Möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister
Betänkande 1991/92:UU5
Utrikesutskottets betänkande
1991/92:UU05
Möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister
Innehåll
1991/92 UU5
Skrivelsen
I skrivelse 1991/92:4 redovisas regeringens överväganden beträffande möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister. Bakgrunden är riksdagens tillkännagivande av det önskvärda av en sådan utredning med anledning av vad utrikesutskottet anfört i anledning av motion l989/90:U420 om medling mellan stater, betänkande 1989/90:UU6. Utskottet förutsatte att regeringen lämnade en redogörelse för huruvida och i så fall på vilka sätt en särskild svensk insats skulle kunna tillföra bättre möjligheter än de existerande att utnyttja medlingen som ett sätt att lösa konflikter på fredlig väg.
Som en utgångspunkt slås i skrivelsen fast att i svenskt perspektiv utgör FN-systemet det främsta instrumentet för att bevara freden, och att det enligt FN-stadgan alltid föreligger en skyldighet att genom förhandling eller på annat sätt nå en fredlig lösning på uppkommande konflikter. Inom FN-systemet har vid olika tillfällen förslag om nya mekanismer för tvistlösning aktualiserats. Från svensk och nordisk sida har inför dylika förslag betonats vikten av att de mekanismer som redan finns tillgängliga kommer till användning.
Dessa tillgängliga mekanismer är av olika slag. Genom konventionerna om fredlig lösning av tvister från l899 och l907 inrättades i Haag den Permanenta skiljedomstolen, vilken förutom skiljedom erbjuder ett antal mekanismer inkl. medling. Någon skyldighet att utnyttja skiljedomstolen föreligger aldrig. Den erbjuder endast en mekanism om vilken båda parter i det enskilda fallet måste enas om att utnyttja.
FNs främsta rättsskipande organ utgörs av Internationella domstolen, vars stadga antogs av FN l945. Till skillnad från skiljedomstolen är det en fast domstol med kompetens att med bindande verkan avgöra mellanstatliga tvister som av de tvistande parterna hänskjuts till dess bedömning. Endast ett femtiotal stater har emellertid erkänt domstolens tvingande jurisdiktion, och denna har delvis undergrävts av de många förbehåll som gjorts.
FN har också l949 antagit en generalakt för avgörande av internationella tvister på fredlig väg. Enligt denna skall rättstvister avgöras av Internationella domstolen och intressetvister (politiska tvister), vilka ej kan lösas på annat sätt, skall hänskjutas till bindande avgörande genom en av parterna utsedd skiljedomstol. Trots att generalakten inte utgör något långtgående dokument har det endast ratificerats av sju stater.
I en senare deklaration av FNs generalförsamling, den s.k. Maniladeklarationen l982, framhävs generalförsamlingens och säkerhetsrådets mandat att ge rekommendationer liksom säkerhetsrådets möjlighet att engagera sig i undersökning av sakförhållanden, i båda fallen som bidrag till procedurer och metoder för fredlig lösning av tvister.
Vid sidan av de universella tvistlösningsdokumenten tillhandahåller olika regionala överenskommelser också möjligheter och skyldigheter att hänskjuta tvister till bestämda mekanismer. Enligt Europarådets konvention l957 skall rättstvister hänskjutas till Internationella domstolen och intressetvister till ett förlikningsförfarande och i sista hand till skiljedom. Ansatser till motsvarande regionalt förankrade mekanismer finns i Latinamerika och Afrika.
Under senare år har nya europeiska konfliktlösningsmekanismer utvecklats särskilt inom ESKs ram. Vid ett expertmöte i Valletta i februari l991 antogs tio principer för fredlig lösning av tvister samt en ESK-specifik metod för att omsätta dessa principer i praktiken.
Om parterna i en tvist trots anlitande av vissa inledande procedurer inte kan komma överens, har endera av parterna rätt att begära att en särskild mekanism skall inrättas.
En lista skall upprättas över kandidater -- högst fyra personer från varje deltagande stat -- för tjänstgöring i mekanismen. Mekanismen består av en eller flera personer. Dess främsta uppgift är att bistå parterna med att finna en lämplig procedur för att lösa tvisten.
Om parterna inte lyckas nå en lösning eller komma överens om en lämplig procedur, har en part rätt att inom tre månader från notifikation begära att mekanismen lämnar kommentarer eller råd i substansfrågan för att hjälpa parterna att komma överens om en lösning i överensstämmelse med internationell rätt och ESK-åtaganden.
Mekanismen skall inte inrättas, om en motpart i tvisten anser att saken gäller dess territoriella integritet eller dess nationella försvar, rätt till överhöghet över landterritorium eller konkurrerande anspråk när det gäller jurisdiktion över andra områden.
Parterna kan vidare komma överens om att begära att mekanismen skall åta sig ytterligare uppgifter inkluderande överenskommelse om att mekanismens råd skall helt eller delvis läggas till grund för lösningen av tvisten. Om någon av parterna inte medverkar på det sätt som är tänkt, kan ämbetsmannakommittén inom ESK kopplas in för att utöva påtryckningar.
Vid sidan av de universella och regionala avtalen om fredlig lösning av tvister förekommer ett stort antal bilaterala avtal som innehåller olika metoder för tvistlösning mellan parter. Härtill kommer också att multilaterala avtal för särskilda sakområden ofta innehåller klausuler eller protokoll om avgörande av tvister enligt olika metoder. Tillsammans kompletterar dessa två typer av avtal de universella och regionala regelverken.
Sverige och många andra länder har i FN framfört att problemet när det gäller mellanstatlig tvistlösning inte är en brist på internationella organ och procedurer utan snarare en brist på politisk vilja från tvistande parters sida att utnyttja de organ och procedurer som finns.
Mot bakgrund av den redogörelse som redovisats i det föregående drar regeringen slutsatsen att Sverige också i fortsättningen aktivt bör verka inom de tvistlösningsförfaranden som i dag står till världssamfundets förfogande. Huruvida ytterligare institutioner skall inrättas är en fråga som får bedömas i ljuset av framtida utveckling.
Att Sverige härutöver kan bidra med insatser på freds- och konfliktforskningens område är givet. Däremot är det mera tveksamt om åtgärder av annat slag -- t.ex. inrättande av ett nationellt institut för medling -- är ändamålsenliga. Med kännedom om det sätt på vilket medlare utses i tvister av det slag det här är fråga om är det i första hand inte insatser av denna typ som krävs. Medlingsuppdrag anförtros enskilda personer, inte därför att de är verksamma vid ett visst institut eller utger sig för att vara experter på tvistlösning utan på grund av det förtroende som de tillvunnit sig i det internationella samfundet.
Motionen
I motion l99l/92:U1 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås att regeringen skall ges till känna att ett förslag för att främja fredlig lösning av tvister skulle kunna vara ett medlingsinstitut eller någon form av nätverk för medling. Motionären anser att slutsatsen att Sverige bör fortsätta att verka inom de mekanismer som står till förfogande dras av regeringen utan någon egentlig analys av vilka särskilda insatser som Sverige skulle kunna göra. Enligt motionären är frågan inte hur många organ som finns i syfte att lösa konflikter utan snarare i vilken mån världssamfundet lyckas bilägga tvister på fredlig väg. Inte minst mot bakgrund av att de neutrala och alliansfria staternas roll minskat i betydelse är det viktigt att Sverige finner former för hur vi kan bidra till en fredligare värld.
Utskottet
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse l991/92:4 och har ingen erinran. Utskottet delar de bedömningar som görs i skrivelsen beträffande särskilda svenska insatser för medling i mellanstatliga konflikter. Utskottet anser att regeringens resonemang vad gäller inrättandet av ett särskilt nationellt institut bygger på en solid analys av de sakliga förhållandena.
I det tillkännagivande från utskottets sida (l989/90:UU6) som föranlett regeringens skrivelse avsågs uttryckligen mekanismer för fredlig lösning av internationella konflikter. Det är därför naturligt att skrivelsen behandlar just sådana konflikters lösning. Utskottet vill emellertid instämma i motionärens uppfattning att de etniska spänningarna inte minst i vår egen världsdel ökar, och att dessa kan aktualisera risker för interna väpnade konfliker så som skett i Jugoslavien. Också på många andra håll i världen finns svårlösta interna konflikter.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att nya mekanismer inom t.ex. ESK kan användas just för att lösa konflikter av intern karaktär, och att åtskilligt arbete inom ESK ägnats frågan om minoriteters ställning.
Utskottet vill i detta sammanhang också peka på ytterligare en faktor som tillkommit efter regeringens skrivelse, nämligen den Europeiska gemenskapens aktiva roll i försöken att begränsa och bilägga den svårbemästrade konflikten i Jugoslavien. Även om dessa försök hittills ej varit framgångsrika, anser utskottet att EGs insatser utgjort ett nytt och värdefullt inslag och vill uttala sitt stöd för regeringens beslut att bidra med svenska observatörer till den av EG organiserade observatörsstyrkan i Jugoslavien.
Samtidigt som således både ESK och EG erbjuder nya internationella mekanismer för försöken att lösa såväl mellanstatliga som interna konflikter, anser utskottet att även insatser från enskilda länder, institut, organisationer, nätverk av forskare osv. kan ha betydelse för en fredlig lösning i det enskilda fallet. Det är naturligtvis önskvärt att Sverige härvidlag spelar aktiv roll och utnyttjar den kapacitet som finns för att kunna ge de konstruktiva bidrag som vårt land förmår.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1991/92:4 till handlingarna och anser motion U1 (fp) som besvarad.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse 1991/92:4 att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1991/92:4 till handlingarna,
2. beträffande svensk insats för fredlig lösning av tvister att riksdagen förklarar motion 1991/92:U1 besvarad med vad utskottet anfört.
Stockholm den 14 november 1991
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Maj Britt Theorin (s), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist (nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Berndt Ekholm (s), Bengt Silfverstrand (s), Ulla-Britt Åbark (s), Hans Göran Franck (s) och Fanny Rizell (kds).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Seija Viitamäki-Carlsson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.