Normgivning m.m.
Betänkande 1990/91:KU7
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU07
Normgivning m.m.
Innehåll
1990/91
KU7
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas dels ett s.k. informationsavsnitt -- regelförenkling och delegering -- i 1990 års budgetproposition, bil. 2, dels 24 motionsyrkanden som rör principerna för lagstiftningen, beredningen av lagstiftningsärenden, Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, införlivandet i svensk rätt av internationella konventioner, särskild ersättningsfond, medmänsklighetsombud och den offentliga sektorns informationsverksamhet. Beträffande propositionen har utskottet utan ställningstagande i sak tagit del av regeringens redovisningar. Utskottet har avstyrkt samtliga motioner. När det gäller principerna för lagstiftningen föreligger två reservationer (m). Fyra reservationer (m resp. c) föreligger beträffande beredningen av lagstiftningsärenden och tre (m, fp resp. c) beträffande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. Dessutom har en reservation (mp) avgetts beträffande införlivandet av internationella konventioner i svensk rätt och en (v) i fråga om den offentliga sektorns informationsverksamhet. Två särskilda yttranden föreligger.
Propositionen
I proposition 1989/90:100 bilaga 2 yrkande 2 bereds riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförs om regelförenkling och delegering i avsnitt 3.5.
Motionerna
1989/90:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om principer för lagstiftningen, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av ramlag eller generalklausul i enlighet med vad i motionen anförts, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna medför, 16. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om vilka ärenden som skall överflyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna.
1989/90:K211 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt utredningsarbete för ett ökat rättsskydd genom domstolsprövning av förvaltningsbeslut.
1989/90:K213 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående utvärdering av konsekvenserna av lagförslag. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk320.
1989/90:K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagrådets ställning och betydelse. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ju803.
1989/90:K215 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förstärka den enskildes möjligheter att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol genom rättsbesvär, 8. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lag att det klarläggs att Europadomstolens domar skall gälla och utgöra rättskälla för svenska myndigheter.
1989/90:K227 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys vid lagstiftning.
1989/90:K228 av Oskar Lindkvist och Stig Gustafsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ramlagstiftning.
1989/90:K230 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens beredning av lagstiftningsärenden.
1989/90:K231 av Carl Frick m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar att Sverige inte skall bryta mot folkrättsliga principer och att därför samtliga internationella konventioner som har ingåtts av Sverige skall få sin motsvarighet i den nationella svenska rätten. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Jo769.
1989/90:K232 av Carl Frick m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar att Sverige inte skall bryta mot folkrättsliga principer och att därför samtliga internationella konventioner som har ingåtts av Sverige skall få sin motsvarighet i den nationella svenska rätten. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:N263.
1989/90:K235 av Hugo Andersson (c) vari yrkas 2. att riksdagen beslutar att ärenden skall kompletteras med en konsekvensanalys enligt vad som anförts i motionen.
1989/90:K246 av Carl Frick (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en svensk originaltext alltid skall förekomma i de överenskommelser med annan stat eller med mellanfolklig organisation som regeringen ingår, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att transformationsmetoden bör användas om inte särskilda skäl talar däremot.
1989/90:K249 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att ta fram förslag till medmänsklighetsombud i enlighet med motionens anda.
1989/90:K250 av Kent Lundgren och Hans Nyhage (mp, m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättande av en lagrättningsfond.
1989/90:K417 av Lars Sundin (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillhandahållande för allmänheten av lagar och andra författningar med hjälp av SFS-basen.
1989/90:K805 av Helge Hagberg och Lars Svensson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att utreda frågor om en allmän medborgerlig information.
1989/90:K810 av Lola Björkquist och Ingrid Ronne-Björkqvist (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en brett upplagd informationssatsning om våra grundlagar för att stärka demokratin.
1989/90:K814 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag som reglerar beslutsfattandet i statliga, landstingskommunala och kommunala organ vad gäller brister i tillgänglighet till lokaler och information, som gör att medborgare utestängs från inflytande, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om funktionshindrades möjlighet till demokrati och inflytande. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:So315.
Utskottet
Principer för lagstiftningen
Motionerna
I motion K206 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls beträffande principerna för lagstiftningen (yrkande 7 delvis) att den enskildes villkor i så liten utsträckning som möjligt bör regleras av det allmänna. När behov av reglering finns skall medborgarnas krav på rättssäkerhet och integritet tillmätas största betydelse. Det allmänna får inte ensidigt gynnas på medborgarnas bekostnad. Lagar skall stiftas i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionen. Användningen av ramlagstiftning och generalklausuler måste begränsas. Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till den enskildes förmån (yrkande 8).
Också motion K228 av Oskar Lindkvist och Stig Gustafsson (s) vänder sig mot användningen av ramlagstiftning. Motionärerna framhåller att ramlagstiftningens effekter borde ses över som ett led i strävan att rensa bland myndighetsföreskrifterna. I stället för ramlagstiftning som bygger på utfyllande normgivning på lägre nivå borde en lagstiftningsteknik användas som inte kräver ytterligare normgivning men som ändå ger utrymme för den som skall tillämpa lagen att i det enskilda fallet göra bedömningar som är rimliga och står i överensstämmelse med sunt förnuft.
Bakgrund
Målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen anger att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Vidare stadgas att det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.
Beträffade omfattningen av samhällets regler kan nämnas att det av budgetpropositionen 1989/90:100 bil. 2 framgår att arbetet med avreglering och regelförenkling fortgår inom regeringskansliet och att antalet grundförfattningar är det lägsta på 20 år. Dessutom har myndighetsreglerna minskat med ca 4000 sedan 1986.
När det sedan gäller frågan om ramlagstiftning skall nämnas att med ramlagar vanligtvis avses lagar varigenom det överlåts åt regeringen och myndigheter att bestämma det sakliga innehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åt rättstillämpande organ att ge lagen innehåll genom praxis. Tolkning av ramlagar -- liksom andra författningsbestämmelser -- görs med hänsynstagande till en mängd olika faktorer. Förarbetena spelar i detta sammanhang en mycket stor roll, men också analogvisa tolkningar och principen om att regler som ålägger bördor eller pålagor skall tolkas snävt är exempel på tolkningsvägar.
Tidigare behandling
Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat motionsyrkanden rörande principer för lagstiftningen motsvarande dem som tas upp i motion K206 yrkande 7 (m). Senast behandlades frågan i betänkandet 1989/90:KU9. Utskottet vidhöll då sitt tidigare ställningstagande att det inte fanns skäl att vidta någon särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandet. I betänkandet hänvisades också till att arbetet med att begränsa och förenkla reglerna i samhället ges hög prioritet inom regeringskansliet. När det gällde frågan om ramlagstiftning hänvisade utskottet till ett tidigare uttalande (KU 1983/84:24) om att en minskad användning av ramlagstiftning bör vara ett led i strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet. Utskottet avstyrkte också ett motionsyrkande rörande tolkning av ramlag och generalklausul till förmån för den enskilde motsvarande motion K206 yrkande 8.
Utskottets överväganden
Utskottet delar den i motion K228 framförda uppfattningen att ramlagstiftning i vissa fall kan leda till en svåröverskådlig mängd myndighetsföreskrifter. Som utskottet tidigare uttalat bör en minskad användning av ramlagstiftning utgöra ett led i strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet.
I regelförenklingsarbetet inom regeringskansliet pågår också en utrensning av onödiga regler. Ett genomgående drag i innebörden av de föreskrifter om myndigheternas regelgivning som riksdagen och regeringen beslutat är att myndigheterna är skyldiga att iaktta sträng restriktivitet när det gäller att besluta föreskrifter. I sammanhanget kan vidare nämnas att statsrådsberedningen i en promemoria kallad Att styra genom regler -- Checklista för regelgivare (PM 1990:2) betonat att det alltid bör prövas om regelstyrning över huvud taget behövs och vilka alternativa styrmedel som kan användas. Sammantaget gör utskottet den bedömningen att risken för normutfyllnad i form av onödig detaljreglering bevakas inom regeringskansliet och att motion K228 därför inte behöver föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida. Utskottet har inte funnit anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande när det gäller det yrkande rörande ramlagstiftning som nu framställs i motion K206 yrkande 7 i denna del. Motionsyrkandet avstyrks. Också yrkande 8 i motionen avstyrks. Utskottet vill peka på att en av de principer som redan används i lagtolkningssammanhang är att regler som ålägger bördor eller pålagor skall tolkas snävt.
När det härefter gäller de övriga principer för lagstiftningen som tas upp i motion K206 yrkande 7 gör utskottet samma bedömning som vid de tidigare tillfällen motsvarande motionsyrkanden behandlats och avstyrker bifall till yrkandet i denna del.
Beredningen av lagstiftningsärenden
Motionerna
I motion K206 av Carl Bildt m.fl. (m) tas upp vikten av att tillkomsten av en ny lag eller ändring i en bestående bör vara väl förberedd för att garantera att lagarna är av sådan kvalitet att snara ändringar inte blir nödvändiga, men också för att medborgarna och rättstillämpande organ skall kunna sätta sig in i innebörden av den nya regleringen. Under alla förhållanden får lagändringar till de enskildas nackdel aldrig genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rättsförluster (yrkande 7 delvis).
Motion K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) betonar lagrådets roll i lagstiftningsarbetet. Enligt motionärerna har från bl.a. regeringens sida visats bristande intresse för lagrådets synpunkter. Många kontroversiella lagförslag har aldrig underställts lagrådets granskning trots oppositionens önskemål. I de fall lagrådet riktat skarp kritik eller t.o.m. avstyrkt från att införa ny lagstiftning har socialdemokraterna viftat bort lagrådets kritik. I motionen hänvisas exempelvis till engångsskatten på pensionssparande och förslaget om tvångssparande, arbetsmiljöavgift, investeringsskatt och extra fastighetsskatt. Motionärerna framhåller det angelägna i att regeringen, oavsett vem som utgör denna, i avsaknad av annan opartisk prövning av förestående riksdagsbeslut, visar stor respekt för lagrådets synpunkter (yrkande 1).
Frågan om lagrådsgranskning av lagförslag tas också upp i motion K230 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c). I motionen framhålls att det inte är godtagbart att försumma att höra lagrådet med hänvisning till ärendets brådskande natur. Motionärerna vänder sig vidare mot att ett omsorgsfullt utrednings- och remissförfarande i många fall har ersatts av departementspromemorior som tagits fram utan medverkan av parlamentariker eller utomstående experter. Det viktiga måste vara att relevant material sammanställs och att detta utsätts för sakkunnig och kritisk granskning innan riksdagen går till beslut. Parlamentariskt sammansatta utredningar bör enligt motionen användas i större frågor i stället för interna departementsutredningar. Vidare betonas vikten av att konsekvenserna av ett lagförslag med betydande räckvidd är väl övertänkta (yrkande 2).
I motion K213 yrkande 1 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att varje förslag till ny lag bör åtföljas av en ordentlig utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda individer, företag och statsmakterna samt att förekomsten och konsekvenserna av regler inom olika områden systematiskt utreds.
Rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys bör enligt motion K227 av Bengt Harding Olson (fp) ingå i lagstiftningsarbetet. Rättsekonomins och den samhällsekonomiska kostnadsanalysens utveckling är enligt motionären en anledning till att det internationellt blivit allt vanligare med krav på ekonomiska analyser som grund för lagstiftning. Det finns all anledning för statsmakterna att observera och ta till vara den resurs inom landet som byggts under ett par decennier.
Också motion K235 av Hugo Andersson (c) tar upp behovet av konsekvensanalyser. Ärenden i riksdagen bör vara kompletterade med en konsekvensanalys som ett komplement till den granskning som uförs av lagrådet. Konsekvensanalyser bör enligt motionären redovisas utifrån beslutets eventuella påverkan på miljön, regionalpolitiken, fördelningspolitiken, säkerhetspolitiken, den enskildes integritet, samhällsekonomin och inom eventuellt flera områden av övergripande karaktär (yrkande 2).
Bakgrund
Beredningen av lagstiftningsärenden såvitt avser lagrådets verksamhet regleras i 8 kap. 18 § regeringsformen. Vissa uppräknade typer av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten, civillag, lag som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna samt offentligrättslig lag, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, bör remitteras till lagrådet om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vissa undantag föreskrivs och därtill en regel att regeringen skall redovisa skälen när förslag till lag som tillhör någon av de uppräknade kategorierna läggs fram för riksdagen utan föregående remiss till lagrådet. De undantag som medges gäller, förutom de fall lagen inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, de fall lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så avsevärt att men skulle uppkomma. Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat att det kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Beträffande formerna för utredningsverksamheten skall nämnas att statsrådsberedningen i kommittéhandboken (Ds SB 1987:1) angett att en ny kommitté skall tillsättas endast om det föreligger ett verkligt utredningsbehov. Nya kommittéer skall inte tillsättas för rutinbetonade utredningar av tekniska eller organisatoriska frågor, vilka kan utföras av berörda departement och myndigheter, i vissa fall med biträde av statskontoret och riksrevisionsverket. Utredningsväsendet skall i princip inte utnyttjas för uppgifter av permanent karaktär. Sådana uppgifter infogas i stället i ansvariga myndigheters och departements arbete. Kommittéformerna skall renodlas. För delegationer, beredningar, rådgivande grupper och liknande organ vars uppdrag inte innefattar någon utredning i egentlig mening skall den formella kommittéformen inte användas. Slutligen anges att nya former av utredningsorgan skall prövas.
Regeringen har utfärdat särskilda kommittédirektiv (dir. 1984:5) till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. I dessa direktiv betonas kraven på redovisningen av kostnader och andra effekter av kommittéförslag. Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. I kommittéhandboken framhålls att en allt viktigare och tyngre del i arbetet inom offentliga utredningar blivit att utröna och redovisa konsekvenserna av utredningsförslag. En viktig uppgift i allt utredningsarbete är att göra ordentliga konsekvensanalyser av de förslag som läggs fram. Bl.a. sägs att det är nödvändigt att beakta inte bara konsekvenserna för statsbudgeten utan också konsekvenserna för kommunerna, näringslivet och de enskilda människorna. Om ett utredningsförslag kan leda till att kostnader som staten har i utgångsläget vältras över på andra samhällssektorer måste detta klart redovisas.
I budgetpropositionen 1989/90 bil. 2 anges att regelförenklingssträvandena i ökad utsträckning riktas mot sådana regler som behöver ses över och förnyas samtidigt som nya metoder utvecklas för att bättre kunna hålla reda på och följa upp effekterna av regleringarna. Strävandena har inneburit att kostnadsaspekterna tillmäts större vikt. Sålunda har ett regelekonomiprojekt inletts av riksrevisionsverket, som tidigare fått regeringens uppdrag att utveckla metoder för konsekvensutredningar. Utbildning genomförs hos statliga myndigheter, hos kommittéer och i regeringskansliet. Enligt propositionen är det självfallet inte mindre viktigt att man konsekvensbedömer och följer upp de regler som riksdagen eller regeringen beslutar.
Rationell resursanvändning mot bakgrund av rättsordningens effektivitet är föremål för en under senare decennier uppkommen forskningsgren -- rättsekonomin. Den rättsekonomiska forskningen som verkar i gränslandet mellan nationalekonomi och juridik studerar de faktiska kostnader som den ena eller andra rättsliga regleringen innebär. Ett hjälpmedel som särskilt används är avtalet som samhällelig organisation. Tankemodeller som samhällsfördraget har också utnyttjats som ett hjälpmedel att analysera sociala kostnader förknippade med olika former av system för offentlig verksamhet.
Tidigare riksdagsbehandling
De frågor om beredningen av lagstiftningsärenden som tas upp i motion K230 (c) behandlades av utskottet hösten 1985 (KU 1985/86:5). Utskottet framhöll att det är av stor vikt att riksdagsbeslut i lagstiftningsärenden är omsorgsfullt förberedda. Betydelsen av arbetet i offentliga utredningar, remissbehandling och lagrådsgranskning betonades. Utskottet hänvisade till att lagstiftningsärenden hör till de frågor som utskottet fortlöpande ägnar särskilt intresse, bl.a. i den årliga granskningen av regeringen. I fråga om utredningsväsendet hänvisade utskottet till att det vid flera tillfällen hade understrukit det angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentliga utredningsverksamheten utgör. Vidare erinrades om utskottets tidigare uttalanden (KU 1983/84:1 och 1984/85:35) att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om -- såsom sker i parlamentariskt sammansatta utredningar -- skilda politiska meningsinriktningar får påverka utredningsarbetet.
Beträffande lagrådsgranskningen framhöll utskottet att det sedan lång tid årligen granskar regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. En ingående undersökning av omfattningen av lagrådsremitteringen redovisades i granskningsbetänkandet KU 1985/86:25, och frågan behandlades också i granskningsarbetet 1987--1989 samt i betänkandena KU 1986/87:17 och 1987/88:3. Frågan om remittering av lagförslag togs senast upp hösten 1988 (1988/89:KU7), då utskottet åter betonade vikten av att lagstiftningsärenden är omsorgsfullt beredda och även hänvisade till att de kritiska påpekanden och önskemål som framförts i granskningen hade tagits upp i de riktlinjer för propositionsskrivning m.m. som utformats inom regeringskansliet. I 1990 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30) redovisades, förutom den sedvanliga granskningen av regeringens remittering av lagförslag till lagrådet, kommittéväsendets omfattning och förekomsten av olika departementala utredningsorgan.
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen också tagit upp frågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet 1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det är en viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund för ny lagstiftning att det görs ordentliga konsekvensanalyser av framlagda lagförslag. Vidare framhölls att det inom regeringskansliet pågick ett aktivt arbete när det gäller konsekvensanalyser både i fråga om lagförslag och myndighetsföreskrifter. För kommittéerna hade framhållits vikten av ordentliga konsekvensanalyser, och begränsningsförordningen hade skärpt kraven på myndigheterna i detta hänseende. Vidare hänvisades till att riksrevisionsverkets roll i detta sammanhang stärkts. Mot den bakgrunden fann utskottet inte anledning att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkanden i fråga om konsekvensanalyser. Ett motionsyrkande från allmänna motionstiden påföljande år avstyrktes i betänkandet 1989/90:KU9 med hänvisning till detta ställningstagande.
Utskottets bedömning
Utskottet vill framhålla vikten av att lagförslag är väl övervägda och att konsekvenserna är överblickbara. Vikten av ordentliga konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet har också betonats inom regeringskansliet. Statsrådsberedningens checklista för regelgivare (PM 1990:2) syftar till att påminna om att kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder måste undvikas, att lämpligt styrmedel väljs och att rättsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara. I promemorian hänvisas till de krav i fråga om konsekvensutredningar som ställs i verksförordningen, begränsningsförordningen med riksrevisionsverkets verkställighetsföreskrifter, budgetförordningen, de generella kommittédirektiven (Dir. 1984:4) och civildepartementets cirkulär (1989:7) Konsekvensutredningar i författningsarbetet. Att arbetet med bättre konsekvensanalyser fortgår framgår också av den ovan återgivna redovisningen i budgetpropositionen, bilaga 2.
Enligt utskottets mening saknas mot denna bakgrund anledning att frångå det ställningstagande utskottet tidigare gjort när motioner om bättre konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet avstyrkts med hänvisning till det arbete som bedrivs inom regeringskansliet. Motion K230 yrkande 2 i denna del, K213 yrkande 1, K227 och K235 yrkande 2 avstyrks följaktligen, liksom motion K206 yrkande 7 såvitt gäller beredningsarbetet. Utskottet vill emellertid framhålla att det kan finnas anledning att i utskottets granskningsarbete följa upp resultatet av detta arbete genom en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
När det gäller utredningsväsendet har utskottet vid flera tillfällen understrukit det angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentliga utredningsverksamheten utgör. Utskottet har också vid flera tillfällen framhållit att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i de flesta fall bäst tillgodoses om skilda politiska meningsriktningar -- såsom sker i parlamentariska utredningar -- får påverka utredningsarbetet.
Det ankommer på regeringen att från fall till fall avgöra vilken utredningsform som bör användas. Utskottet utgår ifrån att regeringen inte har någon annan uppfattning än utskottet om värdet av parlamentariska uredningar. Någon särskild åtgärd med anledning av motion K230 yrkande 2 i denna del är därför enligt utskottets mening inte erforderlig. Motionsyrkandet, såvitt nu är i fråga, avstyrks följaktligen.
När det sedan gäller lagrådsgranskningen vill utskottet framhålla att lagrådet som ett rådgivande organ fyller en mycket viktig funktion i lagstiftningsarbetet. Brister i den beredning som föregått en lagrådsremiss har ibland påpekats av lagrådet och i vissa fall lett till att regeringen avstått från att lägga fram en proposition. I andra fall har kritik eller avstyrkanden lett till nödvändiga klarlägganden i proposition eller riksdagsbetänkande. Som framhållits i motion K214 är det sjävfallet angeläget att stor respekt visas för lagrådets synpunkter. Någon särskild åtgärd från riksdagens sida är dock inte behövlig med anledning av vad som framförts i motion K214 yrkande 1 i denna del.
Beträffande den i motionerna K214 yrkande 1 och K230 yrkande 2 upptagna frågan om underlåtelse när det gäller regeringens skyldighet att höra lagrådet skall erinras om att utskottet sedan lång tid årligen granskar regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. Denna granskning har vid ett flertal tillfällen lett till kritiska påpekanden av olika slag. Utskottet har för avsikt att fortsätta detta granskningsarbete. Enligt utskottets mening är något tillkännagivande till regeringen i frågan inte erforderligt. Motion K214 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, och K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, avstyrks således.
Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige
I motion K206 (yrkande 15) (m) begärs en genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden eftersom det, enligt motionärerna, är tydligt att den svenska rättsordningen inte uppfyller de krav Europakonventionen ställer. Vidare framhålls att genomgången bör kompletteras med en utredning om möjligheterna att införliva Europakonventionen i svensk rätt genom inkorporering. I motionens yrkande 16 begärs en skyndsam utredning om vilka ärenden som skall överflyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna.
Också motion K211 (c) tar upp Europakonventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige. Motionen utgår från den lag om rättsprövning som riksdagen antog 1988. Reformen är enligt motionärerna starkt begränsad till sina verkningar och har betydande brister också vad gäller att tillgodose kraven på domstolsprövning enligt Europakonventionen. Med hänsyn till behovet att helt allmänt stärka den enskildes rättstrygghet och med hänsyn till den stora tveksamhet som råder om konventionskraven verkligen tillgodoses genom den ordning som infördes 1988 bör reformarbetet föras vidare utan onödiga fördröjningar. Detta bör enligt motionen ske genom att regeringen initierar ett fortsatt och grundligt utredningsarbete så att ett mera fullödigt beslutsunderlag föreligger vid den omprövning som måste göras senast 1991. Detta utredningsarbete bör förutom en ingående analys av Europadomstolens domar också innefatta en komparativ genomgång av de regler som gäller för domstolsprövning av förvaltningsbeslut i andra länder, inkl. våra nordiska grannländer, där förvaltningsbeslut kan prövas inom ramen för det ordinära domstolsförfarandet.
Lagen om rättsprövning tas också upp i motion K215 (yrkande7) (fp). Enligt motionärerna kan lagen endast ses som ett steg på vägen där målet måste vara ett generellt system för att öppna möjligheterna till rättslig prövning av flertalet förvaltningsbeslut som på något sätt ingriper i den enskildes rätt. Det fortsatta arbetet bör läggas upp efter tre huvudlinjer: möjligheterna till rättsprövning skall utvidgas genom möjligheten att föra vad motionärerna kallar rättsbesvär, avregleringen skall fortsätta och vissa avgöranden skall överföras från myndigheterna till domstolarna. Med rättsbesvär avser motionärerna ett rättsmedel som på det statliga planet skulle kunna vara en parallell till kommunalbesvärsinstitutet. De statliga beslutens rättsenlighet skulle kunna prövas av domstol, företrädesvis kammarrätterna.
I motionen begärs också lagstiftning för att klarlägga att Europadomstolens utslag skall gälla och utgöra rättskälla för svenska myndigheter (yrkande 8).
Bakgrund
Enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, som är tidsbegränsad till utgången av år 1991, skall regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från rättsprövning, liksom beslut i vissa typer av ärenden.
Av förarbetena till lagen (prop. 1987/88:69) framgår att regeringsrättens prövning skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning och bevisvärdering. Även kraven i 1kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen samt om saklighet och opartiskhet bör kunna prövas. Det är däremot inte avsett att rättsprövning skall kunna ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.
Sedan lagens ikraftträdande den 1 juni 1988 hade i september 1990 135 ansökningar om rättsprövning inkommit till regeringsrätten och 57 avgjorts. Tre ansökningar har bifallits varav två på formella grunder. I det tredje fallet gjorde regeringsrätten en annan bedömning än regeringen av förutsättningarna i det enskilda fallet för tillämpning av en viss bestämmelse i jordförvärvslagen.
Av 1990 års budgetproposition, bil. 2, avsnittet Regelförenkling och delegering framgår att en uppföljning av lagen pågår inom regeringskansliet. Bl.a. görs en översyn av instansordningarna i de ärendegrupper lagen omfattar. På varje område där Europakonventionens krav om tillgång till domstolsprövning gör sig gällande undersöks om det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i administrativ ordning. Översynen är samordnad med den systematiska översyn av reglerna om rätt att överklaga till regeringen, vars riktlinjer fastställdes av riksdagen 1984 (prop. 1983/84:120). Varje departement måste kunna överblicka vilka olika ärendegrupper och författningar som översynerna gäller och vilka områden som de främst skall inriktas på. Översynerna behöver därför föregås av en inledande kartläggning och planering. Översynerna bör, i varje fall till väsentlig del, vara slutförda vid årsskiftet 1990-1991.
Under 1989 har flera grupper av överklaganden förts över från regeringen till förvaltningsdomstolar. Det gäller ärenden om förordnande av ordningsvakter, auktorisation av bevakningsföretag, godkännande för anställning i sådana företag samt undantag från kravet på viss tids tjänstgöring för att en sjukgymnast skall få föras upp på försäkringskassans förteckning över försäkringsanslutna vårdgivare. Vidare har under 1990 vissa ärendegrupper inom jordbruksdepartementets område med hänsyn till Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning flyttats över till kammarrätterna.
När det gäller frågan om Europadomstolens domars prejudicerande betydelse i Sverige kan nämnas att högsta domstolen i flera fall hämtat ledning från Europadomstolens praxis, bl.a. gäller detta vid tolkning av regeringsformens rättighetsregler (se NJA 1989:134). Den prejudicerande betydelse som högsta domstolens och regeringsrättens egna avgöranden har finns inte lagreglerad annat än att rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen anger att en förutsättning för prövningstillstånd kan vara att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högsta domstolen resp. regeringsrätten. Det finns i svensk lagstiftning således inte någon regel som anger att högsta domstolens eller regeringsrättens avgörande skall vara bindande för svenska domstolar och myndigheter.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt har tidigare vid ett flertal tillfällen behandlats av utskottet. Vid det senaste tillfället (1989/90:KU12) hänvisade utskottet till tidigare uttalanden om att svensk lagstiftnings förenlighet med ingågna konventioner fortlöpande borde bevakas inom regeringskansliet och att det inte fanns anledning att frångå den bedömning riksdagen gjort i samband med behandlingen av de förslag till grundlagsändringar som byggde på 1973 års fri- och rättighetsutrednings arbete. Riksdagen hade ställt sig bakom utredningens åsikt att en inkorporering inte borde ske.
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen också behandlat motionsyrkanden rörande förhållandet mellan Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. Senast behandlades dessa frågor under förra riksmötet i betänkandet 1989/90:KU9. Utskottet hänvisade till den pågående uppföljningen och översynen inom regeringskansliet och avstyrkte yrkandena. Utskottet fann inte heller anledning att vidta någon åtgärd med anledning av ett motionsyrkande om att Europadomstolens domar skall gälla och utgöra rättskälla i Sverige. Tre reservationer (m, fp resp. c) förekom rörande rätten till domstolsprövning och två reservationer i fråga om Europadomstolens utslag (m resp. fp).
Utskottets bedömning
Motioner rörande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige med samma inriktning som de nu aktuella avstyrktes av utskottet under förra riksmötet. Utskottet anser inte att det nu finns anledning till annat ställningstagande. De översyner som pågår inom regeringskansliet har lett till att en rad ärendegrupper överflyttats till domstolarna. De pågående översynerna ligger i linje med utskottets tidigare uttalanden om att svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande bör bevakas inom regeringskansliet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att resultatet av det översynsarbete som pågår beträffande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut bör avvaktas anser utskottet att det inte nu bör vidtas någon särskild åtgärd med anledning av motionerna K206 yrkandena 15 och 16, K211 och K215 yrkande 7.
Utskottet finner inte heller anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande i fråga om lagstiftning om verkningarna av Europadomstolens domar. Motion K215 yrkande 8 avstyrks således.
Införlivandet i svensk rätt av internationella överenskommelser
Motionerna
I två likalydande motionsyrkanden -- K231 (mp) och K232 (mp) -- begärs att samtliga internationella konventioner som har ingåtts av Sverige skall få sin motsvarighet i den nationella svenska rätten. Motionärerna hänvisar till att Östersjökonventionen kräver att fördragsslutande part skall vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra förorening av Östersjöområdets marina miljö som har orsakats av utforskning eller utvinning. Samtidigt har staten enligt kontinentalsockellagen rätt att meddela tillstånd för provborrning eller utvinning utan att den behöver ta hänsyn till miljöaspekter.
I motion K246 (mp) behandlas bl.a. formen för införlivandet i svensk rätt. Motionären begär att svensk originaltext alltid skall förekomma i de överenskommelser med främmande stat eller med mellanfolklig organisation som regeringen ingår (yrkande 1). Vidare begärs att transformationsmetoden alltid bör användas om inte särskilda skäl talar däremot (yrkande 2).
Bakgrund
Internationella konventioner binder folkrättsligt de avtalsslutande staterna som sådana. Ett stort antal internationella överenskommelser berör bara de avtalsslutande staternas inbördes rättigheter och skyldigheter och har alltså inte någon direkt rättsverkan för enskilda medborgares förhållanden. Som exempel kan nämnas överenskommelser om internationellt sammarbete, om utbyte av upplysningar inom ett visst område, om deltagande i internationellt samarbete eller om hänskjutande till skiljedom av tvist om innehållet i en folkrättslig regel. Det internationella samarbetet resulterar dock också ofta i att de avtalsslutande parterna i en överenskommelse åtar sig förpliktelser, vilkas fullgörande berör myndigheter och enskilda. Sverige tillämpar ett system som utgår från att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas internt. Det innebär att i den mån åtagandena i en överenskommelse i dessa fall inte överensstämmer med den interna rättsordningen måste denna ändras eller kompletteras.
I propositionen 1971:125 om godkännande av bl.a. konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter fördes resonemang kring vilka utgångspunkter som skall gälla vid en jämförelse mellan konventionernas bestämmelser och svenska förhållanden. Föredragande statsrådet framhöll (s.26) att eftersom konventionerna skulle tillämpas på en mängd rättssystem av skiftande art måste de tolkas så att de erhåller en förnuftig mening inom ramen för varje särskilt nationellt rättssystem. Konventionsstaterna får sålunda anses ha en viss rörelsefrihet vid tolkningen och tillämpningen av konventionsbestämmelserna. Det avgörande var enligt statsrådet i många fall att inhemsk rätt till sin allmänna syftning överensstämmer med konventionsbestämmelserna. I det av riksdagen godkända betänkandet 1989/90:SoU28 har också socialutskottet beträffande FN-konventionen om barnets rättigheter framhållit att konventionen måste tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system.
Införlivandet i svensk rättsordning kan enligt praxis ske genom transformering eller inkorporering. Vid transformering omarbetas den internationella överenskommelsen eller de delar av den som saknar motsvarighet i svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i lag eller annan författning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sverige.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågan om införlivande i svensk rätt genom inkorporering eller transformering har under förra riksmötet tagits upp av utskottet i samband med behandlingen av proposition 1989/90:12 om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. I propositionen föreslogs, mot bakgrund av att det i framtiden kan bli aktuellt att i större utsträckning än hittills inkorporera i stället för att transformera, att om det föreligger särskilda skäl skulle inkorporering kunna ske utan översättning. Utskottet hänvisade (1989/90:KU18) till ett tidigare uttalande (KU 1984/85:4y) om att både transformations- och inkorporationsmetoden får anses godtagbara från konstitutionell synpunkt. Det fick från fall till fall avgöras vilken metod som skall användas. När Sverige ingår en internationell överenskommelse som helt eller delvis berör svensk rätt borde eftersträvas att överenskommelsen om möjligt också har svensk autentisk text. Om konventionen saknar svensk autentisk text borde huvudregeln vara att transformationsmetoden användes. När särskilda skäl talar för det såsom exempelvis att reglerna huvudsakligen riktar sig till myndigheter eller särskilda grupper av enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del av konventionstexten kunde emellertid även inkorporationsmetoden godtas. I regel borde då krävas en omsorgsfullt utarbetad officiell översättning. Detta borde ovillkorligen ske om författningen riktar sig till bredare allmänhet.
Utskottet framhöll i betänkandet 1989/90:KU18 vikten av att en översättning utelämnas endast i undantagsfall såsom när konventionen riktar sig till personer med speciella fackkunskaper för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del av konventionstexten och denna saknar vidare allmänt intresse. En reservation (mp) förekom.
Utskottets bedömning
Utskottet vill framhålla att det självfallet är angeläget att åtaganden i internationella konventioner uppfylls. Detta innebär dock inte att åtagandena alltid måste ha en motsvarighet i svensk rätt. I sammanhanget bör också framhållas att det inte alltid är sjävklart vad som i svensk rätt skall anses vara en motsvarighet till ett konventionsåtagande. En annan sak är att det är grundläggande princip att regeringen och myndigheterna skall känna till konventioner och andra internationella åtaganden som har betydelse i handläggningen av ärenden (jfr 1989/90:KU30 s. 88).
Mot bakgrund av det ovan anförda anser utskottet inte att riksdagen bör besluta att samtliga internationella konventioner som ingåtts av Sverige skall ha motsvarighet i den nationella svenska rätten. Motionerna K231 och K232 avstyrks således.
När det gäller frågorna om svensk originaltext i konventioner och om sättet för införlivande av internationella konventioner i svensk rätt vill utskottet erinra om att frågan under förra riksmötet blev föremål för en ingående behandling. Utskottet har inte funnit anledning att ändra sitt ställningstagande. Något tillkännagivande till regeringen är enligt utskottets mening inte påkallat. Motion K246 yrkandena 1 och 2 avstyrks följaktligen.
Särskild ersättningsfond
Motionen
I motion K250 av Kent Lundgren (mp) och Hans Nyhage (m) anförs att även i en lagstiftningsprocess som ställer högt ställda krav på rättssäkerhet är det oundvikligt att oförutsedda effekter då och då kan uppstå och inte kan rättas till annat än genom åtgärder i det enskilda fallet. För att regeringen inte skall tvingas lägga fram en proposition som rör det enskilda fallet bör enligt motionärerna en lagrättningsfond inrättas för moraliskt betingad ersättning.
Bakgrund
Frågan om ersättning i visst enskilt fall togs upp i granskningsbetänkandet KU 1976/77:44 (s. 38 f.). I en proposition till riksdagen hade föreslagits att särskild ersättning skulle utbetalas till en person med hänsyn till de speciella omständigheter som förelåg. Utskottet framhöll att regeringsformen lämnar utrymme för riksdagen att med utnyttjande av sin rätt att besluta över statens medel tillerkänna enskilda personer ekonomiska förmåner. Utskottet hänvisade till att denna möjlighet utnyttjas endast i rena undantagsfall och framhöll att den praxis som utbildats därför inte föranledde något uttalande från utskottet.
I detta sammanhang kan nämnas att frågan om det allmännas skadeståndsansvar är föremål för utredning (Ju 1989:3) under parlamentarisk medverkan. Utredningen skall enligt sina direktiv (dir. 1989:52) ha avslutat sitt arbete före utgången av 1992. I direktiven hänvisas till att lagutskottet ansett att det borde göras en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning. Enligt lagutskottet (1988/89:LU31) torde en sådan översyn kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Ett generellt ansvar för det allmänna oberoende av vållande borde dock knappast komma i fråga. I kommittédirektiven anges att kommittén bör undersöka bl.a. om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning.
Lagutskottet har därefter behandlat frågor om det allmännas skadeståndsansvar (se 1989/90:LU10 och 1989/90:LU14). Med hänvisning till det pågående utredningsarbetet avstyrktes bl.a. ett motionsyrkande om ett skyndsamt införande av en säkerhetsventil i lagstiftningen som kunde utformas som en allmän regel om strikt skadeståndsansvar vid allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i en generell billighetsregel om skadestånd vid myndighetsutövning. En reservation (m, fp, c och mp) förekom.
Utskottets bedömning
Som nyss framgått är frågan om det allmännas skadeståndsansvar är föremål för en utredning i parlamentariska former. Frågan om införande av en generell billighetsregel kan därvid komma att behandlas. Enligt konstitutionsutskottets mening bör utredningens resultat avvaktas. Motion K250 avstyrks följaktligen.
Medmänsklighetsombud
Motionen
I motion K249 (mp) sägs att det behövs ett medmänsklighetsombud för att ta myndigheter och företag i örat när de inte sköter sig. Denne allmänhetens tjänare skall enligt motionären ha till uppgift att se till att lagens intentioner följs, att medmänsklig rätt återfinns i lagarna, att ingen slussas omkring i samhället utan att någon tar ansvar och att alla får sin medmänskliga rätt och rättvisa.
Bakgrund
I 1 kap. 2 § regeringsformen anges att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. I 7 kap. 2 § anges att vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
Förvaltningslagen (1986:223) stadgar att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom till rätta.
Riksdagens ombudsmän skall utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och förordningar. Också justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och förordningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Diskrimineringsombudsmannen och jämställdhetsombudsmannen skall verka för att lagarna inom deras respektive områden efterlevs och allmänt genom t.ex. opinionsbildning och vägledning verka mot diskriminering.
Utskottets bedömning
Som framgått finns i det svenska samhället kontrollorgan som har till uppgift att komma till rätta med sådana missförhållanden som motionären påtalar. Utskottet är inte berett att förorda en utredning av det slag som förordas i motion K249. Motionen avstyrks.
Den offentliga sektorns informationsverksamhet
Datamediets användning för tillhandahållande av lagar och andra författningar tas upp i motion K417 (fp). Motionären hänvisar till att Svensk författningssamling i sin aktuella lydelse förutom i tryckt form finns på elektroniskt medium i form av en databas administrerad av DAFA AB. Den som har tillgång till databasen kan ta fram en författning i den aktuella lydelsen i stället för de tryckta författningarna med ändringsförfattningar. Det är enligt motionären angeläget att en vidare krets av allmänheten får tillgång till de fördelar SFS-basen innebär. Det bör vara möjligt för regeringskansliet att relativt omgående se till att SFS tillhandahålls på detta sätt på SFSs försäljningsställe i Stockholm för att om försöket utfaller väl undersöka om motsvarande system kan ordnas även på andra orter.
I motion K805 (s) påtalas brister i samhällsinformationen. Om t.ex. tidskriften Från Riksdag & Departement skulle sändas till alla hushåll skulle detta vara ägnat att ge medborgarna större möjlighet att delta i den offentliga debatten och i möten och sammankomster ge värdefulla bidrag till det slutliga ställningstagandet. Det borde utredas om inte utsändandet av denna tidskrift eller liknande skulle bidra till att ett närmande mellan beslutsfattare och allmänhet också kunde åstadkommas.
Även motion K810 (fp) tar upp frågan om medborgarnas delaktighet i den demokratiska processen. Respekten för andras lika rätt till fri- och rättigheter måste ständigt upprätthållas. Det allmänna måste se till att kunskapen om vår demokrati och våra grundlagar kan hållas på en hög nivå. För att intensifiera ansträngningarna att förmedla denna kunskap bör enligt motionärerna en populärversion av grundlagarna utarbetas och få en omfattande spridning i landet.
Också motion K814 (vpk) tar upp frågor som berör möjligheten till delaktighet i den demokratiska processen bl.a. genom att ta del av olika beslut som fattas av myndigheter. En översyn av den lagstiftning som reglerar beslutsfattandet i statliga, landstingskommunala och kommunala organ bör göras i syfte att undersöka om brister i tillgänglighet till lokaler eller information skulle kunna utgöra skäl för att ogiltigförklara beslut (yrkande 1). Motionärerna pekar också på de tio senaste årens decentraliseringsåtgärder i samhället. I samband med olika förslag om decentralisering som förelagts riksdagen borde också ha funnits förslag om hur medborgarinflytandet skulle säkras. Detta har enligt motionen inte varit fallet vilket fått till följd att decentraliseringen hittills för de handikappade inneburit minskat inflytande (yrkande 2).
Bakgrund
Enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar skall författningar som utfärdas av regeringen kungöras i Svensk författningssamling. Enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) är rättschefen i statsrådsberedningen ansvarig utgivare för Svensk författningssamling (SFS). För information till myndigheter och enskilda om innehållet i lagar och andra författningar, förarbeten till lagstiftning, rättsfallsreferat m.m. skall enligt förordningen om rättsdatasystemet (1980:628) finnas ett informationssystem grundat på ADB (Rättsdatasystem). I rättsdatasystemet finns bl.a. register över författningar i SFS samt författningarna i löpande text. Registeransvarig myndighet är enligt förordningen i båda dessa fall justitiedepartementet. Rättsdatasystemets författningsregister i löpande text överensstämmer av olika skäl inte alltid helt med innehållet i den tryckta författningssamlingen. Avtal kan slutas med DAFA Data AB om tillgång till rättsdatasystemet genom DAFAs rättsbank. I avtalen med kunderna har DAFA lämnat förbehåll för eventuella felaktigheter i rättsdatasystemet. En av kunderna är Allmänna förlaget som genom informationsbokhandeln i Stockholm har försäljningsställe i Stockholm. Informationsbokhandeln har i och för sig möjligheter att via skrivare få författningstext ur rättsdatasystemet och sälja den till allmänheten.
Problemet med att textregistret i justitiedepartementets databas i Rättsdata inte överensstämmer med den tryckta författningssamlingen har sin grund i att framställningen av den tryckta utgåvan inte är helt integrerad med det databaserade textregistret. Ett annat problem är det skilda huvudmannaskapet för det tryckta och det datoriserade materialet. Enligt uppgift från regeringskansliet pågår ett arbete för att åstadkomma en integration och överensstämmelse mellan den tryckta författningssamlingen och det databaserade författningstextregistret. Dessutom övervägs frågan om ett gemensamt huvudmannaskap.
Inom civildepartementet utreds frågan om en samhällsdatabas i videotex, en "receptionsdisk" för allmänheten för all offentlig information. Databasen skulle också kunna hänvisa till andra databaser eller enkelt koppla vidare. Diskussioner förs med bl.a. riksdagen om en samhällsdatabas som skulle kunna kopplas till det s.k. Teleguideprojektet; ett gemensamt projekt för Esselte, IBM och televerket. Enligt planerna skall 50000 videotexterminaler delas ut till intresserade hushåll våren 1991. År 1995 beräknar man att det skall finnas 500000 terminaler i landet. I samhällsdatabasen skulle bl.a. Samhällsguiden ingå men även annan information från departement och myndigheter. -- I detta sammanhang kan också nämnas att civildepartementet gjort en beställning på samhällsinformation i punktskrift för en kostnad av 1 milj.kr., bl.a. för Samhällsguiden och Från Riksdag & Departement.
Riksdagens förvaltningskontor har nyligen startat ett projekt för en publik databas som redan i januari 1991 avses ge tillgång till allmänna handlingar i riksdagens andra databaser, bl.a. propositioner, motioner och betänkanden. Den publika databasen riktar sig inledningsvis i första hand till journalister, myndighetsföreträdare och forskare.
Tidningen Från Riksdag & Departement ersatte den 1 januari 1976 den tidigare av finansdepartementet utgivna tidningen Departementsnytt. Under 1980/81 års riksmöte beslöts att tidningen i administrativt hänseende skulle knytas till riksdagens förvaltningskontor. Konstitutionsutskottet (KU 1980/81:KU20) uttalade att tidningen även i fortsättningen skulle ha en oberoende ställning. Tidningen har ökat sin upplaga till ca 25 000 ex. från ca 10 500 år 1975 och utkommer 40 ggr om året. Prenumerationskostnaden har sedan 1975 ökat från 70 kr/år till 175 kr. Antalet friexemplar är ca 2 200. Upplageökningen hänför sig i stor utsträckning till ett ökat antal prenumererande företag medan antalet prenumeranter från skolor och kommunala organ är tämligen oförändrat. För närvarande subventioneras tidningens kostnader med närmare 20%.
Frågan om utgivande av en populärversion av grundlagarna behandlades av utskottet under förra riksmötet (1989/90:KU9). Utskottet avstyrkte ett yrkande motsvarande det i motion K810. Utskottet betonade det angelägna i att medborgarna får kunskap om grundläggande lagstiftning men hänvisade till att omfattande information sker både genom riksdagens och regeringens försorg, bl.a. genom Samhällsguiden som innehåller viss information om grundlagarna och annan lagstiftning. En reservation (fp) avgavs.
Vissa frågor om kommunernas och landstingens insatser för människor med omfattande funktionshinder utreds av 1989 års handikapputredning (S 1988:3). Utredningen har i en lägesrapport Handikapp och välfärd? (SOU 1990:19) angett att den i det fortsatta arbetet kommer att överväga i vad mån ändringar kan vara motiverade i plan- och bygglagen m.fl. lagar som har betydelse för samhällsutvecklingen och för handikappades möjligheter till fullt deltagande i samhällslivet. Utredningen avser också att analysera konsekvenserna för funktionshindrade av en fortsatt målstyrning och decentralisering i samhället. Utredningens arbete beräknas enligt uppgift vara avslutat under våren 1991.
Utskottets bedömning
Frågan om tillhandahållande av utdrag ur textregistret i justitiedepartementets databas i Rättsdata har enligt uppgift visst samband med det förhållandet att innehållets överensstämmelse med den tryckta författningssamlingen i dag inte kan garanteras fullt ut. Inom regeringskansliet är man uppmärksam på problemet och räknar med att på sikt kunna lämna en sådan garanti. Samtidigt vidtas åtgärder i syfte att åstadkomma omtryck av författningarna oftare för att komma till rätta med bristande överskådlighet i den tryckta författningssamlingen. Enligt uppgift från Allmänna Förlaget skall utdrag ur det datoriserade textregistret kunna tillhandahållas under förbehåll för att texten inte är helt tillförlitlig. Utskottet, som förutsätter att ett sådant tillhandahållande kommer till stånd, vill understryka vikten av att arbetet med att åstadkomma fullständig överensstämmelse mellan det datoriserade författningstextregistret och den tryckta författningssamlingen påskyndas. Någon särskild åtgärd från riksdagens sida med anledning av motion K417 är enligt utskottets mening dock inte erforderlig.
När det gäller tidningen Från Riksdag & Departement vill utskottet framhålla att strävan alltid varit att tidningen skall nå ut till så stora delar av samhället som möjligt. Ett fritt utsändande av denna tidning eller liknande publikation till alla hushåll skulle dock innebära stora kostnader. Utskottet är inte berett att förorda en sådan ordning framför andra former för offentlig samhällsinformation. Motion K805 avstyrks således.
Utskottet är inte heller berett att ändra sitt tidigare ställningstagande i fråga om en brett upplagd informationssatsning om grundlagarna på det sätt som nu föreslås i motion K810. Motionen avstyrks följaktligen.
När det slutligen gäller frågorna om funktionshindrades möjligheter att delta i den demokratiska processen och möligheter till inflytande i egna ärenden hos olika myndigheter får utskottet hänvisa till att handikapputredningen behandlar frågor med sådana samband. Enligt utskottets mening bör utredningens arbete avvaktas. Motion K814 yrkandena 1 och 2 avstyrks således.
Propositionen i övrigt
I propositionen 1989/90:100, bilaga 2, Utveckling av offentlig sektor, Gemensamma frågor, avsnitt 3.5 lämnas en redogörelse för arbetet med regelförenkling och delegering. Utskottet har utan ställningstagande i sak utöver vad som framgår ovan tagit del av regeringens redovisning.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ramlagstiftning
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, och 1989/90:K228, res. 1 (m)
2. beträffande principer för lagstiftningen i övrigt, m.m.
att riksdagen avslår motion 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, och yrkande 8, res. 2 (m) 3. beträffande konsekvensanalyser
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, K213 yrkande 1, K227, K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, och K235 yrkande 2, res. 3 (m) res. 4 (c, mp) 4. beträffande utredningsväsendet
att riksdagen avslår motion 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, res. 5 (c) 5. beträffande lagrådets yttranden
att riksdagen avslår motion 1989/90:K214 yrkande 1, såvitt nu är i fråga,
6. beträffande remitteringen till lagrådet
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K214 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, och 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, res. 6 (c) 7. beträffande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkandena 15 och 16, 1989/90:K211 och 1989/90:K215 yrkande 7, res. 7 (m) res. 8 (fp) res. 9 (c) 8. beträffande Europadomstolens domar
att riksdagen avslår motion 1989/90:K215 yrkande 8,
9. beträffande konventioners motsvarighet i svensk rätt
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K231 och 1989/90:K232,
10. beträffande svensk originaltext i konventioner, m.m.
att riksdagen avslår motion 1989/90:K246 yrkandena 1 och 2, res. 10 (mp)
11. beträffande särskild ersättningsfond
att riksdagen avslår motion 1989/90:K250,
12. beträffande medmänsklighetsombud
att riksdagen avslår motion 1989/90:K249,
13. beträffande Svensk författningssamling
att att riksdagen avslår motion 1989/90:K417,
14. beträffande tidningen Från Riksdag & Departement m.m.
att riksdagen avslår motion 1989/90:K805,
15. beträffande informationssatsning om grundlagarna
att riksdagen avslår motion 1989/90:K810,
16. beträffande funktionshindrades möjligheter till demokrati och inflytande
att riksdagen avslår motion 1989/90:K814 yrkandena 1 och 2, res 11. (v) 17. beträffande proposition 1989/90:100, bil. 2, avsnitt 3.5 (regelförenkling och delegering)
att riksdagen lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 25 oktober 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m) , Catarina Rönnung (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Kaj Larsson (s), Göran Ericsson (m) och Lars Sundin (fp).
Reservationer
1. Ramlagstiftning (mom. 1)
Anders Björck, Hans Nyhage och Göran Ericsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet delar" och slutar med "tolkas snävt" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den i motion K206 yrkande 7 framförda uppfattningen att behovet av förutsebarhet medför att användningen av ramlagstiftning och generalklausuler måste begränsas. I ett modernt, snabbt föränderligt samhälle är det dock inte möjligt för en lagstiftare att helt undvara ramlagstiftning. I framtiden bör dock det allmänna ta på sig ett särskilt ansvar för hur sådan lagstiftning tillämpas i mål eller ärenden mellan enskilda och det allmänna. Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till den enskildes förmån. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K206 yrkandena 7, såvitt nu är i fråga, och 8 tillstyrks.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande ramlagstiftning
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, och yrkande 8 samt med anledning av motion 1989/90:K228 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Principer för lagstiftningen i övrigt, m.m. (mom. 2)
Anders Björck, Hans Nyhage och Göran Ericsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "När det härefter gäller" och slutar med "i denna del" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den i motion K206 framförda uppfattningen att enskildas villkor i så liten utsträckning som möjligt bör regleras av det allmänna. När behov av reglering finns måste kravet på rättssäkerhet och integritet tillmätas största betydelse. Det allmänna får inte ensidigt gynnas på medborgarnas bekostnad. Det får inte heller finnas någon tveksamhet om att lagarna stiftas i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionen. Motion K206 yrkande 7 i denna del tillstyrks således.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande principer för lagstiftningen i övrigt, m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Konsekvensanalyser (mom. 3)
Anders Björck, Hans Nyhage och Göran Ericsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "gäller beredningsarbetet" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill emellertid framhålla att det pågående utvecklingsarbetet när det gäller konsekvensanalyser måste ges ett mer påtagligt resultat än vad som i dag är fallet. Det är nödvändigt att varje förslag till ny lag åtföljs av en ordentlig utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda individer, företag och statsmakterna. Tillkomsten av en ny lag eller ändring i en bestående måste således vara väl förberedd bl.a. för att garantera att lagarna har sådan kvalitet att snara ändringar inte blir nödvändiga. Men också för att ge medborgarna och rättstillämpande organ möjlighet att sätta sig in i innebörden av den nya regleringen. Illa förberedda lagar fungerar dåligt och skapar stora problem i samhället. Framför allt gäller att också respekten för lagar, myndigheter och ytterst lagstiftningen skadas. Lagändringar får inte under några förhållanden genomföras så hastigt och oförberett att enskilda drabbas av rättsförluster. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Utskottet tillstyrker således motionerna K206 yrkande 7 i denna del och K213 yrkande 1.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande konsekvensanalyser
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K206, yrkande 7, såvitt nu är i fråga, och 1989/90:K213 yrkande 1 samt med anledning av motionerna 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, 1989/90:K227 och 1989/90:K235 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Konsekvensanalyser (mom. 3)
Bertil Fiskesjö (c), Bengt Kindbom (c) och Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "såvitt gäller beredningsarbetet" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill emellertid framhålla att det pågående utvecklingsarbetet när det gäller konsekvensanalyser måste få ett mer påtagligt resultat än vad som i dag är fallet. Det finns gott om exempel på att beslutade regler visat sig vara svåra att tillämpa och och inte alls fått de konsekvenser som avsetts. Ett aktuellt exempel är den nyligen beslutade skattereformen. Det är uppenbart att det förelåg brister vad gäller analysen av effekterna för enskilda människor och grupper i samhället.
Underlaget för riksdagsbeslut med omfattande och långtgående konsekvenser är således inte alltid sådant att det är möjligt att läsa ut vad beslutet kommer att innebära i detalj i alla led. Propositionerna bör innehålla konsekvensanalyser utifrån beslutets eventuella påverkan på miljön, regionalpolitiken, fördelningspolitiken, säkerhetspolitiken, den enskildes integritet, samhällsekonomin och inom eventuellt flera områden av övergripande karaktär. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motionerna K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, och K235 yrkande 2 tillstyrks således.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande konsekvensanalyser
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, och 1989/90:K235 yrkande 2 samt med anledning av motionerna 1989/90:K206 yrkande 7, såvitt nu är i fråga, 1989/90:K213 yrkande 1 och 1989/90:K227 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. Utredningsväsendet (mom. 4)
Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Utskottet utgår" och slutar med "avstyrks följaktligen" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill dock framhålla att ett omsorgsfullt utrednings- och remissförfarande i många fall har ersatts med s.k. departementspromemorior som tagits fram internt i kanslihuset utan medverkan av parlamentariker eller utomstående experter, vilket lett till lagförslag som med stor skyndsamhet drivits genom riksdagen. Det kan naturligtvis finnas situationer då såväl regering som riksdag måste handla skyndsamt, men detta är vanligtvis inte fallet. Det viktiga måste i stället vara att relevant material sammanställs och utsätts för sakkunnig och kritisk granskning innan riksdagen går till beslut. Utskottet vill framhålla att riksdagsledamöter som medverkar i beredningsprocessen redan på det primära utredningsstadiet tillför utredningarna värdefull kunskap. En sådan ordning medverkar också till att förslagen kan komma att granskas i en vidare krets på ett tidigt stadium. I stället för interna departementsutredningar bör således i större frågor parlamentariskt sammansatta utredningar användas. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K230 yrkande 2 i denna del tillstyrks.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande utredningsväsendet
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
6. Remitteringen till lagrådet (mom. 6)
Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Beträffande den" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:
Lagrådets yttranden har stor betydelse för beredningen i riksdagen och för den kommande rättstillämpningen. Det är enligt utskottets mening inte godtagbart att underlåta att höra lagrådet med hänvisning till att detta skulle försena beslutet. Eftersom regeringen i vissa fall åberopat just detta anser utskottet att ett tillkännagivande till regeringen är påkallat. Motion K230 yrkande 2 såvitt nu är i fråga tillstyrks således.
dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
6. beträffande remitteringen till lagrådet
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K230 yrkande 2, såvitt nu är i fråga, och med anledning av motion 1989/90:K214 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
7. Europakonventionen och rätten till domstolsprövning (mom.7)
Anders Björck, Hans Nyhage och Göran Ericsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Motioner rörande" och slutar med "yrkande 7" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är en genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen en angelägen uppgift. Trots att det i olika sammanhang har hävdats att konventionsbestämmelserna beaktats i den svenska lagstiftningen, bl.a. i samband med utarbetandet av regeringsformens fri- och rättigheter, har Sverige under senare tid vid flera tillfällen fällts av Europadomstolen. Eftersom det är tydligt att den svenska rättsordningen inte uppfyller de krav Europakonventionen ställer bör enligt utskottets mening en genomgång av svensk lagstiftning komma till stånd. En sådan genomgång bör kompletteras med en utredning om möjligheterna att införliva Europakonventionen i svensk rätt genom inkorporering. Ett grundproblem i förhållandet till Europakonventionen är att svensk rättsordning i många fall anvisar regeringen eller förvaltningsmyndighet i stället för domstol som slutinstans. En överflyttning av ärenden till förvaltningsdomstol bör därför ske. Enligt utskottets mening bör en utredning tillsättas för att skyndsamt göra en grundlig genomgång av de lagar som kan vara berörda. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K206 yrkandena 15 och 16 tillstyrks således.
dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkandena 15 och 16 samt med anledning av motionerna 1989/90:K211 och 1989/90:K215 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en genomgång av svensk lagstiftning och en skyndsam utredning rörande överflyttning av ärenden till förvaltningsdomstol.
8. Europakonventionen och rätten till domstolsprövning (mom.7)
Birgit Friggebo och Lars Sundin (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Motioner rörande" och slutar med "yrkande 7" bort ha följande lydelse:
Syftet med lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut var uppenbarligen begränsad till hänsynstaganden till Europarådsorganen. Enligt utskottets mening bör utökade möjligheter till domstolsprövning -- alldeles oberoende av Europakonventionen -- införas för att det är angeläget att ständigt utveckla och förbättra rättssäkerheten för människor som lever i Sverige.
Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan därför enligt utskottets mening endast ses som ett steg på vägen mot ett generellt system för rättslig prövning av flertalet förvaltningsbeslut som på något sätt ingriper i enskilds rätt. Ett sådant generellt rättsmedel -- rättsbesvär -- bör ge möjlighet för den enskilde att få ett besluts laglighet prövad av domstol. De statliga beslutens rättsenlighet bör kunna prövas av domstol som en parallell till kommunalbesvärsinstitutet. I likhet med kommunalbesvären bör rättsbesvären prövas av kammarrätterna. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K215 yrkande 7 tillstyrks således.
dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K215 yrkande 7 samt med anledning av motionerna 1989/90:K206 yrkandena 15 och 16 och 1989/90:K211 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
9. Europakonventionen och rätten till domstolsprövning (mom.7)
Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Motioner rörande" och slutar med "yrkande 7" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill framhålla att lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut tillkommit utan någon mer ingående analys av Europadomstolens domar. Någon närmare utredning om den ordning som gäller i andra länder gjordes inte heller. Reformen är starkt begränsad till sina verkningar och har stora brister även vad gäller att tillgodose kraven på domstolsprövning enligt Europakonventionen.
Med hänsyn till behovet att helt allmänt stärka den enskildes rättstrygghet och med hänsyn till den stora tveksamhet som råder om konventionskraven verkligen tillgodoses genom lagen om rättsprövning anser utskottet att det är mycket angeläget att reformarbetet förs vidare utan onödiga fördröjningar. Detta bör enligt utskottets mening ske genom att regeringen initierar ett grundligt utredningsarbete så att ett mera fullödigt beslutsunderlag föreligger vid den omprövning som förestår. Detta utredningsarbete bör enligt utskottets mening innefatta en komparativ genomgång av de regler som gäller för domstolsprövning av förvaltningsbeslut i andra länder, inkl. våra nordiska grannländer, där förvaltningsbeslut kan prövas inom ramen för det ordinära domstolsförfarandet. Vidare bör självfallet en ingående analys av Europadomstolens domar företas. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K211 tillstyrks således.
dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K211 samt med anledning av motionerna 1989/90:K206 yrkandena 15 och 16 och 1989/90:K215 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
10. Svensk originaltext i konventioner, m.m. (mom.10)
Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "När det gäller" och slutar med "avstyrks följaktligen" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den i motion K246 framförda farhågan att det för närvarande i tider av anpassning till EG finns en uppenbar risk för att inkorporationsregeln skall bli huvudregel i stället för den tidigare transformationsregeln. I det pågående harmoniseringsarbetet finns önskemål om att avtal som träffas med EG på ett snabbt och enkelt sätt skall kunna bli gällande rätt i Sverige. Utskottet vill framhålla att ett accepterande av svensk lagstiftning på främmande språk medför att många människor i Sverige kommer att stängas ute från möjligheten att få reda på vilka regler som gäller här i landet. Utskottet anser inte att en sådan ordning längre är försvarbar. Begripligheten i det svenska rättssystemet måste värnas utan att man därigenom kan anses avskärma sig från internationellt samarbete. Utskottet vill understryka att svenska lagar på svenska bör vara regel och inte får bli undantag. En svensk originaltext bör mot denna bakgrund alltid förekomma i de internationella överenskommelser regeringen ingår. Om inte särskilda skäl talar mot det bör transformationsmetoden användas för införlivandet i svensk rätt. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K246 yrkandena 1 och 2 tillstyrks följaktligen.
dels att moment 10 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
8. beträffande svensk originaltext i konventioner, m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K246 yrkandena 1--2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
11. Funktionshindrades möjligheter till demokrati och inflytande (mom. 16)
Bo Hammar (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21 börjar med "När det slutligen" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill framhålla att grunden för människors deltagande i samhällslivet är att kunna påverka sin verklighet. Det måste finnas reella möjligheter att kunna ta del i och påverka både demokratiska beslutsprocesser och beslut i egna ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Många människor som lever med funktionshinder har av olika skäl inte möjligheter att påverka dessa processer. Det kan bero på att den verksamhet det gäller inte bedrivs i tillgängliga lokaler, att informationen inte är tillgänglig på exempelvis punktskrift, ljudband eller lättläst språk, att det saknas hörselslingor eller tolk. Enligt utskottets mening bör utredas möjligheten att låta brister i tillgänglighet till lokaler eller information vilket utestängt medborgare från inflytande utgöra skäl för att ogiltigförklara ett beslut. En sådan utredning bör innefatta en översyn av den lagstiftning som reglerar beslutsfattandet i statliga, landstingskommunala och kommunala organ.
Utskottet vill vidare framhålla att den decentralisering som under det senaste decenniet ägt rum i samhället medför en risk för att handikappfrågorna skall komma på mellanhand bl.a. genom att dessa frågor tillmäts olika betydelse i olika kommuner. Vidare gäller att handikapporganisationernas arbete försvåras. I samband med de olika förslag om decentralisering av verksamheter som förelagts riksdagen borde också ha funnits förslag om hur medborgarinflytandet skulle säkras. Eftersom detta inte skett har decentraliseringen inneburit att handikappgruppernas inflytande minskat. Enligt utskottets mening måste handikappgruppernas möjligheter till inflytande åter ökas. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna. Motion K814 yrkandena 1 och 2 tillstyrks följaktligen.
dels att moment 16 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
16. beträffande funktionshindrades möjligheter till demokrati och inflytande
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K814 yrkandena 1--2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Europadomstolens domar (mom. 8)
Birgit Friggebo och Lars Sundin (båda fp) anför:
Det har vid några tillfällen uppkommit osäkerhet om verkan av Europadomstolens domar. Hittills har domarna inte tillmätts prejudicerande betydelse för svenska förvaltningsmyndigheter.
Utgångspunkten bör sjävfallet alltid vara att ett utslag i Europadomstolen i mål som rör enskilda klagande skall vara vägledande för förvaltningsmyndigheters och regeringens bedömning då dessa har att ta ställning till motsvarande ärenden i Sverige. Ett klarläggande av regeringen i lämpligt sammanhang om att den delar denna inställning är enligt vår mening nödvändigt.
2. Konventioners motsvarighet i svensk rätt (mom. 9)
Hans Leghammar (mp) anför:
Som utskottet framhållit är det självfallet angeläget att åtaganden i internationella konventioner uppfylls. Det finns dock flera exempel på att detta inte är fallet i Sverige. Ett exempel är våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) varigenom Sverige förbundit sig att skydda vissa våtmarksområden. Ett område som skyddas på detta sätt är Falsterbo-Fotviken i Vellinge kommun. Trots det skydd som våtmarkskonventionen ger har tillstånd getts till sådan omläggning av väg 100 att den kommer att gå igenom det skyddade våtmarksområdet. Konstitutionsutskottet fann i förra årets granskningsarbete (1989/90:KU30) anledning att i den frågan erinra om att regeringen och myndigheterna måste ha kännedom om innehållet i ingångna konventioner. Också i fråga om Östersjökonventionen (SÖ 1984:38) finns påtagliga brister när det gäller att uppfylla de åtaganden som gjorts. Det är angeläget att ingångna konventioner fortlöpande gås igenom för att tillgodose behovet av att ändra de svenska regler som fått en konventionsstridig tillämpning.