Normgivning m.m.
Betänkande 1988/89:KU7
Konstitutionsutskottets betänkande
Normgivning m. m.
1988/89
KU7
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet främst olika normgivningsfrågor. Till
grund för betänkandet ligger dels två s.k. informationsavsnitt ur 1987/88 års
budgetproposition, dels ett antal under de allmänna motionstiderna 1987 och
1988 väckta motioner.
I propositionen redovisas bl.a. det regelförenklingsarbete som bedrivs
inom regeringskansliet. De motioner som behandlas i betänkandet rör bl.a.
- omfattningen och utformningen av lagar och andra regler,
- förbud utan straffsanktion,
- beredningen av lagstiftningsärenden m.m.,
- styrningen av den statliga förvaltningen,
- motivering av beslut,
- ”orimlighetsombudsman”,
- information om individens rättigheter,
- formella anvisningar för utgående expeditioner m.m.
Utskottet har avstyrkt samtliga motioner utom en som ansetts besvarad
med hänvisning till pågående utredningsarbete. I ärendet föreligger sju
reservationer (1 m och fp, 1 m och c, 3 m samt 2 fp) och ett särskilt yttrande
(c).
Propositionen
Genom årets budgetproposition (prop. 1987/88:100, Bil. 2, Gemensamma
frågor, p. 1.3 och 3.4) har riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad
regeringen anfört i följande till konstitutionsutskottet hänvisade frågor:
1. Regelförenkling och delegering
2. Statliga myndigheters tillgänglighet.
Innehållet i de nämnda avsnitten i budgetpropositionen redovisas i det
följande i den mån de har samband med de frågor som behandlats i
betänkandet. I övrigt hänvisas till propositionen.
Motionerna
1986/87:K217 av Christer Eirefelt m.fl. (fp), vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1986/87:N330 yrkas, såvitt nu är i fråga (yrkande 4),
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen sägs om ökad rättssäkerhet.
1 Riksdagen 1988/89. 4sami. Nr 7
1986/87:K218 av Birgitta Hambraeus och Rune Thorén (båda c), vari yrkas 1988/89:KU7
att riksdagen hos regeringen begär utredning om inrättandet av ett ämbete
som ”orimlighetsombudsman” i enlighet med vad som framförts i motionen.
1986/87:K503 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), vari med hänvisning till vad
som anförts i motion 1986/87:Ju404 yrkas att riksdagen beslutar om sådan
ändring av förvaltningslagens 20 § att det av lagen framgår att myndighet i
sina beslut skall ange den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar
sina överväganden på.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ett beslut varigenom en myndig- Ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende skall innehålla het avgör ett ärende skall innehålla
de skäl som har bestämt utgången, hänvisning lill den eller de förf allom
ärendet avser myndighetsutöv- ningsbestämmelser som avgörandet
ning mot någon enskild. Skälen får grundas på och de skäl i övrigt som
dock utelämnas helt eller delvis. har bestämt utgången, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Skälen får dock utelämnas
helt eller delvis.
1987/88:K202 av Carl Bildt m.fl (m) vari yrkas, såvitt nu är i fråga (yrkandena
1, 12-14 och 16)
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om principer för lagstiftningen,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om regeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna
under regeringen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om informella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och
myndigheter,
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillsättning av statliga tjänster,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skärpta beredningskrav för regeringens ärenden.
1987/88 :K207 av Alf Svensson (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om ett pedagogiskt råd för granskning av nya lagars begriplighet.
1987/88:K502 av Carl Bildt m.fl. (m) vari med hänvisning till vad som anförts
i motion 1987/88:Sk323 yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående behovet av avreglering i enlighet med vad som i motionen
anförts,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till regler för redovisning av
konsekvenserna av lagförslag i enlighet med vad som i motionen anförts.
1987/88: K503 av Olle Aulin (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen framförts om en översyn av råds- och
nämndverksamheten inom statsförvaltningen.
2
1987/88:K505 av Alf Svensson (c) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om plikt för myndigheter att i
vissa situationer lämna skriftlig information om den enskildes rättigheter i
kontakten med myndigheten,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av en central
för information om medborgerliga rättigheter i enlighet med vad som anförts
i motionen.
1987/88:K507 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari med hänvisning till vad
som anförts i motion 1987/88:Ju812 hemställs
1. att riksdagen beslutar om sådan ändring av 20 § förvaltningslagen att det
av lagen framgår att myndighet i sina beslut skall ange den eller de
föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Ett lagförslag
av samma innehåll som i motion 1986/87:K503 är intaget i motionen,
2. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning för att göra en
översyn av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning.
1987/88:K508 av Gunnar Hökmark (m) vari hemställs att riksdagen uttalar
att förbud utan straffsanktion ej bör förekomma.
1987/88:K509 av Jan Fransson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av en samtidig organisatorisk och administrativ utveckling
samt regelförenkling i stat, kommun och landsting, som bygger på en likartad
strukturell och funktionell inriktning,
2. att riksdagen begär att regeringen föreslår lämpliga former för en ökad
samverkan mellan primärkommun, landsting och stat på informationsteknologins
och den administrativa utvecklingens område.
1987/88:K510 av Birger Hagård och Göran Allmér (båda m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
angående behovet av formella anvisningar för utfärdandet av expeditioner
m.m.
1987/88:K511 av Göte Jonsson (m) vari med hänvisning till vad som anförts i
motion 1987/88:Sk450 yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av bättre konsekvensanalyser
innan beslut fattas samt nödvändigheten av ett effektivare förenklingsarbete.
1987/88:K513 av Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1987/88:N322 yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om stabilitet och långsiktighet i lagar och regler,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ökad rättssäkerhet.
1988/89:KU7
1 * Riksdagen 1988/89. 4sami. Nr 7
1. Omfattningen och utformningen av lagar och
andra regler
Motionerna
I flera motioner tas upp det stora antalet lagar och andra regler. Synpunkter
framförs på det avregleringsarbete som enligt vissa av motionerna bör
genomföras och på de principer som bör gälla i lagstiftningsarbetet och den
inriktning detta bör ha.
I motion K202 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att statens reglering av
samhällslivet genom lagarna skall vara begränsad och fast grundad i
medborgarnas rättsmedvetande. Enligt motionärerna motverkar rättsordningen
sitt eget syfte om den rättsliga regleringen drivs för långt eller om fasta
principer ersätts av godtycke. När behov av reglering finns måste medborgarnas
krav på rättssäkerhet och integritet tillmätas största betydelse. Lagarna
skall vara uttryck för en avvägning mellan skilda intressen. Det allmänna får
inte ensidigt tillgodoses på enskildas bekostnad. Reglerna skall vidare vara
klart formulerade och ramlagstiftning och generalklausuler i största möjliga
utsträckning undvikas. Grundlagar och internationella åtaganden skall alltid
respekteras (yrkande 1).
I motion K513 av Christer Eirefelt m.fl. (fp) framhålls att företagen måste
kunna räkna med stabilitet och långsiktighet i lagar och regler. Regelsystemet
måste därför präglas av långsiktighet, och när omprövningar blir
nödvändiga måste dels generösa övergångsbestämmelser tillämpas, dels
retroaktiva effekter av regeländringar undvikas. I denna motion och även i
motion K217 av Christer Eirefelt m.fl. framhålls behovet av ökad rättssäkerhet
innebärande bl.a. att företagen och dess ägare måste hållas skadeslösa
när myndigheter gör fel, att äganderättens ställning i grundlagen måste
förstärkas samt att lagstiftning och dess tillämpning måste ske på sådant sätt
att godtycke och maktmissbruk förhindras.
I motion K507 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) framhålls att det måste
klarläggas vad som skall avses vara tillåtna undantag från huvudregeln om
förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift i 2 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen. Motionärerna anser att de dåliga erfarenheterna av
extra vinstdelningsskatt, tillfällig förmögenhetsskatt och pensionsskatten är
tre alldeles tydliga bevis för både att en översyn är nödvändig och att
erfarenheterna av dessa skatter är mer än tillräckligt för att motivera en
översyn. Motionärerna hemställer att riksdagen hos regeringen begär en
utredning för översyn av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning (yrkande
2)-
Alf Svensson (c) begär i motion K207 att det skall finnas en granskningsinstans,
ett pedagogiskt råd, som granskar nya lagförslag ur pedagogisk
synvinkel. Det pedagogiska rådet skulle ställa frågan: ”Kommer den här
lagen att kunna förstås av en normalutbildad person i den grupp som kommer
att beröras av lagen?” Om en lag inte uppfyller det kravet borde den
omarbetas. Det kan enligt motionären innebära att lagen rent sakligt ändrar
innehåll, inte bara språkligt.
I motion K502 av Carl Bildt m.fl. (m) om behovet av avreglering för
1988/89: KU7
4
småföretagen m.m. anges att floran av regleringar och kraven på uppgiftsskyldighet
måste begränsas. Motionärerna framhåller det väsentliga i att
bl.a. förekomsten av regler inom olika områden systematiskt utreds och att
detta måste följas av konkreta förslag till avreglering. I syfte att minska
förekomsten av ramlagstiftning bör också regeringen inför riksdagen redovisa
omfattningen och konsekvenserna av nytillkommande bestämmelser som
utfärdas efter delegation från riksdagen. I motionen tas också upp frågan om
minskat uppgiftslämnande för företagen. Mot bakgrund av att det är
kostsamt särskilt för småföretagen att lämna infordrade uppgifter och även
med hänsyn till statistikens kvalitet är det angeläget att antalet inkrävda
uppgifter minskas och att statistiska centralbyrån i ökad utsträckning nyttjar
små urvalsundersökningar. Motionärerna hemställer att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som anförts angående behovet av
avreglering (yrkande 1).
Även i motion K511 av Göte Jonsson (m) tas upp behovet av avreglering.
Motionären anser att arbetet med förenklingar och avregleringar måste
drivas med högre ambition och bredare målsättning än vad som nu är fallet. I
motionen framhålls att generalklausuler och svårtolkade regler rimmar illa
med rättssäkerhetskravet. Vidare sägs att förenklingsarbetet måste vidgas till
att omfatta arbetsmarknadsfrågor som direkt påverkar företagen. Motionärerna
hemställer såvitt nu är i fråga att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna nödvändigheten av effektivare förenklingsarbete.
I motion 1987/88:K503 av Olle Aulin (m) om råds- och nämndverksamheten
inom statsförvaltningen framhålls att det är viktigt att administration
förenklas så långt det är möjligt och att detta också gäller viss rådsverksamhet.
Enligt motionären bör det nu vara tid för en översyn beträffande
förekommande råds- och nämndverksamhet inom statsförvaltningen. En
översyn skulle avse bl.a. frågan om förenkling av rutiner och instruktioner
och även frågan om samtliga råd och nämnder fyller ett verkligt behov.
Motion K509 av Jan Fransson m.fl. (s) tar upp frågan om ett ökat
samarbete mellan länsförvaltning, landsting och kommun då det gäller
regelförenkling, organisationsutveckling, administrativ utveckling och även
utvecklingen inom det informationsteknologiska området. Enligt motionärerna
finns avsevärda möjligheter till utveckling, kvalitetshöjning och ökad
produktivitet att hämta genom ett närmare samarbete mellan huvudmännen
i hela den offentliga sektorn.
Bakgrund
Av propositionen framgår att regelbeståndet i Svensk författningssamling
den 1 december 1987 bestod av 1 707 lagar och 1 956 förordningar och att en
minskning skett med 217 författningar sedan den 31 december 1986. Vidare
framgår att antalet författningar minskat med 167 sedan 1987. När det gäller
myndighetsregler - föreskrifter eller allmänna råd - har redovisats drygt
20 000 regelrubriker, vilket innebär ungefär samma antal som 1986. Enligt
civilministern är dock uppgiften om antalet myndighetsregler osäker och
behäftad med en del skevheter.
I propositionen sägs att befintliga regelverk för närvarande ses över i
1988/89:KU7
5
förenklingssyfte och att arbetet syftar till att ta bort överflödiga regler och ge
de regler som behöver behållas en så ändamålsenlig utformning som möjligt.
Den språkliga utformningen anses i detta sammanhang inte minst viktig men
förenklingsarbetet omfattar inte bara reglernas språkliga och redaktionella
utformning utan också omprövningar av reglers sakliga innehåll.
Utskottet behandlade våren 1984 en proposition om förenkling av myndigheternas
regler (prop. 1983/84:119, KU:25). Det program för förenkling av
myndigheternas regler som propositionen innehöll har sedan följts upp och
utvidgats så att arbetet numera omfattar alla typer av offentliga regler; lagar,
förordningar, myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Förenklingsarbetet
omfattar också de statliga kollektivavtalen. En utgångspunkt för förenklingsarbetet
är numera också de allmänna riktlinjer beträffande föreskrifter som
riksdagen fastställt våren 1987 i samband med behandlingen av den s.k.
verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU29).
Också propositionen om näringspolitik inför 1990-talet (prop. 1986/
87:74), som bl.a. innehåller redogörelser och bedömningar i frågan om
förenkling av sådana regler som riktar sig till företagen, har betydelse i detta
sammanhang.
Som ett led i förenklingsarbetet har regeringen år 1984 beslutat om vissa
ändringar i författningssamlingsförordningen (1976:725) som syftar till att få
regler som är klarare och lättare att överblicka. Bl.a. föreskrevs att
myndigheterna senast den 1 juli 1986 skulle ha upprättat förteckningar över
samtliga sina gällande författningar och allmänna råd. De äldre föreskrifter
och råd som den dagen inte fanns upptagna i en sådan förteckning upphörde i
princip att gälla.
En annan metod för att rensa ut onödiga regler är den s.k. solnedgångstekniken.
Metoden innebär att regeringen ger en myndighet en viss begränsad
tid till att ompröva en verkställighetsregel. Efter periodens slut upphör
regeln att gälla om inte myndigheten dessförinnan har meddelat den på nytt.
Ett resultat av dessa s.k. solnedgångsförordningar är att större delen av
myndighetsreglerna på det statliga arbetsgivarområdet har upphört att gälla
den 1 oktober 1985. Inom polisområdet har också på detta sätt uppnåtts ett
gott resultat. Solnedgångstekniken har även används för länsstyrelseområdet,
där närmare 1 500 föreskrifter (titlar) upphävdes i mars 1988 med verkan
först efter ett eller två år. Under tiden har länsstyrelserna möjlighet att pröva
om föreskrifterna behövs.
Beträffande underlaget för förenklingsarbetet kan nämnas att i samband
med myndigheternas anslagsframställningar skall varje år ett exemplar av
myndighetens regelförteckning insändas till regeringen. När dessa förteckningar
upprättas bör myndigheterna sträva efter att upphäva sådana regler
som är föråldrade eller inte längre behövs.
Till regelförenklingsarbetet hör också det arbete som bedrivs i särskilda
former för att minska den statliga regelgivningen mot kommuner. Arbetet
med att se över detta statliga regelsystem bedrivs på olika sätt. En
arbetsgrupp, kommunallagsgruppen, har nyligen avlämnat ett slutbetänkande
(Ds 1988:52) Ny lag om om kommuner och landsting. Sedan riksdagen
under våren 1988 uttalat att det fortsatta beredningsarbetet i fråga om den
1988/89 :KU7
6
nya kommunallagen bör ske under medverkan av representanter för
riksdagspartierna (KU 1987/88:23, rskr. 154) har regeringen beslutat tillkalla
en kommitté med uppdrag att utforma förslag till ny kommunallag (Dir.
1988:50). Vidare fortsätter stat-kommunberedningen (C 1983:02) sitt arbete
med att se över statliga regler som riktar sig till kommuner och landsting.
Inom ramen för frikommunförsöket prövas också i praktiken behovet av
statlig reglering inom olika kommunala verksamhetsområden. I den nu
aktuella budgetpropositionen sägs att det är väsentligt att även kommuner
och landsting bedriver ett aktivt regelförenklingsarbete. I propositionen om
förlängning och utvidgning av frikommunförsöket (prop. 1988/89:1) har
civilministern framhållit att stat-kommunberedningen inom frikommunförsökets
ram bör ta initiativ till ett samarbete med kommuner och landsting om
regelförenkling. De erfarenheter som kommit fram i det statliga regelförenklingsarbetet
borde då kunna komma kommuner och landsting till nytta.
I fråga om sambruk av resurser inom den offentliga sektorn pågår ett
särskilt försöksprojekt. Statskontoret genomför på regeringens uppdrag en
studie där tolv orter medverkar i ett sambruksarbete. Bland de sakområden
som tagits upp kan nämnas kontorsrationalisering, samordning av ADBresurser
och samordnad personalpolitik. Även frågan om samarbete mellan
stat, landsting och kommun på informationsteknologins och den administrativa
utvecklingens område har tagits upp av regeringen. Statskontoret
utreder på regeringens uppdrag förutsättningarna för ökad samverkan i detta
avseende mellan staten, kommuner och landsting.
Även när det gäller regler som rör näringslivet pågår ett förenklingsarbete.
En central uppgift i detta arbete har den s.k. normgruppen, som haft i
uppdrag att genom en i tiden koncentrerad insats som sammanhållande
lednings- och utredningsorgan inspirera, driva på och förmedla erfarenheter
av reglerings- och förenklingsarbetet. Attitydpåverkan och kunskapshöjande
insatser har också ingått i uppdraget. Huvudansvaret för att resultat
uppnås har liksom tidigare legat på departement och myndigheter. Målet är
att få till stånd ändamålsenliga och sinsemellan koordinerade regler och en
smidig tillämpning av dem. Normgruppen kommer på sikt att avvecklas, och
de aspekter på regelgivningen som dess uppdrag omfattar skall i stället
bevakas inom ramen för departementets linjeorganisation. Här kan nämnas
att regeringen i slutet av år 1987 beslutade tillkalla en särskild utredare för att
se över föreskrifterna på det statliga statistikområdet och utarbeta förslag till
ett förenklat system för statistikproduktionen (Dir. 1987:53). I direktiven
sägs bl.a. att statistiken inte skall vara onödigt vidlyftig med hänsyn till syftet
och att enskilda inte skall besväras med att lämna uppgifter i alltför stor
utsträckning.
I detta sammanhang kan också nämnas att regeringen i den nyligen
avlämnade propositionen om vissa ekonomisk-politiska åtgärder m.m.
(prop. 1988/89:47) aviserat avregleringar inom livsmedels- och tekoområdet.
1988/89:KU7
7
1** Riksdagen 1988/89. 4sami. Nr7
Tidigare riksdagsbehandling
1988/89 :KU7
Den i motionerna K202, K502 och K511 upptagna frågan om ramlagstiftning
har tidigare behandlats av utskottet vid flera tillfällen. Med ramlagstiftning
åsyftas en lag med vissa allmänt hållna mål och riktlinjer som fylls ut genom
mer detaljerade regler i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter
eller genom praxisskapande beslut. Utskottet intog i betänkandet 1986/87:29
samma ståndpunkt som tidigare (KU 1983/84:24), nämligen att en minskad
användning av ramlagstiftning borde vara en viktig del av strävan att förenkla
och rationalisera regelsystemet. I en gemensam borgerlig reservation
framfördes en mer kritisk inställning till ramlagstiftning.
Också den i motion 1987/88:K503 upptagna frågan om översyn av råds- och
nämndverksamheten har tidigare varit föremål för utskottets behandling. En
motion av ungefär samma innehåll behandlades i utskottets betänkande
1983/84:24. Utskottet, som inte var berett förorda någon särskild utredningsinsats
i detta hänseende, framhöll att viktiga uppgifter ålåg ifrågavarande
organ och hänvisade till de olika verksamheter som syftade till att utveckla
den offentliga sektorns organisation och höja effektiviteten. De aspekter på
den offentliga verksamheten som framhölls i motionen beaktades enligt
utskottet i det pågående utredningsarbetet. Vidare framhölls att prövningen
av rådens verksamhet och finansiering sker i olika utskott i riksdagen.
Även den i motionerna K217 och K513 upptagna frågan om en utökning av
myndigheternas skadeståndsansvar har vid flera tillfällen behandlats av
riksdagen. Lagutskottet behandlade våren 1987 flera motioner i frågan (LU
1986/87:16). Lagutskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till konstitutionsutskottets
betänkande om ny förvaltningslag (KU 1985/86:21). I en
gemensam borgerlig reservation yrkades att lagutskottet bort hemställa att
riksdagen skulle ge regeringen till känna att frågan borde bli föremål för
utredning.
När det sedan gäller den i motion K509 upptagna frågan om samordning
inom den offentliga sektorn kan nämnas att utskottet i samband med
proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting
behandlat bl.a. ett avsnitt i budgetpropositionen 1988 som berör detta (prop.
1987/88:100, Bilaga 2, Gemensamma frågor, punkt 13. Förnyelse av den
kommunala självstyrelsen och demokratin). Där sägs bl.a. att ett viktigt syfte
med frikommunförsöket är att utveckla former för en bättre samverkan
mellan kommunala och statliga organ, liksom mellan kommuner och
landsting. Utskottet fann inte anledning att göra något uttalande i anledning
av innehållet i avsnittet (KU 1987/88:23).
Den i motion K207 upptagna frågan om inrättande av ett pedagogiskt
granskningsråd behandlades av utskottet i betänkandet KU 1987/88:3 om
normgivning m.m. Enligt utskottets mening var intresset av språkgranskning
redan tillgodosett genom den särskilda språkgranskning inom statsrådsberedningen
som redan sker beträffande bl.a. regeringskansliets författningsförslag
och som är samordnad med den juridiska granskning som sker inom
statsrådsberedningens rättsavdelning.
Utskottet har vid tidigare tillfällen behandlat de övriga frågor som tagits
upp i de i förevarande avsnitt aktuella motionerna, dvs. principer för
lagstiftningen (motionerna K217, K202, K507 och K513) och regelförenklingsfrågor
(motionerna K502 och K511). Vid föregående riksmöte behandlades
dessa frågor i betänkandet KU 1987/88:3. Utskottet fann inte skäl till
något särskilt uttalande eller annan åtgärd i anledning av de motioner som
innehöll synpunkter på regelförenklingsarbetet m.m. Inte heller de synpunkter
som framförts i några motioner gällande principer för lagstiftningen m.m.
fann utskottet böra föranleda någon åtgärd från utskottets sida. När det
gäller retroaktiv lagstiftning framhöll utskottet att det är viktigt att riksdagen
har sin uppmärksamhet riktad på hithörande frågor och noggrant prövar
dem. Tre skilda reservationer avgavs (m, fp resp. c). Frågan om retroaktiv
skattelagstiftning behandlades i utskottets betänkande KU 1987/88:9 om frioch
rättigheter m.m. Utskottet avstyrkte motioner i frågan. En gemensam
borgerlig reservation avgavs.
Utskottets bedömning
Som framgår av vad utskottet tidigare anfört bedrivs inom regeringskansliet
ett omfattande regelförenklingsarbete som berör ett flertal olika områden
och som också innefattar en språklig översyn. Mot bakgrund av vad som
framhållits i några av motionerna kan här nämnas att även arbetsmarknadsoch
statistikfrågor är föremål för regelförenklingsarbete. I propositionen
uttalas att regelförenkling också i fortsättningen bör vara en viktig uppgift för
alla regelgivare. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av utskottets
ställningstagande vid förra riksmötet när det gäller dels regelförenklingsarbetet
m.m., dels frågan om ett pedagogiskt granskningsråd anser inte
utskottet att det finns skäl att göra något särskilt uttalande i anledning av de
motioner som nu tar upp dessa frågor. I detta sammanhang kan också erinras
om att utskottet i det årliga granskningsarbetet tar upp administrativ praxis
inom regeringskansliet, t.ex. i fråga om normgivningsbemyndiganden.
Inte heller när det gäller de synpunkter på rättssäkerheten och på principer
för lagstiftningen m.m som framförs i några motioner anser utskottet att det
finns skäl vidta någon särskild åtgärd. Med anledning av de synpunkter som
framförs i några motioner i fråga om ramlagstiftning får utskottet hänvisa till
sitt tidigare uttalande att en minskad användning av ramlagstiftning bör vara
en viktig del i strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet.
Utskottet vill i sammanhanget också erinra om att både frågan om retroaktiv
lagstiftning i allmänhet och frågan om retroaktiv skattelagstiftning behandlats
av utskottet under förra riksmötet utan att utskottet fann skäl tillstyrka
motionsyrkanden av samma innehåll som motionerna K513 yrkande 1 resp.
K507 yrkande 2. I anledning av den i motion K513 upptagna frågan om en
förstärkning av äganderättens ställning i grundlagen (yrkande 2) vill utskottet
hänvisa till att detta ämne för närvarande är föremål för utskottets
behandling i samband med motioner i grundlagsfrågor (1988/89:KU11).
Motionerna 1986/87:K217 yrkande 4, 1987/88:K202 yrkande 1, 1987/
88:K207, 1987/88:K502 yrkande 1, 1987/88:K503, 1987/88:K507 yrkande 2,
1987/88:K511, såvitt nu är i fråga, samt 1987/88:K513 yrkandena 1 och 2
avstyrks.
När det slutligen gäller den i motion K509 yrkandena 1 och 2 upptagna
1988/89: KU7
9
frågan om ett ökat samarbete inom den offentliga verksamhetens område vill
utskottet hänvisa till vad som tidigare anförts om att regeringen gett
statskontoret vissa utredningsuppdrag på detta område. Mot denna bakgrund
får motion 1987/88:K509 yrkandena 1 och 2 anses tillgodosedd och
därmed besvarad.
2. Förbud utan straffsanktion
Motionen
Gunnar Hökmark (m) framhåller i motion 1987/88: K508 att principiella skäl
talar mot förbud vars överträdelse ej följs av straffsanktion. I motionen ges
som exempel förbudet att gå mot rött ljus.
Bakgrund
Frågan om förbud eller påbud utan straffsanktion behandlades under
förarbetet med den lagstiftning som bl.a. ledde till att straffsanktionen
upphävdes när det gäller förbudet att gå mot rött ljus. Avkriminaliseringen i
fråga föreslogs i propositionen om vissa delegeringsfrågor och regelförenklingar
på vägtrafikens område (prop. 1986/87:34). I propositionen hänvisades
till att trafikutskottet vid flera tillfällen behandlat motioner i frågan. Det
framhölls att ett syfte med förslaget var att ta bort en straffbestämmelse som
sällan eller aldrig tillämpades och att en effektiv övervakning av efterlevnaden
i praktiken knappast var möjlig att uppnå.
Till grund för propositionen låg bl.a. det arbete som på regeringens
uppdrag bedrivits inom riksåklagarämbetet för att som ett led i strävan att
rationalisera verksamheten på rättsväsendets område avge förslag om
begränsningar i straffrättens tillämpningsområde. 1 rapporten Överträdelser
i trafiken - Förslag till avkriminalisering och andra förändringar i trafiklagstiftningen
framhöll riksåklagaren att detaljerade påbud och föreskrifter inte
borde lämnas helt sanktionsfria. Om sanktionerna skulle tas bort borde
bestämmelserna utformas som rekommendationer. Samtidigt hänvisade
emellertid riksåklagaren till det förhållandet att bestämmelserna ofta var
tillkomna i internationellt samarbete och därför inte utan vidare borde
ändras.
I anslutning till riksåklagarens uppdrag gjordes inom kommunikationsdepartementet
en översyn av sanktionssystemet enligt vägtrafikförfattningarna.
Översynen resulterade i departementspromemorian Sanktioner i vägtrafiklagstiftningen
(DsK 1985:8). I promemorian framhölls bl.a. att svensk
offentligrättslig lagstiftning i allmänhet följer den principen att det skall vara
förenat med påföljd av något slag att överträda bestämmelser som innehåller
påbud eller förbud. Mycket allmänt hållna bestämmelser brukar dock inte
vara förenade med straffbestämmelser. Däremot är detaljbestämmelser med
påbud eller förbud praktiskt taget undantagslöst kombinerade med straff
eller någon annan sanktion. Något formellt hinder mot att lämna sådana
förbud eller påbud utan sanktion finns dock inte. I vissa andra länders
lagstiftning förekommer det att överträdelser av förbud inte är straffbara.
1988/89:KU7
10
Yttranden
De juridiska fakulteterna vid Lunds och Uppsala universitet har yttrat sig
över motionen. I det första yttrandet sägs att man bör undvika att tillskapa
förbud som inte är eller kan bli förenade med sanktionshot. Det framhålls att
det är viktigt att myndigheterna i varje enskilt fall har möjlighet att bestämma
om sanktionshot skall användas eller verkställas. Inom specialstraffrätten är
det numera inte ovanligt att en myndighet äger välja mellan straff och vite
och dessutom har rätt att avstå från att i ett visst fall utkräva påföljd. Denna
modell är enligt remissyttrandet smidig och effektiv.
Enligt yttrandet från Uppsala är det angeläget att medborgarna får
kännedom om samhällets bedömning av situationer, där skada lätt vållas
genom människors oaktsamhet. Sådana anvisningar ges i många lagar och
förordningar och i allmänna råd från myndigheterna. I den mån det behövs
kan anvisningen få stöd av förbud eller påbud, som i vissa fall förstärkts av
straffhot. Straffhotet är emellertid bara en av samhällets metoder för att
betona vikten av åtlydnad av råd och föreskrifter. Bland andra styrmedel
nämns tillstånd, återkallelse av tillstånd, vite, sanktionsavgift, annan allmän
avgift och skadestånd.
Utskottets bedömning
Utskottet har från principiella utgångspunkter förståelse för motionens syfte.
Enligt utskottet måste det emellertid finnas visst utrymme för flexibilitet vad
gäller straffrättsliga sanktioner. Som framhållits i remissyttrandena finns det
andra metoder än straffhot som kan begagnas från samhällets sida när det
gäller att komma till rätta med överträdelser av förbud m.m. Mot denna
bakgrund är utskottet inte berett att göra något uttalande i enlighet med vad
som föreslås i motionen. Utskottet avstyrker följaktligen motion 1987/
88:K508.
3. Beredningen av lagstiftningsärenden m.m.
Motionerna
I flera motioner påtalas att beredningen av regeringens ärenden m.m. måste
förbättras. Bl.a. framförs synpunkter på omfattningen av remissförfarande
och konsekvensanalyser.
Enligt motion K202 av Carl Bildt m.fl. (m) är det nödvändigt att överväga
om regeringsformen bör skärpas vad gäller beredningskravet för ärenden
som regeringen avser att förelägga riksdagen. Starka skäl talar enligt
motionärerna för att regeringen inte i samma omfattning som för närvarande
skall kunna avgöra i vilken utsträckning remissförfarande skall ske (yrkande
16).
Samma motionärer tar i motion K502 upp frågan om regler för redovisning
av konsekvenserna av lagförslag. Motionärerna anser att det är nödvändigt
att varje förslag till ny lag åtföljs av en ordentlig utvärdering av konsekvenser
och kostnader för enskilda individer, företag och statsmakterna. I syfte att
1988/89:KU7
11
minska förekomsten av ramlagstiftning bör också regeringen inför riksdagen
redovisa omfattningen och konsekvenserna av nytillkommande bestämmelser
som utfärdas efter delegation från riksdagen. Motionärerna hemställer
att riksdagen hos regeringen begär förslag till regler för redovisning av
konsekvenserna av lagförslag i enlighet med vad som anförts (yrkande 2).
Denna fråga behandlas också i motion K511 av Göte Jonsson (m), som
framhåller att det är viktigt att administrativa och kostnadsmässiga konsekvenser
såväl för företag som för samhället utreds och beaktas innan nya
lagförslag föreläggs riksdagen. Omfattande och ingående kostnadsanalyser
bör också föregå ikraftträdandet av normer och anvisningar från olika
myndigheter. En fristående myndighet, t.ex. riksrevisionsverket, bör ha rätt
att ingripa om kravet på kostnadsanalys och förutsebarhet inte uppfyllts.
Motionären hemställer såvitt nu är i fråga att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförts om behovet av bättre
konsekvensanalyser.
Tidigare behandling m.m.
Utskottet har vid flera tillfällen haft att ta ställning till frågor om den statliga
utredningsverksamheten och beredningen av lagstiftningsärenden. Hösten
1985 uttalade utskottet (KU 1985/86:5) att det är av stor vikt att riksdagsbeslut
i lagstiftningsärenden är omsorgsfullt förberedda. Utskottet erinrade om
att beredningen av lagstiftningsärenden hör till de frågor som utskottet
fortlöpande ägnar särskilt intresse, bl.a. i den årliga granskningen av
regeringen.
I KU:s granskningsbetänkande 1985/86:25 redovisades en ingående undersökning
av omfattningen av remissförfarandet, och frågan togs också upp i
1987 års granskningsarbete (KU 1986/87:33). Senast behandlades frågan av
utskottet hösten 1987 (KU 1987/88:3). Utskottet hänvisade då till att de olika
kritiska påpekanden och önskemål som föranletts av granskningen av
regeringens ärenden hade uppmärksammats av statsrådsberedningen i den
skrivelse som två gånger om året går ut till samtliga departement med
riktlinjer för propositionsplaneringen m.m. Utskottet avstyrkte motioner i
frågan. Två reservationer (m resp. c) avgavs.
När det gäller frågan om redovisning av administrativa och ekonomiska
konsekvenser av utredningsförslag kan nämnas att regeringen i februari 1984
utfärdade direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda
utredare angående utredningsförslagens inriktning. Enligt riktlinjerna får
förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna med
mindre det visas hur förslagen skall finansieras. Kostnadsberäkningar skall
vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader - såväl direkta som
indirekta- för staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och
enskilda. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Vidare skall alla
kommittéer analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar
och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. Enligt direktiven
bör kommittéerna också främja arbete som syftar till att skapa gynnsamma
förutsättningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarna
inom olika delområden. Detta gäller bl.a. regelförenklingar och åtgärder för
1988/89:KU7
12
att undanröja onödig byråkrati i samhället.
Kommittéernas ansvar för att utredningsförslagens konsekvenser blir
ordentligt utredda och redovisade tas också upp i den upplaga av Kommittéhandboken
som statsrådsberedningen utgav i maj 1987.
I samband med behandlingen av den s.k. verksledningspropositionen
(prop. 1986/87:99) fastställde riksdagen vissa riktlinjer beträffande de
kostnadsmässiga konsekvenserna. Riktlinjerna går bl.a. ut på att innan en
föreskrift beslutas skall kostnader och övriga effekter av av tillämpningen så
långt som möjligt bedömas för staten, kommunerna och den privata sektorn,
att varje regelverk fortlöpande måste underkastas omprövningar och att
metoder för kostnadsberäkningar och effektbedömningar bör vidareutvecklas.
I propositionen framhölls också att det behövdes särskilda insatser för att
få bättre kontroll över normbeslutens kostnadsmässiga konsekvenser. Bl.a.
borde riksrevisionsverket och statskontoret kunna bistå med att förmedla
kunskap till kommittépersonal och tjänstemän i regeringskansliet. Det
framhölls som väsentligt att kunskaper i dessa frågor som byggts upp av
riksrevisionsverket och statskontoret och andra organ sammanställs och får
spridning särskilt hos den personal som arbetar med att förbereda regeringens
förslag till riksdagen. Enligt propositionen borde riksrevisionsverket och
statskontoret också kunna användas för att mera direkt genomföra kostnadsberäkningar
eller bedöma administrativa konsekvenser av förslag som
lämnas från regeringen till riksdagen. Utskottet delade denna bedömning
(KU 1986/87:29).
Här kan också nämnas att den nya begränsningsförordningen (1987:1347),
som trätt i kraft den 1 mars 1988, har skärpt kraven på myndigheterna när det
gäller att beakta de kostnadsmässiga konsekvenserna av regelgivningen.
Bl.a. anges att riksrevisionsverket skall följa myndigheternas tillämpning av
förordningen. Regeringen har också gett riksrevisionsverket i uppdrag att i
anslutning till begränsningsförordningen utveckla metoder och ta fram
exempel på hur kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regler bör
utredas och dokumenteras och att i samarbete med statens institut för
personalutveckling (SIPU) ansvara för den utbildning i regelekonomi som
behövs.
Utskottets bedömning
I betänkandet KU 1985/86:5 har utskottet framhållit vikten av att lagstiftningsärenden
är omsorgsfullt beredda. Utskottet har i granskningsarbetet
vid flera tillfällen behandlat remissförfarandet. De kritiska påpekanden och
önskemål som därvid framförts har tagits upp i de riktlinjer för propositionsplanering
m.m. som utformats inom regeringskansliet. Något särskilt
initiativ med anledning av motion 1987/88:K202 yrkande 16 är enligt
utskottets mening inte erforderligt. Motionsyrkandet avstyrks följaktligen.
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser
av lagförslag. I betänkandet 1986/87:3 uttalades att en viktig uppgift
i det utredningsarbete som ligger till grund för ny lagstiftning är att det görs
ordentliga konsekvensanalyser av framlagda lagförslag. Inom regeringskansliet
pågår ett aktivt arbete när det gäller konsekvensanalyser både i fråga om
1988/89 :KU7
13
lagförslag och myndighetsföreskrifter. För kommittéerna har framhållits
vikten av ordentliga konsekvensanalyser. Begränsningsförordningen har
skärpt kraven på myndigheterna i detta hänseende. I verksledningspropositionen
betonas bl.a. behovet av särskilda insatser för att få bättre kontroll
över normbeslutens konstnadsmässiga konsekvenser. Till detta kommer att
riksrevisionsverkets roll i dessa sammanhang har förstärkts. Mot bakgrund
härav finns det enligt utskottets mening inte anledning att vidta någon
särskild åtgärd i anledning av motionerna 1987/88:K502 yrkande 2 och
1987/88:K511, såvitt nu är i fråga. Motionsyrkandena avstyrks således.
4. Styrningen av den statliga förvaltningen
Motionen
I motion K202 av Carl Bildt m.fl. (m) sägs att den offentliga makten skall vara
stark men begränsad. Den enskilde medborgaren skall ha goda möjligheter
till insyn och kontroll av den politiska makten och myndigheternas maktutövning.
Den offentliga maktutövningen skall präglas av klara och entydiga
ansvarsförhållanden. Det är därför enligt motionen av största vikt att
myndigheterna inom ramen för de lagar som riksdagen beslutar om skall
fungera självständigt. En klar skiljelinje skall finnas mellan den politiska
maktens beslutsfattande och myndighetsutövningen (yrkande 12). I motionen
tas också avstånd från vad som kallats informella kontakter mellan
departementen och myndigheterna. Motionärerna anser att det inte kan
accepteras att för utomstående okända kontakter mellan olika tjänstemän får
bilda grund för beslut i regeringen underlydande myndigheter (yrkande 13). I
detta sammanhang tar motionen upp frågan om tillsättning av statlig tjänst.
Det sägs att det under senare år i stor omfattning till chefer i statsförvaltningen
har utsetts personer med anknytning till det socialdemokratiska partiet.
Enligt motionen visar utvecklingen att det kan bli nödvändigt att se över de
lagar som reglerar tillsättning av statliga tjänster, så att inte politiska meriter
på ett otillbörligt sätt blir avgörande vid tjänstetillsättningar (yrkande 14).
Tidigare behandling m.m.
De statliga förvaltningsmyndigheterna är i vårt Iand självständiga i förhållande
till regeringen. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är det således inte
tillåtet för regeringen, inte heller för riksdagen, att bestämma hur förvaltningsmyndighet
skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning
mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I
verksledningspropositionen (1986/87:99) sägs att begränsningsregeln i 11
kap. 7 § regeringsformen inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för
regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas
verksamhetsområden. Varken regeringsformen eller dess förarbeten
ger emellertid något stöd för en sådan tolkning, även om begränsningsregeln
kan ge upphov till definitions- och avgränsningsproblem. I propositionen
framhålls att regeringsformens regler ger en fullt tillräcklig grund för
regeringen att styra sina myndigheter så bestämt och i den omfattning som
regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.
1988/89:KU7
14
I utskottets betänkande (KU 1986/87:29) med anledning av propositionen 1988/89:KU7
framhölls det värdefulla i att frågan om det konstitutionella utrymmet för
regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna blivit ingående penetrerad.
Utskottet framhöll också att under beredningsarbetet hade betydande
enighet uppnåtts om tolkningen av begränsningsregeln i 11 kap. 7 §
regeringsformen. Utskottet hade heller ingen annan mening än den som kom
till uttryck i propositionen. I denna del avgavs två reservationer (m och c
resp. vpk). I en reservation rörande synen på statlig förvaltning (m)
framfördes kritik mot propositionens grundsyn.
När det gäller frågan om informella kontakter mellan regeringskansliet
och myndigheterna uttalade utskottet att det finns ett stort behov av sådana
kontakter. Åtskilliga myndigheter hade enligt utskottet bekräftat att ett
sådant behov förelåg i sina remissyttranden över förvaltningsutredningens
och verksledningskommitténs betänkanden. Genom informella kontakter
kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika
myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter
få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Det var
enligt vad utskottet framhöll svårt att föreställa sig en smidigt och väl
fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag.
Utskottet framhöll dock att det finns problem förknippade med dessa
kontakter. Offentlighetsprincipen får inte urholkas genom att viktig information
förmedlas via muntliga, icke-offentliga kanaler. Vidare gäller att
regeringsbesluten fattas av regeringen kollektivt, inte av de enskilda
regeringsledamöterna och att det inte kan förnekas att informella kontakter
innebär vissa risker för ministerstyre. Dessa kontakter borde därför enligt
utskottet vara mer inriktade på information än styrning. Det torde inte vara
möjligt att helt undvika informella kontakter i samband med sådan ärendehandläggning
som avses i 11 kap. 7 § regeringsformen, men återhållsamheten
måste då vara mycket stor och i hög grad avse informationsutbyte.
Utskottet fann också anledning att understryka att oavsett vilka informella
kontakter som förekommit så bär myndigheterna det fulla och slutliga
ansvaret för besluten i de enskilda fallen. I en reservation (m och c)
framfördes bl.a. att det inte kan accepteras att för utomstående okända
kontakter mellan olika tjänstemän får bilda grund för beslut i regeringen
underlydande myndigheter.
Beträffande frågan om tillsättning av statlig tjänst kan nämnas att utskottet
under granskningsarbetet vid flera tillfällen behandlat regeringens utnämningspolitik.
Senast togs frågan upp under förra riksmötet (KU 1987/88:40).
Utskottet underströk då vikten av regeringsformens krav på att det vid
tjänstetillsättningar endast fästs avseende vid sakliga grunder som förtjänst
och skicklighet. Vidare hänvisades till den av riksdagen godtagna verksledningspropositionen
där det framhålls betydelsen av att regeringen vid
tillsättningar av t.ex. verkschefer fäster särskild vikt vid vederbörandes
kompetens för uppgiften. Enligt utskottet talade inte något för att regeringen
vid aktuella utnämningar beaktat annat än lämplighet och kompetens. Den
företagna granskningen gav inte anledning till särskilt uttalande från
utskottets sida utöver det anförda. En reservation (m) avgavs.
Utskottets bedömning
Som framgår av vad ovan anförts har den i motion K202 yrkande 12 upptagna
frågan om regeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna
tidigare, senast under våren 1987, ingående behandlats av utskottet. Enligt
utskottets mening saknas anledning att frångå det ställningstagande som då
gjordes. Följaktligen avstyrks motion 1987/88:K202 yrkande 12.
Också den i motion K202 yrkande 13 upptagna frågan om informella
kontakter mellan regeringen eller dess kansli och myndigheter fick under
våren 1987 en ingående behandling av utskottet. Utskottet som också i denna
fråga saknar anledning frångå det tidigare ställningstagandet avstyrker
motion 1987/88:K202 yrkande 13.
Inte heller den i motionens yrkande 14 upptagna frågan om tillsättning av
statlig tjänst föranleder något särskilt uttalande från utskottets sida. Frågan
har vid flera tillfällen tagits upp i granskningsarbetet. Så sent som under
våren 1988 underströk utskottet vikten av regeringsformens krav på att det
vid tjänstetillsättningar endast fästs avseende vid sakliga grunder som
förtjänst och skicklighet. Utskottet framhöll att inte något talade för att
regeringen vid de aktuella utnämningarna beaktat annat än lämplighet och
kompetens. Motion 1987/88:K202 yrkande 14 avstyrks således.
5. Motivering av beslut
Motionerna
1 motionerna 1986/87:K503 och 1987/88:K507 yrkande 1 av Bengt Westerberg
m.fl. (fp) om viss ändring i förvaltningslagen m.m. framhålls det
angelägna i att åtgärder vidtas för att skälen för beslut skall anges i
förvaltningsprocessen. Motionärerna föreslår en ändring av 20 § förvaltningslagen
av innebörd att i besluten skall utöver de skäl i övrigt som bestämt
utgången anges den eller de författningsbestämmelser som har bestämt
utgången.
Tidigare behandling m.m.
120 § förvaltningslagen föreskrivs som huvudregel att ett beslut varigenom en
myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt
utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Sådan beslutsmotivering
får utelämnas helt eller delvis under vissa angivna förutsättningar.
Har skäl utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om
möjligt upplysa honom om dem i efterhand.
Den fråga motionerna tar upp har behandlats av utskottet under våren
1986 i samband med prövningen av förslag till ny förvaltningslag (prop.
1985/86:80, KU21). I två motioner begärdes att 20 § förvaltningslagen skulle
kompletteras med en föreskrift om att lagbestämmelse som myndighet
grundar sitt avgörande på skall anges i beslutet. Utskottet instämde i vad som
anförts i motionerna om att myndigheterna i sina beslut skall ange den eller
de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Det
1988/89:KU7
16
framhölls emellertid att detta också regelmässigt torde vara fallet och att det
under förberedelsearbetet till den dåvarande förvaltningslagen ansetts vara
ett elementärt krav som inte behövde uttryckas särskilt i lagtexten. Mot
denna bakgrund ansåg utskottet det inte vara nödvändigt att då införa en
särskild bestämmelse i förvaltningslagen om detta. En reservation (m och fp)
avgavs.
Utskottets bedömning
Utskottet delar den i motionerna framförda uppfattningen att myndigheterna
i sina beslut skall ange den eller de författningsbestämmelser som har
bestämt utgången. Som tidigare anförts torde detta också regelmässigt vara
fallet. I detta sammanhang kan nämnas att regeringskansliet i februari 1988
höll en s.k. hearing med förvaltningstjänstemän för uppföljning och utvärdering
av den nya förvaltningslagen. Utskottet som förutsätter att frågan
kontinuerligt bevakas noggrant inom regeringskansliet hänvisar till sina
tidigare uttalanden i frågan och avstyrker motionerna 1986/87:K503 och
1987/88:K507 yrkande 1.
6. ”Orimlighetsombudsman”
Motionen
I motion K218 av Birgitta Hambraeus och Rune Thorén (c) framhålls att
myndigheter och enskilda borde ha en ombudsman att vända sig till som
kunde inhibera verkställandet av en lag eller förordning, när den får orimliga
konsekvenser som inte har kunnat förutses. En ”orimlighetsombudsman”
skulle hänskjuta ärendet till regeringen som fick avgöra om verkställande
skulle ske eller lagändring föreslås.
Bakgrund
Enligt 27 § förvaltningslagen skall en myndighet, som finner att ett beslut som
den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya
omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet om det kan
ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.
Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida klaganden inte
begär att beslutet tills vidare inte skall gälla. I proposition 1985/86:80 om ny
förvaltningslag framhölls att det är viktigt att myndigheterna tar till vara alla
de möjligheter de har att snabbt och enkelt ändra sina beslut, om dessa visar
sig vara oriktiga.
Tidigare riksdagsbehandling
Den fråga som tas upp i motionen har berörts av utskottet i betänkandet KU
1986/87:2 om JO-ämbetet. I det sammanhanget uttalade utskottet följande.
1988/89:KU7
I olika sammanhang har under senare år diskuterats om inte JO borde
utrustas med olika befogenheter för att förbättra ämbetets möjligheter att
17
hjälpa klaganden som utsatts för fel eller försummelser från det allmännas
sida. Innan utskottet anger sin syn på de av JO-utredningen diskuterade
förslagen i saken bör framhållas följande. JO kan naturligtvis redan i dag på
olika sätt medverka till att felaktiga beslut rättas m.m. Som exempel kan
nämnas att i de fall det är möjligt för en myndighet att ompröva ett beslut
torde ett uttalande av JO leda till att en myndighet rättar ett felaktigt beslut.
När det föreligger förutsättningar för att tillgripa extraordinära rättsmedel
mot ett beslut har JO vissa möjligheter att initiera ett sådant förfarande, t.ex.
när fråga är om resning i ett brottmål. Genom en JO-anmälan kan även andra
positiva effekter uppnås. Som exempel kan nämnas att JO i vissa fall redan
under en myndighets pågående handläggning av ett ärende kan medverka till
olika för den klagande positiva effekter, såsom att myndigheten iakttar en
tidigare inte uppmärksammad processuell föreskrift eller att myndighetens
handläggning av ärendet påskyndas. Härtill kommer att JO på olika sätt
genom råd och anvisningar kan bistå enskild, t.ex. i en skadeståndsfråga där
grunden för anspråket är felaktig myndighetsutövning.
Utskottet avstyrkte motioner i denna del och hänvisade också till den nya
förvaltningslagen som syftar till att på olika sätt underlätta för enskilda att ta
till vara sin rätt.
Utskottets bedömning
Sorn framgår av vad ovan anförts finns utöver möjligheten att anföra besvär
olika vägar för den enskilde att få rättelse av ett beslut som visar sig orimligt.
Enligt utskottets mening finns det inte anledning att härutöver inrätta ett
ämbete som ”orimlighetsombudsman”. Motion 1986/87:K218 avstyrks följaktligen.
7. Information om individens rättigheter
Motionen
I motion K505 av Alf Svensson (c) begärs att det skall införas en skyldighet
för myndigheter att i vissa situationer lämna skriftlig information om den
enskildes rättigheter i kontakten med myndigheten. En sådan utvidgad
informationsplikt kan t.ex. gälla rättighetskataloger i samband med att barn
skrivs in i samhällets barnomsorg eller i skolan, när patient skrivs in på
sjukhus eller när en misstänkt person grips av polis. Enligt motionen bör
detta kompletteras med inrättandet av en särskild riksomfattande informationscentral
som snabbt skulle kunna ge svar på frågor från enskilda om vilka
rättigheter de har i en viss situation. Informationscentralen skulle däremot
inte själv lämna hjälp utan endast upplysa den enskilde om var han kan få
hjälp att hävda sin rättighet.
Bakgrund
Av 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100, bilaga 2. Gemensamma
frågor, p. 14. Den offentliga sektorns informationsverksamhet) framgår att
det inom regeringskansliet för närvarande pågår ett beredningsarbete för
1988/89 :KU7
18
samhällsinformationsområdet. Arbetet syftar till att kartlägga frågeställningar
och problem och utifrån detta föreslå åtgärder för att främja en önskvärd
utveckling. I propositionen framhålls att statens institut för personalutveckling
(SIPU) bör utveckla sin verksamhet inom programområdet Samhällsinformation.
Vidare anges att behovet av viss löpande rikstäckande basinformation
från departement och myndigheter skall kartläggas i syfte att finna
kanaler och produktionsformer i denna verksamhet. ”Samhällsguiden” som
getts ut i närmare 100 000 exemplar och innehåller en sammanställning av
lagar och förordningar samt uppgifter om vart man kan vända sig är enligt
civilministern en viktig del i denna grundläggande information. Mot bakgrund
av det ansvar kommuner och landsting enligt kommunallagen har för
informationsverksamheten inom sina områden avsåg civilministern också att
ta upp frågan om den kommunala informationens roll med de bägge
kommunförbunden. - För de statliga myndigheternas del gäller att ett
informationsansvar skrivits in i den nya verksförordningen (1987:1100).
Informationen till allmänheten om lagar och andra författningar har
granskats av riksdagens revisorer som i maj 1988 överlämnat en förstudie
(1987/88:9) i ärendet för kännedom till konstitutionsutskottet. Riksdagens
revisorer hade beslutat att inte fullfölja granskningen under hänvisning till
dels att riksdagen nyligen tagit ställning till dessa frågor, dels till det
pågående reformarbetet inom detta område hos regeringen.
Tidigare riksdagsbehandling
Informationsdelegationen har i betänkandet SOU 1984:68 Samordnad
samhällsinformation behandlat former för en samordning av statens, landstingens
och kommunernas informationsverksamhet samt vissa särskilda
frågor som myndigheternas telefonservice till medborgarna och Samhällsguidens
fortsatta utgivning.
Delegationens förslag om informationsfrågornas framtida utveckling och
hantering har behandlats av utskottet i samband med behandlingen av
propositionen om aktivt folkstyre i landsting och kommuner (prop. 1986/
87:91). I propositionen uttalades att det är angeläget att ett fortsatt
utvecklingsarbete rörande informationsfrågorna inom den offentliga sektorn
kommer till stånd, men att det då inte var möjligt att ta definitiv ställning till
formerna för central och regional samordning på detta område. Utskottet
fann i betänkandet KU 1987/88:23, vari även behandlades det ovannämnda
avsnittet i 1988 års budgetproposition, inte anledning göra något särskilt
uttalande angående informationsfrågorna. En reservation (fp) avgavs.
Utskottets bedömning
Sorn anges i motionen finns det ett behov av att utöka informationen från
myndigheter när det gäller individens rättigheter. Inom regeringskansliet
pågår ett beredningsarbete inom samhällsinformationsområdet. Utskottet
förutsätter att detta arbete också innefattar sådana frågor som tagits upp i
motionen och att erfarenheter från andra länder tas till vara. Mot denna
bakgrund är något särskilt initiativ i anledning av motion 1987/88:K505
yrkande 1 och 2 inte erforderligt. Motionen avstyrks följaktligen.
1988/89: KU7
19
8. Formella anvisningar för utgående expeditioner
m.m.
Motionen
I motion K510 av Birger Hagård och Göran Allmér (båda m) framförs att
myndigheters expeditioner och skrivelser bör redovisa beslutsfattarens
ställning. Om delegation skett bör det anges på vems vägnar eller uppdrag
handlingen utfärdas. Dessutom bör kompetens och befattning tydligt anges.
Bakgrund
De allmänna kraven på handläggningen av förvaltningsärende är uppställda i
7 § förvaltningslagen. Varje ärende där någon enskild är part skall enligt
denna bestämmelse handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan
att säkerheten eftersätts. Samtidigt anges att myndigheten på olika sätt skall
underlätta för den enskilde att ha med den att göra.
Varje beslut måste finnas dokumenterat hos myndigheten. Av 29 §
verksförordningen (1987:1100) framgår att det i fråga om varje beslut skall
finnas en handling som utvisar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem
som har fattat beslutet, vem som har varit med om den slutliga handläggningen
utan att delta i avgörandet och vem som varit föredragande.
Myndigheten bestämmer enligt 21 § förvaltningslagen om underrättelse
om beslut skall ske muntligen, genom delgivning eller på något annat sätt.
Lagens krav är alltså formellt uppfyllda, även om part bara upplyses om
beslutsinnehållet i muntlig form. Normalt förutsätts emellertid att beslutet
meddelas genom översändande av skriftlig handling, en s.k. expedition. Det
kan då röra sig om en särskilt uppsatt handling avseende beslutet eller
protokollsutdrag. I enklare fall kan beslutet tecknas direkt på t.ex. en
ansökningshandling som återställs till sökanden.
Utformningen av expedition regleras i expeditionskungörelsen
(1964:618). Där sägs att expedition skall vara tydlig och felfri samt inte
onödigt vidlyftig. Beträffande namnunderskrift på expedition anges endast
att den bör återges med tryckbokstäver eller maskinskrift.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening saknas anledning att ta något initiativ i anledning av
yrkandet i motion 1987/88:K510. Motionen avstyrks således.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler
att riksdagen
a) förklarar motion 1987/88: K509 yrkandena 1 och 2 besvarade med
vad utskottet anfört,
1988/89:KU7
20
b) avslår motionerna 1986/87:K217 yrkande 4,1987/88:K202 yrkande
1, 1987/88:K207, 1987/88:K502 yrkande 1, 1987/88:K503, 1987/
88:K507 yrkande 2, 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga, samt 1987/
88:K513 yrkandena 1 och 2,
2. beträffande förbud utan straffsanktion
att riksdagen avslår motion 1987/88:K508,
3. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K202 yrkande 16, 1987/
88:K502 yrkande 2 och 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga,
4. beträffande regeringens utrymme för styrningen av förvaltningsmyndigheterna
under regeringen
att riksdagen avslår motion 1987/88:K202 yrkande 12,
5. beträffande informella kontakter mellan regeringen eller dess
kansli och myndigheterna
att riksdagen avslår motion 1987/88:K202 yrkande 13,
6. beträffande tillsättning av statliga tjänster
att riksdagen avslår motion 1987/88:202 yrkande 14,
7. beträffande motivering av beslut
att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K503 och 1987/88:K507
yrkande 1,
8. beträffande "orimlighetsombudsman"
att riksdagen avslår motion 1986/87:K218,
9. beträffande information om individens rättigheter
att riksdagen avslår motion 1987/88:K505 yrkandena 1 och 2,
10. beträffande formella anvisningar för utgående expeditioner
m.m.
att riksdagen avslår motion 1987/88:K510,
11. beträffande proposition 1987/88:100, Bilaga 2, Gemensamma
frågor, p. 1. Regelförenkling och delegering samt p. 3. Statliga
myndigheters tillgänglighet, i övriga delar
att riksdagen beslutar att vad som anförts i de aktuella delarna av
propositionen skall läggas till handlingarna utan något särskilt riksdagens
uttalande.
Stockholm den 15 november 1988
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s),
Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun
(s), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (vpk), Hans Leghammar
(mp), Ulla Pettersson (s), Stig Bertilsson (m) och Ingela Mårtensson (fp).
1988/89: KU7
21
Reservationer
1988/89:KU7
1. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)
Anders Björck, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”Sorn framgår
av” och på s. 10 slutar med ”därmed besvarad” bort ha följande lydelse:
I motion K202 yrkande 16 begärs tillkännagivande till regeringen om vad
som i motionen anförts om principer för lagstiftningen. Enligt motionen
måste statens reglering av samhällslivet genom lagarna vara begränsad och
fast grundad i medborgarnas rättsmedvetande. När det finns behov av
reglering får det allmänna inte ensidigt tillgodoses på enskildas bekostnad.
Reglerna skall vara klart formulerade och ramlagstiftning och generalklausuler
i största möjlighet undvikas. I motionerna K502 yrkande 1, K503 och
K511 föreslås olika avregleringsåtgärder, bl. a. framhålls behovet av minskad
ramlagstiftning.
Utskottet kan konstatera att många medborgare i vårt land är starkt
oroade över det stora antal svåröverskådliga regler som de måste följa och
den närgångna övervakning som sker från myndigheternas sida. Antalet
lagar måste enligt utskottets mening nedbringas. För att människor skall
respektera demokratin är det nödvändigt att det politiskt styrda området inte
blir för stort. Som framhållits i de nyssnämnda motionerna måste särskilt
förekomsten av ramlagstiftning minskas. Enligt utskottet måste arbetet med
förenklingar och avregleringar bedrivas med högre ambition och bredare
målsättning än som nu är fallet. Förekomsten av regler inom olika områden
måste systematiskt utredas och följas av konkreta förslag till avreglering.
Bl.a. borde råds- och nämndverksamheten inom statsförvaltningen bli
föremål för översyn. Om ny lagstiftning behövs måste hänsynen till
medborgarnas rättssäkerhet och integritet tillmätas största betydelse.
Det avregleringsarbete som pågår i regeringskansliet är i och för sig
värdefullt, men det måste intensifieras och bedrivas med en annan uppläggning
än vad som nu är fallet. Det är därför enligt utskottets mening
nödvändigt att regeringen både i det fortsatta avregleringsarbetet och vid ny
lagstiftning tar hänsyn till de förslag som lagts fram i de nämnda motionerna.
Utskottet föreslår därför att riksdagen med bifall till motionerna 1987/
88:K202 yrkande 1, 1987/88:K502 yrkande 1, 1987/88:K503 och 1987/
88:K511, såvitt nu är i fråga, samt med avslag på motionerna 1987/88:K207
och 1987/88 :K509 yrkandena 1 och 2 ger regeringen till känna vad utskottet
anfört. Därigenom får motionerna 1986/87:K217 yrkande 4, 1987/88:K507
yrkande 2 samt 1987/88:K513 yrkandena 1 och 2 i väsentliga delar anses
tillgodosedda.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler
att riksdagen
22
a) med bifall till motionerna 1987/88:K202 yrkande 1,1987/88:K502
yrkande 1, 1987/88:K503 och 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga, som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
b) förklarar motionerna 1986/87:K217 yrkande 4, 1987/88:K507
yrkande 2 samt 1987/88:K513 yrkandena 1 och 2 besvarade med vad
utskottet anfört,
c) avslår motionerna 1987/88:K207 och 1987/88:K509 yrkandena 1
och 2,
2. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)
Birgit Friggebo och Ingela Mårtensson (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”Sorn framgår
av” och på s. 10 slutar med ”därmed besvarad” bort ha följande lydelse:
I motion K217 och K513 begärs ett tillkännagivande till regeringen om
behovet av ökad rättssäkerhet, så att företagen och deras ägare hålls
skadeslösa när myndigheterna gör fel, att äganderättens ställning i grundlagen
förstärks samt att lagstiftning och dess tillämpning sker på sådant sätt att
godtycke och maktmissbruk förhindras. I den sistnämnda motionen begärs
härutöver ett tillkännagivande om behovet av stabilitet och långsiktighet i
lagar och regler innebärande bl.a. att retroaktiva effekter av regeländringar
bör undvikas. I fråga om retroaktiv skattelagstiftning begärs i motion K507
att det tillsätts en utredning för att göra en översyn.
Utskottet avstyrkte hösten 1984 motioner vari begärdes en översyn av
reglerna om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning (KU 1984/85:5).
Utskottet uttalade då att ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler
borde vinnas innan en översyn aktualiseras. Det är enligt utskottets
mening otillfredsställande att oklarheter och motsättningar i det aktuella
avseendet får kvarstå. Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet
mot retroaktiv lagstiftning i 2 kap. 10 § RF måste klarläggas och lagtexten
måste preciseras. Enligt utskottets mening är de dåliga erfarenheterna av
extra vinstdelningsskatt, tillfällig förmögenhetsskatt och pensionsskatten
tillräckliga för att motivera en översyn av bestämmelserna.
Utskottet anser att de principer för rättssäkerheten och för lagstiftningen
som framhålls i motionerna K217 och K513 bör beaktas i regeringens
regelförenklings- och lagstiftningsarbete. Vidare bör riksdagen med bifall till
motion K507 yrkande 2 hos regeringen hemställa om en översyn av reglerna i
2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. Därigenom får även motionerna
K202 yrkande 1, K502 yrkande 1, K503 och K511, såvitt nu är i fråga, anses
tillgodosedda i väsentliga delar.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler
att riksdagen
a) med bifall till motionerna 1986/87:K217 yrkande 4,1987/88:K507
yrkande 2 samt 1987/88:K513 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
1988/89.-KU7
23
b) förklarar motionerna 1987/88:K202 yrkande 1, 1987/88:K502
yrkande 1, 1987/88:K503 och 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga,
besvarade med vad utskottet anfört,
c) avslår motionerna 1987/88:K207 och 1987/88:K509 yrkandena 1
och 2,
3. Beredningen av lagstiftningsärenden m.m. (mom. 3)
Anders Björck, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ”1
betänkandet” och på s. 14 slutar med ”Motionsyrkandena avstyrks således”
bort ha följande lydelse:
Enligt motion K202 yrkande 16 har det vid upprepade tillfällen inträffat att
regeringen försummat remissförfarande eller endast genomfört ett begränsat
sådant.
I likhet med motionärerna anser utskottet att det är nödvändigt att
överväga om regeringsformen kan skärpas när det gäller beredningskravet
för ärenden som regeringen avser förelägga riksdagen. Starka skäl talar
enligt utskottets mening för att regeringen inte i samma omfattning som för
närvarande skall kunna avgöra i vilken utsträckning remissförfarande skall
ske. Utskottet anser därför att riksdagen med bifall till motion K202 yrkande
16 som sin mening bör ge regeringen till känna vad i motionen anförts om
skärpta beredningskrav för regeringsärenden.
I motionerna K502 yrkande 2 och K511, såvitt nu är i fråga, framhålls
behovet av bättre konsekvensanalyser. Utskottet delar den uppfattning som
framförs i motionerna att varje förslag till ny lag bör åtföljas av en ordentlig
utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda individer, företag
och statsmakterna. Omfattningen och konsekvenserna av bestämmelser som
avses utfärdas efter delegation från riksdagen bör enligt utskottets mening
redovisas till riksdagen. Utskottet anser också att en fristående myndighet,
t.ex. riksrevisionsverket, bör ges rätt att ingripa om kravet på kostnadsanalys
och förutsebarhet inte uppfylls.
Vad utskottet anfört bör med bifall till motionerna 1987/88:K502 yrkande
2 och 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga, ges regeringen till känna.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1987/88:K202 yrkande 16,
1987/88:K502 yrkande 2 och 1987/88:K511, såvitt nu är i fråga, som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Regeringens utrymme för styrning av
förvaltningsmyndigheterna under regeringen (mom. 4)
Anders Björck, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Som
framgår” och slutar med ”yrkande 12” bort ha följade lydelse:
Enligt utskottet skall den offentliga makten vara stark men begränsad.
1988/89 :KU7
24
Den enskilde medborgaren skall ha goda möjligheter till insyn och kontroll
av den politiska makten och myndigheternas maktutövning. Den offentliga
maktutövningen skall vidare präglas av klara och entydiga ansvarsförhållanden.
Det är därför enligt utskottets mening av största vikt att myndigheterna
inom ramen för de lagar som riksdagen fattar beslut om kan fungera
självständigt. En boskillnad måste göras mellan de politiskt grundade
besluten i form av lagar och förordningar och tillämpningen av dessa beslut i
de enskilda, konkreta fallen. Riksdagen bör med bifall till motion 1987/
88:K202 yrkande 12 i ett uttalande till regeringen tillkännage denna
uppfattning.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande regeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna
under regeringen
att riksdagen med bifall till motion 1987/88:K202 yrkande 12 ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Informella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och
myndigheter (mom. 5)
Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Elisabeth Fleetwood (m), Bengt
Kindbom (c) samt Stig Bertilsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ”Också den”
och slutar med ”yrkande 13” bort ha följande lydelse:
När det sedan gäller frågan om informella kontakter mellan regeringen
eller dess kansli och myndigheterna anser utskottet mot bakgrund av
bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen att styrning av myndigheterna
från regeringens sida skall ske genom offentliga, formella regeringsbeslut.
Det kan inte accepteras att för utomstående okända kontakter mellan olika
tjänstemän får bilda grund för beslut i regeringen underlydande myndigheter.
Det anförda bör med bifall till motion 1987/88:K202 yrkande 13 ges
regeringen till känna.
dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
5. beträffande informella kontakter mellan regeringen eller dess
kansli och myndigheter
att riksdagen med bifall till motion 1987/88:K202 yrkande 13 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Tillsättning av statliga tjänster (mom. 6)
Anders Björck, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ”Inte heller”
och slutar med ”avstyrks således” bort ha följande lydelse:
När det härefter gäller frågan om tillsättning av statlig tjänst delar utskottet
den i motion K202 yrkande 14 framförda synpunkten att det kan bli
nödvändigt att se över regelsystemet på detta område. Politiska meriter får
inte på ett otillbörligt sätt bli avgörande vid tjänstetillsättningar. I utskottets
granskningsarbete år 1988 framkom uppgifter som visade att det är uppen
-
1988/89:KU7
25
bart att partihänsyn fått gå före krav på kompetens och erfarenhet. Enligt
utskottets mening kan en sådan politisering inte accepteras. Det får aldrig
uppstå tvekan hos allmänheten om att kraven i 11 kap. 9 § regeringsformen
på att det vid tjänstetillsättning endast fästs avseende vid sakliga grunder
såsom förtjänst och skicklighet verkligen respekteras. En inriktning som
innebär att regeringen i betydande utsträckning utnämner partivänner till
statliga ämbeten leder helt naturligt till krav på att också kommande
regeringar skall ha samma möjlighet att utnämna partitroget folk. Därmed
skapas ett system där chefsposter regelmässigt byter innehavare vid regeringsskiften.
Mot denna bakgrund bör enligt utskottets mening motion K202
yrkande 14 bifallas.
dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
6. beträffande informella kontakter mellan regeringen eller dess
kansli och myndigheterna
att riksdagen med bifall till motion 1987/88: K202 yrkande 14 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Motivering av beslut (mom. 7)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Stig
Bertilsson (m) samt Ingela Mårtensson (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ”Utskottet
delar” och slutar med ”1987/88:507 yrkande 1” bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som anförts i motionerna 1986/87:K503 och
1987/88: K507 yrkande 1 om att myndigheterna i sina beslut skall ange den
eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Så sker
emellertid inte alltid i förvaltningsärenden trots att det ansetts vara ett så
elementärt krav att det inte behövde uttryckas i lagtexten. Utskottet anser
det därför nödvändigt att det slås fast en uttrycklig regel om detta i
förvaltningslagen och tillstyrker motionsyrkandena. Den nya regeln bör
lämpligen tas in i 20 § förvaltningslagen.
dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande motivering av beslut
att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:K503 och 1987/
88:K507 yrkande 1 antar följande lagförslag.
Förslag till
Lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)
Härigenom föreskrivs att 20 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §
1988/89 :KU7
Ett beslut varigenom en myndig- Ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende skall innehålla het avgör ett ärende skall innehålla
de skäl som har bestämt utgången, hänvisning till den eller de förf att- 26
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1988/89:KU7
om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Skälen får
dock utelämnas helt eller delvis.
ningsbestämmelser som avgörandet
grundas på och de skäl i övrigt som
har bestämt utgången, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Skälen får dock utelämnas
helt eller delvis.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.
Särskilt yttrande
Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)
Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anför:
En allmän orsak till de många rättsliga problemen i samhället av i dag är den
snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn. Denna
utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som numera griper in i
praktiskt taget alla faser av den enskilda människans liv. I många avseenden
har detta inneburit att vi fått ett beroende- och kontrollsamhälle. Reformarbetet
framöver måste mot den bakgrunden på ett helt annat sätt än hittills
utgå från den enskildes behov och önskemål med valfrihet och självbestämmande
som viktiga riktmärken.
En följd av detta är att statsmakterna måste visa stor restriktivitet vad
gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning
måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla och
rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning. Helt allmänt
innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet och kvalitet.
Särskilt viktigt är att lagstiftningen på ett område i sin helhet övervägs vid
förslag om förändringar.
En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över
är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet. Detta
är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte tillräckligt klarlagt
delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen har lagts till den andra.
Varje delförslag kan i sig ha varit väl motiverat, men sammantaget har
mönstret blivit svåröverskådligt och administrativt tungrott med ökade risker
för felaktiga myndighetsbeslut som följd.
När det gäller lagstiftningsförfarandet bör framhållas att värdet av
ramlagar starkt kan ifrågasättas. Tillämpningarna erbjuder ofta stora
svårigheter. De leder till osäkerhet om vad som är gällande rätt och det blir
svårt för den enskilde att förutse följderna av ett visst handlande. I den mån
de tillämpas olika för olika personer uppfattas detta ofta som orättvist och
som ett utslag för bristande likhet inför lagen. Besvär och överklaganden blir
ofta följden, vilket i sin tur medför att högre myndigheters ställningstaganden
så småningom blir normgivande för vad lagen skall anses innebära.
Vidare fylls ofta en ramlag ut med bestämmelser i regeringsförordningar och
ett stort antal detaljerade föreskrifter från centrala myndigheter. Detta
innebär att riksdagen vid beslutstillfället inte har överblick över lagområdet
som helhet. Viktiga delar beslutas i efterhand av andra instanser. Genom
förfaringssättet försvåras också återföringen av kunskap till riksdagen om
hur lagkomplexet som helhet fungerar. Därmed försvåras också initiativ till
förbättringar. Ett sätt att öka riksdagens kunskap om och ansvar för helheten
i ett lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar
delgavs riksdagen samtidigt med att förslaget till lag överlämnades till
riksdagen.
Vi avser att senare återkomma till dessa frågor.
1988/89:KU7
gotab Stockholm 1988 16150