Normgivningsfrågor m.m.
Betänkande 1991/92:KU12
Konstitutionsutskottets betänkande
1991/92:KU12
Normgivningsfrågor m.m.
Innehåll
1991/92 KU12
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet:
proposition 1990/91:100, bilaga 2, yrkande 2 -- vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om utvecklingen av den offentliga sektorn -- såvitt avser avsnitt 5 om regelreformering och delegering,
proposition 1990/91:176 om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut jämte en följdmotion,
motioner i normgivningsfrågor m.m. från den allmänna motionstiden 1991.
Utskottet tillstyrker att rättsprövningslagen förlängs med vissa justeringar. Vidare föreslås att lagen ses över i några hänseenden. I övrigt avstyrks motionsyrkandena, i flera fall med hänvisning till att utredningar övervägs. Slutligen föreslår utskottet att regeringens redovisning i budgetpropositionen när det gäller regelreformering och delegering läggs till handlingarna.
Till betänkandet fogas en meningsyttring av vänsterpartiets suppleant.
Propositionerna
Proposition 1990/91:100 bilaga 2, yrkande 2 vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om utvecklingen av den offentliga sektorn, såvitt avser avsnitt 5 om regelreformering och delegering.
Proposition 1990/91:176 vari yrkas att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut bilaga1.
Motionerna
Väckt med anledning av proposition 1990/91:176
1990/91:K97 av Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om hur ärenden kan flyttas från regeringen till förvaltningdomstolarna,
2. att riksdagen beslutar att lagen om rättsprövning skall gälla även beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd,
3. att riksdagen beslutar att avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning skall vara försedda med besvärshänvisning på sätt som anges i motionen,
4. att riksdagen beslutar att utrymmet för muntlig förhandling vid rättsprövning skall ökas på sätt som anges i motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna medför.
Från den allmänna motionstiden 1991
1990/91:K205 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förstärka den enskildes möjligheter att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol genom rättsbesvär,
1990/91:K207 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen beslutar införa en "lag om sunt förnuft" i enlighet med vad som i motionen föreslagits.
1990/91:K213 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om anpassning av svensk lagstiftning till internationella konventioner. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Jo705.
1990/91:K216 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna medför,
14. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om vilka ärenden som skall överflyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om principer för lagstiftningen,
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av ramlag eller generalklausul.
1990/91:K219 av Görel Thurdin och Per-Ola Eriksson (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en omvänd generalklausul till skydd för enskilda människor,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en omvänd generalklausul.
1990/91:K220 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om startande av ett projekt rörande rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys vid lagstiftning.
1990/91:K224 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagrådets ställning och betydelse. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Sk636.
1990/91:K228 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alternativa metoder för konsekvensanalys,
2. att riksdagen hos regeringen begär att samhällsekonomiska bedömningar -- konsekvensanalyser -- skall göras för de lagförslag, propositioner och remisser som regeringen förelägger riksdagen och andra organ,
3. att riksdagen beslutar att betänkanden som föreslår ändringar i regler och lagar eller föreslår helt nya regler och lagar skall innehålla konsekvensanalyser.
1990/91:K230 av Hans Leghammar m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att utreda formerna för lobbyism i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att regeringsföreträdare skall vara skyldiga att föra tjänsteanteckningar vid sina möten med olika intressenter/lobbyister.
1990/91:K232 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående utvärdering av konsekvenserna av lagförslag. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:N254.
1990/91:K235 av Margit Gennser och Charlotte Cederschiöld (båda m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att frågor om rättssäkerhet och konstitutionell kontroll bör utredas och prövas i ett sammanhang inom den ram som har angivits i motionen.
1990/91:K240 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en svensk EG-anpassning vad gäller beslutsnivåer. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:A809.
1990/91:K242 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom domstolsprövning av förvaltningsbeslut i enlighet med vad som anförts i motionen.
1990/91:K311 av Hugo Andersson (c) vari yrkas
2. att riksdagen beslutar att ärenden skall kompletteras med en konsekvensanalys enligt vad som anförts i motionen.
1990/91:K503 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverken.
1990/91:K703 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående subsidiaritetsprincipen. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U504.
Utskottet
Rättsprövningsinstitutet
Inledning
I Sverige pågår en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning överprövas av domstolar, särskilt i fall där inslaget av rättslig prövning överväger. Utskottet tar närmare upp dessa frågor senare i detta betänkande. Den utvecklingen stämmer väl överens med principerna i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
En av bestämmelserna i konventionen gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt artikel 6 skall nämligen envar, bl.a. när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag.
Vid tiden för Sveriges anslutning till Europakonventionen 1952 ansågs att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken. Det förutsattes vid den tiden att artikeln endast åsyftade sådana civila rättigheter och skyldigheter som traditionellt brukade räknas till civilrätten.
Utvecklingen har emellertid efter hand visat att den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten, som rör förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. I avsikt att anpassa den svenska lagstiftningen till Europadomstolens praxis i fråga om artikel 6 antogs därför lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU38, rskr. 189). Lagen trädde i kraft den 1 juni 1988. Den är tidsbegränsad och skall tillämpas på beslut som meddelats under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991. Genom lagen har det överlämnats åt regeringsrätten att i vissa fall pröva om ett förvaltningsbeslut står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel skall den upphäva beslutet.
Lagen upphör således att gälla med utgången av innevarande år. Det förutsattes vid dess tillkomst att erfarenheter av tillämpningen borde ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något avseende (prop. 1987/88:69 s. 30).
Europadomstolens och kommissionens verksamhet m.m.
Riksdagen godkände våren 1991 att Sverige under ytterligare en femårsperiod erkänner behörigheten för den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna när det gäller tvister om tolkningen och tillämpningen av Europakonventionen (prop. 1990/91:79, UU 17, rskr. 162). I samband därmed redovisade regeringen uppgifter bl.a. om domstolens verksamhet.
T.o.m. 1980 riktades klagomål mot Sverige i två fall, båda målen avsåg rätten till föreningsfrihet. Domstolen fann emellertid att någon kränkning av konventionen inte förelegat i något av målen.
Under perioden 1981--1990 har domstolen meddelat dom i 17 mål mot Sverige. I 14 av dessa mål har konventionsbrott konstaterats. Sju av de fällande domarna rör enbart avsaknaden av möjlighet till domstolsprövning av beslut som fattats av svenska förvaltningsmyndigheter eller av regeringen och som har ansetts röra den enskildes civila rättigheter enligt konventionen. Kränkning i detta hänseende av artikel 6 konstaterades därutöver i två fall jämte kränkning av annan artikel. Vidare har artikel 6 i två fall kränkts på annat sätt. Två av de fällande domarna rör frågor i anslutning till omhändertagande av barn enligt lagen (1980:621) med vissa bestämmelser om vård av unga. De övriga fällande domarna rör andra rättsområden.
Genom en dom i februari 1991 mot Sverige har ytterligare ett fall av kränkning av artikel 6 konstaterats.
Genom den tolkning som domstolen har gett vissa av konventionens bestämmelser har det, som nämnts, visat sig att svensk rätt inte i alla delar stått i överensstämmelse med de åtaganden som Sverige har gjort genom att ansluta sig till konventionen. Domstolens avgörande har lett till lagstiftningsåtgärder på några områden. Här kan nämnas ändringar i expropriationslagen (1972:719) till följd av en dom 1982, ändringar av häktnings- och anhållandereglerna i rättegångsbalken samt att det nya prövningsförfarandet, rättsprövning, har införts.
Domstolen har fram till årsskiftet 1990-1991 avkunnat 235 domar. Antalet avgjorda mål är emellertid inte lika stort, eftersom domstolen ibland meddelar två domar i ett och samma mål. Den ena avser huruvida kränkning föreligger, den andra skadestånd i de fall kränkning konstaterats. Under perioden 1959--1975 avkunnades inte mer än 20 domar. Åren 1976--1990 avkunnades 215 domar. Antalet till domstolen hänskjutna mål ökade markant från 1982. Då hänsköts 10 mål till domstolens prövning, 1990 var det 61. De flesta av domstolens fällande domar har meddelats i mål mot Storbritannien (27), Österrike (15), Belgien (14), Sverige (14), Italien (13) och Nederländerna (13).
I detta sammanhang förtjänar också nämnas något om målutvecklingen i den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Under konventionens fyrtioåriga historia har antalet mål som kommissionen haft att behandla ökat avsevärt. Åren 1955--1984 hade kommissionen att ta ställning till 11295 registrerade klagomål från enskilda personer. Under den senaste femårsperioden har antalet sådana klagomål ökat till mer än 1000 per år. Åren 1988--1990 var antalet registrerade klagomål 1009, 1445 resp. 1657. Det bör emellertid noteras att inte alla klagomål registreras. Kommissionen tillämpar ett summariskt förfarande i sådana fall då framställningarna uppenbart inte kan komma under dess prövning. I sådana fall läggs provisoriska akter upp. Antalet sådana akter var 1988--1990 mellan 4000 och 5000 per år.
Av de vid utgången av 1990 registrerade klagomålen avsåg det största antalet Frankrike (248), Storbritannien (236), Österrike (159), Italien (154), Tyskland (146), Sverige (125), Nederländerna (109) samt Schweiz (107). Övriga länder har färre än 100 klagomål registrerade. För Sveriges del har en kraftig ökning av antalet registrerade mål ägt rum sedan 1982. Under åren 1980--1985 registrerades sålunda 11, 8, 18, 46, 51 resp. 64 klagomål mot Sverige. Åren 1986--1990 var motsvarande tal 68, 77, 88, 84 resp. 125.
Ett stort antal av de klagomål som riktats mot Sverige har prövats av kommissionen utan att något brott mot konventionen konstaterats. Åtskilliga har också avvisats av kommissionen av formella skäl. I några fall har staten och den klagande träffat överenskommelse i saken.
Den rättspraxis som utvecklas av konventionsorganen får allt större betydelse för konventionsstaternas interna lagstiftning. I de stater -- de flesta -- där konventionen utgör en del av den nationella rätten påverkar konventionen och rättspraxis den nationella rättstillämpningen direkt. Även i Sverige kan iakttas att konventionsorganens avgöranden i ökad utsträckning tas i beaktande vid tolkningen av svenska rättsregler. I lagstiftningsarbetet är det numera inte ovanligt att resonemang förs om konventionsförenligheten av sådana lagförslag som berör den enskildes konventionsskyddade rättigheter. Utvecklingen av praxis i Strasbourg måste således fortlöpande följas av regeringen, varvid är att notera att det inte enbart är målen mot Sverige som har betydelse. Också avgöranden i mål mot andra stater kan innehålla bedömningar och tolkningar som har betydelse för frågan om svensk rätt står i överensstämmelse med konventionen.
Proposition 1990/91:176 och följdmotionen m.m.
Regeringsrätten skall, på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3§ regeringsformen, pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från rättsprövning, liksom beslut i vissa typer av ärenden. Av förarbetena till lagen framgår att regeringsrättens prövning skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning och bevisvärdering. Även kraven i 1 kap. 9§ regeringsformen om allas likhet inför lagen samt om saklighet och opartiskhet bör kunna prövas. Det är däremot inte avsett att rättsprövning skall kunna ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.
I den nu föreliggande propositionen lämnas vissa statistiska uppgifter. Av 152 mål om rättsprövning som kom in till regeringsrätten under tiden den 1 juni 1988 t.o.m. den 15 januari 1991 hade vid den senare tidpunkten 105 avgjorts, varav 62 prövats i sak. I sex av dessa fall gjordes ändring med stöd av rättsprövningslagen. I ytterligare ett fall avvisades visserligen ansökan om rättsprövning, men regeringsrätten beviljade i stället resning. I fyra av de sex fallen kan regeringsrättens avgörande hänföras till formella brister eller lagtolkningsfrågor i det överprövade beslutet. I de återstående två avgörandena har regeringsrätten även gjort en faktabedömning som inneburit att domstolen har kommit till ett motsatt resultat i sak.
I propositionen berörs också den utveckling som innebär att uppgiften att pröva överklagade förvaltningsbeslut på allt fler områden har förts över från regeringen till förvaltningsdomstolarna (jfr riksdagens riktlinjer 1984 för en systematisk översyn av bl.a. reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen, prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250). Denna fråga har också tagits upp i ett avsnitt i 1991 års budgetproposition, vilket behandlas i det följande.
Regeringen föreslår att rättsprövningslagens giltighetstid förlängs med tre år. Som motiv för att inte nu ta ställning till om rättsprövningslagen bör permanentas anförs, att Europadomstolen ännu inte har prövat något klagomål över beslut som har meddelats av regeringsrätten med stöd av rättsprövningslagen. En fråga som inte heller kan anses avgjord av Europadomstolen är om de nämnder som bl.a. enligt rättsprövningslagen jämställs med domstolar godtas som sådana vid tillämpningen av artikel 6. Till detta kommer, bland andra omständigheter, att översynen av olika författningar, syftande till att svensk rätt skall tillgodose Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning, ännu inte är avslutad.
Efter lagrådets hörande föreslås också de förtydliganden i 1 och 3§§ (avgränsningen av den prövning som regeringsrätten skall göra) samt en justering i 5 § rättsprövningslagen (felaktigheter som inte har någon betydelse för beslutet) som framgår av bilaga 1. I dessa delar föreligger inte några motioner.
I motion 1990/91:K97 av Anders Björck m.fl. (m) -- väckt med anledning av proposition 1990/91:176 -- begärs dels en utredning om hur ärenden kan flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna och en genomgång av svensk rätt för att bringa den i överensstämmelse med de krav Europakonventionen ställer, dels vissa ändringar i rättsprövningslagen. De förra yrkandena (yrkandena 1 och 5) tas upp senare i detta betänkande.
Från rättsprövningslagens tillämpning undantas beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (2 § första stycket). Lagen gäller -- vid sidan av andra undantag -- inte heller beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. Motionärerna begär att riksdagen beslutar att rättsprövningslagen även skall gälla beslut av dessa senare nämnder, yrkande 2, eftersom de enligt regeringsformens terminologi är förvaltningsmyndigheter. Man kan enligt motionen också hysa starka tvivel om den europeiska domstolen skulle betrakta dessa organ som domstolar enligt konventionens krav, då de inte är domstolar enligt svensk rätt.
Vid rättsprövningslagens tillkomst avstyrkte utskottsmajoriteten (res. m, fp och c) motsvarande motionsyrkande (KU 1987/88:38, s.6f.).
Här kan nämnas att reglerna om s.k. intresseledamöters medverkan i bostadsdomstolen har ändrats (prop. 1990/91:98, Ju26, rskr. 253) med anledning av ett avgörande 1989 i Europadomstolen.
I motion K97 yrkas också att avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning skall vara försedda med fullföljdshänvisning, yrkande 3. Motivet är att ansökan om rättsprövning skall göras inom tre månader från beslutet (3 § rättsprövningslagen). Vidare skall den som vill göra en framställning till Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna -- förutom att iaktta en sexmånadersfrist -- först ha uttömt alla inhemska rättsmedel (artikel 26). Vid rättsprövningslagens tillkomst ansåg utskottsmajoriteten (res. m och dåvarande vpk) ett motsvarande motionsyrkande besvarat (KU 1987/88:38, s.8). Därvid hänvisades bl.a. till att möjligheten till domstolsprövning ligger utanför den ordinarie instansordningen samt att inte heller t.ex. s.k. kommunalbesvär omfattades av bestämmelser om fullföljdshänvisning. Utskottet förutsatte emellertid att frågan ägnades stor uppmärksamhet inom justitiedepartementet sedan erfarenheter vunnits av den nya lagstiftningen.
Vidare begärs i följdmotionen att riksdagen beslutar att utrymmet för muntlig förhandling vid rättsprövning -- som lagrådet har förordat -- skall utökas, yrkande 4, eftersom den nuvarande ordningen sannolikt inte uppfyller Europakonventionens krav.
Också denna fråga var uppe vid rättsprövningslagens tillkomst. Därvid anförde utskottsmajoriteten (res. m, fp och c) med anledning av motsvarande motionsyrkande, vilket avstyrktes (KU 1987/88:38, s.7f.), bl.a. att frågan om utökad möjlighet till muntlig förhandling inte kunde ses isolerad för rättsprövningsinstitutet, utan har betydelse också för andra delar av rättskipningen. Mot bakgrund av att den europeiska domstolen ännu inte hade prövat frågan ansåg utskottet vidare att det inte då fanns tillräckliga skäl att föreslå annan ordning i ärenden om rättsprövning än som gällde vid handläggning av andra mål i regeringsrätten.
I proposition 1990/91:176 diskuteras åter möjligheterna till muntlig förhandling inför regeringsrätten i ett mål enligt rättsprövningslagen. Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är förfarandet i regeringsrätten i princip skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Frågan om muntlig förhandling avgörs således diskretionärt av regeringsrätten. Enligt lagrådet torde artikel 6 i Europakonventionen allmänt ha tolkats så att den ger part rätt till en muntlig förhandling inför domstol. De fall som föranlett osäkerhet har enligt lagrådet främst gällt rätten att, efter ett muntligt förfarande i första instans, påfordra en ny muntlig förhandling i överinstansförfarandet. Lagrådet ansåg att en rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet bör skrivas in i lagen så snart som möjligt.
Det föredragande statsrådet erinrar om frågans komplexitet samt om väntade avgöranden från Europadomstolen som kan komma att kasta ljus över frågan. Vidare kan inte frågan om rätt till muntlig förhandling ses isolerad från förvaltningsprocessen i övrigt. Domstolsutredningen skall enligt sina direktiv (dir. 1989:56) slutföra sitt arbete före utgången av 1991. Den har bl.a. till uppgift att, i belysning av den utveckling som skett när det gäller tolkningen av Europakonventionen, se över reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling i förvaltningsprocessen. Mot denna bakgrund samt då förvaltningsprocesslagen ger regeringsrätten utrymme att hålla muntlig förhandling föreslås i propositionen inte någon särlösning i fråga om möjligheterna till muntlig förhandling såvitt gäller rättsprövningsförfarandet.
De tre aviserade domarna, alla rörande utebliven muntlig förhandling i hovrätt i brottmål, meddelades den 29 oktober 1991. I ett fall ansågs Sverige ha brutit mot konventionens artikel 6.
Utskottets bedömning
Utskottet har inte någon erinran vare sig mot att rättsprövningslagens giltighetstid förlängs eller mot föreslagna ändringar i lagen. En av de genom följdmotionen väckta frågorna som -- med anledning av meddelade fällande domar i Europadomstolen -- kräver närmare överväganden är förutsättningarna för att få till stånd muntlig förhandling inom ramen för rättsprövningsinstitutet. Detta kan emellertid, som utskottet redan tidigare uttalat, inte ses isolerat för rättsprövningslagens del. Ändrade regler vid allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar på denna punkt kan -- beroende på hur de utformas -- få omfattande konsekvenser för domstolarna. Sådana frågor måste analyseras ingående. Domstolarnas uppgifter och arbetssätt -- däremot inte deras organisation, jfr dir. 1991:94 -- övervägs för närvarande av domstolsutredningen (Ju 1989:06).
Domstolsutredningen har till uppgift att bl.a. se över reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling i förvaltningsprocessen, särskilt i belysning av den utveckling som skett när det gäller tolkningen av artikel 6 i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Enligt utskottets mening bör regeringen -- i anslutning till behandlingen av domstolsutredningens förslag eller i annat lämpligt sammanhang -- pröva förutsättningarna att, som också lagrådet förordat, vidga möjligheten till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet. Därvid bör även på de i motion K97 anförda skälen åter studeras möjligheterna och effekterna av att låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. Detsamma gäller frågan om fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen med anledning av motion K97 yrkandena 2, 3 och 4 som sin mening ge regeringen till känna.
Principer för lagstiftningen m.m.
Motionerna
I motion K216 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs ett tillkännagivande till regeringen om principer för lagstiftningen, yrkande 17. De enskildas villkor bör i så liten utsträckning som möjligt regleras av det allmänna. Rättssäkerhet och integritet skall tillmätas största betydelse samt balans föreligga mellan offentliga och enskilda intressen. Lagar skall stiftas i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionen.
Enligt samma motion, yrkande 18, bör användningen av ramlagstiftning och generalklausuler begränsas. Sådana lagar kan visserligen inte undvikas, men när tvekan uppstår om deras tillämpning bör de -- i mål eller ärenden mellan enskilda och det allmänna -- tolkas till den enskildes förmån, således ett tolkningsföreträde för den enskilde.
Görel Thurdin och Per-Ola Eriksson (båda c) efterlyser i motion K219 yrkandena 1 och 2 ett principbeslut av riksdagen samt ett förslag från regeringen om en omvänd generalklausul till skydd för enskilda människor för att stärka rättssäkerheten. Det är enligt motionärerna viktigt att samhället tar sitt ansvar då samhällets företrädare har gjort fel och detta fel orsakat någon medborgare stor skada.
Motion K207 av Jan Sandberg (m) gäller en lag om sunt förnuft. Motionären begär en lag, till skydd mot orimliga effekter av lagar och regler, som sätter den enskildes bästa före det allmännas.
I motion K240 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) -- med motiveringen i motion A809 -- begärs EG-anpassning på så sätt att fler beslut tas på en lägre nivå än för närvarande. Ett medlemskap i EG innebär visserligen att vissa frågor måste behandlas övernationellt. Gemenskaperna har emellertid också en subsidiaritetsprincip. Den innebär att andra beslut skall tas på lägsta möjliga nivå, således ett slags decentralisering.
Den nyss nämnda principen är bakgrunden också till motion K703 yrkande 2 -- med motiveringen i motion U504 -- av Carl Bildt m.fl. (m). De anser att subsidiaritetssynsättet måste prägla omfattningen av politiska beslut. Individer, familjer och andra institutioner i samhället skall själva avgöra alla de frågor som bäst sköts utanför den politiska sfären.
Bakgrund
I de senaste årens budgetpropositioner har regeringen lämnat riksdagen redogörelser för arbetet med att begränsa reglerna i samhället och höja reglernas kvalitet. Redogörelserna har också behandlat strävandena att delegera beslutanderätten i förvaltningsärenden från regeringen till domstolar och andra myndigheter.
Som ett inslag i en motsvarande redogörelse i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100, bilaga 2, avsnitt 5) har statsrådsberedningen på grundval av uppgifter från departementen gjort en sammanställning av resultat som har nåtts och projekt som har inletts efter den förra redogörelsen.
I en annan sammanställning, som civildepartementet har gjort och som gäller regelbeståndet och regelregistreringen, redovisas uppgifter om antalet författningar i Svensk författningssamling (SFS), om antalet regler i myndigheternas regelförteckningar och om arbetet med att registrera regler i databaser.
I propositionen avses med regelreformering såväl att begränsa regelfloran som att höja kvaliteten på regler. Ett program för god regelkvalitet redovisas. Bl.a. framhålls betydelsen av omsorgsfull konsekvensanalys för att nå god regelkvalitet. Vidare berörs regeringens kontroll av regelgivning med stöd av bemyndiganden på myndighetsnivå. En punkt gäller regeluppföljning i de fördjupade anslagsframställningar som myndigheterna vart tredje år skall lämna till regeringen. I dessa skall i princip alla regler som har betydelse för en myndighets verksamhet analyseras med avseende på sina konsekvenser. Begränsningsförordningen (1987:1347) och förordningen (1990:986) om tekniska regler ålägger myndigheterna att göra konsekvensanalyser och att underställa regeringen föreskrifter i vissa fall. Dessutom erinras om de nya villkoren för regelgivningen som följer av anpassning till EGs regelsystem.
Vad gäller regelbeståndet och regelregistreringen kan noteras att registreringen av normgivningsbemyndiganden (jfr senast granskningsbetänkandet 1990/91:KU30, s.28 f.) successivt utvidgas att omfatta också regeringens bemyndiganden. Här bör även omnämnas en granskning som riksdagens revisorer för närvarande gör av riksdagens informationsbehov i fråga om normgivningsbemyndiganden.
Beträffade omfattningen av samhällets regler framgår av budgetpropositionen 1990/91:100 bilaga 2, avsnitt 5 (s.82 ff.) att antalet grundförfattningar i december 1990 i stort sett höll sig kvar på samma nivå som föregående år, vilken var den lägsta på 20 år, ca3600. De regelförteckningar som myndigheterna gav in till regeringen tillsammans med sina anslagsframställningar hösten 1990 innehöll 14400 titlar, en minskning med 1200 sedan hösten 1989.
Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat motionsyrkanden rörande principer för lagstiftningen motsvarande det som tas upp i motion K216 yrkande 17 såvitt nu är i fråga. Senast behandlades frågan i betänkandet 1990/91:KU7. Utskottsmajoriteten (res. m) vidhöll sina tidigare ställningstaganden att det inte fanns skäl att vidta någon särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Därvid har bl.a. hänvisats till att arbetet med att begränsa och förenkla reglerna i samhället ges hög prioritet inom regeringskansliet.
Med ramlagstiftning avses vanligtvis lagar varigenom det överlåts åt regeringen och myndigheter att bestämma det sakliga innehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åt rättstillämpande organ att ge lagen ett närmare innehåll genom praxis. Vid tolkning av ramlagar -- liksom andra författningsbestämmelser -- tas hänsyn till olika faktorer, bl.a. spelar förarbeten en viktig roll. När det gäller sådan lagstiftning har utskottet tidigare uttalat (KU 1983/84:24) att en minskad användning av ramlagstiftning bör vara ett led i strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet. Beträffande frågan om tolkningsföreträde har framhållits att en av de principer som redan används i lagtolkningssammanhang är att regler som ålägger bördor eller pålagor skall tolkas snävt. Utskottsmajoriteten (res. m) avstyrkte i betänkandet 1990/91:KU7 också ett motionsyrkande rörande tolkning av ramlag och generalklausul till förmån för den enskilde motsvarande motion K216 yrkande 18.
Här kan nämnas om att regeringen, bl.a. mot bakgrund av ett riksdagsbeslut (1990/91:LU27, rskr. 262), den 17 oktober 1991 har beslutat om ersättning ex gratia med 1 milj. kr. till Halvar Alvgard samt att efterge en fordran på 120000 kr. för rättegångskostnader. Alvgard får ersättningen, trots att staten enligt domstolsavgöranden inte är skadeståndsskyldig, på grund av vad han fått utstå på grund av myndighetsingripanden mot honom, och hans förhållanden har åberopats som ett exempel i motionerna K207 och K219.
Subsidiaritetsprincipen är en EG-rättslig princip av innebörd att politiska beslut bör fattas på lägsta effektiva nivå. Avgöranden som inte behöver träffas övernationellt skall således i stället äga rum på nationell eller lägre nivå. Det har i en rapport till EG-parlamentet föreslagits att principen generellt skall skrivas in i Romfördraget (jfr artikel 130 R, punkt 4; the Community shall take action relating to the environment to the extent to which the objectives referred to in paragraph 1 can be attained better at Community level than at the level of the individual Member States).
Utskottets bedömning
Vad först angår principerna för lagstiftningen vill utskottet erinra om att det i regeringskansliet fortlöpande pågår arbete med att begränsa och förenkla regelsystemet. I detta sammanhang bör också den internationella aspekten hållas i minnet. Redan EES-avtalet leder till förändringar av svenska regler och reser delvis nya krav i samband med regelgivning.
Det är enligt utskottets mening angeläget att strävandena att begränsa och förenkla regelsystemet fortsätter och intensifieras. Utskottet förutsätter att därvid också beaktas att de enskildas villkor bör regleras av det allmänna i minsta möjliga utsträckning. Det är enligt utskottet självfallet också av största betydelse att kraven på rättssäkerhet och integritet iakttas i samband med samhällets regelgivning.
Med det anförda är enligt utskottets mening motionerna K216 yrkande 17 såvitt nu är i fråga samt K240 och K703 yrkande 2 tillgodosedda. Något särskilt initiativ från riksdagens sida med anledning av motionerna är inte erforderligt, varför motionsyrkandena avstyrks.
Användningen av ramlagstiftning och generalklausuler m.m. ger inte sällan upphov till tolkningsfrågor. I några av motionerna föreslås att sådana författningar och stadganden generellt skall tolkas till den enskildes förmån eller att en omvänd generalklausul införs för att stärka rättssäkerheten för enskilda. Med anledning av dessa motioner får utskottet framhålla att ramlagstiftning och generalklausuler inte helt kan undvaras. Emellertid bör, som utskottet tidigare har uttalat, en minskad användning av ramlagstiftning vara ett led i strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet. Utskottet är däremot inte berett att för närvarande förorda generella regler om tolkning av generalklausuler etc. eller om en särskild lag till skydd mot orimliga effekter av lagar och regler. Motion K207 avstyrks således.
Utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar har till huvuduppgift att analysera i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Enligt vad utskottet har erfarit övervägs i regeringskansliet tilläggsdirektiv till denna utredning, varigenom de synpunkter som kommit till uttryck i motionerna K216 yrkande 18 samt K219 yrkandena 1 och 2 får anses beaktade. Någon riksdagens åtgärd erfordras därför inte och motionsyrkandena avstyrks.
Beredningen av lagstiftningsärenden m.m.
Motionerna
I motion K216 yrkande 17 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs ytterligare ett tillkännagivande till regeringen. Det gäller nu att nya lagar och ändringar i bestående lagar måste vara väl förberedda samt åtföljas av en utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda, företag och statsmakterna.
Med hänsyn till att regleringar är kostsamma och i vissa fall onödiga begär Carl Bildt m.fl. (m) i motion K232 yrkande 1 -- med motiveringen i motion N254 -- vidare att förekomsten och konsekvenserna av regler inom olika områden utreds systematiskt, följt av en avreglering. Dessutom skall även enligt denna motion varje förslag till ny lag åtföljas av en utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda individer, företag och statsmakterna.
Bengt Harding Olson (fp) beskriver i motion K220 rättsekonomins och den samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalysens utveckling samt ekonomiska analysers betydelse som grund för lagstiftning. Kompetensen på detta område inom landet borde tas bättre till vara vid lagstiftning genom ett brett upplagt rättsekonomiskt projekt på vetenskaplig grund och med praktisk inriktning.
Även motion K228 av Inger Schörling m.fl. (mp) handlar om konsekvensanalyser. Motionärerna anser att dessa inte har fått tillräckligt genomslag i Sverige. De efterlyser alternativa metoder för sådana analyser (yrkande 1), att samhällsekonomiska bedömningar skall göras för regeringsförslag (yrkande 2) samt att riksdagens betänkanden om nya eller ändrade regler skall innehålla konsekvensanalyser (yrkande 3).
Också motion K311 yrkande 2 av Hugo Andersson (c) gäller konsekvensanalyser. Ärenden i riksdagen bör, utöver lagrådsgranskning, innefatta en sådana analys med utgångspunkt i beslutets eventuella påverkan på miljön, regionalpolitiken, fördelningspolitiken, säkerhetspolitiken, den enskildes integritet, samhällsekonomin och inom andra områden av övergripande karaktär.
Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar i motion K224 yrkande 1 -- med motiveringen i motion Sk636 -- upp lagrådets ställning och betydelse. Det har enligt motionen förekommit fall där kontroversiella lagförslag inte har underställts lagrådets granskning och att dess kritik eller t.o.m. avstyrkande inte beaktats. Mot denna bakgrund framhålls det angelägna i att regeringen, i avsaknad av annan opartisk prövning av förestående riksdagsbeslut, visar stor respekt för lagrådets synpunkter.
I motion K230 av Hans Leghammar m.fl. (mp) begärs dels en utredning av formerna för lobbyism (yrkande 1), dels att regeringsföreträdare skall göra tjänsteanteckningar vid möten med lobbyister eller intressenter (yrkande 2). Om inte den ökande lobbyismen granskas, kan enligt motionärerna den grundlagsskyddade fria opinionsbildningen och de demokratiska beslutsformerna komma i fara.
Bakgrund
Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfäst såvitt avser remissväsendet (7 kap. 2 § regeringsformen). Den interna beredningen i övrigt av regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet som kommittéväsendet grundlagsreglerat. Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.
I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7§ regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut) bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.
Bostadsutskottet har i ett ärende om vissa bostadspolitiska frågor (prop. 1986/87:48, BoU7) uttalat att en utgångspunkt beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader förslagen innebär. Att en sådan ordning tillämpas har enligt bostadsutskottet i princip stöd i riksdagsordningen. En redovisning av kostnaderna får anses motiverad bl.a. som underlag för en meningsfull riksdagsbehandling. Det fanns enligt bostadsutskottets mening anledning för riksdagen att underrätta regeringen om vikten av att kommande förslag innehåller sådana uppskattningar som tas upp i det diskuterade avsnittet av riksdagsordningen. Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad bostadsutskottet anfört beträffande redovisning av kostnaderna för förslag i propositioner.
I sammanhanget skall också nämnas, att om riksdagen anser att beslutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta kan äga rum genom regelrätta remissförfaranden eller slutna eller offentliga utfrågningar.
Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna av regeln, både ekonomiska och andra konsekvenser, har framhållits i bilaga 2 till 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100). I propositionen sägs bl.a. att konsekvensutredningar är av stor betydelse för ett ändamålsenligt beslut, samtidigt som de på sikt blir en grund för jämförelser i den uppföljning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.
Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226) har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma lagar och andra förskrifter skall bedrivas. Innan föreskrifter beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effekter som tillämpningen kan leda till för staten, kommunerna och den privata sektorn (prop. s.28 ff.).
Behovet av konsekvensanalyser har betonats också i andra sammanhang. Enligt begränsningsförordningen (1987:1347) skall myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regelförslag. Riksrevisionsverket har haft i uppdrag att följa upp detta. Kommittéerna har genom de särskilda kommittédirektiven (dir. 1984:5) ålagts att lämna väl genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. För regeringskansliets del finns ett cirkulär (C1989:7) från statsrådsberedningen samt finans- och civildepartementen där varje departement ges ett ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs inom departementet.
Konsekvensanalyser kan, som berörts, också ha betydelse vid utvärdering och uppföljning av beslut (jfr bl.a. 1990/91:KU43 om regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen).
För att avge yttranden över lagförslag skall det enligt 8 kap. 18§ regeringsformen finnas ett lagråd med domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådsremiss beslutas av regeringen. Möjlighet finns också för riksdagsutskott att höra lagrådet med stöd av 4 kap. 10§ riksdagsordningen.
Vilka lagförslag som i princip bör lagrådsgranskas anges i 8kap. 18§ regeringsformen. Yttrande bör inhämtas innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av de där angivna kategorierna, dvs. grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, lag om kommunal beskattning, lag om svenskt medborgarskap och civilrättslig lag, offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt lag om rättskipningen och förvaltningen (11 kap. regeringsformen).
Det är inte all lagstiftning som blir aktuell för granskning av lagrådet. Grundlagsregeln om när lagrådet bör höras har försetts med några undantag. För det första är regeln tillämplig bara om den föreslagna lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare kan remiss till lagrådet underlåtas om lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. I de fall regeringen, utan att ha inhämtat lagrådets yttrande, föreslår riksdagen att stifta lag som tillhör någon av de uppräknade kategorierna skall regeringen samtidigt redovisa skälen till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att remittera ett lagförslag till lagrådet när så bör ske påverkar emellertid inte giltigheten av en lag. En domstol eller annat offentligt organ kan således inte med stöd av sin lagprövningsrätt underlåta att tillämpa en lag enbart av det skälet att förslaget inte har lagrådsgranskats.
Nuvarande system, med skärpta krav på lagrådsgranskning, trädde i tillämpning den 1 januari 1980. Konstitutionsutskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända betänkande (KU 1978/79:39, rskr. 359) att det nya systemet för lagrådsgranskning kunde karakteriseras som ett mellanting mellan ett obligatoriskt system och ett system med en helt fakultativ granskning. Härigenom kunde enligt utskottet undvikas risken för att ett uteblivet hörande av lagrådet över ett förslag till en lag leder till att lagen i efterhand genom lagprövning åsidosätts i rättstillämpningen. Utskottet underströk att det alltid i sista hand ankommer på riksdagen att avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte. Enligt utskottet borde det nya systemet leda till att lagrådet, inom ramen för sin kapacitet, får granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra.
Inriktningen av lagrådsgranskningen regleras också i regeringsformen. Lagrådets uppgift är att undersöka hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är utformat så att det kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Frågor i anslutning till lobbyism har behandlats tidigare i riksdagen (KU 1982/83:9). Syftet i motioner av företrädare för dåvarande vpk var att få till stånd en granskning samt begränsning av eller förbud mot lobbyföretag. Utskottsmajoriteten (res. vpk) erinrade om det omfattande arbete som i etapper bedrivits för att reformera och stärka de demokratiska fri- och rättigheterna samt tryckfrihetsförordningens regler om rätt för enskild att ta del av allmänna handlingar hos myndighet. Ytterligare erfarenheter av dessa reformer borde avvaktas. Särskilt framhölls beträffande tanken på förbud mot lobbyföretag att i ett samhälle som det svenska -- med dess tradition av en fri och öppen debatt -- bör risken med ett lobbysystem inte överdrivas. De dittillsvarande erfarenheterna gav inte anledning att överväga åtgärder från statsmakternas sida.
I maktutredningens i juni 1990 framlagda huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44) konstateras, bl.a. mot bakgrund av en undersökning av svenska företag som politiska påtryckare, att aktiviteten ökar och att påverkansmetoderna utvecklas samt att verksamheten professionaliseras. Vidare blir opinionspåverkan allt viktigare. Utredningen noterar en ökad användning av lobbying och opinionsbildning. Vidare anges att regeringskansliets kontakter med enskilda företag, således utanför intresseorganisationerna, är särskilt omfattande inom områdena miljö, energi, industri och kommunikationer.
Vad slutligen angår frågan om dokumentation (tjänsteanteckningar) från möten med intressenter (lobbyister) kan det finnas anledning att skilja på allmän information och uppgifter som lämnas inför regeringsbeslut i förvaltningsärenden. Av 15 § förvaltningslagen (1986:223) följer en skyldighet för myndigheter att anteckna uppgifter som tillförs ett ärende och som kan ha betydelse för ärendets utgång om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Förvaltningslagen gäller visserligen inte för ärenden i regeringen, men de bör dock i möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80, s. 57). I Bruna boken, en handbok om förvaltningslagens tillämpning i regeringskansliet som utgivits av statsrådsberedningen, sägs att departementen bör tillämpa förvaltningslagens regler om anteckning av uppgifter även i regeringsärenden samt att det ibland kan vara lämpligt att anteckna också annat än det myndigheterna är skyldiga till, t.ex. uppgifter i ärenden som inte avser myndighetsutövning mot någon enskild. Därutöver anges, beträffande s.k. uppvaktningar hos statsråd, att det ofta är lämpligt att göra anteckningar om vad som då förekommit samt om vilka som varit närvarande.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottet har under senare år vid flera tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser, bl.a. i betänkandet 1990/91:KU7. Då framhöll utskottet åter vikten av ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till att frågan behandlats i statsrådsberedningens checklista för regelgivare (PM 1990:2). Utskottsmajoriteten avstyrkte motioner om konsekvensanalyser (res. m resp. c och mp) med hänvisning till det arbete som bedrivs i regeringskansliet men uttalade att det kunde finnas anledning att i granskningsarbetet återkomma med en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
Som ett led i 1990/91 års granskning beredde konstitutionsutskottet övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig om förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner framlagda under 1990. Sammanfattningsvis gav yttrandena uttryck för att det finns behov av bättre konsekvensanalyser. Det var enligt konstitutionsutskottets mening angeläget att i första hand propositioner som innehåller förslag till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser (1990/91:KU30). Mot bakgrund av det arbete som bedrivs inom regeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga konsekvensanalyser i propositionerna kunde det emellertid antas att de brister som noterats kommer att minska i framtiden. Det fanns också enligt utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa frågan i granskningsarbetet.
Mot bakgrund av de regler och uttalanden som har redovisats samt med hänsyn till vad utskottet anfört om principer för lagstiftningen utgår utskottet från att behovet av genomarbetade konsekvensanalyser följs med uppmärksamhet inom regeringskansliet. Det föreligger enligt utskottets mening därför inte för närvarande anledning till ytterligare riksdagens åtgärder med anledning av motionerna K216 yrkande 17 såvitt nu är i fråga och K232 yrkande 1. Inte heller vad angår arten och omfattningen av konsekvensanalyserna m.m. finner utskottet anledning till något initiativ med anledning av motionerna K220, K228 yrkandena 1, 2 och 3 samt K311 yrkande 2. De angivna motionsyrkandena avstyrks följaktligen.
Ett motsvarande motionsyrkande som det nu aktuella om lagrådet avstyrktes vid föregående riksmöte (1990/91:KU7). När det gäller lagrådsgranskningens inriktning och omfattning uttalade konstitutionsutskottet i betänkandet KU 1978/79:39 att förslaget till nya regler för granskningen borde prövas mot bakgrund av vissa utgångspunkter om vilka i stort sett allmän enighet förelåg. En väsentlig sådan utgångspunkt var, anförde utskottet, att lagrådets verksamhet upplevdes som ett värdefullt led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet hade enligt utskottet setts som en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttas. Som en annan utgångspunkt angavs att granskningen uteslutande borde ägnas åt lagförslagens juridiska sida och sålunda aldrig omfatta deras allmänna politiska grunder.
Enligt utskottets mening har lagrådet som rådgivande organ till regering och riksdag en mycket viktig funktion i lagstiftningsarbetet. Brister i den beredning som föregått en lagrådsremiss har ibland påpekats av lagrådet och i vissa fall lett till att regeringen avstått från att lägga fram en proposition. I andra fall har lagrådets yttrande lett till nödvändiga klarlägganden i propositioner och utskottsbetänkanden.
Som framhållits i motion K224 yrkande 1 är det självfallet angeläget att stor respekt visas för lagrådets synpunkter. Det saknas -- bl.a. med hänsyn till att utskottet sedan lång tid årligen granskar regeringens remittering av lagförslag till lagrådet (jfr senast granskningsbetänkandet 1990/91:KU30) och att denna granskning har lett till kritiska påpekanden av olika slag -- anledning utgå från annat än att regeringen hör lagrådet i alla de fall då det erfordras samt noggrant överväger dess uttalanden. Det är enligt utskottets mening därför inte motiverat med något tillkännagivande till regeringen och motionsyrkandet kan avstyrkas.
Beträffande lobbyism m.m. finner utskottet inte skäl till någon riksdagens åtgärd. Motion K230 avstyrks således vad gäller såväl en utredning om lobbyism (yrkande 1) som särskilda regler om vissa tjänsteanteckningar (yrkande 2).
Införlivande av Europakonventionen m.m.
Motionerna
Fyra motioner gäller anpassning till eller införlivande med svensk rätt av dels den tidigare berörda europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, dels andra internationella konventioner.
Carl Bildt m.fl. (m) vill i motion K216 yrkande 13 få till stånd en genomgång av svensk lagstiftning för att bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europakonventionen för med sig. Motivet är att konventionen inte har gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar och myndigheter samt att Sverige vid flera tillfällen har fällts av Europadomstolen. Vidare bör möjligheterna att införliva konventionen i svensk rätt genom inkorporering utredas. Därmed skulle svenska domstolar och andra myndigheter vara ålagda att uppfylla konventionens krav. Samma yrkande finns i följdmotionen K97 yrkande 5 av Anders Björck m.fl. (m) samt -- såvitt nu är i fråga -- i motion K235 av Margit Gennser m.fl. (m); yrkandet i övrigt i den senare motionen kommer att behandlas i ett senare betänkande.
Motsvarande synpunkter på anpassning av den inhemska lagstiftningen, då beträffande andra konventioner, förs fram av Bengt Westerberg m.fl. (fp) i motion K213 -- med motiveringen i motion Jo705. Därvid nämns Bernkonventionen om skydd för Europas flora och fauna samt dess växt- och boplatser (vilka behöver skyddas bättre i naturvårdslagen), Ramsarkonventionen om skydd för våtmarker av internationell betydelse (vars skydd enligt 2kap. naturresurslagen inte är tillräckligt) samt Washingtonkonventionen om den internationella handeln med hotade djur och växter (ökade resurser till naturvårdsverket för artskydd och forskning om naturvårdsbiologi).
Bakgrund
Internationella konventioner binder folkrättsligt de avtalsslutande staterna som sådana. Ett stort antal internationella överenskommelser berör bara de avtalsslutande staternas inbördes rättigheter och skyldigheter och har alltså inte någon direkt rättsverkan för enskilda medborgares förhållanden. Som exempel kan nämnas överenskommelser om internationellt samarbete, om utbyte av upplysningar inom ett visst område, om deltagande i internationellt samarbete eller om hänskjutande till skiljedom av tvist om innehållet i en folkrättslig regel. Det internationella samarbetet resulterar dock också ofta i att de avtalsslutande parterna i en överenskommelse åtar sig förpliktelser, vilkas fullgörande berör myndigheter och enskilda. Sverige tillämpar ett system som utgår från att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas inom landet. Det innebär, att i den mån åtagandena i en överenskommelse i dessa fall inte överensstämmer med den interna rättsordningen, måste denna ändras eller kompletteras.
Införlivande i svensk rättsordning kan enligt praxis ske genom transformering eller inkorporering. Vid transformering omarbetas den internationella överenskommelsen eller de delar av den som saknar motsvarighet i svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i lag eller annan författning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sverige. Konstitutionsutskottet har uttalat att både transformations- och inkorporationsmetoden får anses godtagbara från konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:4y).
Utskottet uttalade senast hösten 1990 (1990/91:KU7) att det självfallet är angeläget att åtaganden i internationella konventioner uppfylls. Detta innebär dock inte att åtagandena alltid måste ha en motsvarighet i svensk rätt. Det framhölls också att det inte alltid är självklart vad som i svensk rätt skall anses vara en motsvarighet till ett konventionsåtagande. En annan sak är att det är en grundläggande princip att regeringen och myndigheterna skall känna till konventioner och andra internationella åtaganden som har betydelse i handläggningen av ärenden. Mot den angivna bakgrunden ansåg utskottet att riksdagen inte borde besluta att samtliga internationella konventioner som ingåtts av Sverige skall ha motsvarighet i den nationella svenska rätten.
Med anledning av fp-motionen kan nämnas att jordbruksutskottet (betänkandet 1990/91:JoU30 om miljöpolitiken) i anslutning till ett uttalande i proposition 1990/91:90 om en god livsmiljö funnit det önskvärt att frågan om inlemmande i det svenska rättssystemet av internationella överenskommelser på miljöområdet utreds inom regeringskansliet (bet. s.127).
Vad särskilt angår inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt har detta behandlats av utskottet vid ett flertal tillfällen. Senast i betänkandet 1990/91:KU7 hänvisade utskottet (res. m) till tidigare uttalanden om att svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande borde bevakas inom regeringskansliet och att det inte fanns anledning att frångå den bedömning riksdagen gjort i samband med behandlingen av de förslag till grundlagsändringar som byggde på 1973 års fri- och rättighetsutrednings arbete. Riksdagen ställde sig då bakom utredningens åsikt att en inkorporering inte borde ske.
Utskottets bedömning
Enligt vad konstitutionsutskottet har inhämtat övervägs för närvarande i regeringskansliet att tillsätta en utredning med uppgift bl.a. att pröva lämpligheten av att i vidare mån än som nu är fallet ge internationella konventioner, främst Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, motsvarighet i den svenska rätten. Det kan framhållas att denna fråga kan få ökad aktualitet genom att EG-domstolen räknar skyddet för grundläggande mänskliga rättigheter till de allmänna rättsprinciper vilka den lägger till grund för sina avgöranden.
Genom den utredning som övervägs -- samt den översyn på miljöområdet som jordbruksutskottet berört -- tillgodoses motionerna K97 yrkande 5, K213, K216 yrkande 13 och K235 såvitt nu är i fråga. Det föreligger därför inte anledning till någon riksdagens åtgärd med anledning av dessa motionsyrkanden, vilka således avstyrks.
Rätten till domstolsprövning
Motionerna
Carl Bildt m.fl. (m) tar i motion K216 yrkande 14 upp behovet av en utredning som syftar till att föra över prövningen av olika ärenden från regeringen eller förvaltningsmyndighet till domstol som slutinstans. Härigenom skulle enligt motionärerna rättssäkerhetsgarantierna öka, vilket har betydelse med tanke på såväl Europakonventionen som ett framtida EG-medlemskap. Följdmotionen K97 yrkande 1 av Anders Björck m.fl. (m) gäller också en utredning om hur ärenden kan flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Motionärerna har som tidigare framgått inte motsatt sig att rättsprövningslagen förlängs. Ett bättre alternativ vore emellertid enligt dem att förvaltningsdomstolar principiellt ersätter administrativa myndigheter, inkl. regeringen, som instans för överklaganden, därigenom skulle konventionens krav klart uppfyllas.
I motion K242 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) begärs en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Motiven är två. Det ena är allmänna rättsskyddsprinciper, den enskildes rättstrygghet, särskilt som förvaltningen har expanderat kraftigt. Det andra skälet är de förpliktelser som Sverige har enligt Europakonventionen. Dessa gör det nödvändigt med att införa någon form av generell möjlighet till domstolskontroll av förvaltningsbeslut, varvid erinras om att Sverige har förlorat flera mål i Europadomstolen. Motionärerna påminner om att motsvarande motionsyrkande tidigare avfärdats med pågående översynsarbete. När nu rättsprövningslagen förlängs och det förutskickade översynsarbetet inte har slutförts, är det motiverat att frågan utreds under parlamentarisk medverkan.
Även i motion K205 yrkande 9 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) begärs förstärkta möjligheter för enskilda att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol. Rättsprövningslagen tar endast sikte på vissa typer av förvaltningsavgöranden. Det är, vid sidan av avreglering och överflyttning av ärenden från myndigheter till domstolar -- oberoende av Europakonventionens krav -- angeläget att utveckla och förbättra rättssäkerheten genom en i princip generell överprövningsmöjlighet, rättsbesvär. Därmed avses en parallell på det statliga området till laglighetsprövning av kommunala avgöranden, således en prövning av besluts rättsenlighet vid domstol.
Bakgrund
Av redogörelsen i bilaga 2, avsnitt 5 till 1991 års budgetproposition framgår att delegeringsarbetet, dvs. arbetet med att befria regeringen från ärenden av löpande karaktär, fortsätter och antalet regeringsärenden 1989 hade minskat ytterligare (jfr dock för 1990 granskningsbetänkandet 1990/91:KU30, s.12 f.). Bl.a. redovisas vilka grupper av överklaganden som har flyttats över till kammarrätterna. I andra fall har instansordningen skurits av eller ärenden vilka regeringen prövat som första instans delegerats. Ett förslag som återges är att flertalet utlännings- och medborgarskapsärenden hos regeringen skall föras över till en särskild nämnd (jfr numera prop. 1991/92:30 om att inrätta en utlänningsnämnd). Bland förslagen finns också sådana där det är aktuellt att flytta prövningen av överklaganden från regeringen till förvaltningsdomstolar med hänsyn till bl.a. Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning. Det framhålls att alla möjligheter att befria regeringen från ärenden av löpande karaktär bör uppmärksammas och tas till vara.
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen behandlat motionsyrkanden om förhållandet mellan Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, under förra riksmötet i betänkandet 1990/91:KU7. Utskottet hänvisade till de översyner som pågår inom regeringskansliet och som har lett till att en rad ärendegrupper flyttats över till domstolarna, vilket ligger i linje med utskottets tidigare uttalanden om att svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande bör bevakas inom regeringskansliet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att resultatet av det översynsarbete som pågick beträffande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut borde avvaktas, ansåg utskottsmajoriteten att någon särskild åtgärd med anledning av motionerna om domstolsprövning inte erfordrades (res. m, fp resp. c var för sig).
Utskottets bedömning
Enligt vad konstitutionsutskottet har erfarit pågår i regeringskansliet överväganden om en utredning som bl.a. skall avse möjligheterna till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Utskottet utgår från att i detta sammanhang också -- utöver vad som följer av det löpande delegeringsarbetet -- förutsättningarna att föra över handläggningen av förvaltningsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol eller annan judiciell prövning kommer att prövas. Genom detta tillgodoses motionerna K97 yrkande 1, K205 yrkande 9, K216 yrkande 14 och K242. Utskottet anser mot denna bakgrund att det inte behövs någon riksdagens åtgärd med anledning av motionsyrkandena, vilka därför avstyrks.
Demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverken
Motionen
Motion K503 av Bo Holmberg m.fl. (s) avser demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverken. Motionärerna hävdar att den strävan som finns hos allt fler statliga myndigheter att på egen hand bestämma om sin regionala organisation och hos affärsverken att ombildas till aktiebolag, kan skapa problem. De menar att denna utveckling kan komma att försvåra en effektiv målstyrning och uppföljningen av demokratiskt fattade beslut. Motionärerna förordar en helhetssyn på den regionala statsförvaltningen och hävdar att bristande samordning på regional nivå har lett till problem inom bl.a. sjukförsäkringen och vården. De ifrågasätter också hur den s.k. bolagiseringen av affärsverken kommer att påverka genomförandet av de regionalpolitiska målsättningar som fastställts av riksdag och regering. Enligt motionärerna kan utvecklingen mot en bolagisering av affärsverken bl.a. leda till att medborgarna i olika delar av landet inte ges likvärdig service i fråga om post, tele, vägar och kommunikationer. Likaledes anser de att den i och för sig positiva övergången till generella bidrag och målstyrning av den kommunala sektorn kan medföra problem vad gäller uppföljningen av nationella målsättningar. Det kan också leda till skillnader i den kommunala servicen.
Mot bakgrund av detta förordar motionärerna en bred översyn i syfte att studera utvecklingen och förbättra faktaunderlaget på en rad områden. Översynen bör avse den demokratiska styrningen av statsförvaltningen och affärsverken, deras regionala organisation, hur de tar sitt regionalpolitiska ansvar samt faktaunderlaget angående målstyrning, resultatuppföljning, kvalitet och effektivitet m.m. i den offentliga sektorn. I översynen bör också ingå en studie av de åtgärder som kan behöva vidtas i syfte att stärka det demokratiska inflytandet över statsförvaltningen.
Bakgrund
Regeringen har tillsatt en utredare för en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31). I direktiven till denna utredning anförde civilministern bl.a. följande:
Sedan början av 1970-talet pågår en reformering av den statliga förvaltningen på regional nivå. Genom 1971 års länsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernas samordningsansvar samtidigt som en lekmannastyrelse infördes i länsstyrelsen. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts ytterligare genom riksdagens beslut (prop. 1988/89:154, 1989/90 BoU:4, rskr. 89) om en ny regional förvaltning med en förstärkt länsstyrelse fr.o.m. den 1 juli 1991.
Regeringen förutsätter i direktiven att den statliga förvaltningen på regional nivå även fortsättningsvis skall svara för samordning, uppföljning och utvärdering av nationella mål samt arbeta med länets utveckling. Utredaren har till uppgift att mot bakgrund av en fortsatt decentralisering och inriktning på mål- och resultatstyrning analysera dessa funktioner och hur pågående och förväntande förändringar inom olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för fördelningen av arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå. Utredaren skall också belysa de regionala samarbetsmönstren och de regionala indelningarna. Regeringen anger i direktiven att utredaren bör föreslå olika alternativ för en framtida struktur av den offentliga verksamheten på regional nivå. Utredaren bör så långt som möjligt ange konsekvenserna av de olika alternativen bl.a. vad avser möjligheten att uppnå nationella mål, effektivt resursutnyttjande, medborgarinflytande och de förtroendevaldas arbetsvillkor. Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 oktober 1992.
Formerna för uppföljning och utvärdering av den statliga verksamheten är också under omprövning. Talmanskonferensen har på grundval av ett betänkande av konstitutionsutskottet (1989/90:KU36) tillsatt den s.k. riksdagsutredningen som har till uppgift att undersöka hur en ökad samordning av utskottens och riksdagsrevisorernas verksamhet kan åstadkommas. I uppdraget ingår också en översyn av revisorernas organisation och resurser. Utskottet underströk i samband därmed vikten av att riksdagen ägnar ökad uppmärksamhet åt att följa upp och utvärdera resultaten av de politiska besluten.
På regeringens uppdrag har en särskild utredare (dir. 1990:19) sett över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna i syfte att förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga verksamheten. Utredningen presenterade sitt förslag i maj 1991. I betänkandet, Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner (SOU 1991:40), framhåller utredaren att när myndigheter får ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas och resultatstyrning skall ersätta en detaljerad budget- och regelstyrning måste verksamheten granskas av en stark, obunden och opartisk revision. Utredaren föreslår en omorganisation av den revision som faller under regeringen.
I sin helhet berör utredarens förslag en rad statliga myndigheter och avser att medföra en klar åtskillnad mellan de myndigheter som lämnar stöd och service till statliga myndigheter och de som har till uppgift att på regeringens vägnar genomföra revisioner och tillhandahålla information. Han finner det t.ex. lämpligt att skilja den del av riksrevisionsverket (RRV) som handhar revisionen från de delar inom RRV som utfärdar regler och ger information och stöd till de statliga myndigheterna. Utredningen har remissbehandlats och bereds nu i regeringskansliet. I sammanhanget bör också nämnas att finansutskottet (1991/92:FiU2) uttalat att det nya styrningssystemet och förnyelsearbetet i den statliga verksamheten förutsätter en stark, obunden och effektiv revision. Riksdagen följde utskottet.
För att förbättra kunskaperna om förändringarna i den offentliga sektorn föreslår regeringen i proposition 1991/92:16 angående forskning om den offentliga sektorn en satsning på grundläggande forskning om ledning, styrning, organisation och utvärdering av denna sektor. Regeringen föreslår att det inrättas centra för forskning om offentlig sektor i Stockholm och i Göteborg, dessutom föreslår regeringen ett nationellt forskningprogram administrerat av Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR). Dessa förslag utgör ett led i den satsning på forskning om offentlig sektor som riksdagen tidigare beslutat om (prop. 1989/90:90, FiU28, rskr. 329). Universiteten i Stockholm och Göteborg har föreslagit att forskningen skall inriktas på teman som den offentliga sektorn och medborgarna, utvärderingen av offentlig verksamhet samt den offentliga sektorns ledning, styrning och organisation. Enligt regeringen motiveras denna satsning bl.a. av det kunskapsbehov som skapas genom de förändringar och den förnyelse som pågår inom offentlig sektor. Finansutskottet (1991/92:FiU4) har tillstyrkt propositionen. Riksdagen följde utskottet.
Utskottets bedömning
Den offentliga sektorns organisation och verksamhet har under senare år genomgått stora förändringar. Det pågår på en rad områden utvärdering på grundval av dessa förändringar. Två områden som är föremål för översyn är den regionala organisationen av statsförvaltningen samt den statliga revisionens organisation och omfattning. Riksdagen har dessutom tillstyrkt en ökad satsning på forskning om den offentliga sektorn.
Det är enligt utskottets mening angeläget att utifrån demokratiska utgångspunkter fortlöpande granska utvecklingen inom den offentliga sektorn. Utskottet förutsätter att regering och riksdag fortlöpande ägnar hithörande frågor största uppmärksamhet. Någon särskild åtgärd med anledning av motionen är inte erforderlig. Yrkandet i motion K503 avstyrks följaktligen.
Proposition 1990/91:100, bilaga 2, delvis
I budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 2, Utveckling av offentlig sektor, lämnas i avsnitt 5 en i några avsnitt i detta betänkande redan berörd redogörelse för arbetet med regelreformering och delegering.
Utskottet har, utan ställningstagande i sak utöver vad som framgår av det tidigare anförda, tagit del av regeringens redovisning.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande proposition 1990/91:176
att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,
2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisning och muntlig förhandling
att riksdagen med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2, 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört, men. (v) - delvis
3. beträffande principerna för lagstiftningen
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvitt nu är i fråga samt 1990/91:K240 och 1990/91:K703 yrkande 2,
4. beträffande ramlagstiftning och generalklausuler m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K207, 1990/91:K216 yrkande 18 samt 1990/91:K219 yrkandena 1 och 2,
5. beträffande konsekvensanalyser
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvitt nu är i fråga, 1990/91:K220, 1990/91:K228 yrkandena 1, 2 och 3, 1990/91:K232 yrkande 1 samt 1990/91:K311 yrkande 2,
6. beträffande lagrådet
att riksdagen avslår motion 1990/91:K224 yrkande 1,
7. beträffande lobbyism m.m.
att riksdagen avslår motion 1990/91:K230 yrkandena 1 och 2, men. (v) - delvis
8. beträffande införlivande av Europakonventionen m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 5, 1990/91:K213, 1990/91:K216 yrkande 13 och 1990/91:K235 såvitt nu är i fråga,
9. beträffande rätten till domstolsprövning
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 1 1990/91:K205 yrkande 9, 1990/91:K216 yrkande 14 och 1990/91:K242,
10. beträffande styrningen av statsförvaltningen m.m.
att riksdagen avslår motion 1990/91:K503,
11. beträffande proposition 1990/91:100, bilaga 2, yrkande 2 såvitt avser avsnitt 5 om regelreformering och delegering
att riksdagen lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 26 november 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m), Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth anför:
Enligt vänsterpartiets mening är de genom motion 1990/91:K97 väckta frågorna om vidgade möjligheter till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet, om att rättsprövningslagen också bör gälla beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd samt om fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning av sådan vikt att regeringen skyndsamt bör lägga fram förslag i dessa hänseenden för riksdagen. Utskottet hade därför med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2, 3 och 4 bort föreslå att riksdagen som sin mening gett regeringen detta till känna.
I likhet med utskottet anser vänsterpartiet att det inte finns skäl till någon riksdagens åtgärd med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 1 om att utreda formerna för lobbyism; den bör alltså avstyrkas. Däremot är det enligt vår mening -- inte minst från kontrollsynpunkt t.ex. i granskningssammanhang -- angeläget att formella regler införs om skyldighet att göra tjänsteanteckningar när regeringsföreträdare i sin tjänsteutövning träffar olika intressenter samt om att dessa anteckningar skall tillföras akten i ärendet. Utskottet hade därför med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 bort föreslå att riksdagen som sin mening gett regeringen detta till känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 2 resp. 7 borde ha hemställt:
2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisning och muntlig förhandling
att riksdagen med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2, 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan har anförts i denna del,
7. beträffande lobbyism m.m.
att riksdagen med avslag på motion 1990/91:K230 yrkande 1 och med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan har anförts i denna del.
Bilaga 1