Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister
Betänkande 1996/97:LU21
Lagutskottets betänkande
1996/97:LU21
Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister
Innehåll
1996/97 LU21
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:104 vari regeringen lägger fram förslag till en ny lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister. Vidare behandlas en motion (m) som väckts med anledning av propositionen. Den föreslagna lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter och näringsidkare och innebär att KO ges möjlighet att företräda konsumenten som ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. Försöksverksamheten, som skall pågå i fem år, begränsas till tvister som gäller finansiella tjänster. Den föreslagna lagen syftar i första hand till att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december 1997. I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen. Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker motionen. Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
I proposition 1996/97:104 föreslår regeringen (Inrikesdepartementet) - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister, 2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.
Motionen 1996/97:L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Allmänna reklamationsnämnden.
Utskottet
Allmän bakgrund Alltsedan början av 1970-talet har lagstiftning i allt högre grad kommit till användning för att stärka konsumenternas ställning, och en mängd nya lagar har tillkommit under det senaste kvartsseklet. Den konsumenträttsliga lagstiftningen består av dels marknadsrättsliga regler, som syftar till att värna om konsumenterna som ett kollektiv, dels civilrättsliga regler, som avser att skydda den enskilde konsumenten i ett visst rättsförhållande och dels processrättsliga regler, som innebär att de marknadsrättsliga och civilrättsliga reglerna får praktiska effekter. Den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen skall stärka konsumentkollektivets ställning genom ingripanden mot näringsidkare i första hand från det allmännas sida. Lagarna är avsedda att ha en preventiv verkan - att förebygga och förhindra sådana marknadsåtgärder som är skadliga för konsumenter och näringsidkare i stort. Däremot har reglerna inte till syfte att ingripa i redan uppkomna rättsförhållanden. Den civilrättsliga konsumentlagstiftningen är utformad så att de anspråk som grundas på den i regel tillkommer enskilda personer - inte grupper eller kollektiv. Rättsreglerna är direkt inriktade på att stärka enskilda konsumenters ställning i förhållande till näringsidkare och ger anvisningar om hur en tvist skall eller bör lösas. Tillsynen över de marknadsrättsliga lagarna ligger ytterst på Konsument- ombudsmannen (KO), som kan väcka talan om förbud eller åläggande hos Marknadsdomstolen. KO kan även i vissa fall själv meddela förbud eller åläggande. KO:s arbete är däremot inte inriktat på att hjälpa en enskild konsument som med stöd av den civilrättsliga konsumentlagstiftningen vill rikta ett anspråk mot en näringsidkare. I sådana fall måste konsumenten agera på egen hand. De kommunala konsumentvägledarna medlar i tvister mellan konsumenter och näringsidkare, och flertalet tvister löses med hjälp av konsumentvägledarna. Vägledarna ger också råd och upplysningar om hur konsumenten kan gå vidare om någon överenskommelse inte kan komma till stånd. För prövning av vissa tvister kan konsumenten vända sig till Allmänna reklamationsnämnden. Nämnden har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk samt ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas. Nämnden avger på begäran av domstol också yttranden i sådana tvister. Vidare stöder nämnden den kommunala konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister och informerar om nämndens praxis. De närmare bestämmelserna för nämndens verksamhet finns i förordningen (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden. Vid prövningen av tvister består nämnden normalt av en ordförande som är domarutbildad, två ledamöter som företräder konsumentintressen och två ledamöter som företräder näringsidkarintressen. Handläggningen vid nämnden är skriftlig. För tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden gäller därför den betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter upptagande av muntlig bevisning. Nämnden får avvisa ett ärende om utredningen är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas. Ärendet kan även avvisas om det i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra omständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden. Avvisning kan således ske bl.a. av ärenden där det för prövningen är nödvändigt med muntlig bevisupptagning, t.ex. förhör med parter och vittnen. Ett beslut av Allmänna reklamationsnämnden utformas som en rekommendation för näringsidkaren att vidta en åtgärd, exempelvis att betala ut ett belopp eller att åtgärda ett fel. Nämndens beslut är inte bindande för parterna och kan således aldrig verkställas på samma sätt som en dom meddelad av domstol. Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstol handläggs tvisten enligt rättegångsbalken. Talan väcks som regel genom en ansökan om stämning. Inom ramen för domstolsförfarandet kan vittnen höras och annan muntlig bevisning förebringas. En dom som meddelas av en allmän domstol är exigibel, vilket innebär att den kan verkställas i sista hand med hjälp av kronofogdemyndigheten. Part som förlorar målet skall som huvudregel ersätta motparten hans rättegångskostnader. Om värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger ett halvt basbelopp (s.k. småmål) gäller i regel särskilda bestämmelser, vilka bl.a. innebär att part inte har rätt till ersättning för ombudsarvode även om han vinner målet. En part som är missnöjd med utgången i målet kan överklaga domen till hovrätten. Ett alternativ till den tvistlösning som sker vid domstol kan vara den summariska processen enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Ansökan om betalningsföreläggande görs hos kronofogdemyndigheten. Processen går ut på att den som har ett krav mot någon skall kunna få detta fastställt av kronofogdemyndigheten på ett snabbt, billigt och enkelt sätt. Förfarandet står öppet för alla typer av krav på pengar i dispositiva mål. Om motparten bestrider sökandens anspråk skall, om sökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätten för fortsatt handläggning som tvistemål. En process vid allmän domstol riskerar alltid att bli kostsam för en konsument. Det förekommer därför att konsumenter avstår från att ta till vara sina rättigheter och väljer att inte anlita juridiskt biträde även i de fall detta kan vara motiverat. Detta förhållande har ansetts innebära att rättsbildningen på området riskerar att begränsas. Hösten 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge KO möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella tjänster (dir. 1995:126). Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s biträde åt enskilda konsumenter, överlämnade i september 1996 betänkandet (SOU 1996:140) KO:s biträde åt enskilda. Betänkandet har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i förevarande proposition.
Propositionen I propositionen läggs fram förslag till en tidsbegränsad lag om försöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa konsumenttvister. Försöksverksamheten, som föreslås pågå i fem år, syftar främst till att öka prejudikatbildningen på konsumentområdet. Enligt propositionen bör man främja konsumenternas vilja att föra principiellt viktiga frågor till allmän domstol och därvid se till att den enskilde konsumenten kan få erforderligt juridiskt biträde. Regeringen framhåller att det rådgivande arbetet i konsumentfrågor kan komma att underlättas om rättsläget blir klarare. Det föreslagna systemet kan också gynna konsumentkollektivet i stort genom att näringsidkaren efter avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också gentemot andra konsumenter. Mot den nu angivna bakgrunden skall lagens tillämpningsområde begränsas till sådana tvister mellan konsumenter och näringsidkare där utgången är av betydelse för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. Som exempel på när särskilda skäl skall anses föreligga nämns att tvisten allmänt är av betydelse för en större grupp konsumenter. Vidare begränsas försöksverksamheten till tvister som gäller finansiella tjänster. Med finansiella tjänster avses främst sådana tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten, såsom banker, finansbolag, försäkringsbolag och värdepappersinstitut. Dessutom erbjuder detaljhandeln och bensinbranschen finansiella tjänster, bl.a. kontokortstjänster. När det gäller konsumentskyddet på området finansiella tjänster finns enligt propositionen ett särskilt behov av att få fram vägledande avgöranden. Detta beror bl.a. på att utbudet av de finansiella tjänsterna har ökat och att de villkor som är förbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Ny lagstiftning har tillkommit för att stärka konsumenternas ställning på området, men lagstiftningen behöver fyllas ut med vägledande avgöranden. Som regel föreligger också ett ojämnt styrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och den enskilde kunden. Tvister som rör finansiella tjänster är dessutom ofta av stor ekonomisk betydelse för den enskilde konsumenten. Enligt den föreslagna lagen får KO biträda en enskild konsument vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. En process i allmän domstol föregås nämligen ofta av det summariska förfarandet enligt lagen om betalningsföreläggande och handräckning, och det är enligt propositionen lämpligt att KO kan medverka redan i detta tidigare skede. KO får biträda konsumenten som befullmäktigat ombud. Fullmakten skall kunna återkallas när som helst. Det är således den enskilde konsumenten som kommer att förfoga över processen, vilket innebär att han eller hon har möjlighet att själv föra in material i processen och även avbryta densamma. Konsumenten skall inte kunna förpliktas att ersätta staten kostnaderna för KO:s biträde och för av denne anlitat ombud. De kostnader som KO haft i anledning av sitt biträde skall sålunda som huvudregel stanna på staten, oavsett utgången i målet. Näringsidkaren skall dock vara skyldig att ersätta staten för kostnad som näringsidkaren vållat KO genom vårdslös eller försumlig processföring. Under den tid biträde lämnas av KO får konsumenten de förmåner som avses i 16-20 §§ rättshjälpslagen (1996:1619), såsom kostnader för bevisning och utredning. Kostnaderna för dessa förmåner skall stanna på staten. När det gäller kostnaden för konsumentens inställelse vid domstol kan denna under vissa förutsättningar ersättas enligt 11 kap. 6 § rättegångsbalken, som träder i kraft den 1 december 1997. I de fall konsumenten enligt bestämmelserna i rättegångsbalken är skyldig att ersätta näringsidkarens rättegångskostnader skall dessa i stället betalas av staten. De mål där KO deltar som ombud för enskilda konsumenter undantas från de särskilda reglerna om s.k. småmål i 1 kap. 3 d §, 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8 a § rättegångsbalken. Det gäller reglerna om rättens sammansättning, forum i konsumentmål och rättegångskostnader. Vidare föreslås det ändringar i sekretesslagen (1980:100), vilka innebär att sekretess skall gälla för vissa uppgifter i ärende hos KO där denne deltar som ombud för enskilda konsumenter. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december 1997 i samband med att den nya rättshjälpslagen träder i kraft. Lagen om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister skall gälla i fem år, dvs. till utgången av november månad år 2002.
Motionen I motion L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna menar att det inte finns något egentligt behov av en sådan försöksverksamhet som nu föreslås. Vidare pekas det i motionen på att den föreslagna lagstiftningen kommer att medföra kostnadsökningar för staten, inte minst mot bakgrund av de regler som föreslås i fråga om rättegångskostnaderna. Enligt motionärerna är det dessutom tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt att, som är fallet enligt den föreslagna lagen, KO även ges rollen som ombud vid allmän domstol (yrkande 1). I stället bör, enligt motionärernas mening, intresset riktas mot Allmänna reklamationsnämnden, som löser konsumenttvister på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Trots att nämndens avgöranden inte är bindande för parterna är avgörandena av stor betydelse för konsumenterna. För att ytterligare förstärka nämndens rättsbildande funktion bör dock enligt motionärerna muntliga förhandlingar och plenum införas i nämnden. I motionen begärs ett tillkännagivande därom (yrkande 2).
Utskottets bedömning I likhet med regeringen anser utskottet att det får anses otillfredsställande att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning på ett så centralt och viktigt område som konsumenträttens. Ny lagstiftning har tillkommit för att stärka konsumenternas ställning, och lagstiftningen behöver fyllas ut med vägledande avgöranden. Enligt utskottets mening är det område som regeringen valt för försöksverksamheten, finansiella tjänster, ändamålsenligt, och utskottet har också tidigare, bl.a. i samband med behandlingen av proposition 1995/96:82 om ett ökat ansvar för KO och Konsumentverket, uttalat att det föreligger ett angeläget och omedelbart behov av åtgärder i syfte att öka konsumentskyddet på detta område (bet. 1995/96:LU10). Mot denna bakgrund är det enligt utskottet tillfredsställande att åtgärder nu föreslås för att ytterligare stärka konsumenternas ställning i dessa avseenden. Det anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom de tankegångar som kommit till uttryck i motion L12 om att det skulle saknas behov av en sådan lagstiftning som nu föreslås. När det gäller verksamheten vid Allmänna reklamationsnämnden är utskottet i och för sig helt överens med motionärerna om den stora betydelse som nämnden har för konsumenterna vid lösandet av konsumenttvister. Syftet med den nu föreslagna lagstiftningen är emellertid att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet, och en i förevarande sammanhang betydelsefull begränsning när det gäller tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden är att nämndens avgöranden inte är bindande för parterna. Inte heller kan nämndens beslut i ärenden om konsumenttvister överklagas till högre instans. En ökad prejudikatbildning på konsumentområdet förutsätter därför att rättsbildningen vid de allmänna domstolarna stärks, och utskottet kan med hänsyn härtill inte ställa sig bakom motionärernas bedömning att tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden kan ses som ett alternativ till den i propositionen föreslagna försöksverksamheten. Beträffande motionärernas invändningar i fråga om lagförslagets kostnadskonsekvenser kan utskottet konstatera att försöksverksamheten visserligen i ett kortare perspektiv kan medföra vissa smärre kostnadsökningar för staten. I ett längre perspektiv torde den dock kunna leda till besparingar för det allmänna genom att rättsläget på området blir klarare. Vad härefter gäller motionärernas begäran om en i olika avseenden förändrad handläggning vid Allmänna reklamationsnämnden vill utskottet först peka på det för nämnden fastlagda verksamhetsmålet som innebär att nämnden med begränsade handläggningstider på ett enkelt, billigt och rättssäkert sätt skall pröva de konsumenttvister som anmäls till nämnden. En ordning med muntliga förhandlingar i nämnden skulle enligt utskottet i flera avseenden vara svårförenlig med detta mål. Vidare vill utskottet, i anledning av motionsönskemålet om att införa plenum i nämnden, erinra om att Allmänna reklamationsnämnden hos regeringen tidigare i vår har begärt en ändring av nämndinstruktionen som gör det möjligt att hänskjuta vissa principiellt viktiga ärenden för avgörande i en sammansättning där en majoritet av nämndens ordförande deltar. Frågan är för närvarande föremål för beredning inom Regeringskansliet, och i enlighet med vad som anförts i propositionen torde en sådan ordning sannolikt kunna leda till att även nämndens rättsbildande funktion stärks. Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslagen och avstyrker bifall till motion L12.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande medverkan av KO i vissa tvister att riksdagen med avslag på motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2 antar regeringens förslag till dels lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsument- ombudsmannen i vissa tvister, dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). res. (m) Stockholm den 20 maj 1997
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Anders Ygeman (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin (m).
Reservation
Medverkan av KO i vissa tvister Rolf Dahlberg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix- Lundin (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?I likhet? och på s. 6 slutar med ?motion L12? bort ha följande lydelse: I likhet med motionärerna och flera av remissinstanserna anser utskottet för sin del att det får anses i hög grad tveksamt om det föreligger något egentligt behov av en sådan försöksverksamhet som regeringen nu föreslår. Vidare kan enligt utskottet invändningar av mer formell karaktär riktas mot den föreslagna lagstiftningen. Sålunda kan ifrågasättas om redan den nuvarande ordningen med en konsumentombudsman som tillika är chef för Konsumentverket är lämplig och förenlig med grundläggande rättsstatliga principer. Än mer betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt vore enligt utskottet att även ge KO rollen som ombud vid allmän domstol. Därtill kommer att den föreslagna lagstiftningen inte utgör någon garanti för en ökad prejudikatbildning. Enligt förslaget förfogar den enskilde konsumenten över processen. Han eller hon kan således när som helst träffa en förlikning med näringsidkaren och därefter återkalla sin talan. Mot denna bakgrund, och då lagstiftningen sannolikt skulle leda till betydande kostnadsökningar för staten, anser utskottet att propositionen bör avslås. I stället vill utskottet fästa uppmärksamheten på den stora betydelse som tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden har för konsumenterna. Tvistlösningen i nämnden utgör ett enkelt, billigt och snabbt, men ändå rättssäkert, alternativ till domstolarnas prövning av tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Trots att nämndens avgöranden inte är bindande för parterna har avgörandena redan i dag stor betydelse för konsumenterna. Detta gäller inte minst på det finansiella området där näringsidkarna numera regelmässigt följer nämndens rekommendationer. En ytterligare förstärkning av rättsbildningen vid Allmänna reklamationsnämnden bör dock övervägas. En beklaglig begränsning är nämligen att handläggningen vid nämnden är skriftlig och att plenum i nämnden ännu inte har införts. En förändring av nämndens handläggningsformer så att plenum införs och muntliga förhandlingar kan hållas i principiellt viktiga ärenden skulle, enligt utskottets mening, stärka nämndens rättsbildande funktion. Vad utskottet sålunda anfört i fråga om handläggningen av konsumenttvister i Allmänna reklamationsnämnden bör riksdagen, med bifall till motion L12, som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande medverkan av KO i vissa tvister att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2 dels avslår proposition 1996/97:104, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister
2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)