7 i här aktuell del. Utskottet instämmer i vad socialförsäkringsutskottet anför och avstyrker bifall till motion Ju7 i denna del. I tre motioner tas upp frågor om beslutsordningen i utlänningsärenden. I motion Ju7 (v) anförs att beslut i fråga om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden inte bör överprövas av Utlänningsnämnden. I motion Ju4 (m) anförs att alla beslut som fattas av Utlänningsnämnden rörande offentligt biträde bör kunna överklagas. I motion Ju5 (mp) förordas i stället att beslut i denna fråga som Utlänningsnämnden fattar som första instans bör kunna överklagas. Vad först beträffar Utlänningsnämndens ställning som överprövande instans i frågor om offentligt biträde instämmer socialförsäkringsutskottet i den av regeringen angivna principen att den myndighet som handlägger ett ärende också skall besluta i frågor om offentligt biträde. Invandrarverket bör således utse offentligt biträde i ärenden som handläggs vid verket och dess beslut i denna fråga bör överklagas till Utlänningsnämnden i stället för som i dag Rättshjälpsnämnden. Även polismyndighetens beslut bör överklagas till Utlänningsnämnden. Socialförsäkringsutskottet tillstyrker således regeringens förslag i denna del och avstyrker bifall till motion Ju7 i denna del. Utskottet kan ställa sig bakom vad socialförsäkringsutskottet anför i denna del. Utskottet vill tillägga att regeringens förslag om att överklagande skall ske till Utlänningsnämnden i stället för som i dag till Rättshjälpsnämnden får ses som en naturlig konsekvens av förslaget att offentligt biträde inte längre skall vara en förmån inom rättshjälpssystemet. Motion Ju7 i denna del avstyrks. När det så gäller frågan om Utlänningsnämndens beslut i frågor om offentligt biträde skall kunna överklagas konstaterar socialförsäkringsutskottet att Utlänningsnämnden är första instans främst i ärenden rörande s.k. ny ansökan eftersom en sådan ansökan prövas av Utlänningsnämnden. Även om Utlänningsnämnden prövar en sådan ansökan som första och enda instans är ärendet i praktiken att se som en fortsättning på ett tidigare, som i regel har avgjorts av Invandrarverket och överprövats av Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i själva sakfrågan kan heller inte överklagas. Socialförsäkringsutskottet anser det därför riktigt att Utlänningsnämndens beslut rörande offentligt biträde inte skall kunna överklagas. Socialförsäkringsutskottet påpekar i sammanhanget att regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utreda frågan om mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten. Med det anförda tillstyrker socialförsäkringsutskottet regeringens förslag och avstyrker bifall till motionerna Ju4 och Ju5 i denna del. Utskottet, som inte har något att tillägga till vad socialförsäkringsutskottet anfört i denna fråga, avstyrker motionerna Ju4 och Ju5 i aktuell del.
Ersättningen till rättshjälpsbiträden m.fl.
Enligt 22 § första stycket rättshjälpslagen har rättshjälpsbiträde, bodelningsförrättare och medlare rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Timersättningen får avvika från timkostnadsnormen om den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det. Ersättningen kan jämkas av vissa skäl, t.ex. om biträde genom vårdslöshet eller försummelse har föranlett kostnad för rättshjälpen. Genom hänvisningar i 44 § rättshjälpslagen och 5 § lagen om målsägandebiträde tillämpas ersättningsreglerna också i fråga om offentliga biträden och målsägandebiträden. Timkostnadsnormen fastställs av regeringen på grundval av Domstolsverkets beräkningar av självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna. Regeringen har för tiden den 1 juli 1996-den 31 december 1997 fastställt timkostnadsnormen till 803 kr exklusive mervärdesskatt och 1 004 kr inklusive mervärdesskatt. Rättshjälpsutredningen har haft i uppdrag att se över ersättningssystemet på rättshjälpsområdet. Utredningen anser att nuvarande ersättningssystem i princip bör bibehållas. Utredningen föreslår dock att differentierade timkostnadsnormer skall införas för advokater och andra rättshjälpsbiträden och att särskilda taxor skall införas på ytterligare områden. Flera av remissinstanserna avstyrker förslaget om differentierade timkostnadsnormer. Regeringen förordar att den nuvarande regleringen om ersättning till rättshjälpsbiträden bör behållas. Ett system med differentierade normer skulle enligt regeringen bli krångligare att tillämpa än om det endast finns en norm. Regeringen anser dessutom att principen bör vara lika lön för lika arbete. När det gäller utredningens förslag om en utvidgning av det taxesatta området konstaterar regeringen att detta är en fråga som inte kräver lagändringar. Den berörs inte vidare i propositionen. Riksdagen beslutade våren 1995 om vissa ändringar i bl.a. 22 § rätts hjälpslagen i syfte att skapa möjligheter för att dämpa den årliga höjningen av timersättningen som enligt regeringen var mer eller mindre inbyggd i det då gällande systemet. Ändringarna innebar i huvudsak att timkostnadsnormen skall styra all ersättning för arbete på rättshjälpsområdet - såväl inom som utom det taxesatta området - och att regeringen skall fastställa denna norm. Samtidigt kom den betydelse vid bedömningen av ersättning för arbete som tidsåtgången bör ha - och som den i praxis redan fått - till uttryck i lagtexten (prop. 1994/95:150 bilaga 3, JuU26, rskr. 456). Utskottet, som i princip tillstyrkte lagförslaget, anförde i anledning av ett motionsyrkande att ett biträde eller en offentlig försvarare alltid har rätt till skälig ersättning för arbete. Det kunde således enligt utskottet inte komma i fråga att timkostnadsnormen, t.ex. i besparingssyfte, fastställs till ett belopp som understiger vad som är skälig ersättning. I motionerna Ju5 (mp) och Ju918 (mp) ifrågasätts den höjning som skett av timkostnadsnormen, och motionärerna anser att regeringen i besparingssyfte bör få i uppdrag att undersöka ersättningssystemets utformning. Utskottet konstaterar att ersättningssystemet på rättshjälpsområdet måste utformas på ett sådant sätt att rättshjälpsbiträden, offentliga försvarare m.fl. får skälig ersättning för utfört arbete. Utskottet vill också framhålla att ersättningsreglerna i kostnadsdämpande syfte nyligen har ändrats av riksdagen. Vidare har Rättshjälpsutredningen haft i uppdrag att göra en sådan översyn av ersättningssystemet på rättshjälpsområdet som motionärerna efterfrågar. Utredningen har också lämnat vissa förslag till regeringen som inte kräver lagändringar. Det saknas enligt utskottets mening skäl att nu besluta om ännu en översyn av ersättningsbestämmelserna. Motionerna Ju5 och Ju918 i denna del avstyrks.
Övrigt
Socialförsäkringsutskottet konstaterar i sitt yttrande att det beträffande de föreslagna ändringarna i utlänningslagen endast föreskrivs att äldre regler för överklagande av förvaltningsmyndighets beslut och Utlänningsnämndens beslut fortfarande skall gälla. Socialförsäkringsutskottet förutsätter att ett redan meddelat förordnande av offentligt biträde fortfarande skall gälla. Utskottet har från regeringskansliet inhämtat att avsikten är att ett förordnande av offentligt biträde enligt den nu gällande rättshjälpslagen skall gälla även när den nya lagstiftningen har trätt i kraft. Av den nya rättshjälpslagens ikraftträdandebestämmelser bör framgå att den upphävda rättshjälpslagen skall tillämpas om rättshjälp genom offentligt biträde har beviljats före den 1 december 1997. Utskottet har beaktat detta i sin hemställan.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju8, res. 1 (fp) 2. beträffande rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 1 och 1996/97:Ju7 yrkande 1 antar det i proposition 1996/97:9 framlagda förslaget till rättshjälpslag såvitt avser 9 § första stycket, res. 2 (v) res. 3 (mp) 3. beträffande skäl för att rättsskydd saknas att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 2 och 1996/97:Ju7 yrkande 2 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 9 § andra stycket, res. 4 (mp) res. 5 (v) 4. beträffande konsekvensutredning att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju4 yrkande 1, 5. beträffande rådgivning att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju5 yrkande 3 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 4 och 5 §§, res. 6 (mp) 6. beträffande inkomstgränsen för rätt till rättshjälp att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 3 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 6 §, res. 7 (v) res. 8 (kd) 7. beträffande behov av rättshjälpsbiträde i förvaltningsmål att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju810 och 1996/97:So425 yrkande 4 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 7 §, res. 9 (fp, c) 8. beträffande prövningen av biträdesfrågan att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju7 yrkande 4, res. 10 (v) 9. beträffande behov av rättshjälpsbiträde i tvistemål om mindre värden att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju5 yrkande 7 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 11 § 4, 10. beträffande rimlighetsprövning att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju7 yrkande 5 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 8 §, res. 11 (v) 11. beträffande rättshjälp vid skuldsanering att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju6 i denna del antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 10 § första stycket 3, res. 12 (kd) 12. beträffande rättshjälp vid äktenskapsskillnad att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju7 yrkande 7 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 11 § 1, res. 13 (v) 13. beträffande rättshjälp för näringsidkare att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju7 yrkande 6 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 13 §, res. 14 (v) 14. beträffande biträdeskostnader att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 8 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 15 och 34 §§, res. 15 (v, kd) 15. beträffande utredningskostnader att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 4, 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 9 antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 17 §, res. 16 (v) res. 17 (mp, kd) 16. beträffande förslaget till rättshjälpslag i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till rättshjälpslag i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående dock med den ändringen att under punkt 2 i ikraftträdandebestämmelserna den första strecksatsen skall ha följande lydelse: - allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål eller rättshjälp genom offentligt biträde har beviljats före den 1 december 1997, eller , 17. beträffande juridiskt bistånd i vissa utlänningsärenden att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju7 yrkande 11, res. 18 (v) 18. beträffande överklagande till Utlänningsnämnden att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Ju7 yrkande 10 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 11 kap. 10 § första stycket, res. 19 (v, mp) 19. beträffande överklagande av Utlänningsnämndens beslut att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Ju4 yrkande 2 och 1996/97:Ju5 yrkande 5 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 11 kap. 10 § andra stycket, res. 20 (v, mp) 20. beträffande förslaget till lag om ändring i utlänningslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlän ningslagen (1989:529) i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående, 21. beträffande ersättningen till rättshjälpsbiträden att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 6 och 1996/97:Ju918 yrkande 2, res. 21 (mp) 22. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till 1) lag om offentligt biträde, 2) lag om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m., 3) lag om ändring i äktenskapsbalken, 4) lag om ändring i brottsbalken, 5) lag om ändring i rättegångsbalken, 6) lag om ändring i lagen (1944:133) om kastrering, 7) lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken, 8) lag om ändring i lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol, 9) lag om ändring i lagen (1957:668) om utlämning för brott, 10) lag om ändring i lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap, 11) lag om ändring i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, 12) lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m., 13) lag om ändring i lagen (1969:644) om vissa rättigheter för statslösa personer och politiska flyktingar, 14) lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av vård eller behandling, 15) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 16) lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), 17) lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, 18) lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder, 19) lag om ändring i lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott, 20) lag om ändring i lagen (1976:839) om statens va-nämnd, 21) lag om ändring i lagen (1977:729) om patentbesvärsrätten, 22) lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, 23) lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, 24) lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., 25) lag om ändring i lagen (1988:609) om målsägandebiträde, 26) lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av misssbrukare i vissa fall, 27) lag om ändring i smittskyddslagen (1988:1472), 28) lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 29) lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 30) lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 31) lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, 32) lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 33) lag om ändring i lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Stockholm den 14 november 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m) och Sivert Carlsson (c).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Siw Persson (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med Utskottet konstaterar och på s. 19 slutar med avstyrks således bort ha följande lydelse: Utskottet har som utgångspunkt att rättshjälpslagstiftningen skall bidra till att alla människor, oavsett ekonomisk situation, skall tillförsäkras möjligheten att ta till vara sin rätt i olika sammanhang. Den av regeringen föreslagna nya rättshjälpslagen innebär ett avgörande systemskifte genom att rättshälpen görs subsidiär till det rättsskydd som kan erhållas i olika försäkringar, främst hemförsäkringen. Det går enligt utskottets mening inte att göra några säkra förutsägelser om den framtida utvecklingen på försäkringsmarknaden. Det finns en risk för att försäkringsbolagen ändrar villkoren i rättsskyddsförsäkringarna eller helt separerar dessa från hemförsäkringarna. Resultatet av detta skulle bli stora olikheter mellan människor när det gäller möjligheterna att erhålla rättsligt bistånd. Utskottet anser vidare att regeringens förslag på familjerättens område med bl.a. minskade möjligheter att erhålla rättshjälp i äktenskapsskillnadsärenden kommer att få negativa konsekvenser för kvinnors möjligheter att hävda sin rätt. Utskottet är också tveksamt till om förslaget leder till de besparingar som uppgetts. Det finns enligt utskottets mening t.ex. en klar risk för ett ökat antal tvister i domstolarna när parterna inte längre får biträdeshjälp med att lösa de frågor av olika slag som kan uppkomma i samband med en äktenskapsskillnad. Enligt utskottets mening skulle de besparingar som ansetts nödvändiga på rättshjälpsanslaget i vart fall till en del kunna uppnås genom en uppstramning av den nuvarande lagen. Ett ökat kostnadsmedvetande kan uppnås genom att rättshjälpsavgiften kontinuerligt debiteras den rättssökande under ärendets handläggning. Vidare bör ett kostnadstak införas i varje ärende. Dessutom behövs en översyn av beslutsgången i rättshjälpsärenden. På längre sikt kan det finnas skäl att aktualisera en ny översyn av rättshjälpslagen. Mot bakgrund av det nu anförda anser utskottet att riksdagen med bifall till motion Ju8 bör dels avslå propositionen, dels ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Ju8 dels avslår proposition 1996/97:9, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar (mom. 2)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19 som börjar med När det och slutar med första stycket bort ha följande lydelse: Utskottet motsätter sig förslaget i propositionen om att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Förslaget innebär att staten frånträder sitt ansvar och låter den enskildes skydd i rättsliga angelägenheter bli beroende av de försäkringsvillkor som försäkringsbolagen bestämmer. En sådan ordning överensstämmer enligt utskottets uppfattning inte med Europarådets resolution 78 (8) om rättshjälp, i vilken det framhålls att staten har ansvaret för den rätt till rättshjälp som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringen bör återkomma med ett förslag som beaktar vad utskottet nu har anfört i så god tid att riksdagen kan behandla förslaget innan den nu föreslagna lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar att riksdagen dels antar det i proposition 1996/97:9 framlagda förslaget till rättshjälpslag såvitt avser 9 § första stycket, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 1 och 1996/97:Ju7 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar (mom. 2)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med När det och slutar med första stycket bort ha följande lydelse: Utskottets utgångspunkt är att huvudansvaret för den enskildes skydd i rättsligt hänseende måste ligga på staten. Ur principiellt hänseende kan det därför inte accepteras att rättssökande hänvisas till privata försäkringslösningar. Det kan anmärkas att den av regeringen föreslagna ordningen kräver att försäkringsbolagen även i framtiden är intresserade av att erbjuda rättsskyddsförsäkringar på samma sätt som i dag. Detta är enligt utskottets mening inte någonting som kan förutsättas. Risken är också stor att premierna för rättsskyddsförsäkringsdelen blir så höga att många finner sig tvingade att avstå från rättsskyddet eller att rättsskyddet lyfts ut från hemförsäkringarna och därmed måste tecknas separat. I propositionen finns enligt utskottets mening inte någon övertygande analys av de nu angivna problemen. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att ordningen med en rättshjälp som är subsidiär till rättsskyddsförsäkringar inte genomförs. Detta bör ske i så god tid att förslaget kan behandlas innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar att riksdagen dels antar det i proposition 1996/97:9 framlagda förslaget till rättshjälpslag såvitt avser 9 § första stycket, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 1 och 1996/97:Ju7 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Skäl för att rättsskydd saknas (mom. 3)
Under förutsättning av avslag på reservation 3
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med Utskottet kan och på s. 20 slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det behövs en mer utförlig reglering i rättshjälpslagen av i vilka situationer rättshjälp skall beviljas den som saknar rättsskyddsförsäkring. Det förslag som regeringen lagt fram innebär att det kan komma att uppstå gränsdragnings- och tolkningsproblem när det skall avgöras om rättshjälp skall beviljas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som beaktar vad utskottet anfört i så god tid att förslaget kan behandlas innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande skäl för att rättsskydd saknas att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 9 § andra stycket, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 2 och 1996/97:Ju7 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Skäl för att rättsskydd saknas (mom. 3)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med Utskottet kan och på s. 20 slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet kan inte godta den föreslagna regeln om att den som med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden borde ha haft rättsskyddsförsäkring skall kunna få rättshjälp endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse. Bestämmelsen är enligt utskottets mening oklar och svårtolkad. Regeringens uttalanden i propositionen om hur bestämmelsen skall tolkas är heller inte tillräckligt klargörande. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som beaktar vad utskottet anfört i så god tid att förslaget kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande skäl för att rättsskydd saknas att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 9 § andra stycket, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 2 och 1996/97:Ju7 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Rådgivning (mom. 5)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med Utskottet instämmer och slutar med motion Ju5 bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeringens förslag beträffande rådgivning är ett steg i rätt riktning. Den maximitid om två timmars rådgivning som regeringen föreslår är emellertid enligt utskottets mening alltför snävt tilltagen. För att det skall vara möjligt att under rådgivningen ordentligt gå igenom olika typer av ärenden bör rådgivning kunna äga rum under tre timmar. Om rättshjälp beviljas efter rådgivningen bör vidare hela avgiften för rådgivningen avräknas från rättshjälpsavgiften. Det ankommer på regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag som kan beredas innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju5 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande rådgivning att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 4 och 5 §§, dels med anledning av motion 1996/97:Ju5 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp (mom. 6)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med Utskottet konstaterar och på s. 24 slutar med i fråga bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeringens förslag till inkomstgräns för rätt till rättshjälp medför att en alltför stor grupp kommer att stå utanför rättshjälpssy-stemet. Inkomstgränsen bör enligt utskottets mening även fortsättningsvis motsvara 7 basbelopp. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som beaktar vad utskottet nu har anfört i sådan tid att förslaget kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med avslag på motion Ju6 i denna del och med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande inkomstgränsen för rätt till rättshjälp att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 6 §, dels med avslag på motion 1996/97:Ju6 i denna del och med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp (mom. 6)
Rolf Åbjörnsson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med Utskottet konstaterar och på s. 24 slutar med i fråga bort ha följande lydelse: Utskottet anser inte att det bör finnas ett fast inkomsttak för rätten till rättshjälp. I stället bör i varje enskilt fall göras en helhetsbedömning av behovet av rättshjälp. I denna bedömning kan även beaktas den rättssökandes ekonomiska situation. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med avslag på motion Ju7 i denna del och med anledning av motion Ju6 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande inkomstgränsen för rätt till rättshjälp att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 6 §, dels med anledning av motion 1996/97:Ju6 i denna del och med avslag på motion 1996/97:Ju7 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Behov av rättshjälpsbiträde i förvaltningsmål (mom. 7)
Siw Persson (fp) och Sivert Carlsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 27 som börjar med När det och på s. 28 slutar med i fråga bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeringens förslag vad gäller möjligheterna att bevilja rättshjälp i förvaltningsmål inte är tillräckligt långtgående. Enligt utskottets mening måste det beaktas att den enskilde alltid är i underläge gentemot en myndighet när han överklagar ett myndighetsbeslut till domstol. Det går heller inte att förlita sig på att domstolen skall kunna fullgöra sin utredningsskyldighet på ett sådant sätt att den enskilde tillförsäkras en rättvis prövning. Utskottet anser också att det är principiellt tveksamt att domstolen blandar sig i parternas argumentering m.m. eftersom detta kan rubba tron på domstolens opartiskhet. Det anförda leder utskottet till slutsatsen att rättshjälp bör kunna beviljas i större utsträckning i förvaltningsmål än vad regeringen föreslagit. Det ankommer på regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag i enlighet med vad utskottet nu har anfört som kan beredas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Riksdagen bör med anledning av motionerna So425 och Ju810 i denna del som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse: 7. beträffande behov av rättshjälpsbiträde i förvaltningsmål att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 7 §, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju810 och 1996/97:So425 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Prövningen av biträdesfrågan (mom. 8)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som börjar med Utskottet anser och slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet anser att den rättsliga angelägenhetens art, omfattning och betydelse skall betonas som det grundläggande när behovet av biträde i förvaltningsmål prövas, och utskottet anser att detta uttryckligen bör framgå av rättshjälpslagen. Det får ankomma på regeringen att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag i enlighet härmed. Vad utskottet har anfört bör riksdagen med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande prövningen av biträdesfrågan att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Rimlighetsprövning (mom. 10)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 30 som börjar med Utskottet, som och slutar med i fråga bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det är tveksamt om den föreslagna nya regleringen kommer att ge något väsentligt ökat utrymme för att avslå en rättshjälpsansökan. En bättre lösning är enligt utskottets mening att behålla den nuvarande bestämmelsen om att rättshjälp inte får beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som beaktar vad utskottet nu har anfört och som kan beredas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse: 10. beträffande rimlighetsprövning att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 8 §, dels med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
12. Rättshjälp vid skuldsanering (mom. 11)
Rolf Åbjörnsson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 32 som börjar med Utskottet instämmer och slutar med aktuell del bort ha följande lydelse: Utskottet anser inte att regeringens förslag beträffande rättshjälp vid skuldsanering är genomtänkt. Reglerna om skuldsanering är enligt utskottets mening så komplicerade att behov av rättshjälp många gånger föreligger. Detta är särskilt fallet när frågan om skuldsanering skall prövas av domstol. Det måste också beaktas att en skuldtyngd person som ansökt om skuldsanering knappast har möjlighet att för egna medel anlita juridiskt biträde. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag av innebörd att rättshjälp skall kunna beviljas i ärenden om skuldsanering. Detta bör ske i så god tid att förslaget kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Vad utskottet har anfört bör riksdagen med anledning av motion Ju6 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse: 11. beträffande rättshjälp vid skuldsanering att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 10 § första stycket 3, dels med anledning av motion 1996/97:Ju6 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
13. Rättshjälp vid äktenskapsskillnad (mom. 12)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 36 som börjar med Utskottet delar och slutar med i fråga bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att äktenskapsskillnad för det stora flertalet människor är en mycket ingripande händelse på såväl det personliga som ekonomiska planet. Hela familjen är beroende av de beslut som fattas i samband med separationen och som har betydelse långt in i framtiden. Det är därför angeläget att inblandade parter - särskilt när den ena är i underläge i t.ex. ekonomiskt avseende - på ett tidigt stadium får tillgång till kvalificerat juridiskt bistånd så att man får ett rättsligt underlag för de bedömningar som skall göras. Det kan t.ex. gälla frågor om bodelning, vårdnad, umgänge, underhåll, boende och beskattning. Juridiskt bistånd skulle dessutom förmodligen minska antalet tvister mellan parterna som sedan måste hänskjutas till domstol. Utskottet anser med hänvisning till vad som nu har anförts att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att det inte skall krävas särskilda skäl för att bevilja rättshjälp i angelägenhet som rör dktenskapsskillnad. Detta bör ske i så god tid att förslaget kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Vad utskottet har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse: 12. beträffande rättshjälp vid äktenskapsskillnad att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 11 § 1, dels med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Rättshjälp för näringsidkare (mom. 13)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 38 som börjar med Utskottet ansluter och slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottets inställning är att det inte bör krävas särskilda skäl för att bevilja näringsidkare rättshjälp. Nuvarande ordning har enligt utskottets uppfattning fungerat väl. Utskottet anser att regeringen bör återkomma med ett förslag i enlighet med vad utskottet anfört som kan behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse: 13. beträffande rättshjälp för näringsidkare att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 13 §, dels med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
15. Biträdeskostnader (mom. 14)
Alice Åström (v) och Rolf Åbjörnsson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 40 som börjar med Utskottet anser och slutar med av propositionen bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det av regeringen föreslagna taket för ersättningsgilla biträdeskostnader kan få till följd att en ekonomiskt svagare part i ett större mål tvingas efterge sin rätt gentemot motparten, som kan vara t.ex. ett stort bolag med obegränsade resurser. Med hänsyn härtill, och då besparingseffekten i denna del bedöms bli liten, bör det inte finnas något tak för biträdeskostnaderna i ett rättshjälpsärende. Det ankommer på regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag som kan beredas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju6 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse: 14. beträffande biträdeskostnader att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 15 och 34 §§, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
16. Utredningskostnader (mom. 15)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 42 som börjar med Utskottet konstaterar och slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet anser i likhet med ett flertal remissinstanser att det av rättssäkerhetsskäl bör vara möjligt att när det föreligger särskilda skäl få utredningskostnader ersatta till ett belopp som överstiger 10 000 kr. Regeringen bör i god tid innan den föreslagna lagstiftningens ikraftträdande återkomma med ett lagförslag i enlighet härmed. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse: 15. beträffande utredningskostnader att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 17 §, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 4, 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
17. Utredningskostnader (mom. 15)
Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 42 börjar med Utskottet konstaterar och slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeringens förslag om ett tak för utredningskostnader riskerar att resultera i att den rättssökande inte får sin sak prövad på ett fullständigt underlag. Detta kan enligt utskottets mening inte accepteras. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att det inte sätts något tak för utredningskostnaderna i ett rättshjälpsärende. Förslaget bör kunna behandlas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5, Ju6 och Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse: 15. beträffande utredningskostnader att riksdagen dels antar regeringens förslag till rättshjälpslag såvitt avser 17 §, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 4, 1996/97:Ju6 i denna del och 1996/97:Ju7 yrkande 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
18. Juridiskt bistånd i vissa utlänningsärenden (mom. 17)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 45 som börjar med Utskottet instämmer och slutar med denna del bort ha följande lydelse: Utskottet anser att möjligheten att förordna offentligt biträde i vissa utlänningsärenden behöver utvidgas. Det gäller bl.a. i frågor om förvarstagande av barn och vid avvisning med omedelbar verkställighet. Utskottet anser vidare att tidpunkten när offentligt biträde förordnas av Invandrarverket bör kunna tidigareläggas. Utskottet anser att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med erforderliga förslag. Vad utskottet har anfört bör riksdagen med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 17 bort ha följande lydelse: 17. beträffande juridiskt bistånd i vissa utlänningsärenden att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 11 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
19. Överklagande till Utlänningsnämnden (mom. 18)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 45 som börjar med Utskottet kan och slutar med del avstyrks bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att mycket omfattande och allvarlig kritik har riktats mot Utlänningsnämnden för brister i dess handläggning av olika ärenden. Utskottet kan därför inte acceptera förslaget att beslut i frågor om offentligt biträde skall överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som tillgodoser vad utskottet anfört i så god tid att förslaget kan beredas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju7 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 18 bort ha följande lydelse: 18. beträffande överklagande till Utlänningsnämnden att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring av utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 11 kap. 10 § första stycket, dels med anledning av motion 1996/97:Ju7 yrkande 10 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
20. Överklagande av Utlänningsnämndens beslut (mom. 19)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 46 börjar med Utskottet, som och slutar med aktuell del bort ha följande lydelse: Utskottet menar att starka skäl av principiell natur talar för att beslut i frågor som rör rättshjälp alltid skall kunna överklagas. Enligt utskottets mening måste det därför vara möjligt att överklaga de beslut i fråga om rättshjälp som fattas av Utlänningsnämnden som första instans. Regeringen får i återkomma till riksdagen med nödvändiga lagförslag i så god tid att förslagen kan beredas av riksdagen innan den nu aktuella lagstiftningen träder i kraft. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju4 och Ju5 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 19 bort ha följande lydelse: 19. beträffande överklagande av Utlänningsnämndens beslut att riksdagen dels antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 11 kap. 10 § andra stycket, dels med anledning av motionerna 1996/97:Ju4 yrkande 2 och 1996/97:Ju5 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
21. Ersättningen till rättshjälpsbiträden (mom. 21)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 47 som börjar med Utskottet konstaterar och slutar med del avstyrks bort ha följande lydelse: Utskottet har kunnat konstatera att ersättningen till rättshjälpsbiträden har stigit i snabb takt under senare år. Med tanke på att biträdeskostnaderna utgör huvuddelen av kostnaderna för rättshjälpen finns det enligt utskottets mening skäl att uppdra åt regeringen att undersöka om ersättningssystemet är lämpligt utformat. I samband därmed bör även de allmänna advokatbyråernas roll ses över. Regeringen bör redovisa resultatet av sina överväganden för riksdagen. Det får ankomma på regeringen att ta ställning till hur detta lämpligen bör ske. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Ju5 och Ju918 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 21 bort ha följande lydelse: 21. beträffande ersättningen till rättshjälpsbiträden att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Ju5 yrkande 6 och 1996/97:Ju918 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
2.4 Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om äktenskapsbalken dels att 18 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 17 kap. 7 a §, av följande betydelse.
2.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom dels att 34 a § och 39 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 27 §, av följande lydelse.
Lagutskottets yttrande
1996/97:LU1y
Ny rättshjälpslag
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 15 oktober 1996 beslutat att bereda lagutskottet och socialförsäkringsutskottet tillfälle att senast den 29 oktober 1996 avge yttrande över proposition 1996/97:9 Ny rättshjälpslag jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1996/97:Ju4-Ju8 samt de under den allmänna motionstiden väckta motionerna 1996/97:Ju810, 1996/97:Ju918 och 1996/97:So425 yrkande 4. Lagutskottet har beslutat att avge yttrande över dels det avsnitt i propositionen som gäller rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter (avsnitt 10) jämte de motioner som berör detta avsnitt (Ju7 yrkande 7 och Ju8), dels motion Ju6 vari behandlas bl.a. fråga om rättshjälp vid skuldsanering.
Inledning
Rättshjälpslagen (1972:429) trädde i kraft den 1 juli 1973. Rättshjälp enligt rättshjälpslagen lämnas i form av allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Allmän rättshjälp kan lämnas till fysisk person samt till dödsbon i en rättslig angelägenhet där det föreligger behov av sådant bistånd. Från denna huvudregel finns flera undantag. Rättshjälp ges exempelvis inte för upprättande av äktenskapsförord. Vidare skall rättshjälp inte beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad. En ytterligare begränsning är inkomstgränsen som innebär att den som har en beräknad årsinkomst som överstiger sju basbelopp, för närvarande 249 000 kr, inte kan få rättshjälp. Gränsbeloppet kan dock höjas med hänsyn till den rättssökandes försörjningsbörda. Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna för framför allt juridiskt biträde men även kostnader för t.ex. bevisning. Däremot omfattas inte ersättning för motparts rättegångskostnader som den rättssökande kan tvingas att betala om han eller hon förlorar en process. Sådana kostnader får den rättssökande alltså betala själv. Däremot kan motparts rättegångskostnader betalas från en rättsskyddsförsäkring. Den som beviljats rättshjälp är skyldig att betala en rättshjälpsavgift. Denna består av en grundavgift vars storlek är beroende av den rättssökandes ekonomiska förhållanden samt en tilläggsavgift vars storlek beror dels på de ekonomiska förhållandena, dels på kostnaderna för rättshjälpen. Rättshjälp genom rådgivning kan omfatta nästan alla slags rättsliga angelägenheter och får pågå under högst en timme. Rådgivning är öppen för alla oavsett inkomst och sker mot en fastställd avgift, som uppgår till 250 kr för varje påbörjad femtonminutersperiod. Avgiften kan i vissa fall sättas ned. Dagens rättshjälpssystem har av många beskrivits som komplicerat och svårtillgängligt. En särskild komplikation som därvid påpekats är att det existerar två parallella system - rättshjälp och rättskyddsförsäkringar - och att dessa i vissa fall överlappar varandra. Systemet i sin helhet anses dessutom inte ge den enskilde tillräckliga incitament att hålla nere kostnaderna. Statens kostnader uppgår till omkring 870 miljoner kronor om året, varav 342 miljoner kronor avser allmän rättshjälp. Med hänsyn till de besparingskrav som numera gäller på alla samhällsområden för att stärka de offentliga finanserna har det ansetts angeläget att överväga vilka besparingar som kan göras också på rättshjälpens område. Mot denna bakgrund tillkallades år 1993 en särskild utredare med uppdrag att se över rättshjälpslagen. Utredningen, som antog namnet 1993 års rättshjälpsutredning, lade i augusti 1995 fram betänkandet (SOU 1995:81) Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. Betänkandet har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i förevarande proposition. I propositionen föreslår regeringen bl.a. en ny rättshjälpslag. Förslaget syftar till förenklingar och ökad överskådlighet samt besparingar för staten. En väsentlig nyhet är att rättshjälpen skall vara subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Den som har en rättsskyddsförsäkring, eller - under vissa närmare angivna förutsättningar - borde ha haft en försäkring som täcker den aktuella angelägenheten skall inte få rättshjälp. Rådgivning föreslås bli en inledning till rättshjälp och skall kunna pågå i upp till två timmar. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp föreslås sänkt till 210 000 kr. Avgörande för om rättshjälp beviljas skall vara om den rättssökande har behov av biträde. Vidare föreslås en ny regel som innebär att prövning alltid skall göras av om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet. Förmånen av biträde begränsas till att avse högst 100 arbetstimmar. Under vissa förutsättningar skall taket kunna överskridas. Den nya lagstiftningen, som föranleder följdändringar i ett stort antal lagar, föreslås träda i kraft den 1 december 1997.
Rättshjälp i vissa familjerättsliga angelägenheter
Förslaget till ny rättshjälpslag innefattar väsentliga ändringar i fråga om möjligheterna till rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter som rör bodelning, underhåll och äktenskapsskillnad. Bodelning kan enligt äktenskapsbalken äga rum såväl inom äktenskapet som vid äktenskapsskillnad och dödsfall. Enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap gäller detta även registrerade partnerskap. Bodelning mellan sambor kan, enligt lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem, ske när ett samboförhållande upphör, om någon av samborna begär det eller när en av samborna avlidit. Detsamma gäller enligt lagen (1987:813) om homosexuella sambor även vid upplösning av ett sådant samboförhållande. Om parterna inte kan komma överens om hur boet skall skiftas kan domstol på endera partens begäran utse en bodelningsförrättare. Denne har befogenhet att tvångsskifta egendomen. En sådan tvångsvis genomförd bodelning kan klandras av parterna. Bodelningsförrättaren har rätt till skäligt arvode och ersättning för sina kostnader. Parterna svarar gemensamt för betalningen. Enligt 8 § första stycket 7 rättshjälpslagen får allmän rättshjälp inte beviljas i angelägenhet rörande bodelning, om det inte med hänsyn till boets beskaffenhet och makarnas eller sambornas personliga förhållanden finns särskilda skäl för rättshjälp. Av 9 § andra stycket 7 rättshjälpslagen framgår att staten betalar kostnaderna för en bodelningsförrättare endast i de fall denne har förordnats av domstol att verkställa bodelning mellan makar i anledning av äktenskapsskillnad eller mellan sambor av annan anledning än att den ene sambon avlidit. Rättshjälp beviljas således inte för exempelvis en bodelning under ett äktenskap. Rätten till biträde enligt rättshjälpslagen är begränsad på så sätt att rättshjälpsbiträde bara kan förordnas vid klander av bodelning och inte i andra angelägenheter som rör bodelning. Dessa förhållandevis begränsade möjligheter att få rättshjälp vid bodelning, särskilt när det gäller bodelningsförrättare, har kritiserats i olika sammanhang (se bl.a. bet. 1993/94:JuU20). Enligt regeringens mening finns det inte skäl att överväga en utvidgning som innebär möjlighet till rättshjälp med rättshjälpsbiträde i bodelningsärenden. Rättshjälp med biträdeshjälp skall liksom för närvarande endast beviljas vid klander av bodelning (10 § första stycket 8). Regeringen anser dock att det även finns andra situationer där det bör finnas möjlighet att få någon form av bistånd vid bodelning. En sådan situation kan föreligga när den make som sitter kvar i boet vägrar att medverka till bodelning och den andra maken därför inte kan få ut sina tillhörigheter och inte heller i övrigt har medel att bekosta en bodelning. I propositionen föreslås att en ny form av bistånd införs vid bodelning. Biståndet innebär att ersättning till bodelningsförrättare för högst fem timmars arbete kan betalas av allmänna medel. En bestämmelse härom föreslås bli intagen i 17 kap. äktenskapsbalken som en ny 7 a §. Den föreslagna bestämmelsen innebär att rätten kan besluta om en s.k. ersättningsgaranti. Ett sådant beslut innebär att ersättning till bodelningsförrättare betalas av allmänna medel om den make som har gjort ansökan vid bodelningen tillskiftas egendom till ett värde som understiger 100 000 kr. I annat fall får bodelningsförrättaren rätt till ersättning av makarna enligt de regler som gäller i allmänhet vid bodelning. Ansökan, som endast kan göras av någon av makarna, skall bifallas om det är skäligt med hänsyn till makens ekonomiska och personliga förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Den föreslagna bestämmelsen förutsätts i första hand bli tillämplig när den make som sitter kvar i boet vägrar att medverka till bodelningen och den andra maken därför inte kan få ut sina tillhörigheter och inte heller i övrigt har egna medel eller inkomster att bekosta en bodelningsförrättare. Genom nuvarande hänvisningar i lagen om registrerat partnerskap, lagen om sambors gemensamma hem och lagen om homosexuella sambor blir bestämmelsen tillämplig även för registrerade partner och sambor. När det gäller underhållsbidrag till barn uppställs det i dag inga särskilda krav för att få rättshjälp. I propositionen föreslås att rättshjälp i angelägenhet som rör underhåll till barn skall ges endast när det finns särskilda skäl (11 § 2). Sådana skäl kan t.ex. vara att det underhållsstöd som lämnas av staten inte är tillräckligt, att utländsk rätt skall tillämpas eller att ärendet i övrigt rör internationella förhållanden. Rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad ges i dag oavsett om det föreligger några särskilda omständigheter eller inte. Även när makarna är ense och gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad kan rättshjälp ges. I sådana fall ersätts biträdet enligt en särskild taxa som gäller för mål angående äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan. Taxan motsvarar knappt tre timmars arbete i direktdömda mål och knappt fem timmar i mål med betänketid. Om ett mål krävt avsevärt mer arbete än normalt kan taxan frångås. I mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan skall enligt 31 b § rättshjälpslagen i de fall endast den ena maken har rättshjälp den andra åläggas att betala hälften av rättshjälpskostnaderna. Han eller hon är dock inte skyldig att betala mer än vad som svarar mot den grundavgift som skulle ha gällt om rättshjälp beviljats. Dessutom är denne make inte ersättningsskyldig om han eller hon haft kostnader för eget biträde eller det annars skulle vara oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Om summan av vad en make skall betala enligt denna bestämmelse och den rättssökandes rättshjälpsavgift överstiger kostnaderna för rättshjälpen skall den överskjutande delen återbetalas av staten till den rättssökande. I propositionen föreslås att rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor får beviljas endast när det finns särskilda skäl (11 § 1). Sådana skäl kan vara att förhållandena är mer komplicerade än normalt och att saken därför inte kan lösas med en mindre omfattande biträdesinsats än vad som i dag motsvaras av taxan vid äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan, eller omkring tre timmar utöver rådgivning. Vidare föreslås att de ovan redovisade bestämmelserna om kostnadsansvaret vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad (31 b § rättshjälpslagen) tas bort. Om två makar ansöker gemensamt om äktenskapsskillnad och den ene har rättshjälp skall alltså den andre inte åläggas att betala någon del av rättshjälpskostnaderna. De föreslagna inskränkningarna i möjligheten att få rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter kritiseras i två motioner. Bengt Harding Olson m.fl. (fp) yrkar i motion Ju8 att riksdagen skall avslå propositionen (yrkande 1). Vidare yrkas tillkännagivanden om vissa ändringar i den nuvarande rättshjälpslagen (yrkande 2) och en ny utredning om hur rättshjälpen skall vara utformad i framtiden (yrkande 3). I motionen anförs att förslaget i denna del främst kommer att drabba lågavlönade kvinnor som inte får samma möjligheter till kvalificerad hjälp i samband med familjeseparationer som sina män. Det underläge som många kvinnor redan i dag har kommer således, enligt motionärernas mening, att förstärkas. Motionärerna anför vidare att förslaget kan medföra ökade samhällskostnader genom att antalet tvister på det familjerättsliga området kommer att öka och bli mer komplicerade när parterna inte får tillgång till juridiskt biträde. Kostnaderna kan därför komma att vältras över på domstolarna. Därtill kommer att tvister mellan föräldrar kan ha negativa effekter för barnen och få samhällsekonomiska konsekvenser. Enligt motionärernas mening är det inte klarlagt att inskränkningarna i möjligheterna till rättshjälp i samband med familjeseparationer ger de kostnadsbesparingar som regeringen förutsätter. I stället bör de besparingar som anses nödvändiga till en del kunna uppnås genom en uppstramning av den nuvarande lagen. Vidare anser motionärerna att en ny utredning bör göras på sikt. I motion Ju7 yrkar Gudrun Schyman m.fl. (v) att riksdagen skall avslå förslaget såvitt gäller inskränkningen i möjligheter till rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad - 11 § 1 (yrkande 7). Motionärerna pekar på att en äktenskapsskillnad är en mycket ingripande händelse på såväl det personliga som ekonomiska planet. Hela familjen är beroende av de överväganden och beslut som fattas i samband med en separation. Det är därför, enligt motionärernas mening, angeläget att parterna på ett tidigt stadium får tillgång till kvalificerat juridiskt bistånd så att de får ett rättsligt underlag för de bedömningar som skall göras. Om båda parter får tillgång till juridiskt bistånd och hjälp att på rättslig grund lösa de problem som uppkommer ökar givetvis möjligheterna att komma överens i olika frågor. En inskränkning i rätten till rättshjälp torde med säkerhet öka antalet mål i domstolar och därmed höja kostnaderna för samhället. Nuvarande regler innebär att även den ekonomiskt svagare, vanligtvis kvinnan, kan få samma kvalificerade juridiska bistånd och beslutsunderlag som den part som har möjlighet att själv betala sina advokatkostnader. Enligt lagutskottets mening måste de föreslagna ändringarna ses mot bakgrund av att statens kostnader för rättshjälp i angelägenheter rörande äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor uppgår till 26 % av de totala kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Kostnaderna för angelägenheter som endast rör äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan utgör, enligt vad som anges i propositionen, omkring 9 % av de totala kostnaderna. Eftersom de kostnader som kan relateras till mål och ärenden om äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor utgör en så stor del av de totala kostnaderna för rättshjälp, är det ofrånkomligt att de önskvärda besparingarna leder till vissa begränsningar i möjligheterna till allmän rättshjälp i dessa ärenden. En rimlig utgångspunkt måste därvid, enligt utskottets mening, vara att en avgränsning kommer till stånd på det sätt som föreslås i propositionen så att rättshjälp inte beviljas i ärenden där någon egentlig tvist inte föreligger och där förhållandena inte är särskilt komplicerade. I sådana ärenden där rättsordningen tillhandahåller en viss ordning för att lösa konflikter i syfte att undvika processer bör utgångspunkten dessutom vara att rättshjälp inte bör komma i fråga förrän den anvisade ordningen för konfliktlösning i vart fall prövats. I sådana ärenden som det nu är fråga om torde, enligt utskottets mening, behovet av juridisk hjälp kunna tillgodoses genom rådgivning av en advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå som enligt förslaget får pågå upp till två timmar. Regeringen har också, enligt vad som uppges i propositionen, för avsikt att låta Domstolsverket utarbeta klara och tydliga blanketter och skriftlig information i syfte att underlätta för parterna att själva kunna göra vissa bedömningar inför en äktenskapsskillnad. För att rätt kunna bedöma effekterna av de föreslagna begränsningarna i möjligheterna till rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter anser utskottet att det är nödvändigt att väga in att reformarbetet på familjerättens område sedan många år tillbaka präglats av strävanden mot att undvika tvister och rättsliga processer i domstolar. År 1990 fattade riksdagen beslut om vissa ändringar i bl.a. föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8, bet. LU13). Lagändringarna, som trädde i kraft den 1 mars 1991, syftade särskilt till att underlätta en utveckling mot att föräldrarna i större utsträckning skall ta ett gemensamt ansvar för barnet och själva komma överens om hur vårdnads- och umgängesfrågor skall lösas. De nya reglerna innebär att s.k. samarbetssamtal i vårdnads- och umgängesfrågor skall erbjudas föräldrar i alla kommuner. Vidare kan domstolen i ett mål om vårdnad och umgänge ta initiativ till att samarbetssamtal kommer till stånd. Även föräldrabalkens regler om gemensam vårdnad ändrades. Gemensam vårdnad skall numera komma i fråga inte bara när föräldrarna är ense om det utan också då ingen av dem utesluter denna vårdnadsform. Ogifta föräldrar kan få gemensam vårdnad genom anmälan till socialnämnden i samband med att faderskapet fastställs. Endast för sådana fall då gemensam vårdnad inte är aktuell, skall domstolen liksom tidigare avgöra frågan vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden efter vad som är bäst för barnet. I det familjerättsliga regelsystemet är det numera självklart att barnets bästa sätts i centrum. Den 1 januari 1996 infördes uttryckliga bestämmelser i föräldrabalken om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om bl.a. vårdnad och umgänge. Enligt vad som redovisats av Vårdnadstvistutredningen hösten 1995 i betänkandet (SOU 1995:79) Vårdnad, boende och umgänge har 1990 års lag ändringar fallit väl ut. Utvärderingen visar att samarbetssamtal är ett bra instrument för att lösa vårdnadskonflikter och att de utnyttjas i stor utsträckning. Omkring 25 % av alla föräldrar som separerade år 1993 hade, enligt vad utredningen redovisar, kontakt med socialtjänsten i samband med en separation eller skilsmässa. Samtalen har lett till att föräldrar i allt större utsträckning kommer överens om vårdnad och umgänge. Särskilt samarbetssamtal före ett domstolsförfarande har gett bra resultat med liten resursåtgång. Ungefär 80 % av dessa samtal ledde till att föräldrarna kom överens. Föräldrar som i andra sammanhang inte tar kontakt med socialtjänsten gör det när de behöver råd och stöd i samband med en separation eller skilsmässa. Samarbetssamtalen har medfört att antalet vårdnads- och umgängestvister minskat. Utvärderingen innehåller även en samhällsekonomisk analys. Denna visar, anför utredningen, att samarbetssamtalen är samhällsekonomiskt lönsamma. Härtill kommer enligt utredningen kvalitativa effekter, som påverkan på barns och föräldrars hälsa och livskvalitet i övrigt. För att öka användningen av samarbetssamtal rekommenderar utredningen att Socialstyrelsen får i uppdrag att sprida information om den service som kommunerna kan ge. Kommunerna bör arbeta med att stärka kompetensen hos den personal som arbetar med samarbetssamtal. För att lyfta fram samarbetssamtalen och markera att föräldrar skall försöka lösa sina tvister om barnen genom samförståndslösningar innan rättsliga åtgärder vidtas, föreslår utredningen att det i 6 kap. föräldrabalken införs en bestämmelse som erinrar om denna möjlighet. Denna bestämmelse bör också enligt utredningen ses som en uppmaning att inte utan vägande skäl väcka talan vid domstol innan försök har gjorts för att nå en samförståndslösning. Ett annat förslag som Vårdnadstvistutredningen fört fram gäller avtal om vårdnad m.m. Förslaget innebär att föräldrar som träffat avtal om vårdnad, om vem av föräldrarna barnet skall bo tillsammans med och om umgänge kan få ett sådant skriftligt avtal godkänt av en tjänsteman som socialnämnden utser att pröva sådana avtal. Vid prövningen av föräldrarnas avtal skall barnets bästa och dess önskemål beaktas. Ett fastställt avtal skall, enligt utredningens förslag, gälla på samma sätt som ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Vårdnadstvistutredningens betänkande har varit föremål för remissbehandling, och förslagen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. I sammanhanget vill utskottet vidare erinra om att riksdagen den 24 oktober 1996 beslutat om ett nytt samhällsstöd, kallat underhållsstöd, som skall ersätta det nuvarande bidragsförskottet (prop. 1995/96:208, bet. SfU3). Underhållsstödet skall vara oberoende av föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Underhållsstöd lämnas enligt 8 § lagen om underhållsstöd med 1 173 kr per månad till barn vars föräldrar inte bor tillsammans. För det underhållsstöd som lämnas till barnet är den förälder som inte bor tillsammans med barnet återbetalningsskyldig till staten enligt en schabloniserad procentmetod och beräknas som en viss procent av den återbetalningsskyldiga förälderns inkomst. Vidare har införts en ny regel i föräldrabalken som innebär att den förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd skall anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Den nya lagstiftningen om underhållsstöd träder i kraft den 1 januari 1997 och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tiden efter den 31 januari 1997. Beslut om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Reglerna i det nya systemet är utifrån föräldrarnas synpunkter lättöverskådliga i så måtto att dessa utan svårigheter vid en separation kan konstatera vilka konsekvenser detta får med avseende på de ekonomiska förpliktelserna. Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats konstaterar utskottet att rättsutvecklingen på familjerättens område gått och alltjämt fortgår i en sådan riktning att behovet av biträdeshjälp generellt sett blir mindre. I samhanget bör vidare understrykas att det framlagda förslaget till ny rättshjälpslag på intet sätt hindrar att allmän rättshjälp beviljas i sådana fall där det kan anses befogat. Sålunda innebär förslaget, såsom tidigare redovisats, att en ny form av rättsligt bistånd skall kunna lämnas i bodelningsärenden. Vidare innebär förslaget att rättshjälp i angelägenheter som rör underhåll till barn samt äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor får beviljas när det finns särskilda skäl. Detta medför, enligt vad som anförts i propositionen, att rättshjälp i regel kan beviljas i äktenskapsskillnadsmål som är tvistiga och kräver en mer omfattande biträdesinsats. För underhållsmålens del innebär förslaget att rättshjälp kan beviljas om barnet har behov av ett större underhåll än vad som motsvaras av underhållsstöd. Detsamma förutsätts gälla om barnet inte är berättigat till underhållsstöd, särskilt i de fall där det är aktuellt att tillämpa utländsk rätt eller när angelägenheten i övrigt rör internationella förhållanden. I propositionen anförs vidare att om informationsbehovet i ett ärende är så stort att en mer omfattande informations- och rådgivningsinsats krävs, utöver en eller två timmars rådgivning, det som regel finns skäl att bevilja rättshjälp. Med det anförda förordar lagutskottet att propositionen i nu behandlad del tillstyrks samt att motionerna Ju8 och Ju7 yrkande 7 avstyrks.
Rättshjälp vid skuldsanering
Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft den 1 juli 1994, har möjligheter öppnats för privatpersoner att under vissa förutsättningar helt eller delvis befrias från en övermäktig skuldbörda. Genom en ändring som trätt i kraft den 1 september 1996 är lagen numera tillämplig även för fysiska personer som är näringsidkare, dock endast om det med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och övriga omständigheter finns särskilda skäl för skuldsanering. I motion Ju6 kritiserar Rolf Åbjörnsson (kd) bl.a. att de föreslagna reglerna i proposition 1996/97:9 inte medger möjlighet till rättshjälp i en angelägenhet som rör skuldsanering (10 § första stycket 3). Enligt motionärens mening är reglerna om skuldsanering så komplicerade att behov av rättshjälp föreligger i många fall. En person som har försatt sig i en skuldtyngd situation och som behöver biträde har knappast möjlighet att stå för kostnaden själv. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reglerna rörande rättshjälp skall utformas enligt de förslag som framförts i motionen. Lagutskottet vill för sin del först påpeka att vad som föreslås i propositionen inte innebär någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag. I 8 § första stycket 11 anges uttryckligen att allmän rättshjälp inte får beviljas i ett ärende om skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Bestämmelsen infördes i samband med skuldsaneringslagen (prop. 1993/94:123, bet. LU26, rskr. 303). I den då aktuella propositionen (s. 86) anförde dåvarande justitieministern att förslaget till skuldsaneringslag genomgående bygger på principen om gäldenärens egen aktiva medverkan. De råd och anvisningar som gäldenären kan vara i behov av för att upprätta en ansökan om skuldsanering m.m. bör kunna erhållas genom de kommunala instanser som sysslar med budgetrådgivning och liknande. Vidare framhölls i propositionen att förslaget dessutom vilar på förutsättningen att sökande gäldenär erhåller vägledning av skriftligt informationsmaterial, särskilt framtagna ansökningsblanketter m.m. Till detta kommer, anförde justitieministern, att i första hand kronofogdemyndigheten, men även rätten om ett ärende når dit, har ett allmänt ansvar för utredningen i ett skuldsaneringsärende. Det anförda, i förening med statsfinansiella skäl, ledde fram till slutsatsen att det i rättshjälpslagen uttryckligen borde föreskrivas att allmän rättshjälp inte får beviljas i skuldsaneringsärenden. Med anledning av en motion som gällde fråga om bistånd till gäldenärer vid skuldsanering anförde lagutskottet (bet. 1993/94:LU26 s. 13) att det är uppenbart att vissa gäldenärer kan behöva hjälp med en ansökan om skuldsanering. Utskottet pekade därvid på att kommunerna ålagts att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar och att detta åliggande torde omfatta också råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Även kronofogden har, framhöll utskottet, vissa skyldigheter också när det gäller en ansökan om skuldsanering. Sålunda bör det av ett föreläggande om att avhjälpa en brist i ansökan framgå i vilka avseenden som ansökan är bristfällig och vad som erfordras av gäldenären för att avhjälpa bristen. Därtill kommer, anförde lagutskottet vidare, den allmänna serviceskyldighet som åligger kronofogdemyndigheterna enligt 4 och 5 §§ förvaltningslagen. Denna serviceskyldighet innefattar bl.a. en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Att därutöver, såsom föreslogs i den då aktuella motionen, uttryckligen föreskriva i skuldsaneringslagen att kronofogdemyndigheten skall bistå gäldenären kunde enligt utskottets mening inte anses erforderligt. Enligt utskottets mening finns det inte skäl att nu frångå dessa ställningstaganden. Utskottet anser således att motion Ju6 i nu behandlad del bör avstyrkas.
Stockholm den 29 oktober 1996
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson (s), Lennart Thörnlund (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin (m).
Avvikande meningar
Rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter
1. Bengt Harding Olson (fp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter som börjar med Enligt lagutskottets och slutar med 7 avstyrks bort ha följande lydelse: Lagutskottet delar den uppfattning som förts fram i motion Ju8 och anser att det framlagda förslaget, särskilt när det gäller möjligheterna till rättshjälp på familjerättens område, medför orimliga konsekvenser för många rättssökande. Om förslaget genomförs kommer nämligen, såom anförts i motionen, de lägst avlönade kvinnorna att drabbas onödigt hårt. Lågavlönade och deltidsarbetande kvinnor har inte samma möjligheter till kvalificerad rådgivning och juridisk hjälp i samband med familjeseparationer som sina män. Förslaget innebär att det underläge som kvinnorna många gånger redan har när det gäller att hävda sin rätt kommer att förstärkas ytterligare. En sådan utveckling bör, enligt utskottets mening, förhindras. Lagutskottet bedömer det också som mycket tveksamt om det framlagda förslaget på familjerättens område medför några besparingseffekter över huvud taget. Som framhålls i motion Ju8 finns det nämligen en stor risk för att förslaget, om det genomförs, kan leda till att antalet tvister i domstol på det familjerättsliga området ökar betydligt, och att dessa tvister blir mer komplicerade än de hade behövt bli om båda parter haft tillgång till juridiskt biträde från början. Kostnaderna kan på detta sätt komma att vältras över på domstolarna och dessutom öka, i synnerhet tingsrätternas redan nu stora arbetsbörda. Därtill kommer att allvarliga tvister mellan föräldrar alltid drabbar barnen, vilket i sin tur kan få negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Sammantaget anser lagutskottet att regeringen inte i tillräcklig grad klarlagt vilka kostnadsbesparingar som kan åstadkommas med de föreslagna inskränkningarna i rättshjälpen på familjerättens område. Därtill kommer att effekter på rättshjälpsområdet av ännu inte genomförda lagförslag inom familjerätten rimligen inte kan beaktas redan nu. Enligt lagutskottets mening kan det också med fog ifrågasättas om förslaget leder till några kostnadsbesparingar över huvud taget för samhället. Med hänsyn härtill har utskottet kommit fram till den slutsatsen att förslaget inte bör genomföras. Ett bättre alternativ är att inom ramen för det nuvarande rättshjälpssystemet vidta vissa justeringar. En ökad kostnadsmedvetenhet kan exempelvis uppnås genom en så förhållandevis enkel åtgärd som att rättshjälpsavgiften debiteras kontinuerligt under ett ärendes handläggning. En annan åtgärd, som också nämns i motion Ju8 och som lagutskottet anser bör komma till stånd, är att införa någon form av kostnadstak. Det bör ankomma på regeringen att omgående framlägga erforderliga förslag med denna inriktning. Först om det därefter skulle visa sig att ytterligare besparingar är erforderliga anser lagutskottet att regeringen bör föranstalta om en ny utredning. Till följd av det anförda förordar lagutskottet att justitieutskottet - med bifall till motion Ju8 yrkande 1 i denna del och med anledning av motion L7 yrkande 7 - avstyrker regeringens förslag. Vad lagutskottet i övrigt anfört om dels en reform på rättshjälpsområdet inom ramen för den nuvarande lagstiftningen, dels en ny utredning, förordar utskottet att riksdagen, med bifall till motion Ju8 yrkandena 2 och 3 i denna del, som sin mening ger regeringen till känna.
2. Tanja Linderborg (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Rättshjälp i familjerättsliga angelägenheter som börjar med Enligt lagutskottets och slutar med 7 avstyrks bort ha följande lydelse: Lagutskottet anser för sin del att regeringens förslag när det gäller inskränkningarna i möjligheterna till rättshjälp när det gäller äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor är allför långtgående. Som framhålls i motion Ju7, och som också påpekats av Sveriges advokatsamfund i olika sammanhang, är en äktenskapsskillnad en mycket ingripande händelse såväl på det personliga som på det ekonomiska planet. Hela familjen och särskilt barnen är beroende av de beslut som skall fattas i samband med separationen, och dessa beslut har betydelse för lång tid framåt. Oavsett ekonomiska förutsättningar bör inblandade parter, enligt utskottets mening, på ett tidigt stadium få möjlighet till kvalificerat juridiskt bistånd i frågor som gäller exempelvis bodelning, vårdnad, umgänge, underhåll till barn och make, vem som skall bo kvar i bostaden samt skattekonsekvenser m.m. i samband med en äktenskapsskillnad. I sammanhanget bör vidare beaktas att de föreslagna inskränkningarna i rätten till rättshjälp på familjerättens område torde komma att öka antalet tvistiga mål i domstolarna och därmed leda till andra kostnader för samhället. Det går heller inte att bortse från risken att enskilda kommer att drabbas av rättsförluster därför att de i samband med en äktenskapsskillnad saknar ekonomiska möjligheter till juridiskt bistånd. Utgångspunkten bör enligt utskottets mening vara att den ekonomiskt svagare parten i ett äktenskap, vanligtvis kvinnan, kan erhålla samma kvalificerade juridiska bistånd och beslutsunderlag som den part som har möjlighet att själv betala sina advokatkostnader. Med det anförda förordar lagutskottet att justitieutskottet - med bifall till motion Ju7 yrkande 7 och med anledning av motion Ju8 yrkande 1 i denna del - avstyrker det framlagda förslaget om inskränkningar i möjligheterna till rättshjälp i ärenden som rör äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor (11 § 1 i regeringens förslag till ny rättshjälpslag). Yrkandena 2 och 3 i motion Ju8 bör, enligt lagutskottets mening, inte föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.
Socialförsäkringsutskottets yttrande 1996/97:SfU3y
Ny rättshjälpslag
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 15 oktober 1996 beslutat bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1996/97:9 Ny rättshjälpslag jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1996/97:Ju4, 1996/97:Ju5, 1996/97:Ju6, 1996/97:Ju7 och 1996/97:Ju8 samt de under den allmänna motionstiden väckta motionerna 1996/97:Ju810, 1996/97:Ju918 och 1996/97:So425 yrkande 4. Socialförsäkringsutskottet yttrar sig över den del av propositionen som gäller offentliga biträden i utlänningsärenden (avsnitt 18, lagförslagen 2.2 och 2.29) samt motionerna 1996/97:Ju4 yrkande 2 av Eva Björne (m), 1996/97:Ju5 yrkande 5 av Kia Andreasson m.fl. (mp) samt 1996/97:Ju7 yrkandena 10 och 11 av Gudrun Schyman m.fl. (v).
Nuvarande ordning
Rätt till rättshjälp genom offentligt biträde föreligger bl.a. i vissa utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet genom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt utlänningslagen (1989:529) eller utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I avvisningsärenden hos polisen finns rätt till rättshjälp endast om utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar. Rättshjälpen upphörde tidigare när verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit, men fr.o.m. den 1 juli 1994 gäller att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen, s.k. ny ansökan, kan offentligt biträde förordnas endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. I samtliga dessa fall skall offentligt biträde förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Om den enskilde själv föreslagit någon till offentligt biträde som är lämplig skall denne förordnas om hans anlitande inte skulle medföra avsevärt ökade kostnader eller i övrigt särskilda skäl föranleder annat. Det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp. Polismyndighet får dock inte avslå en ansökan om offentligt biträde. I så fall görs prövningen av Rättshjälpsmyndigheten. Invandrarverkets beslut i frågor om offentligt biträde överklagas till Rättshjälpsnämnden. Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i sådana frågor.
Propositionen
Regeringen anser att det övergripande budgetansvaret och ansvaret för den materiella regleringen bör följas åt. Rätten till offentligt biträde bör därför brytas ut från rättshjälpslagstiftningen och inte längre utgöra en form av rättshjälp. Rätten till offentligt biträde bör regleras direkt i den materiella lagstiftningen och kostnaderna för offentligt biträde bör inte belasta rättshjälpsanslaget. Gemensamma bestämmelser för de olika mål eller ärenden där offentligt biträde kan förordnas bör regleras i en särskild lag. I propositionen redovisas flera lagstiftnings- och utredningsarbeten som berör områden där offentligt biträde kan förordnas. Om detta arbete kommer att medföra några förslag till ändringar som påverkar behovet av biträde eller utredning är enligt regeringen ännu för tidigt att säga. Med hänsyn till att den nu aktuella lagstiftningen ses över på flera stora områden är det enligt regeringens mening inte lämpligt att nu föreslå förändringar beträffande förutsättningarna för att förordna offentligt biträde eller att begränsa rätten till utredning. Beträffande utlänningsärenden föreslås därför att offentligt biträde skall förordnas i samma situationer som i dag. I sådana ärenden skall offentligt biträde även fortsättningsvis förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Regeringen föreslår att samma krav bör ställas på offentliga biträden som på rättshjälpsbiträden. Till offentligt biträde skall således utses advokat eller biträdande jurist eller annan som är lämplig för uppdraget. Vad gäller beslutsordningen i frågor om offentligt biträde bör principen vara att den myndighet som handlägger ärendet i sak även skall besluta i frågor om offentligt biträde. Detta stämmer också överens med den ordning som gemensamt gäller för offentliga biträden. Invandrarverket bör alltså även i fortsättningen besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs hos myndigheten. Vidare bör Invandrarverkets beslut i frågor om offentligt biträde överklagas i samma ordning som gäller för de flesta övriga beslut som fattas av verket, nämligen till Utlänningsnämnden. En sådan instansordning överensstämmer också med vad som allmänt gäller på rättshjälpsområdet. Polismyndigheten skall kunna såväl förordna som avslå en begäran om offentligt biträde och beslutet bör överklagas till Utlänningsnämnden. Departementstjänstemans beslut om offentligt biträde i ett ärende hos regeringen bör kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringen föreslår att Utlänningsnämndens beslut i frågor om offentligt biträde inte skall kunna överklagas. Som skäl härför anförs att Utlänningsnämnden är slutinstans i själva sakärendet. Det naturliga är då att nämndens övriga beslut, i likhet med beslut i sakfrågan, inte skall kunna överklagas. Att ett beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol är motiverat på grund av att beslutet avser en så ingripande åtgärd som ett frihetsberövande. Några sådana motiv för att Utlänningsnämndens beslut om offentligt biträde skall kunna överklagas finns enligt regeringens mening inte. De allmänna förvaltningsdomstolarna bör även i fortsättningen kunna fatta beslut i frågor om ersättning till offentligt biträde i mål som handläggs vid domstolen. Sådana beslut överklagas i den ordning som anges i förvaltningsprocesslagen. Den föreslagna ordningen föreslås träda i kraft den 1 december 1997. Beslut av förvaltningsmyndighet som fattats dessförinnan överklagas enligt gamla regler.
Motionerna
I motion Ju7 yrkande 11 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anför motionärerna att det i proposition 1996/97:25 hänvisas till den beredning som sker i Justitiedepartementet med anledning av Rättshjälpsutredningens förslag. I den förevarande propositionen berörs inte dessa frågor. Det gäller t.ex. förordnande av offentligt biträde för förvarstagna barn. Det gäller också Flyktingpolitiska kommitténs förslag om utökade möjligheter till rättshjälp vid avvisningar med omedelbar verkställighet och det gäller tidpunkten när Invandrarverket förordnar offentligt biträde. I dessa frågor bör regeringen skyndsamt återkomma till riksdagen med lagförslag. Detta bör enligt motionärerna ges regeringen till känna.
I tre motioner tas upp frågor om beslutsordningen i utlänningsärenden. I motion Ju7 yrkande 10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anför motionärerna att det är oacceptabelt att beslut om offentligt biträde som i dag överklagas till Rättshjälpsnämnden enligt förslaget skall överklagas till Utlänningsnämnden. Med tanke på den mycket omfattande allvarliga och befogade kritik som riktas mot Utlänningsnämnden för rättsliga brister i nämndens handläggning av utlänningsärenden skulle en överflyttning av dessa frågor till nämnden ytterligare försämra rättssäkerheten. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom. Kia Andreasson m.fl. (mp) begär i motion Ju5 yrkande 5 ett tillkännagivande om att starka skäl av principiell natur talar för att beslut som Utlänningsnämnden fattar som första instans i frågor om offentligt biträde skall kunna överklagas. Det gäller särskilt negativa beslut om biträdesbyte. I motion Ju4 yrkande 2 av Eva Björne (m) begärs ett tillkännagivande om att beslut som fattats i Utlänningsnämnden rörande offentligt biträde skall kunna överklagas till ett fristående organ.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens uppfattning att frågor om offentligt biträde, förutom gemensamma bestämmelser, bör regleras i den materiella lagstiftningen. För flertalet utlänningsärenden tas reglerna således in i utlänningslagen. Medel för kostnader för offentligt biträde i utlänningsärenden (inkl. den särskilda utlänningskontrollen) kommer redan fr.o.m. budgetåret 1997 att anvisas på ett anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Genom dessa förändringar kommer rätten till offentligt biträde liksom kostnaderna för den förmånen att tydligare ingå i övervägandena om förändringar i t.ex. asylprocessen. I propositionen föreslås inga förändringar av i vilka situationer offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. I motion Ju7 yrkande 11 föreslås däremot en utökad rätt till offentligt biträde för förvarstagna barn och vid omedelbar avvisning. I motionen tas även upp tidpunkten för Invandrarverkets biträdesförordnande. Vad gäller rätten till offentligt biträde för förvarstagna barn noterar utskottet att regeringen enligt vad som anförs i proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är omyndig regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. I propositionen anges vidare att detta synsätt också är i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen. Denna artikel föreskriver att ett frihetsberövat barn har rätt att snarast få tillgång till juridiskt biträde. I den nämnda propositionen hänvisas till att rättshjälpsfrågor tas upp i ett annat lagstiftningsärende, och några förslag läggs därför inte fram för närvarande. Däremot föreslås i proposition 1996/97:25 att de förutsättningar för förvarstagande som i dag gäller för utlänningar under 16 år även skall gälla utlänningar över 16 men under 18 år. Förvar av barn kommer efter en sådan ändring att bli sällsynt. Frågan om barnets behov av utökad rätt till offentligt biträde t.ex. på verkställighetsstadiet får enligt utskottets mening övervägas ytterligare i samband med behandlingen av proposition 1996/97:25. Förslagen i den propositionen avser dessutom förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 medan förslagen i förevarande proposition avser regeländringar först fr.o.m. den 1 december 1997. Utskottet anser att rätten till offentligt biträde inte i detta sammanhang bör utvidgas till ytterligare situationer, vare sig beträffande förvarstagna barn eller vid omedelbar avvisning. Vad gäller tidpunkten för Invandrarverkets biträdesförordnande förutsätter utskottet att sådant sker så snart behov föreligger. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna del och avstyrker bifall till motion Ju7 yrkande 11. Vad gäller förslagen rörande beslutsordningen anser regeringen att den myndighet som handlägger ett ärende också skall besluta i frågor om offentligt biträde. Utskottet anser denna princip vara riktig, och Invandrarverket bör således utse offentliga biträden i ärenden som handläggs vid verket. Vidare delar utskottet regeringens uppfattning att Invandrarverkets beslut i frågor om offentligt biträde bör överklagas till Utlänningsnämnden i stället för som nu till Rättshjälpsnämnden. Även polismyndighetens beslut bör överklagas till Utlänningsnämnden. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag och avstyrker bifall till motion Ju7 yrkande 10. Enligt regeringens förslag skall Utlänningsnämndens beslut i frågor om offentligt biträde inte kunna vverklagas. I två motioner, Ju4 yrkande 2 och Ju5 yrkande 5, motsätter man sig detta. I den sistnämnda motionen anges särskilt att beslut i ärenden där Utlänningsnämnden är första instans skall kunna överklagas till ett fristående organ. Enligt utskottet skulle detta främst gälla ärenden rörande s.k. ny ansökan eftersom sådan ansökan prövas av Utlänningsnämnden. Även om Utlänningsnämnden prövar en sådan ansökan som första och enda instans är ärendet i praktiken att se som en fortsättning på ett tidigare, som i regel har avgjorts av Invandrarverket och överprövats av Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i själva sakfrågan kan inte heller överklagas. Utskottet anser det därför riktigt att Utlänningsnämndens beslut rörande offentligt biträde inte skall kunna överklagas. Utskottet vill i detta sammanhang nämna att regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utreda frågan om mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 december 1997. Övergångsvis föreskrivs endast att äldre regler för överklagande av förvaltningsmyndighets beslut och Utlänningsnämndens beslut fortfarande skall gälla. Utskottet förutsätter därvid att ett redan meddelat förordnande av offentligt biträde fortfarande skall gälla. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker bifall till motionerna Ju4 yrkande 2 och Ju5 yrkande 5.
Stockholm den 24 oktober 1996
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Ronny Olander (s), Mona Berglund Nilsson (s), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s), Åke Sundqvist (m), Marie Engström (v) och Karl-Göran Biörsmark (fp).
Avvikande mening Beslutsordningen i utlänningsärenden
Ragnhild Pohanka (mp) och Marie Engström (v) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med Vad gäller förslagen och slutar med yrkande 5. bort ha följande lydelse: Regeringen föreslår att Invandrarverkets beslut i biträdesfrågor skall överklagas till Utlänningsnämnden. Med tanke på den mycket omfattande allvarliga och befogade kritik som riktas mot Utlänningsnämnden för rättsliga brister i nämndens handläggning av utlänningsärenden skulle en överflyttning av dessa frågor till nämnden ytterligare försämra rättssäkerheten. Utskottet anser därför att Invandrarverkets beslut även fortsättningsvis bör överklagas till Rättshjälpsnämnden. Även polismyndighets och Utlänningsnämndens beslut i biträdesfrågor bör överklagas till Rättshjälpsnämnden. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna Ju7 yrkande 10 och Ju5 yrkande 5 som sin mening ge regeringen till känna.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Utskottet 4 Inledning 4 Ärendets beredning 7 Propositionens huvudsakliga innehåll 8 Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar 9 Inledning 9 Rättsskyddsförsäkringarnas utformning 9 En jämförelse mellan rättshjälp och rättsskydd 11 Utgångspunkter för regeringens förslag 14 Bestämmelsernas närmare utformning 16 Motionerna 17 Utskottets bedömning 18 Rådgivning 20 Förutsättningar för rättshjälp 21 Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp 21 Behov av biträde 24 Rimlighetsprövning 29 Rättshjälp vid skuldsanering 31 Rättshjälp i vissa familjerättsliga angelägenheter 32 Inledning 32 Rättshjälp vid äktenskapsskillnad 32 Rättshjälp för näringsidkare 36 Förmåner inom rättshjälpssystemet 38 Inledning 38 Biträdeskostnader 39 Kostnader för bevisning och utredning 40 Offentligt biträde 42 Inledning 42 Offentligt biträde i utlänningsärenden 43 Ersättningen till rättshjälpsbiträden m.fl. 46 Övrigt 47 Hemställan 47 Reservationer 51 1. Avslag på propositionen (mom. 1) 51 2. Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar (mom. 2) 52 3. Rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar (mom. 2) 53 4. Skäl för att rättsskydd saknas (mom. 3) 53 5. Skäl för att rättsskydd saknas (mom. 3) 54 6. Rådgivning (mom. 5) 54 7. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp (mom. 6) 55 8. Inkomstgränsen för rätt till rättshjälp (mom. 6) 55 9. Behov av rättshjälpsbiträde i förvaltningsmål (mom. 7) 56 10. Prövningen av biträdesfrågan (mom. 8) 56 11. Rimlighetsprövning (mom. 10) 57 12. Rättshjälp vid skuldsanering (mom. 11) 57 13. Rättshjälp vid äktenskapsskillnad (mom. 12) 58 14. Rättshjälp för näringsidkare (mom. 13) 58 15. Biträdeskostnader (mom. 14) 59 16. Utredningskostnader (mom. 15) 59 17. Utredningskostnader (mom. 15) 60 18. Juridiskt bistånd i vissa utlänningsärenden (mom. 17) 60 19. Överklagande till Utlänningsnämnden (mom. 18) 60 20. Överklagande av Utlänningsnämndens beslut (mom. 19) 61 21. Ersättningen till rättshjälpsbiträden (mom. 21) 61 Bilagor 1. Regeringens lagförslag 63 2. Lagutskottets yttrande 1996/97:LU1y 130 3. Socialförsäkringsutskottets yttrande 1996/97:SfU3y 141 Gotab, Stockholm 1996