Nummerfrågor
Betänkande 1997/98:TU14
Trafikutskottets betänkande
1997/98:TU14
Nummerfrågor
Innehåll
1997/98 TU14
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag i proposition 1997/98: 126 till lag om ändring i telelagen (1993:597). Genom lagändringen införs skyldighet för teleoperatörer som tillhandahåller telefonitjänst och andra teletjänster i det fasta telenätet att införa funktioner i telenäten som möjliggör att abonnenterna kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Skyldigheten omfattar även teleoperatörer som tillhandahåller digital mobiltelefoni. Vidare innebär lagändringen att tillståndshavare som tillhandahåller telefoni i ett fast telenät eller digital mobiltelefoni skall se till att abonnenterna får tillgång till de teletjänster som erbjuds i telenätet av samtrafikerande teleoperatörer. Abonnenten skall kunna utnyttja en sådan tjänst genom ett stående val (förval). Lagändringen träder i kraft den 1 juli 1999.
Propositionen
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1997/98: 126 att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597). Lagförslaget är fogat som bilaga till betänkandet.
Bakgrund Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är - som stadgas i 2 § telelagen (1993:597) - att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Som ett medel att uppnå detta mål skall, enligt 3 § samma lag, strävan vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet. I propositionen konstateras att den svenska telemarknaden varit öppen för konkurrens sedan några år men att det fortfarande finns stora områden där konkurrensen ännu inte har utvecklats nämnvärt. Ett viktigt skäl till den begränsade konkurrensen är att nästan alla abonnenter fortfarande är di- rektanslutna till endast en teleoperatör, Telia AB. De som haft möjlighet att direktansluta sig till en annan teleoperatör har varit tvungna att byta telefonnummer. Som en följd av direktanslutningen till Telia AB har de abonnenter som önskat utnyttja en annan teleoperatör för någon tjänst tvingats slå ett särskilt prefix, t.ex. 007, för att samtalet skulle komma fram den avsedda vägen. Också inom EU i övrigt har nämnda förhållanden ansetts utgöra hinder för en effektivare konkurrens på teleområdet. I EG:s direktiv 97/33/EG om samtrafik på teleområdet - det s.k. samtrafikdirektivet - stadgas att nummerportabilitet, dvs. möjlighet att byta teleoperatör utan att byta telefonnummer, mellan teleoperatörer som tillhandahåller telefoni i det fasta telenätet skall vara införd i större befolkningscentrum senast den 1 januari 2003. Den 1 oktober 1997 antog EG-kommissionen ett förslag till direktiv om ändring i samtrafikdirektivet. Enligt förslaget skall nummerportabilitet vara möjlig i de fasta telenäten senast den 1 januari 2000. Ministerrådet antog den 12 februari 1998 en gemensam ståndpunkt i fråga om kommissionens förslag. Direktivet förväntas komma att antas under våren 1998 utan större sakliga förändringar i förhållande till den gemensamma ståndpunkten. Vad gäller frågan om förval, dvs. möjlighet för abonnent att utan att slå särskilt prefix få tillgång till teletjänst som erbjuds i telenätet av samtrafikerande teleoperatörer, fastslås i ministerrådets resolution om nummer, antagen i juni 1997, att förval skall vara infört senast den l januari 2000. EG-kommissionen har i det tidigare nämnda direktivförslaget om ändring av samtrafikdirektivet föreslagit att teleoperatörer som har ett betydande inflytande på telemarknaden och som tillhandahåller telefoni i det fasta telenätet skall se till att abonnenterna har tillgång till tjänster som erbjuds i nätet av samtrafikerande teleoperatörer. Abonnenten skall kunna utnyttja en sådan tjänst genom ett fast val (förval). Förvalet skall före varje samtal kunna väljas bort genom att abonnenten slår ett nätprefix. Direktivet lämnar öppet för medlemsstaterna att låta kravet på förval omfatta fler teleoperatörer och fler tjänster än vad som följer av direktivet.
Utskottet
1 Regeringens förslag
1.1 Nummerportabilitet Regeringen föreslår att i telelagen (1993:597) införs en bestämmelse om skyldighet för teleoperatörer som tillhandahåller telefonitjänst och andra teletjänster i det fasta telenätet, t.ex. frisamtalstjänster och betalteletjänster, att införa funktioner som möjliggör att abonnenterna kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör (nummerportabilitet). Motsvarande skyldighet skall gälla teleoperatörer som tillhandahåller digital mobiltelefoni. Eftersom det inte är möjligt att införa nummerportabilitet för samtliga tjänster redan vid lagens ikraftträdande, enligt förslaget den l juli 1999, bör funktionerna införas successivt. Enligt regeringens bedömning bör sådana områden prioriteras där det finns andra anslutningsmöjligheter eller där sådan alternativ infrastruktur planeras. Även områden där det visar sig finnas en stark efterfrågan på nummerportabilitet bör prioriteras. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten bör ges möjlighet att utfärda erforderliga föreskrifter om införandet successivt tjänst för tjänst, med beaktande av teleoperatörernas överläggningar om tekniska lösningar, kostnadsfördelning och andra villkor. Av propositionen framgår att det finns flera tänkbara tekniska lösningar för nummerportabilitet. Den enklaste formen i det fasta telenätet är att utnyttja den redan befintliga medflyttningsfunktionen i Telias AXE-stationer. En abonnent som direktansluter sig till en konkurrerande operatör får enligt denna lösning ett nytt nummer vid sidan av det ?gamla? numret. Det nya numret hålls dolt för abonnenten och används endast för dirigeringsändamål. När någon ringer abonnentens nummer medflyttas samtalet automatiskt till det dolda numret. En nackdel med en sådan lösning är enligt regeringen att onödigt mycket överföringskapacitet tas i anspråk i telenäten innan samtalet når rätt adressat. Dessutom medger lösningen inte s.k. A-nummerpresen-tation. Med andra ord går det inte att med en nummerpresentatör avläsa vem som söker abonnenten. Den mest rationella, men också mest avancerade och dyraste lösningen är den s.k. IN-lösningen (IN = intelligent nät). Den innebär att samtliga telefonnummer, såväl överlämnade som andra, finns registrerade i separata operationella databaser. Alla samtal styrs först till en operationell databas där en avläsning sker för att man skall kunna avgöra i vilket telenät numret hör hemma. Därefter dirigeras samtalet den närmaste vägen till mottagaren genom rätt teleoperatörs nät. Härutöver finns olika mellanformer av tekniska lösningar. Det finns t.ex. modifierade former av medflyttningslösningar som innebär att databaser skapas endast för de överlämnade telefonnumren. Enligt regeringen finns det för- och nackdelar med alla tekniska lösningar. Härtill kommer att kostnaderna varierar. Frågan om val av teknisk lösning kräver ytterligare överväganden. Regeringen förutsätter att Post- och telestyrelsen, standardiseringsorgan, teleoperatörer och andra intressenter etablerar ett långtgående samarbete i denna fråga. Post- och telestyrelsen bör verka för att överenskommelser kan nås utan myndighetsingripande. Styrelsen har redan tagit initiativ till bildandet av en arbetsgrupp inom Informationstekniska standardiseringen (ITS). Regeringen betonar angelägenheten av att parterna snabbt kommer överens. Om det t.ex. visar sig att mer avancerade lösningar inte är möjliga att genomföra till den 1 juli 1999 måste enklare lösningar väljas. Sådana lösningar får dock inte innebära att införandet av mer avancerade lösningar senare försvåras. Införandet av nummerportabilitet medför såväl investeringskostnader som driftkostnader. Enligt regeringens förslag skall varje teleoperatör bära de investeringskostnader som krävs för att nummerportabilitet skall fungera i det egna telenätet. Vad gäller driftkostnaderna föreslås att den överlämnande teleoperatören av den mottagande operatören får ta ut ersättning motsvarande kostnaden för överlämnandet av telefonnumret. I den ersättningsgrundande kostnaden får ingå t.ex. administrativa kostnader och de ökade trafikkostnader som löpande uppstår i den överlämnande teleoperatörens telenät, däremot inte den del av trafikkostnaderna som är att hänföra till kapitalkostnader. Utgångspunkten är att teleoperatörerna genom kommersiella avtal skall komma överens om villkor och ersättningsnivåer. Tillsynsmyndigheten bör ges befogenhet att ingripa om operatörer inte kan komma överens.
l.2 Förval av teleoperatör Regeringens förslag innebär att tillståndshavare som tillhandahåller telefoni i ett fast telenät eller digital mobiltelefoni skall se till att abonnenterna har tillgång till de teletjänster som erbjuds i telenätet av samtrafikerande teleoperatörer. Abonnenten skall kunna utnyttja en sådan tjänst genom ett stående val (förval). Vad gäller frågan om vilka operatörer som skall åläggas att införa förvalsmöjlighet finner regeringen inte tillräckliga skäl att utsträcka skyldigheten till samtliga teleoperatörer som tillhandahåller anmälningspliktiga teletjänster. Å andra sidan anser regeringen att en begränsning av regleringen till att endast omfatta operatörer med ett betydande inflytande blir alltför snäv. En lämplig avvägning är därför enligt regeringen att låta kravet på förval omfatta tillståndshavare.
2 Viss ytterligare information Utskottet har tagit del av två skrivelser som inkommit till Kommunikationsdepartementet efter det att propositionen överlämnats till riksdagen. I den ena skrivelsen, daterad den 8 maj 1998, uppger Telia AB att samtrafikdirektivets krav kan vara uppfyllt till fullo först den 1 juli 2000. Ett skäl härtill är att de s.k. millennieproblemen har visat sig allvarligare än man tidigare bedömt. Vidare anförs att genomförandet av det internationella prefixet och lika tillträde med förval pågår samtidigt och tar mycket resurser i anspråk. Som alternativ förordar Telia AB en interimslösning, baserad på medflyttningsfunktionen i AXE-nätet. Denna lösning, som kan tillgodose regeringens krav på start den 1 juli 1999, innebär att vanlig enskild tele- fonanslutning kan porteras. Detsamma gäller anslutning för företag där en nummerserie för direktval ingår, dock med den begränsningen att samtal till enskild anslutning i direktvalsserien kommer att porteras till huvudnumret, dvs. företagsväxelnumret. Detta innebär att direktvalsfunktionen upphör. Slutligen lider lösningen av den begränsningen att Telia självt inte kan portera in nummer från andra operatörer under interimsperioden utan att tillgripa särskilda, kostsamma tilläggslösningar. Sammanfattningsvis finner Telia att det inte är möjligt att genomföra en fullvärdig IN-lösning för nummerportabilitet i Telias nät förrän den 1 juli 2000. Mot den bakgrunden hemställer Telia att regeringen ansöker om uppskov hos EG-kommissionen. Skulle ett sådant uppskov inte medges ser Telia ingen annan möjlighet än att den interimistiska lösningen införs som ett första steg. Den andra skrivelsen till Kommunikationsdepartementet, daterad den 7 maj 1998, har ingivits av samarbetsgruppen Operatörssamverkan nummerportabilitet. Bakom skrivelsen står samtliga ingående teleoperatörer utom Telia AB. I sammanfattning hemställer samarbetsgruppen bl.a. att regeringen noga skall granska Telias argument för ett uppskov och för en interimslösning baserad på medflyttningsfunktionen. Vidare anser gruppen att de tidsramar som anges i det väntade EG-direktivet skall hållas. Om en interimslösning tillgrips kan Telia komma att kräva ersättning för kostnader som uppkommer till följd av att kapacitet tas i anspråk. Eftersom alla operatörer, inklusive Telia, enligt arbetsgruppen varit överens om att nummerportabilitet skall baseras på IN- lösningen - där inga motsvarande kostnader uppstår - hemställer gruppen att operatörerna skall hållas skadeslösa. Gruppen finner mot den angivna bakgrunden det rimligt att regeringen återkallar propositionen och avlämnar en ny proposition under hösten 1998. I så fall bör regeringen ge Post- och telestyrelsen de bemyndiganden som krävs för att genomförandet av nummerportabilitet inte skall försenas. I en skrivelse till riksdagens trafikutskott, daterad den 30 mars 1998, hemställer Telenordia AB bl.a. om ett förtydligande av att nummerportabilitet skall vara fullt införd i telenäten den 1 januari 2000. Vidare önskar Telenordia en ändring av regeringens lagförslag innebärande att operatörerna inte ges rätt att debitera ersättning för extra trafikkostnader när en IN- lösning väljs. Endast administrativa kostnader för själva överlämnandet av numret skall föranleda ersättning. Slutligen anser Telenordia AB att skyldigheten att införa förval skall begränsas till att avse den dominerande operatören tills dess att konkurrens på teleområdet har etablerats. Kommunikationsdepartementet har informerat utskottet om regeringens syn på de frågor som aktualiserats i skrivelserna till departementet. Därvid har framkommit att regeringen avser att remittera skrivelserna till Post- och telestyrelsen för yttrande. Bl.a. vill regeringen att styrelsen, mot bakgrund av de argument som operatörerna har redovisat, skall ta ställning till frågan om det är möjligt att införa nummerportabilitet fullt ut i de fasta telenäten till den 1 januari 2000.
3 Utskottets ställningstagande Utskottet konstaterar att Telia AB i skrivelse till Kommunikationsdepartementet redovisat att företaget inte anser sig kunna uppfylla kravet på att full nummerportabilitet baserad på en s.k. IN-lösning skall vara genomförd den 1 januari 2000 i enlighet med det förslag till EG-direktiv som förväntas bli antaget under våren 1998. Vidare konstaterar utskottet att de övriga operatörer som ingår i samarbetsgruppen Operatörssamverkan nummerportabilitet underkänner Telias motiv för en senareläggning och anser att den tidsram som anges i det väntade EG-direktivet skall hållas. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att inhämta Post- och telestyrelsens synpunkter på bl.a. tidpunkten för reformens genomförande. Utskottet, som inte vill föregripa de bedömningar och slutsatser som Post- och telestyrelsens yttrande kan föranleda, förutsätter att regeringen i lämpligt sammanhang redovisar sitt ställningstagande för riksdagen. Samtidigt vill utskottet framhålla att det, inte minst från konsumentsynpunkt, är angeläget att alla möjligheter att hålla den ursprungliga tidsplanen tas till vara. Utskottet finner att riksdagen, utan hinder av en eventuell försening, kan besluta om de lagändringar som krävs för införande av nummerportabilitet. Utskottet, som inte heller har någon erinran mot vad regeringen i övrigt anför, föreslår således att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:126 antar regeringens förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597).
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande lag om ändring i telelagen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597).
Stockholm den 26 maj 1998
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Per Westerberg (m), Håkan Strömberg (s), Jarl Lander (s), Per Erik Granström (s), Tom Heyman (m), Krister Örnfjäder (s), Sivert Carlsson (c), Hans Stenberg (s), Birgitta Wistrand (m), Kenth Skårvik (fp), Monica Green (s), Karl-Erik Persson (v), Lena Sandlin (s), Elisa Abascal Reyes (mp), Christina Axelsson (s) och Ulla Löfgren (m).
Propositionens lagförslag
Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597)
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................1 Bakgrund............................................1 Utskottet...........................................2 1 Regeringens förslag 2 1.1 Nummerportabilitet 2 l.2 Förval av teleoperatör 4 2 Viss ytterligare information 4 3 Utskottets ställningstagande 5 Hemställan 6 Bilaga Propositionens lagförslag...........................7 Förslag till lag om ändring i telelagen (1993:597) 7