Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:85 angående utgifter på tilläggsstat III till riksstaten för budgetåret 1973/74 i vad avser industridepartementets verksamhetsområde jämte motioner (Betänkande 1974:NU19 Näringsutskottet)

Näringsutskottets betänkande nr 19 år 1974

NU 1974:19

Nr 19

Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:85
angående utgifter på tilläggsstat III till riksstaten för budgetåret 1973/74
i vad avser industridepartementets verksamhetsområde jämte motioner.

Under punkten 3 i detta betänkande, vilken avser försäljning av aktier
i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i Cementa AB, behandlar
utskottet förutom motioner som föranletts av propositionen också en vid
riksdagens början väckt motion om förstatligande av Industri AB Euroc.

TRETTONDE HUVUDTITELN
A. Industridepartementet m. m.

1. Kommittéer m. m. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj ris i propositionen
1974:85 bilaga 11 under punkten 1 (s. 39 f.) framlagda förslag och
hemställer

att riksdagen till Kommittéer m. m. på tilläggsstat III till
riksstaten för budgetåret 1973/74 anvisar ett reservationsanslag
av 3 300 000 kr.

E. Teknisk utveckling m. m.

2. Europeiskt rymdsamarbete m. m. Utskottet tillstyrker Kungl. Majris i
propositionen 1974:85 bilaga 11 under punkten 2 (s. 40 f.) framlagda
förslag och hemställer

att riksdagen godkänner Sveriges anslutning till det i propositionen
1974:85 omtalade avtalet om ett maritimt telekommunikationssatellitprojekt.

FONDEN FÖR STATENS AKTIER

3. Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i
Cementa AB. Kungl. Majri har i propositionen 1974:85 bilaga 11 under
punkten 3 (s. 41-44) föreslagit riksdagen att godkänna vad chefen för
industridepartementet förordat angående försäljning av statens innehav
av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av 50 000 aktier i Cementa
AB.

I anledning av propositionen har väckts motionerna
1974:1684 av herr Helén m. fl. (fp), vari hemställs att riksdagen
uppskjuter behandlingen av det preliminära avtalet mellan staten och
Industri AB Euroc/Cementa i avvaktan på marknadsdomstolens prövning
av Cementas förvärv av aktiemajoriteten i AB Gullhögens bruk,

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 19

NU 1974:19

1974:1685 av herr Werner m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen
avslår hemställan under förevarande punkt i propositionen 1974:85.

I detta sammanhang behandlar utskottet vidare den under den
allmänna motionstiden väckta motionen 1974:541 av herr Hermansson
m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen hos regeringen hemställer om
förslag syftande till förstatligande av Industri AB Euroc.

Propositionen

I AB Gullhögens bruk, som driver en av den svenska cementindustrins
sju produktionsenheter, innehar staten 73 578 aktier, motsvarande

14,6 % av aktiekapitalet och 10,5 % av aktiernas sammanlagda röstvärde.
Övriga produktionsenheter drivs av Cementa AB, sorn är helägt dotterbolag
till Industri AB Euroc. De båda företagens andelar av cementleveranserna
till den svenska marknaden är ca 20 % respektive ca 80 %. Cementa
träffade sommaren 1973 avtal om förvärv från majoritetsaktieägarna i
Gullhögen av ca 84 % av aktierna i Gullhögen. Mellan Euroc och
företrädare för staten har i december 1973 med förbehåll för Kungl.
Maj:ts godkännande träffats avtal enligt vilket staten överlåter sina aktier
i Gullhögen till Cementa för en köpeskilling av 29 872 668 kr. och Euroc
till staten överlåter 50 000 B-aktier i Cementa för samma belopp.
Överlåtelserna är avsedda att ske senast den 30 juni 1974. Staten kommer
härefter att inneha 5 % av aktierna i Cementa.

Avtalet mellan staten och Euroc innehåller regler avsedda att ge staten
insyn och inflytande i Cementa. I avtalet anges riktlinjer som syftar till
att förebygga att företaget i sin prispolitik och i sin investerings- och
strukturpolitik kan missbruka sin ställning till förfång för kunder och
anställda. Bl. a. skall gälla att staten får två platser i Cementas styrelse
och att Cementa låter sina prislistor, generella rabattsatser och allmänna
försäljningsvillkor vara öppna och tillgängliga.

Uppgifter om Industri AB Euroc

Industri AB Euroc (tidigare AB Cementa) erbjuder genom sina
dotterbolag ett brett sortiment av produkter och tjänster, i första hand
för byggnads-, anläggnings- och installationsverksamhet. Tyngdpunkten
ligger på det silikatkemiska området, dvs. inom jord- och stenindustrin.
Eurocs rörelse omfattar också produkter av stål, trä, plast m. m.

Eurocs leveransvärde uppgick 1972 till 1,3 miljarder kr., varav 0,4
miljarder kr. avsåg marknader utanför Sverige. Antalet anställda var ca
11 000, varav 9 000 i Sverige.

Koncernen är uppdelad i sju divisioner, dotterbolag till Euroc. Dessa
har i ett antal fall särskilda dotterbolag för vissa produkter eller
produktgrupper. Divisionerna är

Cementa: cement, bruksbindemedel, torrprodukter och kalk,

Sabema: sand, betong och makadam,

NU 1974:19

Ifö: sanitetsporslin, badkar, diskbänkar, storköksutrustningar, armatur,
elektroporslin, plastprodukter,

Interoc: material och komponenter för ytter- och innerväggar, bjälklag
och källare, ytter- och innertak,

Dynapac: vibratorer och jordpackningsmaskiner,

Elementhus: sågade trävaror, byggkomponenter och färdiga trähus,
samt

Annetorp: förvaltning av aktier och fastigheter som ej ingår i någon av
de övriga divisionsbolagens rörelser.

Annetorps viktigaste aktieinnehav utgörs av stora poster, ehuru ej
majoritetsposter, i byggnads- och entreprenadföretaget AB Skånska
Cementgjuteriet, i grosshandelsföretaget Ahlsell & Ågren AB och i
industriföretaget Upsala-Ekeby AB samt en betydande post i Gullspångs
Kraft AB.

Eurocs aktiekapital uppgår till ca 277 milj. kr. Ägandet är mycket
spritt och ingen särskild ägargrupp är dominerande. Antalet aktieägare
är omkring 24 000. Ingen av dessa innehar mer än ungefär 4 % av
aktiekapitalet. De tio största ägarna representerar tillsammans ca 22 %.
De utgörs av olika investeringsbolag, försäkringsföretag och andra
institutionella ägare.

Cementa hade före förvärvet av Gullhögen driftställen i Limhamn,
Hällekis, Köping, Stora Vika, Slite och Degerhamn. Cementas omsättning
år 1972 var 328 milj. kr. Exporten av cement och klinker uppgick år
1972 till 7 % av de sammanlagda leveranserna.

Euroc äger direkt och indirekt aktieposter av varierande storlek i ett
stort antal svenska tillverkare av betongvaror. AB Strängbetong är ett
helägt dotterbolag till AB Betongindustri, som ägs till 1/3 av Euroc.
Vidare äger Euroc en dominerande post i AB Skånska Cementgjuteriet,
vilket i sin tur äger halva aktiekapitalet i AB Norrköpings Byggelement
samt hela aktiekapitalet i Byggnadsfirman Olsson & Skarne med
dotterbolaget Systembetong AB. Cementgjuteriet äger Norrbottens Cementgjuteri
samt minoritetsintressen i AB Helsingborgs Byggelement, AB
Kalmar Betongindustri och AB Vallbo Grus- och Betongvaror.

Euroc närstående större betongvarutillverkare (Strängbetong, Skånska
Cementgjuteriet, Norrköpings Byggelement samt Systembetong) hade
1969 ca 1/3 av den totala produktionen av betongvaror. Om endast
byggelement inkluderas blir andelen ca 50 %. De nämnda företagens
produktion av betongvaror utgörs nästan uteslutande av byggelement.
Inom olika undergrupper av betongvaror, t. ex. väggelement samt bjälklag
och tak, är marknadsandelen för Euroc närstående företag ännu större.

Sveriges största tillverkare av betongvaror, A-Betong AB, är helägt
dotterbolag till det av Euroc förvärvade AB Gullhögens bruk. Gullhögenkoncernens
marknadsandel 1969 av den totala betongvaruproduktionen
var ca 1/5 och om endast byggelement inkluderas ca 1/3. A-Betongs
andel av flera olika delmarknader var dock betydligt större.

Euroc äger också aktieposter i ett antal svenska tillverkare av

NU 1974:19

fabriksbetong. Sålunda äger Euroc 1/3 av aktiekapitalet i AB Betongindustri,
som är Sveriges största tillverkare av fabriksbetong och 1969
svarade för 1/5 av totalproduktionen. AB Valbo Betongindustri är liksom
AB Strängbetong ett helägt dotterbolag till Betongindustri. Vidare äger
Euroc hela aktiekapitalet i Sabema Material AB (tidigare Göteborgs
Makadam AB) för vilket fabriksbetongrörelsen utgör en väsentlig del av
verksamheten. Euroc äger som nämnts en dominerande post i AB
Skånska Cementgjuteriet. Flera olika företag i fabriksbetongbranschen
ägs helt eller delvis av Cementgjuteriet.

I Euroc-koncernen ingår även en av landets två lättbetongtillverkare,
Siporex AB. Tillverkningen av asbestcementplattor sker i Sverige vid
endast ett företag, Skandinaviska Eternit AB, som till drygt 99 % ägs av
Euroc-koncernen. Euroc har också ägarintressen i ett av de största
grossistföretagen på byggmaterialområdet, Ahlsell & Ågren AB.

Ärende hos näringsfrihetsombudsmannen

Hos näringsfrihetsombudsmannen (NO) har den 25 oktober 1973
upprättats en föredragningspromemoria angående Cementa AB:s förvärv
av AB Gullhögens bruk.

Enligt promemorian har NO-ämbetet varit i kontakt med flera större
cementköpare i syfte att efterhöra deras uppfattning om pris- och
konkurrensförhållandena på cementmarknaden. Dessa köpare har samstämmigt
uppgivit att på delmarknader där såväl Cementa som Gullhögen
haft möjlighet att leverera cement det hittills rått ett konkurrensförhållande
som lett till att man konkurrerat om kunderna främst genom att ge
rabatter, vilka varit i den storleksordningen att de haft stor ekonomisk
betydelse för köparna. Vid en jämförelse av de faktiskt uttagna priserna
på konkurrensutsatta marknader och priserna på sådana marknader där
Cementa haft monopolställning finner man att priserna varit lägre än på
konkurrensutsatta marknader. Det har också uppgivits att de båda
koncernerna konkurrerat inte enbart med rabatter utan dessutom med
punktliga leveranser, teknisk service o. d. I Skåne, där Cementa redan
tidigare haft en faktisk monopolställning, uppges priserna på cement ha
varit högre än i konkurrensutsatta områden. I promemorian dras
slutsatsen att det inte torde råda något tvivel om att det mellan Cementa
och Gullhögen i vissa geografiska områden har rått en hård konkurrens,
som resulterat i lägre faktiskt uttagna priser och god leveransservice.

Om marknadssituationen i cementbranschen efter Cementas förvärv av
Gullhögen anförs i promemorian bl. a. följande. Det är inte realistiskt att
räkna med någon potentiell konkurrens från nyetablering. Importkonkurrensen
påverkar bl. a. på grund av transportkostnadernas relativa storlek
endast i mindre grad marknadsbilden. Fraktkostnaderna vid import från
västeuropeiska länder beräknas enligt koncentrationsutredningen motsvara
ca 15 % av det svenska priset. Endast en liten del av cementproduktionen
går i internationell handel. I Västeuropa förekommer handel över

NU 1974:19

gränserna av någon betydelse endast inom EG. Nästan all export i övrigt
från västeuropeiska länder går till andra världsdelar. Anledningen härtill
torde åtminstone till väsentlig del vara att tillverkarna räknar med att
inbrytning på näraliggande producenters hemmamarknader omgående
leder till motåtgärder från det eller de företag vars hemmamarknad störs.
Härigenom kan exportökningen komma att leda till en motsvarande
minskning av den inhemska försäljningen. Medvetenheten härom torde
vara en anledning till frånvaron av regelbunden handel i cement mellan
exempelvis de nordiska länderna. Ytterligare en omständighet som
begränsar förutsättningarna för att import skall komma till stånd är
Eurocs och G ullhögens ägarintressen i flera av de stora cementköpande
företagen. Transportkostnaderna inom landet har också stor betydelse
för möjligheterna att etablera en distributionsapparat för försäljning av
importerad cement. En importör tvingas genomföra omfattande investeringar
i transportapparat och lageranläggningar. Härigenom finns
etableringströsklar inte endast för nyetablering av tillverkning utan även
för import i större omfattning av cement.

Några direkta substitut till cement torde inte finnas på kort sikt.
Cementförbrukningen påverkas så gott som helt av påbörjade och
planerade byggnadsprojekt. Priselasticiteten på cement är bl. a. till följd
härav mycket låg. För vissa ändamål kan alternativa konstruktioner
förekomma i form av stål eller träkonstruktioner. På många områden
erfordras emellertid cement eller material i vilka cement ingår. På dessa
områden kommer sammanslagningen att medföra ett klart monopol.

Cementas förvärv av Gullhögen leder, anförs det i promemorian, till
begränsning av konkurrensen även i fråga om andra produkter än cement,
främst betongvaror. Euroc får nämligen, utöver nuvarande ägarintressen i
flera betongvarutillverkare, genom förvärvet av Gullhögen överta landets
största tillverkare av betongvaror, A-Betong. Härigenom kommer företag
i vilka Euroc har ägarintressen att svara för ca 3/5 av produktionen av
betongvaror och ca 9/10 av produktionen av sådana väsentliga betongprodukter
som väggelement, bjälklag samt pelare, balkar och ramar.

Sammanfattningsvis konstateras i promemorian att Euroc-koncernens
förvärv av Gullhögen medför ett monopol med påtaglig risk för skadlig
verkan från allmän synpunkt. Sådan skadlig verkan kan uppstå t. ex.
genom att monopolisten prisdiskriminerar vissa köparkategorier. Risken
härför är, påpekas det, särskilt stor om tillverkaren har egna intressen i
senare led som det kan ligga i hans intresse att gynna. Så är fallet i fråga
om flera här väsentliga produktgrupper, t. ex. fabriksbetong och betongvaror.
Flera cementköpande företag har uttryckt oro över att komma i en
situation där man är hänvisad till inköp från ett enda företag som har
ägarintressen i konkurrenter till det köpande företaget.

Monopolmissbruk yttrar sig vidare, sägs det i promemorian, i för höga
priser och för höga vinster till skada för konsumenten och det allmänna.
Risken härför får anses vara särskilt stor när priskänsligheten såsom för
cement är låg. Företag med dominerande ställning eller monopolställning
blir under sådana förhållanden mindre benägna än på en marknad med

NU 1974:19

stor priskänslighet att hålla igen på prishöjningarna, eftersom höjda priser
leder till endast en liten minskning av efterfrågan. En direkt följd av
Cementas förvärv av Gullhögen kan väntas bli att den hittills rådande
priskonkurrensen i form av rabattgivning upphör.

Den kanske allvarligaste risken med den nu föreliggande monopoliseringen
är enligt promemorian att den bristande konkurrensen på lång sikt
kan leda till att effektiviteten i vid bemärkelse blir mindre än den kunde
vara. Internationell erfarenhet uppges visa att monopol i allmänhet inte
tycks ha givit upphov till stora eller lättvunna vinster. De vanligaste
följderna tycks snarast ha varit stelhet i branschstrukturen och distributionskanalerna.
Företagens incitament att sänka kostnader och priser och
att förbättra produktions- och distributionsmetoder tycks också ha
försvagats.

Mot de ovan anförda negativa effekterna av en monopolisering av
cementindustrin skall enligt promemorian vägas de företagsekonomiska
fördelar som ett sammanförande av de båda cementtillverkande företagen
kan ge. Härvid erinras om koncentrationsutredningens bedömning att det
redan inom den existerande företagsstrukturen är möjligt att tillgodogöra
sig de väsentligaste statiska stordriftsfördelarna. Vid en bedömning från
allmän synpunkt av de negativa effekter som en monopolisering av
marknaden för cement kan bedömas medföra och de positiva faktorer
som från företagsekonomisk synpunkt talar för en samordning av de båda
tillverkarnas verksamhet får, uttalas det i promemorian, de negativa
effekterna anses väga över. Det inflytande som Cementa AB erhåller
genom förvärvet av aktiemajoriteten i AB Gullhögens bruk får till följd
att den hittillsvarande konkurrensen på cementmarknaden utsläcks och i
senare led i väsentlig mån begränsas. Förvärvet måste därför anses
medföra sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen.
Med hänsyn härtill borde NO göra framställan till marknadsdomstolen
om förhandling för undanröjande av denna skadliga verkan. I
framställningen borde NO yrka att marknadsdomstolen upptar förhandlingar
med Cementa AB om att Cementa skall avstå från det genom
aktieförvärvet erhållna inflytandet i Gullhögens bruk.

Cementa AB, som av NO beretts tillfälle att yttra sig över promemorian,
har bemött denna i en skrivelse den 20 december 1973. Enligt
Cementa är både de samhällsekonomiska och de företagsekonomiska
fördelama med samgåendet mellan Cementa och Gullhögen mycket
stora. Genom att hålla takten i den industriellt-ekonomiska strukturutvecklingen
inom cementindustrin överallt i världen bibehåller det
sammanslagna företaget åt svensk cementindustri dess internationella
konkurrenskraft och skapar förutsättningar för lägre cementpriser i
Sverige än som kunde uppnås med flera företag av omodern struktur,
säger Cementa och tillägger att uppfattningen om dessa fördelar delas av
staten, som aktivt medverkat till sammanslagningen.

Cementa var redan före Gullhögenförvärvet dominerande och prisledande
med ca 80% av den svenska cementmarknaden, framhåller

NU 1974:19

företaget. Sammanslagningen har därför icke inneburit någon väsentlig
förändring i de förhållanden som sedan länge varit avgörande för
prisutvecklingen på cement i landet eller för den sedan länge rådande
frånvaron av diskrimination mellan kunder på den svenska marknaden.
Påståenden om snedvridning av konkurrensförhållandena i senare fabrikationsled
genom s. k. vertikal integration saknade verklighetsunderlag
redan före Gullhögenförvärvet, hävdas det vidare, och detta förvärv har
icke medfört någon förändring härvidlag.

Det latenta importhotet betecknas av Cementa som en konkurrensmässig
realitet av stor betydelse. Den allmänna strukturutvecklingen sägs
kontinuerligt skärpa denna konkurrensfaktor. Med sina långa kuster är
Sverige enligt Cementas mening särskilt tillgängligt för cementimport från
moderna hamnbaserade cementfabriker i Europa med tillgång till dagens
fördelaktiga sjötransportmöjligheter. Cementas egen export nämns som
indicium för riktigheten i denna bedömning. Bleve de svenska cementpriserna
för höga skulle icke blott denna cementexport bortfalla utan också
en stor import till Sverige komma till stånd.

Substitutkonkurrensen från stål, trä, plast och andra alternativ till
cementbaserade produkter är intensiv, yttrar Cementa vidare. Det enda
viktigare undantaget härifrån utgörs av grundläggningsmarknaden, där
betongen har ett klart försteg. Denna marknad representerar dock högst
en tredjedel av den totala cementmarknaden.

Cementa säger sig ha genom åren fört en pris- och marknadspolitik
präglad av medvetandet om det ansvar som dess dominerande marknadsposition
måste sägas ålägga företaget. Detta skall också ha omvittnats
från andra håll. Bolaget har ansett det självklart att det skulle ställa sig
positivt till arrangemang som innebär garantier mot att någon avvikelse
från den hittills förda politiken skulle göras i framtiden. Därför har
bolaget slutit sitt nu aktuella avtal med staten.

Cementa deklarerar som sin bestämda uppfattning att samgåendet
mellan Cementa och Gullhögen med hänsyn till de omständigheter,
förhållanden och garantier som bolaget redovisat icke kan anses innebära
sådan skadlig verkan av konkurrensbegränsning som avses i gällande
konkurrensbegränsningslagstiftning. Samgåendet påverkar icke prisbildningen
på ett från allmän synpunkt otillbörligt sätt. Det hämmar icke
verkningsförmågan inom näringslivet. Inom cementindustrin kommer det
tvärtom att öka den. Och det försvårar eller förhindrar ej annans
näringsutövning. Enligt Cementas mening föreligger inte något behov för
NO att nu ingripa med särskilda åtgärder.

1 beslut den 10 januari 1974 har NO förklarat sig avse låta ärendet vila
i avvaktan på Kungl. Maj:ts och riksdagens beslut angående avtalet mellan
staten och Euroc. Som skäl härför anfördes:

En förutsättning för att avtalet mellan staten och Euroc skall träda i
kraft är att det godkännes av Kungl. Maj:t och riksdagen. För det fall
sådant godkännande lämnas kan detta ses som ett statsmakternas
accepterande av Cementas förvärv av Gullhögens bruk. Om statsmakterna

NU 1974:19

lämnar sitt godkännande kan inte göras gällande att Cementas förvärv
medför sådan från allmän synpunkt skadlig verkan som förutsätts för
ingripande enligt konkurrensbegränsningslagen. De konkurrensvårdande
myndigheterna kan vid sådant förhållande inte ingripa mot förvärvet.

Konkurrensbegränsningslagen och dess förarbeten

I lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning
inom näringslivet föreskrivs att i syfte att främja en ur allmän
synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet skall dels gälla förbud
mot vissa arter av konkurrensbegränsning — vertikal prisbindning
(bruttopriser) och anbudskarteller —, dels ankomma på marknadsdomstolen
att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning
som bringas under dess bedömning. Med skadlig verkan
förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt
sätt påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan inom
näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Framställning
om förhandling görs av näringsfrihetsombudsmannen (NO); om
denne i visst fall beslutar att inte påkalla förhandling får sådan
framställning göras även av företagare som omedelbart berörs av
konkurrensbegränsningen eller av sammanslutning av konsumenter eller
löntagare.

Om förhandling har avslutats utan att skadlig verkan av konkurrensbegränsning
har kunnat undanröjas åligger det domstolen — utom i visst fall
där den själv kan utfärda föreläggande med vitessanktion — att där saken
finnes vara av större vikt göra anmälan härom till Kungl. Maj:t. För vissa
fall av detta slag ger lagen Kungl. Majit befogenhet att förordna om visst
högsta pris som företagare inte får överskrida utan tillstånd av domstolen.

I förarbetena till konkurrensbegränsningslagen i dess nuvarande
utformning berörs de konkurrensbegränsande effekterna av fusioner och
andra former av företagsförvärv endast i begränsad omfattning.

I propositionen 1953:103 diskuterade chefen för handelsdepartementet
frågan om monopolistfallet borde omfattas av lagstiftningen. Det
sades vara uppenbart att den fullständiga eller partiella frånvaro av
konkurrens, som föreligger i en monopolsituation, kan bli vådligare för
konsumenterna än kanske flertalet fall av avtalsmässig konkurrensbegränsning.
Det erinrades också om att en monopolsituation kan uppkomma
genom att flera företagare som förut haft kartellavtal sinsemellan i
stället bildar en koncern. Det var därför ett naturligt och rimligt
önskemål, förklarade departementschefen, att konkurrensbegränsningslagen
så långt möjligt skulle tillämpas, när man kunde konstatera frånvaro
av den fria tävlan som dock utgjorde en viss garanti för konsumenternas
intressen. Sedan departementschefen noterat att ett monopol ej behövde
vara skadligt ur allmän synpunkt — bl. a. hänvisades till effekterna av
potentiell konkurrens — framhöll han att en monopolställning medför
uppenbara faror för missbruk. Frånvaron av konkurrens måste i och för
sig inbjuda därtill. Sålunda kunde det vara frestande att hålla priserna på

NU 1974:19

en högre nivå än som är rimligt med hänsyn till kostnaderna. Vidare
försvagades lätt vederbörandes benägenhet att genom olika åtgärder söka
pressa ned kostnaderna. En allvarlig olägenhet förelåg om monopolisten
utnyttjade sin makt till att missgynna vissa företagare. Då denna form av
konkurrensbegränsning tydligen kunde medföra skadliga verkningar i
olika hänseenden fann departementschefen det icke vara tillrådligt att
lämna monopolistfallet utanför lagstiftningen.

I propositionen 1956:148 - som gällde ändring av konkurrensbegränsningslagen
- framförde departementschefen en del allmänna synpunkter
på begreppet samhällsskadlig verkan och tilläde att några närmare
riktlinjer för skadlighetsbedömningen och förhandlingsmålen ej syntes
kunna uppdragas. Han hänvisade därvid till ett av flera remissinstanser
understruket uttalande av 1954 års priskontrollutredning att förhandling i
monopol- eller oligopolfallen ej skulle gå ut på att undanröja själva
ofullkomligheten i näringslivets struktur. Härom anförde departementschefen
bl. a.: ”Näringsfrihetsrådet [nuvarande marknadsdomstolen] får
sålunda exempelvis icke förhandla om uppdelning av ett företag i flera.”

Utskottet har lämnat redogörelser för lagstiftning mot konkurrensbegränsningar
i Sverige och andra länder i sina betänkanden 1973:41 (mera
utförligt) och 1974:10. Med bifall till utskottets hemställan i sistnämnda
betänkande har riksdagen (rskr 1974:83) till Kungl. Maj:t framfört
önskemål rörande en av chefen för handelsdepartementet aviserad
översyn av konkurrenslagstiftningen.

Interpellationer m. m.

En ansökan från Cementa AB och AB Gullhögens bruk om befrielse
jämlikt 35 § 3 mom. tredje stycket kommunalskattelagen (1928:370)
från realisationsvinstbeskattning i samband med aktieöverlåtelser vid
Cementas förvärv av Gullhögen lämnades utan bifall genom beslut av
Kungl. Maj:t den 28 september 1973. Sådan befrielse kan meddelas helt
eller delvis, om beskattningen kan antas hindra strukturrationalisering
som är önskvärd från allmän synpunkt. Chefen för finansdepartementet
statsrådet Sträng berörde detta beslut i riksdagens allmänpolitiska debatt
den 7 november 1973, där fusionen inom cementindustrin förts på tal.
Regeringen betraktade inte samgåendet som ett samhällsintresse och sade
följaktligen nej till befrielse från realisationsvinstbeskattning, yttrade
statsrådet (RD 1973:128 s. 142).

Chefen för industridepartementet statsrådet Johansson besvarade den
8 november 1973 (RD 1973:129 s. 6) en av herr Levin (fp) framställd
enkel fråga (1973:277) huruvida statsrådet tagit initiativet till eller eljest
främjat den s. k. cementfusionen mellan Cementa och Gullhögen. I svaret
anfördes bl. a. att industridepartementet inte hade deltagit i några
förhandlingar mellan Cementa och huvudaktieägaren i Gullhögen och att
regeringen inte hade haft att godkänna den genomförda transaktionen
utifrån statens delägarskap i Gullhögen.

NU 1974:19

Den 10 december 1973 besvarade statsrådet Johansson (RD 1973:150
s. 39) en interpellation (1973:110) av herr Lindkvist (s) om ökat
samhälleligt engagemang inom byggnadsämnesindustrin och en interpellation
(1973:127) av herr Wemer i Tyresö (vpk) om förstatligande av
cementindustrin och ökat statligt inflytande över byggnadsmaterialproduktionen.
I interpellationssvaret lämnades en utförlig redogörelse för
samgåendet mellan Cementa och Gullhögen och för de förhandlingar
mellan staten och Industri AB Euroc vilkas resultat redovisas i propositionen
1974:85.

Tidigare behandling av motioner om förstatligande av cementindustrin

Motioner med förslag om förstatligande av cement- och lättbetongindustrin
har förekommit flera gånger under de senaste åren (BaU
1969:29; NU 1972:25, 1973:21). När frågan senast behandlades hänvisade
näringsutskottet till att pris- och konkurrensförhållandena inom
byggnadsmaterialbranschen kontinuerligt bevakades från statens sida i
första hand genom statens pris- och kartellnämnd, att en arbetsgrupp
inom Kungl. Maj:ts kansli ägnade uppmärksamhet åt branschen och att
staten genom sitt delägarskap i AB Gullhögens bruk hade direkt insyn i
produktion och marknadsföring av cement och lättbetong. Utskottet
ansåg att det inte fanns anledning till en sådan mycket genomgripande
åtgärd som förordades i motionen. Denna avslogs också av riksdagen.
Vänsterpartiet kommunisternas representant stödda motionsyrkandet i
en reservation.

Motionerna

I motionen 1974:1684 berörs först hur koncentrationstendenserna
inom näringslivet inverkar på konkurrensen. Riksdagens beslut (NU
1974:10, rskr 1974:83) rörande en översyn av konkurrenslagstiftningen
noteras av motionärerna med tillfredsställelse. Förhållandena inom
cementindustrin behandlas med hänvisning till den inom näringsfrihetsombudsmannaämbetet
upprättade föredragningspromemorian om Cementa
AB:s förvärv av AB Gullhögens bruk (se ovan). Resultatet av detta
förvärv blir ett reellt cementmonopol, konstaterar motionärerna och
uttalar farhågor för att monopolet skall leda till höjda cementpriser som
ytterst slår igenom i form av höjda boendekostnader. Vidare sägs att de
negativa effekterna av ett monopol gör det angeläget att med all kraft
förhindra att det uppstår samt att ett monopol inte blir acceptabelt bara
därför att staten är med och delar ansvaret. Motionärerna betecknar det
som angeläget att näringsfrihetsombudsmannen med det snaraste fullföljer
ärendet rörande Cementas förvärv av Gullhögen så att en prövning av
förvärvet inför marknadsdomstolen kommer till stånd.

1 motionen 19 74:541 erinras först om tidigare yrkanden från
vänsterpartiet kommunisternas sida på förstatligande av delar av bygg -

NU 1974:19

nadsmaterialindustrin. Monopolprissättning och kartellöverenskommelser
har drivit upp prisnivån på detta område, säger motionärerna, som hävdar
att Cementa och Gullhögen före fusionen tillämpade ett system med
marknadsuppdelning utan inbördes priskonkurrens. En stark opinion
inom arbetarrörelsen har krävt ett statligt ingripande mot cementmonopolet,
anförs det vidare. Cementas förvärv av Gullhögen bedöms av
motionärerna leda till en ökad dominans inom byggnadsmaterialindustrin
för den kapitalgrupp som är knuten till Skandinaviska enskilda banken.
Motionärerna anser att monopolprissättning påverkat byggandet med
påföljd att de använda byggnadsmetoderna inte alltid varit de bästa och
att byggarbetslösheten ökat. Det föreslagna förstatligandet av Euroc
skulle medverka till att skapa förutsättningar för ett billigare byggande.

Den senast refererade motionen åberopas i motionen 1974:1685. Ett
godkännande av den i propositionen föreslagna aktietransaktionen skulle
enligt motionärernas mening innebära att bidrag ges till ett ingrepp till
förmån för cementmonopolet. Monopolbildningen kan, uttalar de, inte
accepteras.

Utskottet

Staten är sedan år 1969 delägare i AB Gullhögens bruk. Efter en
aktietransaktion som riksdagen tog ställning till hösten 1973 (prop.
1973:170, NU 1973:71) är statens andel av Gullhögens aktiekapital

14,6 % och dess andel av totala röstvärdet 10,5 %.

Gullhögen är ett av de två företag som svarar för cementleveranserna
på den svenska marknaden. Dess marknadsandel är ca 20 %. Övriga ca
80 % av leveranserna kommer från Cementa AB, ett dotterbolag till det
inom byggnadsmaterialbranschen mångsidigt verksamma Industri AB
Euroc.

Den redan förut starka företagskoncentrationen inom cementbranschen
i Sverige har ökat ytterligare genom att Cementa år 1973
förvärvat aktiemajoriteten i Gullhögen. Förslaget under förevarande
punkt i propositionen går ut på att staten skall byta ut sin minoritetspost
av detta företags aktier mot en motsvarande aktiepost i Cementa. I det
preliminära avtal om ett sådant aktiebyte som har träffats och som
återges i propositionen ingår vissa riktlinjer för det fortsatta samarbetet i
Cementa. Riktlinjerna gäller bl. a. prissättning och försäljningsvillkor i
övrigt, åtgärder vid framtida strukturrationalisering inom cementrörelsen
samt representation för staten i Cementas styrelse och bland dess
revisorer. Chefen för industridepartementet redovisar en i allt väsentligt
positiv bedömning av att den svenska cementindustrin på angivet sätt
samlas till ett företag. Inte bara företagsekonomiska utan även samhällsekonomiska
motiv sägs tala för en samordning. Riskerna för nackdelar till
följd av den marknadsdominans som uppstår berörs dock. Departementschefen
uttalar att staten genom reglerna i avtalet får ett avsevärt
inflytande i förhållande till sin ringa andel — 5 % — av Cementas
aktiekapital och att de nyssnämnda riktlinjerna innebär lösningar som

NU 1974:19

tillvaratar både de anställdas och konsumenternas intressen på ett
tillfredsställande sätt. Uppgörelsen med Euroc betecknas som tillfredsställande
för staten ur ekonomisk synvinkel. Utskottet har fått ta del av
visst hemligt material som möjliggör en närmare värdering av avtalet i
detta hänseende.

Samgåendet mellan Cementa och Gullhögen har tilldragit sig betydande
uppmärksamhet på olika håll. I riksdagen har det, som ovan
redovisats, berörts flera gånger under hösten 1973. Näringsfrihetsombudsmannen
(NO) har också ägnat intresse åt samgåendet. Inom
NO-ämbetet har upprättats en promemoria som utmynnar i en kritisk
bedömning därav. Promemorieförfattarens slutsats är att Cementas
förvärv av Gullhögen måste anses medföra sådan skadlig verkan som avses
i 5 § konkurrensbegränsningslagen (1953:603) och att NO därför bör
göra framställning till marknadsdomstolen om förhandlingar för undanröjande
av denna skadliga verkan. NO:s yrkande skulle vara att Cementa
skall avstå från det inflytande i Gullhögen som har erhållits genom
aktieförvärvet. Cementa har fått tillfälle att yttra sig över promemorian.
NO har sedermera i januari i år förklarat ärendet vilande i avvaktan på
Kungl. Maj:ts och riksdagens beslut angående avtalet mellan staten och
Euroc. Ett godkännande från statsmakternas sida innebär, säger NO i sitt
beslut, att de konkurrensvårdande myndigheterna inte kan ingripa mot
förvärvet, eftersom det då inte kan göras gällande att detta medför sådan
från allmän synpunkt skadlig verkan som förutsätts för åtgärd enligt
konkurrensbegränsningslagen.

En kritisk inställning till det uppkomna cementmonopolet kommer
till uttryck i de två motioner, 1974:1684 och 1974:1685, som har
föranletts av propositionen liksom i motionen 1974:541, som väcktes vid
riksdagens böljan. De båda sistnämnda motionerna baseras dock på andra
värderingar än motionen 1974:1684.1 denna refereras till den bedömning
av samgåendets effekter som redovisas i NO-ämbetets promemoria.
Motionärerna uttalar farhågor för att cementmonopolet får övervägande
negativa konsekvenser och finner det angeläget att NO med det snaraste
fullföljer ärendet så att marknadsdomstolen får pröva om konkurrensbegränsning
med skadlig verkan föreligger. I avvaktan påen sådan prövning
bör, anser motionärerna, riksdagen skjuta på sitt ställningstagande till
avtalet mellan staten och Euroc. I motionerna 1974:541 och 1974:1685
kritiseras framför allt att det inom cementbranschen har uppstått ett
privat monopol med dominerande ställning även inom andra sektorer av
byggnadsmaterialbranschen. I den förra motionen påyrkas åtgärder för
ett statligt förvärv av Euroc-koncernen i dess helhet. Den senare
motionen är riktad mot propositionens förslag. Ett godkännande av detta
innebär, menar motionärerna, att riksdagen medverkar till att cementmonopolet
främjas.

Utskottet vill först göra ett par påpekanden av formell natur med
anledning av yrkandet i motionen 1974:1684. Aktieöverlåtelserna enligt
avtalet mellan staten och Euroc skall, såsom framgår av propositionen,
enligt avtalet ske senast den 30 juni 1974. Om ett sådant uppskov som

NU 1974:19

motionärerna avser skall bli möjligt måste följaktligen i praktiken den i
avtalet bestämde tidsfristen förlängas. Om så kunde ske — vilket förutsätter
nya förhandlingar mellan parterna — skulle inte därmed vara givet
att saken kommer under marknadsdomstolens prövning. Uppenbarligen
kan riksdagen inte ge NO anvisningar om att ett visst ärende bör fullföljas
till marknadsdomstolen. Riksdagen torde vara hänvisad till att nu
bedöma avtalet i den utsträckning som ett ställningstagande till förslaget i
propositionen förutsätter. Valet står med andra ord för riksdagens del
mellan att godkänna och att underkänna Kungl. Maj:ts förslag.

Utskottet saknar inte förståelse för den negativa syn på cementmonopolet
som kommer till uttryck i motionerna. Vid bedömningen av
den nu uppkomna marknadssituationen måste emellertid enligt utskottets
mening beaktas att branschen även före samgåendet mellan Cementa
och Gullhögen präglades av en stark koncentration. Utskottet lämnar det
öppet huruvida den inom NO-ämbetet upprättade promemorian eller
Cementas bemötande därav kommer sanningen närmast när det gäller
förekomsten av konkurrens inom ramen för det hittillsvarande duopolet.
Det torde i vaije fall stå klart att konkurrensläget inom branschen totalt
sett ingalunda har motsvarat de önskemål som kan uppställas från
avnäm arsy npunk t.

Om det också finns vissa samhällsekonomiska motiv för en samordning
inom cementindustrin kan det ifrågasättas om samgåendet mellan de
båda företagen i branschen i realiteten varit ett samhällsintresse. När
åtgärden nu har kommit till stånd måste det emellertid enligt utskottets
mening anses positivt att staten genom det avtal som träffats får ökade
möjligheter till insyn i och inflytande över branschens fortsatta utveckling
— som på längre sikt kan komma att innefatta betydande
strukturförändringar — och de villkor som tillämpas gentemot kunder
och andra intressenter. Den finansiella sidan av uppgörelsen synes inte ge
anledning till erinran.

Även med utgångspunkt i en sådan negativ värdering av cementmonopolet
som präglar motionen 1974:1685 borde, såvitt utskottet kan finna,
de i avtalet fastslagna riktlinjerna uppskattas som fördelaktiga för
samhället. Ett beslut enligt yrkandet i denna motion, vilket skulle
innebära att staten avstår från att vinna insteg i cementindustrins
huvudföretag men kvarstår som delägare i det dotterbolag som tills vidare
driver en av dess produktionsenheter, skulle med hänsyn därtill framstå
som en omotiverad demonstration.

Med hänvisning till vad här anförts avstyrker utskottet motionerna
1974:1684 och 1974:1685. När utskottet sålunda ställer sig bakom
förslaget i propositionen vill utskottet kraftigt betona vikten av att staten
aktivt utnyttjar de möjligheter att hävda olika samhällsintressen som
avtalet ger. Utskottet förutsätter också att noggrann uppmärksamhet
även fortsättningsvis kommer att från statens sida ägnas byggnadsmaterialindustrin
i dess helhet. Vad beträffar de konkurrenspolitiska principfrågor
som Cementas förvärv av Gullhögen har aktualiserat vill utskottet
erinra om vad riksdagen nyligen på utskottets hemställan (NU 1974:10)

NU 1974:19

uttalat i fråga om översyn av lagstiftningen mot konkurrensbegränsningar.

Motionen 1974:541 — som väcktes vid riksdagens början — går ut på
att Industri AB Euroc, dvs. hela den koncern vari Cementa ingår, skall
överföras i statlig ägo. De rent praktiska problem som är förknippade
med en sådan nationaliseringsåtgärd har motionärerna inte gått in på.
Utskottet hänvisar till vad utskottet i tidigare sammanhang och ovan har
uttalat om bevakning av byggnadsmaterialindustrin från statens sida.
Liksom förut anser utskottet att det för närvarande inte finns anledning
till en sådan genomgripande åtgärd som motionärerna förordar.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1974:1684 om uppskov med
behandlingen av propositionen 1974:85 bilaga 11 punkten 3,

2. att riksdagen med bifall till propositionen 1974:85 bilaga 11
punkten 3 och med avslag på motionen 1974:1685 godkänner
vad chefen för industridepartementet förordat angående
försäljning av statens innehav av aktier i AB Gullhögens bruk
och förvärv av 50 000 aktier i Cementa AB,

3. att riksdagen avslår motionen 1974:541 om förstatligande av
Industri AB Euroc.

Stockholm den 16 april 1974

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c),
Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c),
Andersson i Storfors (s), Rask (s), Sjönell (c), Hovhammar (m), Wååg (s),
fru Hambraeus (c), herrar Svensson i Malmö (vpk), Sivert Andersson i
Stockholm (s) och Wirtén (fp).

Reservationer

vid punkten 3 (Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av
aktier i Cementa AB)

1. i vad avser godkännande av förslaget i propositionen (utskottets
hemställan under 2) av herr Svensson i Malmö (vpk), som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 13 med
”Utskottet saknar” och slutar på s. 14 med ”mot konkurrensbegränsningar”
bort ha följande lydelse:

Det finns enligt utskottets mening starkt fog för den negativa syn på
cementmonopolet som kommer till uttryck i motionerna. Storfinansens
kraftiga dominans inom cementindustrin har genom Cementas förvärv av
Gullhögen blivit än mer markerad. Monopolet kan ge möjlighet till
ytterligare höjning av priset på det viktiga basmaterial för byggnads- och
anläggningsverksamhet som cementen utgör. Cementtillverkningen är

NU 1974:19

bara en rörelsegren inom en koncern som behärskar stora delar av den
totala byggnadsmaterialindustrin. Avtalet mellan Cementa och staten
innebär inte att staten vinner insteg inom andra delar av koncernen än
cementrörelsen, och inom denna kan inflytandet — med den svaga
ställning som staten med sin ringa ägarandel får — komma att bli helt
marginellt. Samtidigt tar staten på sig ett reellt medansvar för storkapitalets
fortsatta agerande på ett för folkflertalet väsentligt produktionsområde.
Ett beslut av denna innebörd kan inte godtagas. Utskottet
ansluter sig följaktligen till yrkandet i motionen 1974:1685 att riksdagen
ställer sig avvisande till den i propositionen föreslagna aktietransaktionen.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. att riksdagen med bifall till motionen 1974:1685 avslår
propositionen 1974:85 bilaga 11 punkten 3,

2. i vad avser förstatligande av Industri AB Euroc (utskottets hemställan
under 3) av herr Svensson i Malmö (vpk), som anser

dels att det stycke i utskottets yttrande på s. 14 som börjar med
”Motionen 1974:541” och slutar med ”motionärerna förordar” bort ha
följande lydelse:

I stället för den typ av begränsat inflytande — med statens
representanter som gisslan i en av privatkapitalet behärskad styrelse —
som avtalet mellan Cementa och staten skulle leda till, måste staten
skaffa sig en reell maktställning inom byggnadsmaterialindustrin. Endast
därigenom skapas förutsättningar för den sänkning av byggkostnaderna
som mot bakgrund av de senaste årens våldsamma hyresstegringar
framstår som ytterligt angelägen. I motionen 1974:541 anvisas en väg i
riktning mot detta mål. Industri AB Euroc har, såsom belysts i det
föregående, en dominerande position inom byggnadsmaterialsektorn.
Genom att, som motionärerna föreslår, föra över denna koncern i statlig
ägo skulle statsmakterna begränsa storfinansens makt på ett viktigt
område och bidra till att åstadkomma lägre bostadskostnader.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. att riksdagen med bifall till motionen 1974:541 hos Kungl.
Maj:t hemställer om förslag syftande till förstatligande av
Industri AB Euroc.

Särskilda yttranden

vid punkten 3 (Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av
aktier i Cementa AB)

1. av herrar Börjesson i Glömminge, Gustafsson i Byske och Sjönell
samt fru Hambraeus (alla c):

Samgåendet mellan Cementa AB och AB Gullhögens bruk är ett
typiskt exempel på den våg av företagssammanslagningar som har
förekommit under de senaste åren. Utvecklingen har varit likartad inom
många branscher. Sammanslagningar förekommer både mellan företag
som tillverkar en enda produkt och företag som har ett mycket brett

NU 1974:19

produktregister.

Vi anser att sammanslagningen mellan Cementa och Gullhögen ur
samhällsekonomisk synvinkel och med hänsyn till andra allmänna
intressen har övervägande negativa effekter. Denna uppfattning har också
bekräftats av näringsfrihetsombudsmannaämbetets utredning i frågan,
enligt vilken Cementas förvärv av Gullhögen måste anses medföra sådan
skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen.

Det är uppenbart att konkurrensen mellan de båda företagen i
cementbranschen har medfört att prisnivån hållits nere. Sammanslagningen
innebär en monopolisering med uppenbara risker för ökade
byggnadskostnader och därmed ökade bostadskostnader. En nyetablering
av konkurrerande företag är bl. a. på grund av de höga kapitalkostnaderna
orealistisk, och importkonkurrens kan förekomma endast i mindre
utsträckning. Möjligheterna att använda substitut för cementvaror är
starkt begränsade.

De företagsekonomiska fördelarna av en sammanslagning kan knappast
vara av någon nämnvärd betydelse. Cementa och Gullhögen har
redan som fristående företag kunnat utnyttja stordriftsfördelar.

Det hade enligt vår uppfattning varit önskvärt att marknadsdomstolen
hade fått tillfälle att pröva NOs argumentation före riksdagens ställningstagande.
Då så inte kan ske och det alltså inte genom domstolsutslag kan
bli fastställt huruvida sammanslagningen medför skadlig verkan i konkurrensbegränsningslagens
mening har vi inte velat motsätta oss Kungl.
Maj:ts förslag.

2. av herr Wirtén (fp):

Inom och utom riksdagen har folkpartiet givit uttryck för uppfattningen
att ett monopol på cementmarknaden är olyckligt och bör med
kraft förhindras. Från den utgångspunkten har folkpartiet i motionen
1974:1684 krävt att riksdagens behandling av det preliminära avtalet
mellan staten och Industri AB Euroc/Cementa AB uppskjuts i avvaktan
på att marknadsdomstolen skall pröva om Cementas förvärv av aktiemajoriteten
i AB Gullhögens bruk medför sådan skadlig verkan som avses
i 5 § konkurrensbegränsningslagen.

Som framgår av vad utskottet anfört är detta av formella skäl inte
möjligt. Folkpartiet biträder därför det preliminära avtalet mellan staten
och Euroc/Cementa, vilket tillförsäkrar staten ett visst inflytande över
företagets verksamhet. Vi betraktar en sådan lösning som något mindre
ont än ett renodlat privat monopol.

Avgörande för folkpartiets ställningstagande till avtalet har också varit
att den nuvarande konkurrensbegränsningslagen inte ger utrymme för
några tvångsmässiga åtgärder för att förhindra att cementmonopolet
uppstår. Det bestyrker den uppfattning som folkpartiet har givit uttryck
för i motioner vid 1973 och 1974 års riksdagar, nämligen att den svenska
konkurrenslagstiftningen måste ses över och skärpas så att det skapas
möjligheter att förhindra monopol och karteller samt möjlighet att riva
upp existerande sådana.

GOTAB 74 7447 S Stockholm 1974