Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998
Betänkande 1996/97:FiU6
Finansutskottets betänkande
1996/97:FIU06
Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 19 98
Innehåll
1996/97 FiU6
Sammanfattning
Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag i proposition 1995/96:213 till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för år 1997 eller år 1998 än den som gäller för år 1996 skall det generella statsbidraget till kommunen eller landstinget minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den ökning av skatteinkomsterna som följer av skattehöjningen. Åtgärden syftar till att motverka fortsatta kommunala skattehöjningar och förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna. Till betänkandet har två reservationer fogats.
Inledning
I detta betänkande behandlar finansutskottet
dels proposition 1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998,
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m), 1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och 1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp).
Regeringens lagförslag
Det i propositionen framlagda lagförslaget återfinns i bilaga 1 till detta betänkande.
Yttrande från konstitutionsutskottet
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet. Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU3y återfinns som bilaga 2 till betänkandet.
Inkommen skrivelse
I ärendet har skrivelse inkommit från Tranemo kommun.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1995/96:213 (Finansdepartementet) att riksdagen antar regeringens förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998.
Motionerna
1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om åtgärder som stimulerar till skattesänkningar i de kommuner och landsting som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som samtidigt har hög kommunal utdebitering, i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998.
1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar avslå propositionen i sin helhet.
Utskottet
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för år 1997 eller år 1998 än den som gällde för år 1996, skall det generella statsbidraget till kommunen eller landstinget minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Förslaget aviserades i 1996 års vårproposition (prop. 1995/96:150). I anslutning därtill uttalade regeringen som sin mening att en åtgärd av det aktuella slaget är förenlig med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Regeringen ansåg likväl att förslaget till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting för åren 1997 och 1998 borde prövas av Lagrådet innan det förelades riksdagen. Av denna anledning lades inte något lagförslag fram i vårpropositionen. Lagrådet har den 9 maj 1996 godtagit regeringens förslag från konstitutionella synpunkter. I två fall av kommunala skattehöjningar föreslås att undantag från statsbidragsminskning görs. Det gäller dels för de tre kommuner vars skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget enligt lagen (1992:670) om statligt utjämningbidrag till kommuner, dels för de fall då ändringen av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting. Lagförslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga samfälligheter. Regeringen hänvisar i propositionen till att riksdagen som ett led i åtgärderna att komma till rätta med landets ekonomiska problem antagit ett program för att sanera de offentliga finanserna. För att förbättra kontrollen över utgiftsutvecklingen har riksdagen därutöver fastställt ett tak för de offentliga utgifterna fr.o.m. år 1997. I propositionen erinras om att utgiftstaket för kommuner och landsting har getts en annan innebörd eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn bör enligt regeringens uppfattning i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner i kombination med det lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avser att föreslå riksdagen torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Det nya bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, som infördes den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär att inkomster omfördelas mellan enskilda kommuner och landsting, kan enligt propositionen komma att skapa incitament att höja skattesatsen i vissa kommuner och landsting. Det nu aktuella lagförslaget syftar till att motverka fortsatta skattehöjningar och att förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna.
Motionerna
Regeringens proposition har föranlett tre motioner. I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär förslag om åtgärder som stimulerar till skattesänkningar i de kommuner och landsting som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som samtidigt har hög kommunal utdebitering. Enligt motionärerna finns det en risk för att kommuner med hög kommunalskatt och som vinner på det nya systemet kommer att använda de nya resurserna för konsumtion i stället för skatteminskningar. Motionärerna anser därför att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med ett förslag som ger de berörda kommunerna ett tydligt incitament att sänka sin skatt. Konstruktionen kan enligt motionärerna vara att kommuner och landsting som får ökade resurser och samtidigt har hög kommunalskatt inte erhåller resurstillskottet, om de inte samtidigt sänker kommunalskatten med motsvarande belopp. Ett sådant förslag skulle ge trovärdighet åt målet att det nya utjämningssystemet också skall bidra till att sänka de alltför höga kommunala utdebiteringarna i många kommuner och landsting. I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl. (v) ställs krav på att riksdagen skall avslå propositionens förslag. Motionärerna hävdar att förslaget strider mot den kommunala självstyrelsens principer. Kommun- och landstingspolitikerna måste få ta ansvar även för sina egna verksamheter och sin egen skattepolitik. De är enligt motionärerna väl medvetna om behovet av återhållsamhet. I dag är dock kommunsektorns ekonomiska utrymme för begränsat för att de mål som ställs upp av regering och riksdag skall kunna uppfyllas. Även ett utgiftstak strider mot principerna för den kommunala självstyrelsen, anser motionärerna. Utgiftstaket leder till en samhällsekonomiskt omotiverad försämring av välfärdens kärnverksamheter. Även i motion 1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp) hemställs att riksdagen avslår propositionen i sin helhet. Förslaget innebär enligt motionärerna i praktiken ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande. Sådana ingrepp som de föreslagna bör enligt motionen ses som en yttersta nödfallsåtgärd om kommunerna genom okontrollerade skattehöjningar hotar riskera att allvarligt skada den totala samhällsekonomin. Några sådana hot föreligger enligt motionärerna inte i dag. Införandet av nya skatterestriktioner för kommunerna riskerar att leda till en rutin som urgröper det kommunala självbestämmandet. De föreslagna sanktionerna mot kommuner som höjer skatten är enligt motionen inte nödvändig med hänsyn till den allmänna återhållsamheten som finns hos kommunpolitikerna. För vissa kommuner och landsting som drabbas av stora inkomstminskningar till följd av skatteutjämningsreformen och som dessutom kan ha en dålig ekonomi i utgångsläget samt andra med allmänt dålig ekonomi kan skattehöjningar de närmaste åren framstå som det minst dåliga alternativet. Dessa borde enligt motionen också undantas från den föreslagna statsbidragsminskningen.
Konstitutionsutskottets yttrande
Finansutskottet beslöt den 6 juni 1996 att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. I sitt yttrande 1996/97:KU3y behandlar utskottet dels de konstitutionella och kommunalrättsliga aspekterna på lagförslager, dels de motionsyrkanden som har samband med dessa.Yttrandet återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Konstitutionsutskottet gör inledningsvis en genomgång av de åtgärder som under senare år vidtagits för att motverka kommunala skattehöjningar liksom av de ställningstaganden som utskottet med anledning därav gjort i frågor om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Beträffande det nu aktuella lagförslaget delar konstitutionsutskottet Lagrådets uppfattning att förslaget kan ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt för åren 1991-1993. Utskottet erinrar i detta sammanhang om sitt uttalande år 1990 enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning kunde från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Konstitutionsutskottet anför vidare att Lagrådet med beaktande av sina tidigare ställningstaganden uttalat att det aktuella förslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Konstitutionsutskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet delar också Lagrådets uppfattning att det är viktigt att den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen blir föremål för en grundlig analys. Utskottet konstaterar i sammanhanget att ett sådant analysarbete för närvarande pågår inom en för ändamålet särskilt tillsatt parlamentarisk kommitté. Konstitutionsutskottet förordar mot bakgrund av det anförda att motionerna Fi107 (v) och Fi108 (mp) avstyrks. När det gäller utformningen av propositionens lagförslag har konstitutionsutskottet vid sin genomgång av lagtexten funnit en oklarhet som bör rättas till. Enligt utskottets mening är det en brist att det inte av lagtextens tredje stycke framgår att den kommun eller det landsting som lämnar ifrån sig en uppgift till en annan skall sänka sin skatt i en omfattning som (minst) svarar mot storleken på de kostnader som försvinner genom omfördelningen. Konstitutionsutskottet berör i sitt yttrande slutligen även förslaget i motion Fi106 (m) till åtgärder som stimulerar skattesänkningar i de kommuner och landsting som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som samtidigt har en hög kommunal utdebitering. Utskottet avstår från att yttra sig över den sakfråga som aktualiseras i motionen men ser samtidigt i och för sig inte några konstitutionella hinder för den föreslagna konstruktionen.
Finansutskottets bedömning
Som tidigare redovisats förutskickades det nu aktuella lagförslaget redan i vårpropositionen. I detta sammanhang uttalade finansutskottet (1995/96: FiU10 s. 146) att det var av stor vikt att kommunalskatterna inte höjs och att ågärder vidtas för att motverka detta. Utskottet noterade också med stor tillfredsställelse att de två kommunförbunden i den överenskommelse som träffats med regeringen under våren 1996 utfäst sig att verka för att skatterna i kommuner och landsting inte höjs inför åren 1997 och 1998. Utskottet ansåg vid detta tillfälle, i likhet med konstitutionsutskottet, att det inte fanns skäl att ta ställning till det aviserade lagförslaget innan ett utformat lagförslag förelåg. Finansutskottet står fast vid sin tidigare intagna ståndpunkt när det gäller betydelsen av insatser mot ytterligare höjningar av de kommunala skattesatserna. Minskade bidragsinkomster inom ramen för det nya statsbidrags- och utjämningssystemet kan enligt propositionen i vissa fall skapa incitament för skattehöjning. Enligt utskottet bör bidragsminskningar åtgärdas främst genom utgiftsminskningar och effektiviseringar. Utskottet konstaterar vidare att omställningen till det nya systemet i hög grad underlättas genom den långa införandeperioden. Utskottet vill också peka på att överenskommelsen från i våras om den kommunala ekonomin innebär att staten och kommunsektorn gjort ömsesidiga åtaganden för åren 1997 och 1998 som ger de enskilda kommunerna och landstingen så långt möjligt stabila planeringsförutsättningar. Enligt utskottets uppfattning utgör konstruktionen av den föreslagna tvååriga spärren mot höjningar av utdebiteringen en lämplig avvägning mellan kraven på samhällsekonomisk balans och kraven på kommunal självstyrelse. Konstitutionsutskottet har också godtagit förslaget utifrån konstitutionella utgångspunkter. Finansutskottet noterar vidare att regeringen i samband med beredningen av propositionen inhämtat Lagrådets yttrande. Med anledning av vad konstitutionsutskottet tagit upp i sitt yttrande om utformningen av lagtexten när det gäller ändringar av skattesatserna i samband med skatteväxlingar får utskottet anföra följande. Finansutskottet noterar att en skatteväxling alltid föregås av en överenskommelse mellan berörda kommuner och landsting. I en sådan överenskommelse anges regelmässigt vilka uppgifter som skall skiftas, den ekonomiska regleringen i samband med uppgiftsomfördelningen liksom de skattesatser som växlas. Av lagtexten framgår att höjda skattesatser i samband med skatteväxling är undantagna från lagens sanktioner i form av minskade statsbidrag. Enligt konstitutionsutskottets mening bör det klarläggas att den kommun eller det landsting som lämnar ifrån sig en uppgift skall sänka sin skatt i motsvarande mån. Enligt finansutskottet finns det i sak ingen skillnad mellan vad som förordas i propositionen respektive av konstitutionsutskottet. Propositionens lagförslag reglerar endast hur en höjd skattesats för åren 1997 eller 1998 i förhållande till 1996 års skattesats påverkar det generella statsbidraget. Regeringsförslaget utgår från att kommuner och landsting som lämnar ifrån sig en uppgift sänker sin skatt på avtalat sätt. Enligt vad finansutskottet erfarit finns det inget exempel på att så inte skett. Om en kommun eller ett landsting som lämnar ifrån sig en uppgift skulle besluta om en mindre sänkning av skattesatsen än den som avtalats är innebörden de facto en skattehöjning. Det föreliggande lagförslaget innebär att kommuner och landsting i sådant fall får vidkännas minskade generella statsbidrag för den del som avviker från vad som avtalats. Med det anförda anser finansutskottet att konstitutionsutskottets önskemål om ett klarläggande har tillgodosetts. Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis propositionens förslag och avstyrker motionerna Fi107 (v) och Fi108 (mp). Som påpekas i propositionen är ett av syftena med det nya systemet att skapa förutsättningar för en minskning av de kommunala skatteskillnaderna. Finansutskottet förutsätter att kommuner och landsting som gynnats av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet överväger en sänkning av sina skattesatser. Utskottet kan däremot inte ställa sig bakom förslaget i motion Fi106 (m) om särskilda statliga åtgärder riktade mot vissa kommuner eller landsting i syfte att förmå dem att sänka sina skattesatser. Utskottet utgår från att regeringen noga bevakar effekterna av bidrags- och utjämningssy- stemet och vid behov tar erforderliga initiativ. Utskottet vill också peka på att en parlamentarisk kommitté för närvarande arbetar med att följa upp och utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting. Med hänvisning till det anförda avstyrks motion Fi106 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande lagförslaget att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:213 och med avslag på motionerna 1995/96:Fi107 och 1995/96:Fi108 antar regeringens förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998, res. 1 (v, mp) 2. beträffande stimulans till skattesänkningar i vissa kommuner och landsting att riksdagen avslår motion 1995/96:Fi106. res. 2 (m)
Stockholm den 8 oktober 1996
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Sören Lekberg (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Kjell Nordström (s), Sven-Erik Österberg (s), Karin Starrin (c), Karin Pilsäter (fp) och Bo Lundgren (m).
Reservationer
1. Lagförslaget (mom. 1)
Johan Lönnroth (v) och Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med Finansutskottet står fast och på s. 6 slutar med Fi107 (v) och Fi108 (mp) bort ha följande lydelse: Enligt finansutskottets mening innebär propositionens förslag ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande och strider mot den kommunala självstyrelsens principer. Det aktuella förslaget överskrider enligt utskottets mening gränsen för vad som är acceptabelt från självstyrelsesynpunkt. Den här typen av åtgärder har stora negativa effekter genom att de underminerar basen för folkstyret och människors och de förtroendevaldas möjligheter att ta ansvar och påverka situationen inom sin kommun eller landsting. Den kommunala självstyrelsen behöver reell innebörd, långsiktighet och fasta spelregler, inte kortsiktiga manipulationer. Med hänvisning till detta avstyrker utskottet förslaget.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande lagförslaget att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:Fi107 och 1995/96:Fi108 avslår regeringens förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1996,
2. Stimulans till skattesänkningar i vissa kommuner och landsting (mom. 2)
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Bo Lundgren (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med Som påpekas i och slutar med avstyrks motion Fi106 (m) bort ha följande lydelse: Finansutskottet ställer sig alltså bakom förslaget att en spärr införs för kommunala skattehöjningar åren 1997 och 1998. Genom förslaget går de kommuner och landsting som höjer sina skattesatser miste om hälften av inkomstökningen. De kommuner och landsting som vinner på utjämningssy- stemet, dvs. erhåller ökade bidrag, har däremot inget incitament att sänka sin skatt. De kan välja att omvandla hela eller delar av inkomstökningen till konsumtion, dvs. öka verksamhetens omfattning, eller om de så vill att sänka skatten. En olycklig konsekvens av propositionens förslag är att det skapar dels en obalans i utjämningssystemet, dels en omotiverad orättvisa mellan dem som vinner respektive förlorar på utjämningssystemet. Enligt utskottets mening bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med ett förslag som ger kommuner och landsting som gynnas av det nya utjämningssystemet och som samtidigt har hög skatt ett tydligt incitament till att sänka sin skatt. Konstruktionen kan vara sådan att dessa kommuner och landsting inte erhåller resurstillskottet om de inte samtidigt sänker sin skatt med motsvarande belopp. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande stimulans till skattesänkningar i vissa kommuner och landsting att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Fi106 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
I proposition 213 framlagt lagförslag
Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU3y
Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998
Till finansutskottet
Finansutskottet har den 6 juni 1996 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över propositionen 1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998 jämte de motioner som kunde komma att väckas med anledning av propositionen, i de delar som berör utskottets beredningsområde. Konstitutionsutskottet behandlar i yttrandet dels de konstitutionella och kommunalrättsliga aspekterna på det aktuella lagförslaget, dels de motions yrkanden som har samband med dessa.
Propositionen
Regeringen föreslår i propositionen att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för år 1997 eller 1998 än den som gäller för år 1996, skall det generella statsbidraget till kommunen respektive landstinget minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av de preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Förslaget har aviserats i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150 avsnitt 7.3.2). Enligt denna proposition skulle regeringen senare, under förutsättning av Lagrådets tillstyrkande, lämna förslag till lagstiftning med det innehåll som redovisats i vårpropositionen. Lagrådet har den 9 maj 1996 godtagit det framlagda lagförslaget från konstitutionella synpunkter. Förslaget med de justeringar som föranletts av Lagrådets synpunkter på lagtexten återfinns i det nu aktuella förslaget i proposition 1995/96:213. Som skäl för regeringens förslag anges bl.a. följande. Det utgiftstak för de offentliga utgifterna som införs 1997 och som riksdagen fattade beslut om våren 1996 (prop. 1995/96:150, bet. FiU10) måste enligt propositionen ges en annan innebörd för kommuner och landsting än för staten, eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Målet om utgiftsbegränsning för kommunsektorn bör enligt regeringens uppfattning i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner i kombination med det lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avser att föreslå riksdagen torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Det nya bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, som infördes den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär att inkomster omfördelas mellan enskilda kommuner respektive landsting, kan enligt propositionen komma att skapa ett incitament att höja skattesatsen i vissa kommuner och landsting. Det nu aktuella förslaget syftar till att motverka fortsatta skattehöjningar och att förbättra kontrollen över de offentliga utgifterna. Särskilda införanderegler tillämpas under de första åtta åren för att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna. För de kommuner (Danderyd, Lidingö och Täby), vilkas skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet, gäller särskilda införanderegler som innebär krav på en snabbare anpassning. Dessa kommuner, som enligt propositionen av detta skäl kan behöva höja skatten under de närmaste åren, föreslås undantas från de i det föregående beskrivna åtgärderna vid skattehöjning. Det generella statsbidraget till dessa kommuner kommer inte att reduceras, om de beslutar höja skattesatsen inför 1997 och 1998. Ett annat undantag från minskningen av statsbidrag föreslås i de fall där skattesatsen ändras till följd av att uppgifter fördelats om mellan kommuner och landsting. Den kommun som på detta sätt tar över uppgifter får höja sin skattesats i samma mån som den kommun som blir avlastad uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella statsbidraget minskas. Minskningen av statsbidraget enligt det redovisade förslaget skall göras i samband med att skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek. Förslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga samfälligheter.
Lagrådet
Förslaget kan enligt Lagrådet ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som tidigare har gällt för vissa år. I tidigare yttranden över förslag till kommunalt skattestopp för åren 1991-1993 har Lagrådet bl.a. framhållit att ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det var frågan om måste användas med stor urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev enligt Lagrådets mening åtgärderna från konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid inte kunna finna att de föreslagna inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som var acceptabelt från konstitutionell synpunkt. Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts anser Lagrådet i det nu aktuella yttrandet att lagförslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Det är enligt Lagrådet angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blir föremål för en grundlig analys. Lagrådet konstaterar att en sådan analys f.n. utförs av en särskild parlamentarisk kommitté (Dir. 1995:111) och att kommittén har möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga.
Motionerna
Tre motioner har väckts med anledningen av propositionen. I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär förslag om åtgärder som stimulerar till skattesänkningar i de kommuner och landsting, som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som samtidigt har hög kommunal utdebitering, i enlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionärerna finns det en risk för att kommuner med hög kommunalskatt och som vinner på det nya systemet kommer att använda de nya resurserna för konsumtion i stället för skatteminskningar. Enligt motionärerna bör därför regeringen snarast återkomma till riksdagen med ett förslag som ger de berörda kommunerna ett tydligt incitament att sänka sin skatt. Konstruktionen kan enligt motionärerna vara att kommuner och landsting som får ökade resurser och samtidigt har hög kommunalskatt inte erhåller resurstillskottet, om de inte samtidigt sänker kommunalskatten med motsvarande belopp. Ett sådant förslag skulle ge trovärdighet åt målet att det nya utjämningssystemet också skall bidra till att sänka de alltför höga kommunala utdebiteringarna i många kommuner och landsting. I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl. (v) hemställs att riksdagen avslår propositionens förslag. Enligt motionärerna strider förslaget mot den kommunala självstyrelsens principer. Kommun- och lanstingspolitikerna måste få ta ansvar även för sina egna verksamheter och sin egen skattepolitik. De är väl medvetna om behovet av återhållsamhet, men i dag är kommunsektorns ekonomiska utrymme för begränsat för att de mål som ställs upp av regering och riksdag skall kunna uppfyllas. Även ett utgiftstak strider mot principerna för den kommunala självstyrelsen enligt motionen. Utgiftstaket leder till en samhällsekonomiskt omotiverad försämring av välfärdens kärnverksamheter. I motion 1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp) hemställs att riksdagen avslår propositionen i sin helhet. Förslaget innebär enligt motionärerna i praktiken ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande. Sådana ingrepp som de föreslagna bör enligt motionen ses som en yttersta nödfalls åtgärd om det föreligger reella hot mot att kommunerna genom okontrollerade skattehöjningar riskerar att allvarligt skada den totala samhällsekonomin. Några sådana hot föreligger inte i dag enligt motionärerna. Införandet av nya skatterestriktioner på kommunerna riskerar att leda till en rutin som urgröper det kommunala självbestämmandet. Den föreslagna bestraffningen av kommuner som höjer skatten är enligt motionen inte nödvändig med hänsyn till den allmänna återhållsamheten som finns hos kommunpolitikerna. För vissa kommuner och landsting som drabbas av stora inkomstminskningar till följd av skatteutjämningsreformen och som dessutom kan ha en dålig ekonomi i utgångsläget samt andra med allmänt dålig ekonomi kan skattehöjningar de närmaste åren framstå som det minst dåliga alternativet. Dessa borde enligt motionen också undantas från den föreslagna statsbidragsminskningen.
Utskottet
Bakgrund
Åtgärder mot kommunala skattehöjningar m.m.
Åren 1991-1993 begränsades i lag rätten för landsting, kommuner, församlingar och kyrkliga samfälligheter att höja skatteuttaget (SFS 1990:608, 1992:672). Som skäl för denna ordning angavs i 1990 års kompletteringsproposition att en fortsatt utveckling mot högre kommunalskatter skulle äventyra de effekter som skattereformen syftade till. Tillfälliga åtgärder för att förhindra kommunala skattehöjningar borde enligt propositionen också kunna övervägas som ett led i en allmän åtstramning. Skillnaderna i kommunal utdebitering borde enligt regeringen också minska. Stoppet kom att gälla 1991 och 1992. I 1992 års kompletteringsproposition föreslogs att skattestoppet skulle förlängas till att gälla även för år 1993. I båda fallen remitterades förslaget till Lagrådet. 1990 anförde Lagrådet i sitt yttrande över förslaget bl.a. att en ettårig begränsning i rätten att ta ut skatt inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt kunde accepteras. 1992 ansåg sig Lagrådet kunna godta den föreslagna förlängningen med ett år. Det kommunala skattestoppet upphörde med utgången av 1993. Inför 1994 tillämpades en annan metod för att motverka skattehöjningar, nämligen att kommuner och landsting som inte höjde skatten fick en särskild ekonomisk kompensation (prop. 1993/94:150, bet. 1994/95:FiU19). Riksdagen beslutade hösten 1995 om införande av ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting från den 1 januari 1966. Förslaget hade utformats på grundval av det beslut riksdagen fattat våren 1995 med anledning av ett motsvarande förslag (prop. 1994/95:150, bet. FiU19). Riksdagen ställde sig vid detta tillfälle bakom de grundläggande principerna i förslaget men önskade en annan lagteknisk lösning. Regeringen borde därför återkomma med ett nytt förslag. Ett sådant lades fram hösten 1995 och antogs av riksdagen (prop. 1995/96:64. bet. FiU5). Det nya systemet innebär att skillnaderna i skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet, val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. I förhållande till tidigare system medför det nya systemet både ökningar och minskningar för enskilda kommuner och landsting. Under de första åtta åren tillämpas särskilda införanderegler för att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa verksamheten till inkomstförändringarna. För tre kommuner, Danderyd, Lidingö och Täby, där skattekraften för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget, gäller särskilda införanderegler innebärande krav på en snabbare anpassning. Minskade bidragsinkomster kan enligt den här aktuella propositionen skapa incitament att höja skatten i vissa kommuner och landsting, även om införandereglerna övergångsvis dämpar bidragsförändringarna. Som ett led i åtgärderna att komma till rätta med problem i landets ekonomi har riksdagen antagit ett program för sanering av de offentliga finanserna. I detta sammanhang har regeringen bl.a. uttalat att utrymmet för ytterligare skattehöjningar är starkt begränsat. Mot denna bakgrund har riksdagen, med anledning av förslag i 1995 års kompletteringsproposition och 1996 års vårproposition, beslutat om införande av ett s.k. tak för de offentliga utgifterna (prop. 1995/96:150, bet. FiU10). Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har träffat en överenskommelse med regeringen med innebörd att de båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting åren 1997 och 1998. Regeringen har i detta sammanhang klargjort att den avser att föreslå åtgärder i form av innehållna statsbidrag för kommuner och landsting som ändå höjer skatten. Regeringen har samtidigt åtagit sig att föreslå riksdagen att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar skatteunderlaget och utgiftstrycket i kommuner och landsting, dock inte effekterna av programmet för att sanera statsfinanserna.
KU:s ställningstaganden i frågor om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten m.m.
Konstitutionsutskottet har under senare år i yttranden till finansutskottet uttalat sig principiellt i frågor som gäller den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten samt utformningen av ett tak för de offentliga utgifterna. Utskottet behandlade år 1990 i ett yttrande till finansutskottet (1989/90:KU9y) frågan om en begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett skattestopp under två år. Utskottet framhöll att det konstitutionella utrymmet för ett kommunalt skattetak var begränsat. Vid en samlad bedömning av syftena med förslaget och regeringens bedömning av det ekonomiska läget kunde utskottet dock från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Representanterna för Centerpartiet, Vänsterpartiet kommunisterna och Miljöpartiet ansåg att förslaget borde avslås med motiveringen att det innebar ett icke acceptabelt ingrepp i den kommunala beskattningsrätten och att det inte var förenligt med regeringsformen. Konstitutionsutskottet yttrade sig till finansutskottet våren 1995 över kompletteringspropositionens (prop. 1994/95:150) förslag om bl.a. utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting (1994/95:KU6y). Tekniken i det då aktuella förslaget var att kommuner och landsting som låg över den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten per invånare skulle få ett avdrag från skatteinkomsterna medan kommuner och landsting som hade en beskattningsbar inkomst under genomsnittet skulle få ett tillägg på skatteinkomsterna. I yttrandet gjordes en utförlig genomgång av regeringsformens bestämmelser om kommunalt självbestämmande och utvecklingen av praxis inom den kommunala beskattningsrätten under efterkrigstiden. Utskottet anförde bl.a. följande: Bestämmelsen i 1 kap. 7 § (regeringsformen) bör enligt utskottets mening tolkas så att den dels ger kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt till att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen när det gäller begreppet skötseln av sina uppgifter kan då ses som riktad i första hand till kommunerna och mindre mot staten. Vad som närmast skall anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens principstadgande får närmare bestämmas genom lagstiftning. Utvecklingen av denna konstitutionella praxis har varit tydlig.
Lagrådet, som hade yttrat sig över regeringsförslaget på finansutskottes begäran, hade anfört att uttagandet av skatt i kommuner och landsting som skulle få vidkännas avdrag från sina skatteinkomster skulle strida mot regeringsformens bestämmelser (1 kap. 7 § andra stycket) om ändamålet med den kommunala beskattningen. På denna grund avstyrktes förslaget. Syftet med lagförslaget kunde enligt Lagrådet tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag.
Enligt KU:s mening fanns det flera omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning än den Lagrådet gjort. Utskottet förordade en teknik enligt vilken avdrag och tillägg omvandlades till en avgift resp. ett statligt utjämningsbidrag. En sådan ordning var enligt utskottet klart godtagbar och förenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Representanterna för (m) och (fp) anmälde avvikande mening och förordade avslag på regeringsförslaget med hänvisning till Lagrådets yttrande. I ett särskilt yttrande anförde representanterna för Folkpartiet att det i sak var angeläget att en utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting kom till stånd. Konstitutionsutskottet yttrade sig våren 1996 till finansutskottet över den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) avseende bl.a. propositionens förslag till utformning av ett utgiftstak för den offentliga sektorn och uttalanden om kommande förslag på det kommunala området jämte motioner (1995/96:KU10y). Med anledning av aviserade förslag i den nämnda propositionen, varav ett avsåg sakfrågan i den nu aktuella propositionen (prop. 1995/96:213), anförde utskottet att det inte fanns skäl att ta ställning till förslagen innan ett utformat förslag förelåg. Två partier, (v) och (mp), anmälde avvikande mening och anförde att de aviserade förslagen stred mot principerna för den kommunala självstyrelsen. I samma yttrande gjorde utskottet ett uttalande med anledning av ett motionsyrkande (mot. 1995/96:Fi78, m). Enligt motionen skulle riksdagen hos regeringen begära förslag om ett grundlagsenligt statsbidragssystem för kommunerna från den 1 januari 1997. Utskottet anförde i denna del att kravet i motionen byggde på den felaktiga föreställningen att det statsbidragssystem som infördes den 1 januari 1996 skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövades grundligt i samband med införandet av det nya systemet hösten 1995. Förslaget hade utformats med ledning av KU:s yttrande över ett tidigare förslag på våren 1995 (bet. 1994/95:KU6y). Lagrådet hade inte haft några invändningar mot förslaget från konstitutionell synpunkt. Finansutskottet (bet. 1995/96:FiU5) hade framhållit att allt tvivel om utjämningssystemets grundlagsenlighet hade kunnat skingras. Från konstitutionella utgångspunkter behövdes således enligt KU:s mening ingen omprövning av statsbidragssystemet. Representanterna för Moderata samlingspartiet anmälde i denna del avvikande mening och anförde att det nya statsbidragssystemets överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen var diskutabel.
Utskottets bedömning
Det aktuella lagförslaget
Utskottet konstaterar inledningsvis att det nu aktuella förslaget till lagstiftning om minskning i särskilda fall av statsbidraget till kommuner och lansting under de två följande åren har samband med såväl det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde i kraft den 1 januari 1996 som det utgiftstak för de offentliga finanserna som införs 1997. Utskottet har tidigare konstaterat att bidrags- och utjämningssystemet bl.a. till följd av de synpunkter KU lämnade på ett tidigare förslag fått en tillfredsställande utformning från konstitutionell synpunkt. Det nu föreliggande förslaget syftar till att motverka sådana skattehöjningar som kan uppkomma som en konsekvens av bidrags- och utjämningssystemets verkningar. De åtgärder som föreslås bidrar därmed till att uppfylla intentionerna i fråga om utgiftstaket och därmed till samhällsekonomisk balans på längre sikt. Från konstitutionell synpunkt delar utskottet Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget kan ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som gällt för åren 1991-1993. Utskottet erinrar i detta sammanhang om sitt uttalande 1990 enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning kunde från konstitutionell synpunkt godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Lagrådet har med beaktande av sina tidigare ställningstaganden uttalat att det aktuella förslaget får godtas från konstitutionella synpunkter. Konstitutionsutskottet instämmer i denna bedömning. Utskottets bedömning vilar på aktuella tolkningar och konstitutionell praxis i fråga om vad som är förenligt med den kommunala självstyrelsen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att det är viktigt att den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen blir föremål för en grundlig analys. Utskottet konstaterar att detta sker inom en särskild parlamentarisk kommitté som inom kort kommer att avsluta sitt arbete. Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrks propositionens förslag och avstyrks motionerna Fi107 och Fi108. Utskottet har vid sin genomgång av lagtexten funnit en oklarhet som bör rättas till. Det gäller texten i tredje stycket, enligt vilken bestämmelserna i första stycket inte gäller den del av höjningen som motsvaras av en sänkning av skattesatsen hos de kommuner eller landsting som lämnar ifrån sig uppgifter. Enligt utskottets mening är det en brist att det inte av lagtexten framgår att den kommun eller det landsting som överlämnar en uppgift till en annan skall sänka sin skatt i en omfattning som (minst) svarar mot storleken på de kostnader som försvinner genom omfördelningen.
Övrig motion
I motionen Fi106 (m) begärs förslag om åtgärder som stimulerar skattesänkningar i de kommuner och landsting som gynnas av det nya inkomst- och kostnadsutjämningssystemet och som samtidigt har en hög kommunal utdebitering. Utskottet, som i och för sig inte ser några konstitutionella hinder för en sådan konstruktion, avstår från att yttra sig över den sakfråga som aktualiseras i motionen.
Stockholm den 5 september 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats Berglind (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils- Göran Holmqvist (s) och Elisebeth Markström (s).
Avvikande mening
1. Beträffande avslag på förslaget
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med Från konsitutionell synpunkt och slutar med som försvinner genom omfördelningen bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening innebär propositionens förslag ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande och strider mot den kommunala självstyrelsens principer. Utskottet delar inte Lagrådets bedömning av förslagets förenlighet med grundlagen. Det aktuella förslaget överskrider enligt utskottets mening gränsen för vad som är acceptabelt från självstyrelsesynpunkt. Den här typen av åtgärder har stora negativa effekter genom att de underminerar basen för folkstyret och människors och de förtroendevaldas möjligheter att ta ansvar och påverka situationen inom sin kommun eller landsting. Den kommunla självstyrelsen behöver reell innebörd, långsiktighet och fasta spelregler, inte kortsiktiga manipulationer. Med hänvisning till detta avstyrker utskottet förslaget.
2. Beträffande ändring av förslaget
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René, alla (m), anser att den del av utskottets yttrande som börjar med I motion Fi106 (m) och slutar med den sakfråga som aktualiseras i motionen bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att frågan ännu ej fått en från konstitutionell synpunkt tillfredsställande lösning. Utskottet konstaterar vidare att de kommuner och landsting som förlorar på det nya utjämningssystemet kan ha skäl att höja sin utdebitering för att kompensera sig för intäktsförlusten. Genom det aktuella förslaget går de miste om hälften av inkomstökningen, om de höjer skatten. De kommuner som vinner på utjämningssystemet, dvs. erhåller ökade bidrag, har inget incitament att sänka sin skatt. De kan välja att omvandla hela eller delar av inkomstökningen till konsumtion, dvs. öka verksamhetens omfattning, eller om de vill sänka skatten. En olycklig konsekvens av propositionens förslag är att det skapar dels en obalans i utjämningssystemet, dels en omotiverad orättvisa mellan dem som vinner resp. förlorar på utjämningssystemet. Enligt utskottets mening bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med ett förslag som ger kommuner som gynnas av det nya utjämningssystemet och som samtidigt har hög skatt ett tydligt incitament till att sänka sin skatt. Konstruktionen kan vara sådan att dessa kommuner inte erhåller resurstillskottet om de inte samtidigt sänker sin skatt med motsvarande belopp. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Inledning 1 Regeringens lagförslag 1 Yttrande från konstitutionsutskottet 1 Inkommen skrivelse 2 Propositionen 2 Motionerna 2 Utskottet 2 Propositionen 2 Motionerna 3 Konstitutionsutskottets yttrande 4 Finansutskottets bedömning 5 Hemställan 6 Reservationer 7 1. Lagförslaget (mom. 1) 7 2. Stimulans till skattesänkningar i vissa kommuner och landsting (mom. 2) 8 Bilagor 1. I proposition 213 framlagt lagförslag 9 2. Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU3y 9
Gotab, Stockholm 1996