Nordisk konvention om social trygghet
Betänkande 2003/04:SFU7
Socialförsäkringsutskottets betänkande2003/04:SFU7
Nordisk konvention om social trygghet
Sammanfattning I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:44 Nordisk konvention om social trygghet jämte en motion som väckts med anledning av propositionen. Konventionen föreslås ersätta den nordiska konventionen av den 15 juni 1992 om social trygghet (SFS 1993:1529). I huvudsak föranleds den nya konventionen dels av ändringar inom EG-rätten, dels av ändringar inom de nationella socialförsäkringssystemen. Den nya konventionen har en tydligare koppling till förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Konventionen föreslås införlivas i svensk rätt genom en särskild lag som skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner konventionen och antar regeringens lagförslag med en redaktionell ändring samt avslår motionen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut Konventionen Riksdagen godkänner den nordiska konventionen om social trygghet av den 18 augusti 2003 samt antar regeringens förslag till lag om nordisk konvention om social trygghet med den ändringen att i 2 § andra meningen skall ordet Arbetsmarknadsstyrelsen ersättas med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:44 punkt 1, bifaller delvis proposition 2003/04:44 punkt 2 och avslår motion 2003/04:Sf15. Stockholm den 19 februari 2004 På socialförsäkringsutskottets vägnar Tomas Eneroth Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Eneroth (s), Sven Brus (kd), Ronny Olander (s), Per Westerberg (m), Bo Könberg (fp), Anita Jönsson (s), Mona Berglund Nilsson (s), Mariann Ytterberg (s), Anita Sidén (m), Lennart Klockare (s), Linnéa Darell (fp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Anna Lilliehöök (m), Göte Wahlström (s), Mona Jönsson (mp) och Sven-Erik Sjöstrand (v).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Den nordiska socialpolitiska kommittén beslöt hösten 2000 att tillsätta en arbetsgrupp för att göra en översyn av den nordiska konventionen av den 15 juni 1992 om social trygghet mot bakgrund av de förändringar som skett sedan 1992 i de nordiska ländernas system för social trygghet, EG-rätten och EES-avtalet på området samordning av social trygghet. Under åren 2002 och 2003 har en ny nordisk konvention mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om social trygghet förhandlats fram mellan representanter för regeringarna i länderna. Konventionen undertecknades den 18 augusti 2003. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. En motion har väckts med anledning av propositionen. Propositionens lagförslag och konventionen återfinns i bilaga 2 och motionsförslaget i bilaga 1. Bakgrund Den nu gällande nordiska konventionen från 1992 om social trygghet kom till som ett led i den process som ledde till avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och därefter Finlands och Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (EU). Genom EES-avtalet kom de materiella reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordningen) i stor utsträckning även att gälla inom Norden. Ett viktigt moment i 1992 års konvention var att i materiellt hänseende utsträcka tillämpningen av de flesta av förordningens regler till sådana personer som inte direkt omfattades av förordningen, dvs. personer som inte var medborgare i ett EES-land eller som inte ansågs som anställda eller egenföretagare. Ett annat viktigt motiv var att reglera den stora förändring i samordningen av rätten till grundpensioner som övergången till tillämpningen av förordningen innebar i form av att alla pensioner beräknas och utbetalas från alla de länder där rätt till pension uppkommit, s.k. pro rataberäkning. Efter det att 1992 års konvention trädde i kraft den 1 januari 1994 har förordningen ändrats nio gånger. Bland annat har under 2003 förordningens personkrets utökats till att även omfatta tredjelandsmedborgare som endast på grund av sitt medborgarskap tidigare inte har omfattats av förordningen. Genom olika avgöranden från EG-domstolen har också tolkningen av förordningen förändrats genom åren. Vidare har Finland, Island och Sverige inom sina pensionsområden genomfört stora principiella förändringar.
Utskottets överväganden Propositionen Den nya nordiska konventionen ger kompletterande bestämmelser rörande vissa frågor och personer som redan är behandlade i förordningen. Den reglerar även de finansiella mellanhavandena mellan länderna vad avser sjukvård och vissa arbetslöshetsförmåner enligt förordningens artiklar om detta. Slutligen förbinder sig länderna att behandla icke-förvärvsaktiva som om förordningen var gällande även för dem. Av konventionstexten följer dock att denna utsträckta tillämpning av förordningen skall ske med vissa undantag. Enligt artikel 2 är konventionens sakliga tillämpningsområde identiskt med det som gäller för förordningen nu och i framtiden. Om förordningens sakliga tillämpningsområde förändras följer konventionen automatiskt med utan att några särskilda ändringar i konventionen behöver göras varje gång. Enligt artikel 3 gäller konventionen för personer som omfattas av förordningen. Därtill gäller konventionen för alla andra personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen om social trygghet i ett nordiskt land eller som kan härleda rättigheter från personer som är eller har varit försäkrade i ett sådant land. Artikel 4 anges i propositionen vara den mest centrala artikeln i hela konventionen. I denna slås fast att förordningens regler generellt ska tillämpas på alla personer försäkrade och bosatta i Norden som inte direkt omfattas av förordningen. Grupper som artikeln i huvudsak kommer att tillämpas på är EU- eller EES-medborgare som inte är eller har varit anställda eller egenföretagare enligt förordningens mening (icke-förvärvsaktiva) och som således är bosatta i Norden. Denna generella utsträckning av förordningens bestämmelser gör att det ofta endast blir nödvändigt att formulera regler i konventionen för de enskilda förmånsslagen om det finns anledning att göra undantag från förordningens bestämmelser. Särskilda bestämmelser gäller dock för Danmark. Förordningens tillämpningsområde har utökats till att gälla de medborgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa bestämmelser. Danmark omfattas dock inte av denna utökning av personkretsen och har därför i en bilaga till konventionen antecknat i vilken omfattning konventionens personkrets skall gälla för Danmark. I denna föreskrivs att i fråga om kapitlen 7 och 8 i avdelning III i förordningen (familjeförmåner, förmåner för pensionärers minderåriga barn och för barn som mist en av eller båda föräldrarna), artiklarna 69 och 70 i förordningen (arbetslöshetsförmåner) samt grundpensioner i artiklarna 8 och 9 i konventionen skall den utsträckta tillämpningen enbart gälla medborgare i ett nordiskt land. I artikel 5 föreskrivs att för personer som inte varit förvärvsaktiva i förordningens mening tillämpas lagstiftningen i det nordiska land där de är bosatta. Icke-förvärvsaktiva makar och barn till i första hand utsända anställda och motsvarande skall omfattas av lagstiftningen i det utsändande landet. Artikel 7 behandlar ersättning för kostnader för hemresa vid sjukdom och moderskap och har sin motsvarighet i 1992 års konvention. I artikel 8 görs undantag på området för grundpensioner från den utsträckta tillämpningen av förordningen. I praktiken gäller det personer som aldrig varit förvärvsaktiva. En person som inte är eller har varit anställd eller egenföretagare i förordningens mening är berättigad till grundpension från ett nordiskt land endast när han har förvärvat rätt till sådan pension från detta land på grundval av minst tre års bosättning i landet. Kravet kan inte uppfyllas genom att bosättnings- och försäkringsperioder i andra EU/EES-länder åberopas. Perioder under vilka någon har uppburit pension från ett annat land, för vilket förordningen eller konventionen gäller, medräknas inte vid prövning om bosättningskravet är uppfyllt. I artikel 9, som har sin motsvarighet i 1992 års konvention, föreskrivs att en person så länge denne är bosatt i ett EES-land är berättigad till grundpension som han har förvärvat rätt till i ett nordiskt land. Även artikel 12 har sin motsvarighet i 1992 års konvention. Den ger den som tidigare arbetat i ett nordiskt land, och som inom fem år återvänder dit, rätt att erhålla dagpenningförmåner vid arbetslöshet utan att på nytt ha uppfyllt de krav för rätt till förmåner som gäller enligt förordningen. Enligt artikel 13 skall de behöriga myndigheterna ingå ett tillämpningsavtal. Ett sådant avtal väntas under våren 2004. Enligt artikel 15 avstår länderna, i enlighet med vad som gäller enligt 1992 års konvention, från återbetalning av utgifter för vårdförmåner och vissa arbetslöshetsförmåner. Konventionen skall träda i kraft första dagen i tredje månaden efter den månad, då samtliga regeringar har meddelat den danska regeringen att de godkänner konventionen. När konventionen träder i kraft upphör 1992 års konvention att gälla. Den nya konventionen skall inte medföra minskning av förmånsbelopp som utges vid konventionens ikraftträdande. Konventionen förutsätter att det i varje land skall finnas en behörig myndighet som skall utfärda de bestämmelser som fordras för att säkerställa en enhetlig nordisk tillämpning av konventionen. Eftersom Riksförsäkringsverket har det yttersta ansvaret för tillämpningen av konventionen är det, enligt regeringens uppfattning, lämpligt att verket för svensk del är sådan behörig myndighet. Vid frågor som rör förmåner vid arbetslöshet bör dock verket samråda med Arbetsmarknadsstyrelsen. Lagen bör träda i kraft den dag regeringen bestämmer för att ikraftträdandet skall kunna sammanfalla med den tidpunkt då konventionen träder i kraft. I konventionen görs inga nya åtaganden som medför nya kostnader för svenskt vidkommande. Motionen I motion Sf15 av Carl-Axel Johansson (m) begärs ett tillkännagivande om det danska undantaget i konventionen. Motionären anför att detta kommer att medföra oklarheter beträffande vad som gäller för icke nordiska medborgare som bor i Norden. Det innebär bl.a. problem för familjer som har familjemedlemmar som pendlar över den danska gränsen och där åtminstone en part är utomnordisk medborgare. Regeringen bör ta upp konventionen till omförhandling och framhålla det olyckliga för Öresundsregionens tillväxt med undantaget i konventionen. Utskottets ställningstagande Utskottet anser att det är angeläget att Sverige genom konventioner med andra länder reglerar multi- och bilaterala förhållanden på den sociala trygghetens område för att därigenom åstadkomma samordning av de olika regelsystemen. Vidare är det angeläget att den nordiska konventionen anpassas till nu gällande bestämmelser. Beträffande det danska undantaget innebär detta att icke nordiska medborgare, som annars skulle ha omfattats av konventionen, inte kommer att göra detta beträffande vissa förmåner. Utskottet är av den principiella uppfattningen att en nordisk konvention på den sociala trygghetens område bör vara så heltäckande som möjlig. Därigenom undviks i motsvarande grad svårigheter och oönskade effekter i tillämpningen. Utskottet vill härvid peka på att i det nordiska regeringssamarbetet är frågor om gränshinder en högt prioriterad fråga. Det danska undantaget har sin grund i Danmarks undantag beträffande tredjelandsmedborgare enligt förordningen. Det får således tolkas så att Danmark inom ramen för det nordiska samarbetet i princip inte vill ge tredjelandsmedborgare vidare rättigheter än vad Danmark åtagit sig inom ramen för EU-samarbetet. Utskottet anser att det danska undantaget i konventionen får godtas, men att regeringen fortsättningsvis bör verka för ett borttagande av detsamma. Från och med den 1 januari 2004 har en ny myndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, övertagit tillsynen över arbetslöshetskassornas och arbetsförmedlingarnas handläggning av arbetslöshetsförsäkringen. Det samråd som Riksförsäkringsverket enligt 2 § i regeringens lagförslag skall ha med Arbetsmarknadsstyrelsen, skall verket i stället ha med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Med nu angiven ändring tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motion Sf15.
Särskilt yttrande Konventionen (m) Per Westerberg (m), Anita Sidén (m) och Anna Lilliehöök (m) anför: Det är bra att det föreligger ett förslag om en ny nordisk konvention om social trygghet. Det stämmer överens med den rörlighet av arbetskraften som skall gälla inom EU-området. Inriktningen på en sådan överenskommelse bör vara att undvika undantag för något land. Det är inte bra att vissa persongrupper i förhållade till ett lands regelsystem utesluts från den samordning av förmåner som gäller i övriga delar av Norden, vilket kan bli följden av det danska undantaget som medför oklarheter för utomnordiska medborgare bosatta i Norden. De problem som därvid uppkommer blir särskilt kännbara i Öresundsregionen där många bor på ena sidan av Öresund och arbetar på den andra sidan. Detta innebär en begränsning som drabbar enskilda människor och blir till men för tillväxten i regionen. Vi anser därför att regeringen bör ta upp konventionen till omförhandling och framhålla de negativa konsekvenserna av undantaget i konventionen.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2003/04:44 Nordisk konvention om social trygghet: 1. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner den nordiska konventionen om social trygghet av den 18 augusti 2003. 2. Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om nordisk konvention om social trygghet. Följdmotion 2003/04:Sf15 av Carl-Axel Johansson (m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om undantag i den nordiska konventionen om social trygghet.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag