Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående statliga företag (Betänkande 1974:NU9 Näringsutskottet)

Näringsutskottets betänkande nr 9 år 1974 NU 1974:9

Nr 9

Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående statliga
företag.

Ärendet

1 detta betänkande behandlas fyra motioner med förslag till ändrade
bestämmelser och viss utredning i fråga om statliga företag. Förslagen
gäller följande ämnen:

förbättrad samordning mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag
AB,

ändrade bestämmelser rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper,

avskaffande av systemet med koncernbidrag inom Statsföretag AB,

upphävande av skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna
förlaget.

Motionsyrkandena

De motioner som behandlas är:

1974:249 av herr Regnéll m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen hos
Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t skyndsamt framlägger förslag om
upphävande av statliga organs skyldighet att i vissa fall anlita Allmänna
förlaget,

1974:552 av herr Strindberg m. fl. (m), vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger till känna att koncernbidrag på
sätt som nu sker ej får överföras från ett företag till ett annat inom den
statliga företagsgruppen,

2. att i samband med behandlingen av kompletteringspropositionen
det belopp som finns upptaget under rubriken skatter i specifikationen av
inkomster på driftbudgeten för budgetåret 1974/75 i bilaga 1 till
statsverkspropositionen räknas upp med 40 % av inom LKAB och
Tobaksbolaget beräknade vinster, samt

3. att Statsföretag AB åläggs att till statsverket inleverera de
vinstbelopp som efter beskattning kvarstår i LKAB och Tobaksbolaget,

1974:860 av herr Nilsson i Kalmar m. fl. (s), vari hemställs att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en utredning tillsätts med uppgift att
utvärdera utvecklingen hittills och framlägga förslag om hur samordning
på ett rationellt sätt skall ske mellan de statliga bolagen och verken,

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 9

NU 1974:9

1974:1134 av herr Petersson i Gäddvik m. fl. (m), vari hemställs att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att förslag till ändrade bestämmelser
rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper, med beaktande av
vad i motionen anförts, framläggs till 1974 års höstriksdag.

Samordningen mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB

A ffärsverksdelegationen

I samband med tillkomsten av Statsföretag AB inrättades en affärsverksdelegation
för ökad kontakt och samverkan mellan affärsverken
inbördes och mellan dessa och Statsföretag AB med dotterbolag. Enligt
företagsdelegationen, vars förslag i betänkandet (Ds I 1969:1) Samordning
låg till grund för förslaget om affärsverksdelegationen, skulle genom
denna åstadkommas en reell samordning mellan de statliga företagen
oberoende av företagsform. En institutionell ram skulle också erhållas för
utbyte av information mellan företag under industridepartementet och
företag under kommunikationsdepartementet. I propositionen 1969:121
angående ett statligt förvaltningsbolag, m. m., angav föredragande statsrådet
affärsverksdelegationens uppgifter vara att på ägarnivå fungera som
kontaktorgan mellan affärsverken samt förvaltningsbolaget och dess
dotterbolag. Delegationen skulle kunna ta initiativ till och lägga fram
förslag för Kungl. Maj:t om närmare samarbete mellan de affärsdrivande
verken och den statliga koncernen. Delegationen skulle bestå av
ledamöterna i Statsföretag AB:s styrelse och därtill en eller två företrädare
för kommunikationsdepartementet. De till industridepartementet hörande
verken skulle bli representerade via industridepartementets företrädare
i förvaltningsbolagets styrelse. Förvaltningsbolaget och affärsverksdelegationen
skulle ha samma ordförande. Genom detta arrangemang skulle,
uttalades det i propositionen, uppnås förutsättningar för en sammanhållning
av hela det statliga ägarintresset inom den statliga företagsgruppen
oberoende av företagsform.

Motionen 1974:860

Efter fyra års erfarenhet kan, säger motionärerna, konstateras att
förvaltningsbolaget väl fyller sin uppgift. Däremot har affärsverksdelegationen
inte motsvarat förväntningarna, menar motionärerna. Någon
reell samordning har inte kunnat åstadkommas mellan affärsverken och
Statsföretag AB på det sätt riksdagen tänkte sig när beslutet om
omorganisationen fattades. Affärsverken anges vara obenägna att släppa
in utomstående på sitt område. Även personliga prestigeskäl skulle kunna
spela in. Motionärerna anser att den nuvarande ordningen inte fyller de
krav på samordning som är nödvändiga. Bl. a. driver vissa affärsverk egen
industriell tillverkning i bolagsform utan samordning med motsvarande
bolag inom Statsföretagskoncernen. Den föreslagna utredningen bör,
säger motionärerna, bl. a. pröva om de statliga bolag som nu står utanför

NU 1974:9

Statsföretag AB kan anses ha skäl att göra detta i fortsättningen.

Statens vattenfallsverks redovisningsprinciper

Vissa skattebestämmelser

Vid beräkning av inkomst från särskild förvärvskälla gäller enligt
kommunalskattelagen (1928:370; KL) att från bruttointäkten får avräknas
ränta på skuld som är hänförlig till förvärvskällan (huvudregeln).
Beträffande annan fastighet än jordbruksfastighet (25 §) får sålunda dras
av ränta på lånat, i fastigheten nedlagt kapital och beträffande rörelse
(29 §) bl. a. ränta på lånat kapital som nedlagts i rörelsen.

Är skattskyldig berättigad till avdrag för ränta på upplånat kapital och
kan inte utredning vinnas hur stor del av kapitalet som hänför sig till
olika av den skattskyldige innehavda förvärvskällor, skall jämlikt 44 §
KL, i och för räntans fördelning, kapitalet hänföras till de olika
förvärvskällorna i förhållande till värdet av de i varje förvärvskälla
nedlagda tillgångarna (supplementärregeln).

Enligt gällande beskattningsregler beräknas kommunal inkomstskatt
dels på inkomst och dels på garantibelopp för fastighet. Garantibeloppet
utgör 2 % av fastighetens taxeringsvärde (47 § KL). I den mån fastighet
ingår i förvärvskälla och garantibelopp för fastighet skall tas upp som
skattepliktig inkomst, får enligt stadgande i 45 § 1 mom. KL vid
inkomstberäkningen avdrag göras med belopp motsvarande garantibeloppet.

Av kraftverksföretagens inkomster tillfaller den del, som motsvarar
garantibelopp för fastighet, kraftverkskommunerna. De inkomster som
överstiger avdragsgilla garantibelopp fördelas mellan kommunerna enligt
speciella regler i 58 § KL.

Frågans tidigare behandling

Frågan om den kommunala beskattningen av statlig verksamhet
uppmärksammades vid 1928 års riksdag. På hemställan av särskilda
utskottet, som behandlat motioner i ämnet (SäU 1928:1), begärde
riksdagen då en utredning av frågan. Utskottet anförde bl. a. att staten
intog en särställning genom att framför allt de företag som föll under
vattenfallsstyrelsens förvaltning i huvudsak drevs på skuld, medan ett
enskilt företag i liknande fall i regel skulle drivas även med eget kapital,
vars avkastning beskattades i vederbörande kommuner.

Konkreta förslag till begränsning av statens gäldränteavdrag har
framlagts av särskilda sakkunniga år 1929, av 1944 års skattesakkunniga
och av en särskild sektion inom 1950 års skattelagssakkunniga. Norrlandskommittén
riktade i sitt principbetänkande (SOU 1949:1) kritik mot att
statens vattenfallsverk — genom att från sin årsvinst göra avdrag bl. a. för
beräknad ränta på hela det av staten investerade kapitalet — i stort sett
hade undgått att betala annan kommunalskatt för vattenkraftsrörelsen än

1* Riksdagen 1974. 17sami. Nr 9

NU 1974:9

fastighetsskatt. De åtgärder som vidtagits från Kungl. Maj:ts sida är att
frågan hänskjutits till förnyade överväganden inom affärsverksutredningen,
affärsverkskommittén och budgetutredningen.

Affärsverksutredningens förslag - i betänkandet (SOU 1968:45)
Affärsverken: Ekonomi, konkurrens och effektivitet, del 1 — syftar till
att likställa de ekonomiska förutsättningarna för affärsverken med vad
som gäller för enskilda företag. I fråga om statens vattenfallsverk skall
enligt förslaget en ovillkorlig kostnadsränta utgå på en del av det
disponerade statskapitalet, som skall uppdelas i en del eget kapital och en
lånedel. Vidare skall verket till staten inleverera en motsvarighet till
aktiebolagens statliga inkomstskatt, som skall beräknas till 40 % av
redovisat överskott. Utdelningen på verkskap italet bör enligt utredningens
förslag vara 5 % under de fem första åren och därefter 6 %.

Affärsverksutredningens förslag har bearbetats och vidareutvecklats av
affärsverkskommittén. I sitt betänkande Affärsverken, målsättning och
styrformer (1972, stencilerat) ansluter sig kommittén till affärsverksutredningens
förslag med vissa mindre avvikelser. Sålunda anser kommittén
att frågan om hur stor del av statskapitalet som skall utgöra statsverkslån
bör fastställas efter utredningar inom varje affärsverk och att kravet på
avkastning på verkskapitalet bör anges av regeringen för varje affärsverk
för sig. Affärsverkskommitténs betänkande har remissbehandlats. Det
slutliga ställningstagandet till förslagen har uppskjutits i avvaktan på
budgetutredningens betänkande.

Budgetutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1973:43) Budgetreform
i huvudsak följande i fråga om affärsverkens kapitalkostnader.
Dessa kostnader bör så långt möjligt beräknas på ett enhetligt sätt för
olika tillgångar. Statens ränta på utnyttjat kapital — som utredningen
kallar kapitalränta — bör liksom avskrivningarna normalt beräknas på
grundval av tillgångarnas nyanskaffningsvärde (förmögenhetsvärdet), inte
på det historiska värdet. Den kommer på så vis att uttryckas i samma
penningvärde som övriga budgetposter. Kapitalräntan bör, med hänsyn
till att den uttrycker avkastningskravet, fastställas av regeringen. Utredningen
betraktar det som otillfredsställande att välja den nuvarande
normalräntan (för närvarande 7 %), som är ett uttryck för historiska
upplåningskostnader. Utredningen föreslår emellertid ingen ny beräkningsmetod
eller formel för att beräkna kapitalräntan. Det torde, säger
utredningen, för närvarande inte gå att finna någon teoretiskt tillfredsställande
och praktiskt användbar sådan metod. Kapitalräntesatsen kan
inte räknas fram genom någon formel utan bör fastställas av regeringen
efter eget bedömande.

Frågan om en begränsning av statens gäldränteavdrag har i anledning
av motioner prövats av riksdagen 1963, 1967 och årligen sedan 1969
(BeU 1963:38, 1967:56, 1969:22, 1970:32; SkU 1971:43, 1972:38,
1973:52).

Vid 1970 års riksdag uttalade bevillningsutskottet att det inte minst

NU 1974:9

från rättvisesynpunkt var angeläget att vattenfallsverket och de enskilda
kraftproducenterna så långt möjligt jämställdes i konkurrenshänseende.
Utskottet ansåg det naturligt att landets ojämförligt största kraftleverantör
skulle bidra till kommunernas skatteintäkter i samma mån som de
enskilda kraftföretagen, och detta åstadkoms, såvitt utskottet kunde
bedöma, enklast och bäst genom att likställa de skattemässiga förutsättningarna
för vattenfallsverket med dem som gällde för enskilda företag.
Med hänsyn till att frågan utretts av affärsverksutredningen och således
redan var föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet ansåg utskottet sig
emellertid inte kunna medverka till omedelbara ändringar av vattenfallsverkets
redovisningsprinciper. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets
hemställan att avslå de då föreliggande motionerna. I sina av riksdagen
godkända betänkanden i ämnet 1971 och 1972 intog skatteutskottet
samma ståndpunkt. Sistnämnda år uttalade utskottet vidare att man i
avvaktan på det slutliga ställningstagandet till de av affärsverksutredningen
och affärsverkskommittén framlagda förslagen inte borde binda
sig för hur vattenfallsverkets redovisning i detalj borde utformas.

Den motion i ämnet som skatteutskottet behandlade år 1973 var i
huvudsak av samma lydelse som motionen 1974:1134. Skatteutskottet
anförde bl. a. följande:

Med anledning av vad i motionen anförts vill utskottet framhålla att
vattenfallsverket under de senaste åren erlagt kommunalskatter i samma
storleksordning som skulle utgått vid tillämpning av affärsverksutredningens
principer. Större avvikelser mellan av verket erlagd kommunalskatt
och den skatt som skulle utgått enligt affärsverksutredningens
förslag föreligger endast åren 1970 och 1971, vilka år präglades av
exceptionella torrårsförhållanden och kvardröjande effekter därav. De
minskade skatteintäkterna från vattenfallsverket dessa år har emellertid
kompenserats av skatteutjämningsbidrag för flertalet berörda kommuner.

Såväl bevillningsutskottet som skatteutskottet har vid upprepade
tillfällen understrukit angelägenheten av att statens vattenfallsverk och
enskilda kraftproducenter i möjligaste mån jämställs i konkurrenshänseende
och att verket bidrar till kommunernas skatteintäkter i samma
utsträckning som de enskilda kraftföretagen.

Utskottet har inte funnit anledning frånträda denna uppfattning men
anser sig i avvaktan på ett samlat ställningstagande till affärsverkskommitténs
och budgetutredningens förslag inte kunna tillstyrka skrivelseyrkandet
i motionen. Utskottet förutsätter emellertid att förslag till
lösning av frågan om vattenfallsverkets redovisningsprinciper föreläggs
riksdagen så snart detta är möjligt.

Utskottet avstyrkte alltså motionen, som också avslogs av riksdagen.
Ett bifallsyrkande framfördes i en reservation av centerpartiets, folkpartiets
och moderata samlingspartiets representanter i utskottet.

Motionen 1974:1134

I motionen lämnas en översikt över frågans hittillsvarande behandling.
Motionärerna ställer frågan ”om vi inte här har ett enastående rekord i
fråga om att förhala ett beslut genom hänvisning till pågående utred -

NU 1974:9

ningar”. Utredningsarbetet sedan 1928 har, säger motionärerna, säkerligen
kostat de berörda kommunerna hundratals miljoner kronor. Kravet
på avkastning av vattenfallsverkets verkskapital borde kunna fastställas av
regeringen utan ytterligare dröjsmål.

Av utskottet inhämtade upplysningar

Generaldirektör Jonas Norrby, driftdirektör Sven Lalander och
ekonomidirektör Sven Ekdahl, statens vattenfallsverk, har inför utskottet
lämnat upplysningar om vattenfallsverkets redovisningsprinciper,
prissättning m. m.

Koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen

Bakgrund

Genom institutet koncernbidrag, varom stadgas i 43 § 3 mom.
kommunalskattelagen, möjliggörs resultatutjämning mellan olika enheter
inom en koncern. Om svenskt aktiebolag eller ekonomisk förening såsom
moderföretag äger mer än nio tiondelar av aktierna i ett eller flera
dotterbolag, betraktas på vissa villkor koncernbidrag som lämnas från
moderbolag till dotterbolag eller vice versa eller mellan olika dotterbolag
såsom avdragsgill omkostnad hos givaren och skattepliktig intäkt hos
mottagaren. Bland villkoren märks främst att företagens huvudsakliga
verksamhet skall avse jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse
(dock ej livförsäkringsrörelse), att koncernbidrag skall redovisas öppet i
såväl givarens som mottagarens självdeklaration samt att moderföretaget
inte får vara skattskyldig! för utdelning från dotterbolag. Om koncernbidrag
föranleder att inkomst i icke oväsentlig mån redovisas inom annan
kommun än där den skulle ha redovisats ifall bidrag inte hade lämnats,
skall enligt 57 § 3 mom. kommunalskattelagen utfallet i skälig mån
korrigeras såvitt gäller den kommunala beskattningen.

Av Statsföretag AB:s förvaltningsberättelser för åren 1970—1972
framgår i vilken utsträckning koncernbidragsinstitutet hittills har utnyttjats
inom Statsföretagsgruppen.

År 1970 erhöll Statsföretag ca 44,2 milj. kronor i koncernbidrag,
varav 42,0 milj. kronor från Svenska tobaks AB. Samma år lämnade
Statsföretag 37,7 milj. kronor som koncernbidrag, varav 32,9 milj. kronor
till AB Statens skogsindustrier (ASSI).

År 1971 erhölls från LKAB 100,0 milj. kronor — varav direkt
överfördes 60,0 milj. kronor till Norrbottens Järnverk AB (NJA) och
25,0 milj. kronor till SMT Machine Company AB — och från Svenska
tobaks AB 50,0 milj. kronor. Utöver NJA och SMT var det detta år sex
dotterbolag som mottog bidrag, därav Svenska industrietablerings AB
(Svetab) 14,8 milj. kronor och de övriga sammanlagt 5,8 milj. kronor.

Även år 1972 var LKAB och Svenska tobaks AB de största
bidragsgivarna med 100,0 respektive 70,0 milj. kronor; tre andra företag

NU 1974:9

bidrog med tillsammans ca 4,5 milj- kronor. Mottagare av koncernbidrag
var direkt från LKAB Kalmar verkstads AB (46,7 milj. kronor), NJA (20,0
milj. kronor) och Uddcomb Sweden AB (24,0 milj. kronor), direkt från
Svenska tobaks AB SMT (33,0 milj. kronor) och ASSI (6,0 milj. kronor)
samt i övrigt huvudsakligen Sveriges centrala restaurang AB (25,0 milj.
kronor) och Svetab (11,6 milj. kronor); summan av lämnade koncernbidrag
var 166,5 milj. kronor.

Av hänsyn till bl. a. flera skattetyngda Norrlandskommuner har
Statsföretag beslutat avstå från avdragsrätten vid den kommunala
taxeringen. Statsföretagsgruppens rätt att utnyttja koncernbidragsinstitutet
har prövats av mellankommunala skatterätten. I LKAB:s båda
senaste årsredovisningar anförs att Statsföretag AB har önskat ta ut större
delen av avkastningen på aktierna i LKAB som koncernbidrag. I
årsredovisningen för 1971 meddelades att koncernbidrag jämte utdelning
för 1971 exakt motsvarade utdelningen för 1970 sedan hänsyn tagits till
skatteeffekterna för LKAB.

Motionen 1974:552

Genom koncernbidragsinstitutets tillämpning inom Statsföretagsgruppen
har, anför motionärerna, statsverket undrandragits stora inkomster
i form av minskad bolagsskatt. Motionärerna finner det inte
rimligt att systemet med koncernbidrag tillämpas inom den statliga
företagssektorn. Inkomsterna från LKAB och Svenska tobaks AB är enligt
deras mening av så speciell natur att dessa vinstbelopp inte bör ställas till
förfogande för att täcka förluster i andra bolag vilkas verksamhet är
främmande för dem. Erforderliga kapitaltillskott till statliga företag anses
i stället böra ske genom av riksdagen beslutade bidrag eller tillskott till
aktiekapitalet eller genom upptagande av lån.

Riksdagsbehandling av frågan om koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen I

propositionen angående bildandet av Statsföretag AB (prop.
1969:121) förutsattes att öppna koncernbidrag skulle kunna lämnas från
ett bolag till ett annat inom den statliga koncernen. Statsutskottet hade i
sitt av riksdagen godkända utlåtande 1969:168 inte något att erinra
häremot men framhöll särskilt riksdagens intresse av att sådana transaktioner
som koncernbidrag och internleveranser tydligt redovisades.

I en motion vid 1972 års riksdag hemställdes att riksdagen skulle
besluta att koncernbidrag icke skulle få överföras från LKAB och
Svenska tobaks AB till Statsföretag AB och att inkomstbeloppet under
rubriken Skatter på driftbudgeten för budgetåret 1972/73 skulle räknas
upp med 130 milj. kronor. Motionen behandlades av skatteutskottet
(SkU 1972:1 1), som anförde att det inte ankom på detta utskott att
bedöma lämpligheten och omfattningen av sådana koncernbidrag som

NU 1974:9

enligt uppgift skulle komma att lämnas till Statsföretag AB på grundval
av resultaten av dotterbolags verksamhet år 1971 men att det mot
bakgrund av målsättningen för Statsföretag AB föreföll naturligt att
samma företagsekonomiska principer borde gälla i detta hänseende för de
statliga företagen som för de privata. Utskottet uttalade att man vid
tillkomsten av Statsföretag AB självfallet beaktat de skattekonsekvenser
och det mer eller mindre tillfälliga skattebortfall som följde av
vinstöverföringar i form av bl. a. koncernbidrag mellan de statliga
bolagen. Dessutom framhöll utskottet att man vid bedömningen av
skattebortfallet måste ta hänsyn till att bidragen på grund av de speciella
bestämmelserna om beskattningsort i 57 § 3 mom. kommunalskattelagen
i allmänhet endast påverkar den statliga inkomstskatten. Utskottet
avstyrkte motionen, som avslogs av riksdagen.

En motion med samma innebörd som motionen 1974:552 väcktes vid
1973 års riksdag. Motionen avstyrktes av näringsutskottet (NU 1973:9),
som erinrade om att det i förutsättningarna för bildandet av Statsföretag
AB ingick att koncernbidragsinstitutet skulle kunna utnyttjas inom den
nyorganiserade företagsgruppen. Utskottet ansåg att det inte fanns något
skäl för att Statsföretag skulle undantagas från de möjligheter till
resultatutjämning mellan bolag inom en koncern som skattelagstiftningen
medger. Riksdagens krav på insyn i koncernbidragens konsekvenser från
skattesynpunkt och eljest tillgodoses, framhöll utskottet, genom att
Statsföretag — i enlighet med vad som uttalades i samband med
förvaltningsbolagets inrättande — klart redovisar transaktioner av detta
slag. Moderata samlingspartiets företrädare i utskottet reserverade sig för
bifall till motionen. Denna avslogs av riksdagen.

Skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget

Riktlinjer för Allmänna förlagets verksamhet

AB Allmänna förlaget inrättades 1969 efter beslut av 1968 års riksdag
på grundval av en proposition (1968:62) angående organisationen av den
statliga publiceringsverksamheten. I ett betänkande i detta ämne hade
statskontoret föreslagit att statliga myndigheter — utom departementen
och de affärsdrivande verken — skulle vara skyldiga att anlita två
nyinrättade förlag (ett allmänt förlag respektive ett läromedelsförlag) för
sin publicering. Dessa skulle överta de uppgifter som dittills åvilat
statskontorets tryckeriexpedition. Enligt en kungörelse år 1937 förelåg
skyldighet för myndigheter att inhämta statskontorets anvisningar
beträffande tryckningsarbete om tryckningskostnaderna översteg 300 kr.
En statens tryckerisakkunnig med rådgivande uppgifter hade funnits
sedan 1921.

I propositionen anförde chefen för finansdepartmentet att det var
angeläget att de centrala resurser som ställdes till förfogande i form av
expertis på publicerings- och tryckerifrågor blev effektivt utnyttjade. De
föreslagna förlagen borde därför svara för så stor del av den statliga

NU 1974:9

publiceringsverksamheten som var praktiskt möjligt. Från det obligatorium
som föreslogs skulle dock vissa undantag kunna göras. Kungl.
Maj:t skulle kunna medge myndigheter och institutioner att själva eller i
annan särskild ordning handlägga sina publiceringsfrågor. Vidare borde
obligatorium av praktiska skäl inte gälla för publicering eller
tryckning som medförde endast ringa kostnader. Det framhölls att syftet
med den föreslagna ordningen var att ge statliga myndigheter och
institutioner bättre service i fråga om utgivning av publikationer och
upphandling av tryckeriarbeten samt att skapa en bättre organisation för
distribution och marknadsföring av statligt tryck.

I riksdagen väcktes motioner med yrkande att myndigheter och
institutioner skulle ha rätt att utan dispens anlita annat förlag.
Statsutskottet (SU 1968:97) anförde att det till följd av den statliga
publiceringsverksamhetens storlek och vikt var betydelsefullt att allmänheten,
enskilda företag och myndigheter fick större möjligheter till
överblick över de statliga publikationerna. Detta borde kunna uppnås om
dessa i största lämpliga omfattning kanaliserades över det allmänna
förlaget. De av departementschefen angivna skälen ansågs tala för att det
allmänna förlagets verksamhetsområde borde bli så omfattande som var
praktiskt möjligt. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet, som
också avslogs av riksdagen. Utskottet var dock inte enhälligt. Högerpartiets
representant i utskottet motsatte sig förslaget om förlagets
inrättande. Centerpartiets och folkpartiets representanter reserverade sig
till förmån för motionsyrkandet. Även utan något tvång borde man enligt
deras mening kunna räkna med att myndigheterna till övervägande del
skulle söka sig till det allmänna förlaget under förutsättning att dess
tjänster blev konkurrenskraftiga. En frihet att låta publiceringsverksamheten
ombesörjas av det förlag som kunde erbjuda de fördelaktigaste
villkoren skulle, menade reservanterna, främja konkurrensen och ett ökat
kostnadsmedvetande hos myndigheter och institutioner.

På grundval av riksdagens beslut har Kungl. Maj:t utfärdat en
kungörelse (1969:142), vari föreskrivs skyldighet för statlig myndighet
och annat statligt organ utom departement och affärsverk att, om
Kungl. Maj:t ej föreskriver annat, anlita Allmänna förlagets tjänster vid
framställning och utgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster.
Denna skyldighet gäller dock ej om framställning och utgivning av
tryckalstret beräknas kosta högst 1 000 kr. Statliga kommittéer skall
enligt kommittékungörelsen (1945:394, ändrad 1969:463) anlita Allmänna
förlaget vid tryckning av betänkanden.

I en interpellation i första kammaren hösten 1970 riktade herr
Wikström (fp) till chefen för industridepartementet, statsrådet Wickman,
frågan om vilka åtgärder denne avsåg att vidta för att upphäva AB
Allmänna förlagets och Utbildningsförlaget Liber AB :s monopolställning
i fråga om framställning av statligt tryck (FK 1970:32, s. 8). Interpellanten
hävdade att skyldigheten att anlita Allmänna förlaget för många
statliga myndigheter hade lett till en ökning av tryckningskostnaderna

NU 1974:9

med 15—20 %. Den tillämpade ordningen stod enligt interpellanten i strid
med de principer som enligt upphandlingskungörelsen gällde för upphandling
på andra områden. Allmänna förlagets verksamhet subventionerades,
och icke-statliga företag fick inte möjlighet att på lika villkor
konkurrera med det statliga företaget.

I interpellationssvaret (FK 1970:42 s. 5) ifrågasattes om det var riktigt
att beteckna den samordning av upphandlings- och inköpsfunktionerna
som kommit till stånd i fråga om statliga trycksaker som ett monopol.
Myndigheternas utgivning av publikationer och framställning av trycksaker
hade, framhölls det, reglerats centralt i olika former i vart fall under
de senaste 50 åren. Inrättandet av förlagen hade framför allt inneburit att
ett sedan länge känt behov av samordning och effektivisering av den
statliga upphandlingen av tryck hade kommit att tillgodoses i delvis nya
former. En naturlig följd härav borde bli att en bättre marknadsöverblick
skapades hos statens upphandlare och att fler tryckerier än tidigare fick
möjligheter att konkurrera om det statliga trycket. Detta borde i sin tur
innebära garanti för att upphandling komme att ske på det för staten
ekonomiskt fördelaktigaste sättet. En del myndigheter hade visserligen
anmält att deras kostnader ökat på grund av skyldigheten att utnyttja
Allmänna förlaget vid trycksaksupphandlingen. På längre sikt borde dock
den samordnade upphandlingen medföra rationaliseringsvinster. Allmänna
förlagets verksamhet bedömdes sålunda stå i överensstämmelse
med den allmänna upphandlingspolitiken. Ett kostnadsbortfall borde
successivt ske hos myndigheterna genom minskat behov av personella och
andra resurser för publiceringsverksamheten. Under förlagens första
verksamhetsår vore det dock inte rimligt att vänta sig några mera
betydande vinster; verksamheten måste under denna tid delvis ha
försökskaraktär. Avslutningsvis uttalades att skyldigheten för myndigheterna
att anlita de båda förlagen inte borde bibehållas längre än som
var nödvändigt för att tillgodose det samordningsintresse i vilket de
införts. Den betecknades som en temporär åtgärd för att så snabbt som
möjligt bygga upp en rationell upphandlings- och distributionsordning för
statliga trycksaker. Det borde vara en naturlig strävan för förlagen att
söka få till stånd ett så förtroendefullt samarbete med myndigheterna
och en sådan utveckling av de statliga tryckningskostnaderna totalt sett
att förlagens samordnande och kostnadsreducerande funktion så snart
som möjligt kunde fullföljas utan stöd av något obligatorium. Statsrådet
sade sig ha för avsikt att när detta läge uppnåtts verka för obligatoriets
undanröjande, en fråga som måste underställas riksdagen. Samma avsikt
deklarerade statsrådet Wickman när ämnet i korthet berördes i en
interpellationsdebatt om de statliga företagen i mars 1971 (RD 1971:53
s. 14 och 20).

NU 1974:9

Undersökning av riksrevisionsverket och yttrande däröver av Allmänna
förlaget

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde 1970—1972 genom en konsult
en förvaltningsrevisionen undersökning från konsumentsidan av statliga
myndigheters publiceringsverksamhet. Undersökningen motiverades bl. a.
med hänvisning till olika vittnesbörd om att samarbetet mellan vissa
myndigheter och Allmänna förlaget inte var friktionsfritt och till att flera
myndigheter begärt ökade anslag med uppgivande av att publiceringsverksamheten
blivit fördyrad till följd av skyldigheten att anlita Allmänna
förlagets tjänster.

Konsulten framförde kritik mot Allmänna förlaget i olika avseenden.
Samarbetsförhållandena mellan myndigheterna och förlaget präglades,
ansåg han, av förlagsmässig ytlighet och betydande brister i fråga om
såväl långsiktig och policyskapande planering som det mera kortsiktiga
dagliga samarbetet. Det sammanfattande omdömet blev att myndigheternas
erfarenheter var övervägande negativa och att inrättandet av
Allmänna förlaget hittills inte berett dem någon nämnvärd lättnad i deras
publiceringsverksamhet. Detta tycktes i första hand bero inte på förlagets
prispolitik utan på att ingendera parten i samarbetet hade sökt få till
stånd en grundläggande analys och därpå följande överenskommelse när
det gällde frågor som arbetsfördelning, samplanering och utgivningspolitik.
Den ömsesidiga informationen hade varit bristfällig, och de
affärsmässiga relationerna mellan parterna hade lämnat åtskilligt övrigt
att önska. Statsmakternas intentioner vid bildandet av Allmänna förlaget
kunde knappast sägas ha blivit uppfyllda.

RRV uttalade att det enligt dess mening inte hade framkommit
någonting som tydde på att konsultens bedömning var felaktig. RRV
anslöt sig sålunda i allt väsentligt till konsultens slutsatser.

I remissyttrande till chefen för finansdepartementet över RRV:s
undersökning bemötte Allmänna förlaget anmärkningarna och riktade
stark kritik mot undersökningen från utredningsteknisk synpunkt. I en
redogörelse för vad förlaget hade gjort för att uppfylla statsmakternas
intentioner anförde förlaget bl. a. följande.

När Allmänna förlaget startade sin verksamhet valdes en introduktion
som medförde många problem. Förlaget hade emellertid varit lyhört för
berättigad kritik och fortlöpande gjort anpassningar som förbättrat dess
relationer till uppdragsgivarna. Hösten 1969 hade införts en ny debiteringsnorm
som grundade sig på den tid som lades ned på varje projekt.
Förlagets marginal var enligt 1972 års budget ca 8 % och enligt 1973 års
budget ca 7 % av dess fakturering inom den berörda sektorn. Dessa
procenttal var dock inte mätare på fördyring, eftersom myndigheterna
avlastades upphandlingsarbetet, fick tillgång till gratis expertis och blev
delaktiga i vissa kostnadsfördelar. Förlagets ambition har varit att bygga
upp en allmän redaktion som komplement till myndigheternas fackredaktioner.
I fråga om distribution och marknadsföring konstaterades att i
stort sett alla statliga prisbelagda publikationer m. m. utkommer på

NU 1974:9

Allmänna förlaget. Förlaget bedriver katalogverksamhet i olika former
och bearbetar dessutom marknaden med konventionella säljinstrument
från personlig bearbetning till annonsering. Överblick av olika kategorier
av köpare av statligt tryck erhålls genom försäljningsstatistik och andra
uppföljningsåtgärder. Förlaget har byggt upp en distributionscentral för
statligt tryck som samordnats med Svenska reproduktions AB:s distribution,
varigenom stordriftsfördelar åstadkommits. Samplanering av utgivningen
betraktas av förlaget som en förutsättning för ett gott resultat.
Förlagets ekonomiska målsättning och affärsidé är att ge uppdragsgivarna
så god service som möjligt samt att lämna skälig avkastning på insatt
kapital. Tyngdpunkten i målsättningen ligger på serviceaspekten. De
områden som faller inom obligatoriet skall täcka sina egna kostnader.

Behandling av obligatoriefrågan vid 1972 och 1973 års riksdagar

En motion med samma innebörd som motionen 1974:249 väcktes vid
1972 års riksdag i anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 med
överlämnande av årsredovisning för Statsföretag AB. Motionen avstyrktes
av näringsutskottet (NU 1972:54), som framhöll att skyldigheten för
myndigheterna att anlita Allmänna förlaget hade införts i syfte att
tillgodose behovet av samordning och effektivisering av den statliga
publiceringsverksamheten. Det primära var alltså statsförvaltningens
intressen, betonade utskottet, inte Allmänna förlagets. Riksrevisionsverkets
av motionärerna åberopade rapport — vars slutsatser med skärpa
bemötts av Allmänna förlaget - var föremål för Kungl. Maj:ts prövning
och borde enligt utskottets mening inte tas till utgångspunkt för något
uttalande av riksdagen om avskaffande av obligatoriet. Allmänna förlaget
hade existerat och de åsyftade bestämmelserna gällt blott i cirka tre år.
Det fanns, menade utskottet, goda skäl att, innan en ändring av de
grundläggande förutsättningarna för den statliga publiceringsverksamheten
aktualiserades, avvakta ytterligare erfarenheter av denna och av
Allmänna förlagets insatser på området. Folkpartiets och moderata
samlingspartiets representanter i utskottet reserverade sig för bifall till
motionen och anförde att det berörda obligatoriet från början hade
framstått som onaturligt.

I anledning av en likadan motion vid 1973 års riksdag uttalade
näringsutskottet (NU 1973:22) att det sedan frågan året dessförinnan
behandlades inte hade inträffat någonting som motiverade ett ändrat
ställningstagande. Även denna gång reserverade sig folkpartiets och
moderata samlingspartiets representanter. Centerpartiets representanter
uttalade i ett särskilt yttrande att det i princip hade varit önskvärt att
Kungl. Maj:t redan hade tagit ställning för obligatoriets avskaffande och
att de förutsatte att Kungl. Maj:t mycket snart skulle aktualisera frågan.

NU 1974:9

Uttalande av Allmänna förlaget

1 Allmänna förlagets årsredovisning för 1972 anförs bl. a.:

Antalet uppdrag har under 1972 ökat och kapacitetsutnyttjandet har
legat högt inom samtliga verksamhetsområden. Samarbetet mellan ALLF
och förlagets kunder och leverantörer löper allt bättre och ALLF har
efter hand fått allt bättre överblick över den statliga utgivningen i sin
helhet. Detta har medfört att kundkretsen i ökande utsträckning tar
förlagets tjänster i anspråk. Den interna effektiviteten har ägnats stor
uppmärksamhet och har fortlöpande utvecklats, vilket tillsammans med
en beräknad volymökning under 1973 möjliggör viss nedjustering av
förlagets debiteringsnivå inom resultatområdet serviceproduktion av
trycksaker.

Motionen 1974:249

I motionen sägs inledningsvis att mycken kritik framkommit från
förlagets kunder under dess hittillsvarande verksamhet. Motionärerna
finner det ”uppenbart att vad förre [industrijministern karakteriserade
som ett temporärt 'obligatorium’ med anledning av förlagets svårigheter
att uppfylla målsättningen för sitt arbete alltmer övergår till att bli något
bestående”. Härav följer fördyringar, anförs det, som i sista hand drabbar
skattebetalarna. I rationaliseringssyfte borde Allmänna förlaget ges
samma villkor som övriga förlag. Motionärerna förklarar sig vara
övertygade om att ett företag med Allmänna förlagets uppgifter behövs
men att verksamheten måste ta hänsyn till kostnader och servicebehov
som gäller för övriga företag i branschen.

Utskottet

I de fyra motioner angående statliga företag som utskottet här
behandlar framläggs dels förslag med mera generell syftning, dels förslag
som gäller speciella företag.

En samordning mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB
åsyftades när affärsverksdelegationen — samtidigt med Statsföretag —
inrättades år 1969. Delegationen består av Statsföretags styrelse och en
representant — med ersättare — för kommunikationsdepartementet. I
motionen 1974:860 hävdas att delegationen inte har motsvarat förväntningarna,
bl. a. på grund av obenägenhet hos affärsverken att engagera sig
i ett samarbete, och att dotterbolag till affärsverk till följd härav har
kommit att bedriva industriell tillverkning utan samordning med motsvarande
bolag inom Statsföretagskoncernen.

Utskottet är medvetet om att affärsverksdelegationen för närvarande
inte i önskvärd utsträckning fyller den samordningsfunktion för vilken
den är avsedd. Enligt vad utskottet har inhämtat är detta förhållande
föremål för uppmärksamhet inom berörda departement. Utskottet
förutsätter att åtgärder som kan vara erforderliga för att syftet med

NU 1974:9

affärsverksdelegationen skall uppnås kommer att vidtas genom Kungl.
Majrts försorg och finner därför inte skäl att förorda en sådan utredning
som föreslås i motionen 1974:860.

Liksom vid flera tidigare tillfällen tas statens vattenfallsverks redovisningsprinciper
i ett särskilt hänseende upp i motionen 1974:1134. För sin
kraftverksrörelse på olika håll i landet har vattenfallsverket att erlägga
kommunal inkomstskatt dels på garantibelopp för fastighet, dels på
inkomster i övrigt. Det skattepliktiga inkomstbeloppet reduceras genom
gäldränteavdrag. Eftersom det av vattenfallsverket disponerade statskapitalet
i sin helhet är att betrakta som lånemedel kan verket, enligt den
uppfattning som kommer till uttryck i motionen, anses ha en fördelaktigare
ställning i skattehänseende än kraftföretag med mera normal
kapitalsammansättning. Motionärerna beräknar att kraftverkskommunerna,
särskilt i Norrland, till följd härav sedan länge har gått miste
om mycket betydande skatteinkomster. De anser att riksdagen bör
begära att Kungl. Majit hösten 1974 förelägger riksdagen förslag till
ändrade redovisningsprinciper för vattenfallsverket, vilka tillgodoser
kravet på likvärdiga konkurrensvillkor för olika kraftproducenter.

Den fråga som behandlas i motionen är, som framgår av den
redogörelse som lämnats ovan, av gammalt datum. Riksdagen har flera
gånger behandlat motioner av samma innebörd som den nu aktuella.
Senast i ett betänkande förra året av skatteutskottet (SkU 1973:52) har
därvid understrukits angelägenheten av att vattenfallsverket och enskilda
kraftproducenter i möjligaste mån jämställs i konkurrenshänseende och
att verket bidrar till kommunernas skatteintäkter i samma utsträckning
som de enskilda företagen.

I detta sammanhang bör noteras dels att den gäldränta för vilken
vattenfallsverket kan yrka avdrag beräknas efter lägre räntesats än som
vanligen gäller för företags upplåning, dels att verket under flera år har
erlagt kommunalskatter av ungefär samma storlek som enligt den av
motionärerna förordade ordningen, vilken innebär att verkets avkastningskrav
baseras på affärsverksutredningens år 1968 framlagda förslag i
dess sedermera av affärsverkskommittén reviderade utformning. Vid
tidigare riksdagsbehandling av frågan har som nyss sagts betonats att det
är viktigt att en lösning uppnås. Då numera även budgetkommitténs
betänkande föreligger finns förutsättningar för det samlade ställningstagande
till dennas och affärsverkskommitténs förslag som borde
avvaktas enligt skatteutskottets uttalande förra året. Med framhävande
härav vill näringsutskottet - liksom förra året skatteutskottet — uttala
att utskottet förutsätter att förslag till lösning av frågan om vattenfallsverkets
redovisningsprinciper föreläggs riksdagen så snart detta är möjligt.
Någon sådan framställning till Kungl. Majit som föreslås i
motionen 1974:1134 anser sig utskottet inte böra förorda.

NU 1974:9

Mot systemet med koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen riktas —
liksom vid ett par tidigare tillfällen — invändningar i motionen 1974:552.
Motionärerna anser att de medel från LKAB och Svenska tobaks AB
som främst använts till koncernbidrag är av så speciell natur att de inte
bör få disponeras på detta sätt. Kapitaltillskott till statliga företag bör,
menar de, baseras på särskilda riksdagsbeslut.

Liksom vid behandlingen av frågan förra året vill utskottet erinra om
att det ingick i förutsättningarna för bildandet av Statsföretag AB att
koncernbidragsinstitutet skulle kunna utnyttjas inom den nyorganiserade
företagsgruppen och om att riksdagens krav på insyn i koncernbidragens
konsekvenser, bl. a. från skattesynpunkt, tillgodoses genom att bidragen
klart anges i Statsföretags årsredovisning. Utskottet anser alltjämt inte att
det finns skäl för att Statsföretag skall undantagas från de möjligheter
till resultatutjämning inom en koncern som skattelagstiftningen medger.
Följaktligen avstyrker utskottet motionen 1974:552.

Skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget i vissa fall
föreslås i motionen 1974:249 bli upphävd. Riksdagen har tidigare såväl
1972 som 1973 avvisat förslag av samma innebörd. Nu som då hänvisar
motionärerna till att kunderna riktat mycken kritik mot förlagets
verksamhet. Allmänna förlaget borde, menar de, ”ges samma villkor som
övriga förlag”.

Allmänna förlaget har, såsom framgår av den redogörelse som lämnats
ovan, enligt riksdagens beslut 1968 övertagit samordningsuppgifter som
förut åvilade statskontorets tryckeriexpedition. Genom förlagets försorg
genomförs en omfattande upphandling av tryckeritjänster som ger ett
stort antal tryckerier möjlighet till effektiv konkurrens om leveranser till
staten. Att staten har ett speciellt samordnande organ när det gäller
framställning av tryck är enligt utskottets mening en naturlig och
rationell ordning. Förlaget får i fråga om sin nu nämnda funktion
betraktas närmast som ett till statsförvaltningen knutet serviceorgan, låt
vara organiserat i bolagsform. Förhållandet mellan förlaget och dess
uppdragsgivare inom förvaltningen torde såvitt utskottet kan bedöma
vara väsentligt mera positivt än vad motionärerna vill göra gällande. Med
hänvisning till vad här sagts avstyrker utskottet motionen 1974:249.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1974:860 angående samordningen
mellan de affärsdrivande verken och Statsföretag AB,

2. att riksdagen avslår motionen 1974:1134 om ändrade bestämmelser
rörande statens vattenfallsverks redovisningsprinciper,

3. att riksdagen avslår motionen 1974:552 angående koncernbidrag
inom Statsföretagsgruppen, m. m.,

NU 1974:9

4. att riksdagen avslår motionen 1974:249 om upphävande av
skyldigheten för statliga organ att i vissa fall anlita AB
Allmänna förlaget.

Stockholm den 19 mars 1974

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c),
Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c),
Andersson i Örebro (fp), Rask (s), Sjönell (c), Blomkvist (s), Hovhammar
(m), Wååg (s), fru Hambraeus (c), herrar Svensson i Malmö (vpk) och
Sivert Andersson i Stockholm (s).

Reservation

beträffande skyldigheten för statliga organ att anlita Allmänna förlaget
(utskottets hemställan under 4) av herrar Regnéll (m), Börjesson i Glömminge
(c), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Örebro (fp), Sjönell (c),
Hovhammar (m) och fru Hambraeus (c), som anser

dels att det stycke på s. 15 i utskottets yttrande som börjar med
”Allmänna förlaget” och slutar med ”motionen 1974:249” bort ha
följande lydelse:

Stark kritik har, bl. a. av riksrevisionsverket, riktats mot Allmänna
förlagets sätt att utöva sin funktion som samordnare av utgivningen av
statligt tryck. Att de statliga myndigheterna så snart det är fråga om
någon mera kostnadskrävande framställning av trycksaker skall — om
dispens inte ges — vara skyldiga att anlita Allmänna förlagets tjänster
framstår som mindre lämpligt. Dåvarande chefen för industridepartementet
deklarerade både 1970 och 1971 att detta obligatorium inte skulle
bibehållas längre än nödvändigt. Utskottet anser i likhet med motionärerna
att riksdagen har goda skäl att begära att Kungl. Maj:t nu vidtar
åtgärder för obligatoriets avskaffande.

dels att utskottet under 4 bort hemställa

4. att riksdagen med bifall till motionen 1974:249 hos Kungl.
Maj:t hemställer om upphävande av skyldigheten för statliga
organ att i vissa fall anlita AB Allmänna förlaget.

Särskilt yttrande

beträffande systemet med koncernbidrag inom Statsföretagsgruppen (utskottets
hemställan under 3) av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m):

Motionärerna påpekar med rätta att systemet med koncernbidrag
medför särskilda problem inom Statsföretagsgruppen beroende på att i

NU 1974:9

denna ingår företag sorn arbetar under mycket speciella villkor. Detta
förhållande måste beaktas både när gruppens resultat värderas och när
dess kapitalbehov diskuteras. Ett långtgående utnyttjande av koncernbidragssystemet
inom Statsföretagsgruppen försvårar bedömningen av
gruppens och de däri ingående företagens ekonomiska situation. Det är
därför angeläget att Statsföretag är återhållsamt med att utnyttja de
legala möjligheter som står till buds på detta område.