Med anledning av propositionen 1977/78:63 om försvarsmaktens centrala ledning m. m. jämte motioner (Betänkande 1977/78:FöU9 Försvarsutskottet)

FöU 1977/78:9

Försvarsutskottets betänkande
1977/78:9

med anledning av propositionen 1977/78:63 om försvarsmaktens
centrala ledning m. m. jämte motioner

I betänkandet behandlas förslag som regeringen - efter föredragning av
försvarsministern, statsrådet Eric Kronmark - har förelagt riksdagen i
propositionen 1977/78:63 (försvarsdepartementet). Med anledning av propositionen
har väckts två motioner som redovisas i det följande.

1. Principer för ledningen av försvarsmakten i fred

Regeringen har i propositionen (s. 76-84 och 102) föreslagit riksdagen att
godkänna de principer som föredragande statsrådet har förordat för ledningen
av försvarsmakten i fred.

Propositionen

I propositionen redogörs bl. a. för grundtankarna i försvarets planeringsoch
ekonomisystem (FPE) och för den utveckling som har skett sedan
systemet infördes efter riksdagsbeslut år 1970 (prop. 1970:97, SU 1970:203,
rskr 1970:420). Vidare redovisas erfarenheter av systemet.

Föredragande statsrådet (s. 76-84) anser att en av de viktigaste erfarenheterna
från tillämpningen av det nya planerings- och ekonomisystemet är att
det måste fungera som ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet
inom försvaret. I vissa hänseenden är detta emellertid ännu inte fallet. För att
få de positiva effekter som förutsattes i 1970 års riksdagsbeslut är det enligt
försvarsministern också nödvändigt att organisationen är anpassad till
ledningssystemet.

I försvarets ledningssystem indelas verksamheten på myndighetsnivå i tre
huvudfunktioner, nämligen en operativ funktion, en programfunktion och
en produktionsfunktion. Utöver dessa huvudfunktioner finns en särskild
funktion, den s. k. fackfunktionen, för verksamhet som berör flera program
eller produktionsområden och som kräver speciell kompetens.

Arbetet med att införa försvarets ledningssystem och anpassa det till vunna
erfarenheter har utmynnat bl. a. i konkreta bestämmelser. Dessa stämmer
delvis inte överens med myndigheternas instruktioner eller med vissa andra
bestämmelser men har i sådant fall företräde. Försvarsministern anser att det
är angeläget att ändra myndigheternas instruktioner m. m. så att de är
anpassade till det nya ledningssystemets principer. Allmän enighet råder om
att de grundläggande principerna i systemet rörande målstyrning och
decentralisering av beslutsbefogenheter är lämpliga. Dessa principer bör

1 Riksdagen 1977/78. 10 sami. Nr 9

FöU 1977/78:9

därför enligt försvarsministern gälla vid den fortsatta tillämpningen av
systemet. Det är enligt hans mening nödvändigt att den fortsatta tillämpningen
av systemet sker på enklare sätt än f. n. En koncentration måste ske
till de väsentligaste frågorna. Förenklingar - bl. a. i fråga om vissa redovisnings-
och rapporteringsrutiner - måste göras.

Principen om ökad långsiktighet i planeringen har i allt väsentligt
utvecklats enligt intentionerna. Säkerhetspolitiskt och annat underlag tas
fram inom regeringskansliet och utgör grund för den perspektivplanering
som myndigheterna genomför. Härigenom säkerställs att planeringen
inriktas mot frågor som är politiskt betydelsefulla. Detta underlättar statsmakternas
ställningstaganden. 1970 års försvarsutredning föreslog och 1972
års riksdag beslöt (prop. 1972:103, FöU 1972:23, rskr 1972:309) att en
parlamentarisk medverkan i studie- och planeringsarbetets tidiga delar före
riksdagsbeslut främst borde koncentreras till den insyn som riksdagens
utrikes- och försvarsutskott får genom fortlöpande orienteringar om arbetets
inriktning och resultat. Man uteslöt emellertid inte medverkan i form av
parlamentariskt sammansatta försvarsutredningar. Inför det försvarsbeslut
som förutses år 1982 bör parlamentarisk medverkan enligt försvarsministerns
uppfattning ske i form av en försvarskommitté. Försvarsministern kommer
under år 1978 att föreslå regeringen att en försvarskommitté tillkallas.

Försvarsministern förordar att man stärker överbefälhavarens roll som
övergripande programsamordnare. Ett uttryck för detta bör vara att enbart en
programplan sänds in till regeringen och att denna plan upprättas av
överbefälhavaren.

Försvarsgrenscheferna skall även i fortsättningen svara för att ta fram
krigsförbanden. De får vid planeringen inriktningen i stort angiven av
överbefälhavaren. De skall samordna all den produktion som behövs och i
planeringen fördela uppgifter (mål) och resurser på produktionsmyndigheterna.
Anslagsframställningar bör sändas in till regeringen av försvarsgrenscheferna,
som även i fortsättningen bör kallas programmyndigheter. I arbetet
med att få fram anslagsframställningar bör produktions- och fackmyndigheter
medverka och se till att deras intressen blir beaktade.

Försvarsministern finner det nödvändigt att det fortsatta arbetet med att
föra in och tillämpa målstyrning och analysverksamhet prioriteras, eftersom
dessa komponenter är viktiga förutsättningar för att kunna decentralisera
beslutsbefogenheter. Det är också väsentligt att dessa delar av systemet
kommer i förgrunden för intresset. Hittills har de ekonomiska redovisningsfrågorna
dominerat på ett sätt som inte var avsett.

När det gäller anskaffning av försvarsmateriel bör enligt försvarsministerns
uppfattning komma till stånd en bättre samordning i fråga om försvarets
uppträdande gentemot försvarsindustrin. En ökad samordning av anskaffningsverksamheten
måste eftersträvas. En bättre samverkan mellan huvudavdelningarna
i försvarets materielverk är önskvärd. Upphandling av
byggnader m. m. bör enligt försvarsministern även i fortsättningen skötas av

FöU 1977/78:9

fortifikationsförvaltningen och dess byggnadskontor.

Beträffande de centrala produktions- och fackmyndigheternas förhållande
till de lokala förbanden och den produktion som dessa genomför finns f. n.
olika meningar. Det är på den lokala nivån som man har det omedelbara
ansvaret för krigsforbandens beredskap och krigsduglighet. Ledningsförhållandena
måste därför utformas så att de gynnar verksamheten på denna
nivå.

Ansvarslinjerna från försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter
till de lokala förbanden ändrades när det nya systemet infördes. Nu finns en
enda ansvarslinje till förbandet från resp. försvarsgrenschef (produktionsmyndighet).
Frågan har uppkommit om det finns behov av det särskilda
militära forvaltningsbegreppet. Överbefälhavaren har på regeringens uppdrag
utrett denna fråga och föreslår att det militära forvaltningsbegreppet utgår.
Denna uppfattning delas av vissa men inte alla centrala myndigheter inom
det militära försvaret.

Försvarsministern anser att de organisatoriska ansvarsförhållandena
måste anpassas till försvarets planerings- och ekonomisystems funktion som
ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred inom försvaret. Enligt
hans mening bör begreppen förvaltning och förvaltningsmyndighet i princip
inte ha annan innebörd inom den militära sektorn än de har inom
statsförvaltningen i övrigt.

Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter har enligt forvaltningsreglementet
för försvarsmakten och sina instruktioner skyldighet och
befogenhet att meddela föreskrifter av olika slag till lokala myndigheter. De
utövar numera inom ramen för det nya ledningssystemet bl. a. en fackroll
gentemot de lokala myndigheterna. Skillnaderna i uppfattning om förvaltningsmyndigheternas
skyldigheter och befogenheter har enligt försvarsministern
verkat hämmande på ledningssystemets tillämpning och har bidragit
till att systemets fördelar inte har kunnat utnyttjas fullt ut. Enligt hans
mening är det därför angeläget att det så snabbt som möjligt klarläggs vilka
förutsättningar som skall gälla.

Enligt en uppfattning innebär riksdagens beslut år 1970 att försvarets
planerings- och ekonomisystem inte skall vara ett övergripande ledningssystem
för all verksamhet inom det militära försvaret utan närmast gälla
formerna för planering och budgetering. De nuvarande myndighetsinstruktionerna
bör enligt denna mening ha företräde framför det nya systemet. De
befogenheter som de centrala förvaltningsmyndigheterna utövar enligt sina
instruktioner bör finnas kvar även om det särskilda militära förvaltningsbegreppet
kan utgå. Mot denna uppfattning har rests starka invändningar av
myndigheter m. fl. som anser att det nya systemet måste vara ett övergripande
ledningssystem för styrning av all verksamhet.

Som förut nämnts ansluter sig försvarsministern till uppfattningen att
ledningsprinciperna i försvarets planerings- och ekonomisystem måste
tillämpas för styrning av all fredstida verksamhet inom försvarsdepartementets
verksamhetsområde. Program-, produktions- och fackrollerna bör enligt

FöU 1977/78:9

hans mening framgå av myndigheternas instruktioner. Beträffande programoch
produktionsrollerna kan de formuleras ganska entydigt. När det gäller
fackrollen är bilden mer komplicerad. F. n. finns ett tiotal fack. Myndighet
som representerar sådant fack har ett ansvar inför regeringen inom fackområdet.

Vilka fack som bör finnas i framtiden kommer att ses över i samband med
att myndigheternas instruktioner omarbetas. Likaså måste omfattningen av
fackmyndigheternas ansvar bestämmas samt, i vissa fall, hur fackmyndigheterna
skall utöva sitt ansvar. Det senare gäller främst skyldigheten och
rätten att meddela föreskrifter för olika myndigheter i försvarsorganisationen.
Enligt försvarsministerns mening bör huvudregeln vara att sådana
föreskrifter får utfärdas endast med program- och produktionsmyndigheternas
samtycke.

Det finns emellertid vissa områden där det är uppenbart att det behövs
tillsyns- och kontrollorgan med befogenheter från regeringen att bl. a.
meddela regler av olika slag. Under det fortsatta arbetet med att utforma nya
instruktioner för myndigheterna kommer att övervägas inom vilka funktioner
det finns behov av tillsyns- och kontrollorgan med särskilda befogenheter.

Utskottet

Under riksmötet 1975/76 begärde riksdagen att regeringen skulle lämna en
redogörelse angående erfarenheterna av försvarets planerings- och ekonomisystem
(FPE). 1 försvarsutskottets betänkande (FöU 1975/76:32 s. 22-24)
erinrades om att försvarets ekonomiska villkor och kostnadsstruktur hade
ändrats sedan systemet utarbetades och om den avsedda strävan efter
administrativ enkelhet i systemet. Enligt utskottets mening fanns det
anledning att överväga vilka förenklingar som är möjliga inom ramen för en
oförändrat hög ambition men också - med hänsyn till kravet på personalminskningar
- att diskutera ambitionssänkningar inom systemet.

I det föregående har redogjorts för propositionens innehåll i denna del.

FPE infördes som ett nytt system för planering och budgetering, inom
ramen för gällande budgetprinciper och utan att man ändrade de berörda
myndigheternas instruktioner. Regler som rört bl. a. myndigheternas roller i
olika avseenden har utarbetats av särskilda ledningsgrupper, och genom
regeringsbeslut (regleringsbrev) har sedan införandet angetts att sådana regler
gäller oavsett de instruktioner som regeringen har utfärdat tidigare.

Utskottet anser liksom försvarsministern att myndigheternas instruktioner
bör anpassas till det gällande systemet och att detta bör betraktas som
ett samlat ledningssystem för all fredstida verksamhet inom det militära
försvaret.

Principen om ökad långsiktighet i planeringen har enligt försvarsministern
i allt väsentligt utvecklats enligt intentionerna. Utskottet delar denna

FöU 1977/78:9

mening. Mot bakgrund av erfarenheterna från de båda senaste försvarsbesluten
måste dock ägnas ökad uppmärksamhet åt faktorer som påverkar
stabiliteten i försvarsplaneringen och därmed de långsiktiga planernas
ekonomiska hållbarhet.

Utskottet tillstyrker att man stärker överbefälhavarens roll som övergripande
programsamordnare inom det militära försvaret och delar uppfattningen
att det är viktigt att fortsätta arbetet med att föra in och tillämpa
målstyrning och analysverksamhet.

1 propositionen redovisas vissa motsättningar beträffande de s. k. fackmyndigheternas
skyldigheter och befogenheter. Det ter sig enligt utskottets
mening angeläget att regeringen efter noggrann prövning ändrar myndigheternas
instruktioner. I syfte att skapa klarhet synes detta böra ske relativt
snart. En strävan bör vara att finna lösningar som tillgodoser både ledningssystemets
krav och nödvändigheten att på rätt sätt dra nytta av den
kompetens - över gränserna för olika försvarsgrenar - som finns hos berörda
myndigheter. Lösningarna bör syfta till att främja den totala effektiviteten i
verksamheten. Som försvarsministern anger finns det funktioner där det
behövs organ med särskilda befogenheter från regeringen.

Inte heller i övrigt har utskottet något att invända mot vad föredragande
statsrådet har anfört om principer för försvarsmaktens ledning i fred. 1 linje
med vad utskottet anförde om FPE vid riksmötet 1975/76 bör statsmakterna
även i fortsättningen ge akt på utvecklingen av systemet och dess tillämpning.
Tillämpningen påverkas av en rad faktorer, av vilka inte alla har
samband enbart med försvarets verksamhet. Den beslutade moderniseringen
av det statliga budgetsystemet kan t. ex. komma att få viss inverkan.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen godkänner de principer som föredragande statsrådet
har förordat för ledningen av försvarsmakten i fred.

2. Organisation av försvarsmaktens centrala ledning m. m.

Regeringen har i propositionen (s. 84-102) föreslagit riksdagen att dets
godkänna de riktlinjer som föredragande statsrådet har förordat för organisation
av försvarsmaktens centrala ledning m. m., dels bemyndiga regeringen
att vidta de övergångsåtgärder och åtgärder i övrigt som behövs för att
genomföra vad han har förordat.

Propositionen

Riktlinjerna för försvarets nuvarande ledningsorganisation på central nivå
beslöts av 1961 års riksdag (prop. 1961:109, SU 1961:90, rskr 1961:258).
Organisationen innebär att överbefälhavaren i fred direkt under regeringen är
ansvarig för operativt krigsförberedelsearbete, långsiktsplanering och avvägningar
inom det militära försvaret samt i krig för den operativa verksamhe -

1* Riksdagen 1977/78. 10 sam!. Nr 9

FöU 1977/78:9

ten. Överbefälhavaren biträds av försvarsstaben. På försvarsgrenschefema
vilar de förbandsproducerande funktionerna - utbildning, taktik, utrustning,
organisation, personal och mobilisering. Ärenden som försvarsgrenschefema
har att handlägga bereds av respektive försvarsgrensstab.

År 1974 tillkallade dåvarande chefen för försvarsdepartementet en utredning
med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre
regionala ledningsorganisation m. m. Ett motiv härför var att söka minska
kostnaderna för den fredstida ledningsorganisationen. Vidare behövde
ledningsorganisationen anpassas till det nya systemet för planering och
budgetering som infördes i försvaret den 1 juli 1972 (prop. 1970:97, SU
1970:203, rskr 1970:420). Utredningen, som kallade sig försvarsmaktens
ledningsut.redning 1974 (FLU 74), lämnade i november 1976 delbetänkandet
(SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning. De förslag som i propositionen
läggs fram rörande den centrala militära ledningsorganisationen
grundas på detta betänkande.

Vidare behandlas i propositionen de delar av försvarets rationaliseringsinstituts
rapport Publikations- och läromedelsverksamheten i försvaret som
har anknytning till ledningsutredningens förslag.

Utredningsförslag

Ledningsutredningen har studerat tio olika förslag till organisation av de
centrala staberna. Två av organisationsalternativen, benämnda A 1 och C 1,
har behandlats mer ingående än de andra (prop. 1977/78:63, s. 21-28).

Alternativet A 1 innebär att nuvarande uppdelning på fyra myndigheter
bibehålls. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan överbefälhavaren och
försvarsgrenschefema är enligt detta alternativ i huvudsak densamma som
f. n. Överbefälhavaren leder sålunda under regeringen den operativa verksamheten
och underrättelsetjänsten och svarar för den övergripande avvägningen
samt inriktningen och samordningen av förbandsproduktionen.
Försvarsgrenschefema svarar var och en inom sitt område under regeringen
för ledningen av förbandsproduktionen som helhet och för de båda verkställighetsfunktionerna
utbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser.
Till fackmässiga mobiliseringsförberedelser hänför utredningen bl. a.
underhåll av anläggningar och förrådsställd materiel, fördelning av nytillförd
materiel, krigsplacering av personal m. m.

Alternativet C 1 innebär att alla ledningsfunktioner utövas av överbefälhavaren.
Nuvarande försvarsstab och försvarsgrensstaber förs samman till en
myndighet som utredningen kallar högkvarteret. Överbefälhavaren är chef
för högkvarteret, som är hans beredningsorgan och som biträder honom vid
ledningen av försvarsmakten. Försvarsgrenschefema ersätts av s. k. generalinspektörer,
som är chefer för var sin stab för ledning av förbandsproduktion
och utbildning i det gemensamma högkvarteret.

Det som i första hand skiljer de båda alternativen från varandra är

FöU 1977/78:9

beslutsprocessens utformning och de förvaltningsrättsliga förhållandena
mellan olika delar av organisationen på central och i någon mån på regional
nivå. Däremot är organisationen inom myndigheterna praktiskt taget
densamma i båda alternativen. De olikheter som finns beror på att det finns
större möjligheter att skapa beredningsenheter som är gemensamma för alla
staberna i alternativet C 1.

Alternativet A 1 beräknas medföra en minskning med 260 anställda,
medan utredningen räknar med att alternativet C 1 innebär en minskning
med 300.

Utredningen förordar alternativet A 1 och anser att alternativet väl
motsvarar de krav som i dag kan ställas på försvarsmaktens centrala ledning.
Det tillgodoser i allt väsentligt överbefälhavarens behov av att styra och
inrikta försvarsmaktens verksamhet. Utredningen ser vissa nackdelar med
den mycket starka ställning som överbefälhavaren skulle få i alternativet C 1.
Ledningsutredningen har därför funnit att försvarsgrenschefernas fristående
ställning i alternativet A 1 ger bättre förutsättningar för en öppen och
mångsidig försvarsdebatt.

Huvuddelen av de instanser som har yttrat sig om utredningens val av
organisationsalternativ delar uppfattningen att alternativet A 1 är att förorda
framför enmyndighetsalternativet C 1. Landsorganisationen i Sverige (LO)
och Tjänstemännens centralorganisation - statstjänstemannasektionen
(TCO-S) anser däremot alternativet C 1 vara att föredra. Detta medför en
enklare organisation och ger möjlighet till större besparingar. TCO-S kan
dock godta alternativet A 1 under en övergångsperiod. Försvarets rationaliseringsinstitut
(FRI) anser att man vid val mellan alternativen A 1 och C 1
även i A 1 bör ta till vara de ytterligare besparingar som är möjliga i C 1.

Efter att ha uppehållit sig vid ansvarsfördelningen i stort inom försvarsmakten
behandlar utredningen stabernas organisation i det valda alternativet
(prop. 1977/78:63 s. 35-52). Utredningen föreslår därvid bl. a. att överbefälhavarens
stab, som utredningen föreslår skall benämnas försvarsmaktens
överkommando, uppdelas i två stabsdelar, den ena för operativ verksamhet
och underrättelsetjänst, den andra för planering och personalfrågor. De båda
stabsdelarna skall vara direkt underställda överbefälhavaren. Organisationen
av försvarsgrensstaberna bör enligt utredningen utformas med tanke på dessa
stabers två huvuduppgifter, ledning av förbandsproduktionen som helhet
samt ledning av produktionen vid underlydande enheter, dvs. utbildning,
fackmässiga mobiliseringsförberedelser och personaltjänst. Utredningsförslaget
innebär bl. a. att det i en försvarsgrensstab i princip bör finnas en enhet
där förbandsproduktionen hålls samman, en enhet för ledning av utbildning
och fackmässiga mobiliseringsförberedelser som riktar sig neråt i organisationen,
en enhet för organisations- och materielfrågor och en enhet för
personaltjänst. Vissa avvikelser från denna principorganisation föreslås
dock.

Ledningsutredningen behandlar i sitt betänkande också frågan om

FöU 1977/78:9

stabernas m. fl. myndigheters lokalisering (prop. 1977/78:63 s. 28-32).
Utredningen finner att de flesta av de faktorer som har legat till grund för
utredningens bedömning talar för att de fyra staberna samlokaliseras.
Därigenom är det bl. a. möjligt, menar utredningen, att uppnå vissa av de
fördelar som ligger i enmyndighetsalternativet utan omfattande organisatoriska
åtgärder. Utredningen förordar sålunda ett lokaliseringsalternativ som
innebär att de centrala militära staberna samlokaliseras till Bastionen vid
Lidingövägen, medan försvarets materielverks Stockholmsdel föreslås få en i
huvudsak samlad lokalisering till byggnaden Tre Vapen på Gärdet. Utredningen
anser dock att möjligheterna att på längre sikt samla både staberna och
försvarets materielverk genom en utbyggnad vid Bastionen bör bevakas. De
remissinstanser som har yttrat sig över utredningens lokaliseringsförslag
anser också att det bästa alternativet vore att samlokalisera både staber och
materielverk.

Enligt sina direktiv tar utredningen också upp frågan om lekmannainflytande
i den centrala stabsorganisationen (prop. 1977/78:63 s. 52-54). Utredningen
anser den lämpligaste formen härför vara ett råd med enbart
rådgivande funktioner knutet till överbefälhavaren. Operativa frågor och
frågor rörande underrättelsetjänsten föreslås i princip undantas från rådets
verksamhetsområde. Två av utredningens ledamöter har reserverat sig mot
vissa av utredningens ställningstaganden beträffande lekmannainflytandet.
Reservanterna anser bl. a. att en styrelse bör inrättas hos överbefälhavaren
och att det inte finns anledning att principiellt undanta någon verksamhet
från styrelsens ansvarsområde. Överbefälhavaren och cheferna för armén och
flygvapnet ställer sig tveksamma till utredningens förslag beträffande
behovet av lekmannainflytande. Statens personalnämnd, TCO-S och LO
förordar att en lekmannastyrelse inrättas som högsta beslutande organ.
Övriga remissinstanser som har yttrat sig i frågan biträder utredningens
förslag.

På uppdrag av regeringen har försvarets rationaliseringsinstitut sett över
publikationstjänsten m. m. inom försvaret (prop. 1977/78:63 s. 61-63). Syftet
med översynen varatt främja och effektivisera publikations- och läromedelsverksamheten
samt att pröva en omlokalisering från Stockholmsområdet.
Rationaliseringsinstitutet har i juni 1976 redovisat resultatet av översynen i
en rapport, Publikations- och läromedelsverksamheten i försvaret. I
rapporten föreslås bl. a. att samordningen inom området förbättras genom en
delegation som knyts till chefen för armén. Resurserna för försvarets
brevskola för att ta fram läromedel föreslås bli fördelade på försvarsgrensstaberna.
Skolan kan därmed enligt förslaget upphöra som självständig
myndighet. Distribution och förrådshållning av läromedel skall ombesörjas
av en central, självbärande läromedelsdistributör, medan publikation och
blanketter bör distribueras och förrådshållas av försvarets bok- och blankettförråd.
Förrådet föreslås bli inordnat i en militärområdesförvaltning.

Föll 1977/78:9

Föredragande statsrådet

Försvarsministern understryker att behovet av besparingar är mycket stort
inom hela den militära organisationen samt framhåller att den centrala och
högre regionala organisationens omfattning måste granskas mot bakgrund av
detta förhållande. Av detta skäl är det enligt hans mening nödvändigt att
genomföra omfattande begränsningar även i förhållande till den nuvarande
planeringen, som redan den innehåller betydande personalminskningar. Han
erinrar om att det bör vara möjligt att samtidigt med nu aktuella organisationsändringar
tillämpa en verklig målstyrning av produktionen. Därmed
har, framhåller han, förutsättningar skapats för en långtgående decentralisering
av beslutsbefogenheter.

De lägre regionala och lokala myndigheterna bör mycket snart få ett större
ansvar och större befogenheter. Mängden av information till och från högre
myndigheter minskar därmed i det administrativa arbetet. En sådan
omställning blir naturlig om de centrala och högre regionala myndigheternas
personalstyrka minskar kraftigt. De administrativa ledningsorganens ambitioner
när det gäller att lösa sina instruktionsenliga uppgifter bestäms, anför
försvarsministern, främst av tillgången på personal. Om resurserna minskar
tvingas myndigheterna till en hårdare prioritering av arbetet och till en
decentralisering av beslutsbefogenheterna. Detta innebär enligt försvarsministern
att statsmakternas främsta metod för att bestämma kvaliteten i den
administrativa ledningsverksamheten och graden av decentralisering i allt
väsentligt är att ange hur stora de samlade personalresurserna får vara.

Med utgångspunkt i personalläget i april 1978 föreslås i propositionen
följande personalminskningar intill mitten av 1980-talet.

Centrala staber 500

Fortifikationsförvaltningen 150

Försvarets materielverk 700

Försvarets forskningsanstalt 150

Övriga myndigheter 200

Högre regionala staber 150

1 850

Personalminskningen vid försvarets materielverk beräknas kunna åstadkommas
bl. a. genom en ökad samordning inom verket när det gäller
anskaffning av försvarsmateriel. En samlad lokalisering bör verka i samma
riktning. Angivna principer bör enligt försvarsministern gälla även för övriga
berörda myndigheter. Han avser att föreslå regeringen att uppdra åt de
myndigheter som berörs att under överbefälhavarens ledning lämna förslag
om uppgifter, organisation m. m. mot bakgrund av de allmänna riktlinjerna.

I propositionen föreslås att den centrala stabsorganisationen utformas i

FöU 1977/78:9

enlighet med det organisationsalternativ som ledningsutredningen har
förordat (A 1). Försvarsministern räknar dock med mindre personal i
organisationen än vad utredningen har gjort. Han erinrar därvid om vad han
tidigare har anfört rörande personalstyrkans betydelse för ambitionsnivån i
ledningsverksamheten. Han anser att det på grund av det mindre personalinnehållet
kan bli nödvändigt att frångå utredningens förslag till detaljorganisation.
Det bör enligt hans uppfattning ankomma på regeringen att
besluta om denna. Förslagen till stabsorganisation redovisas därför i propositionen
mindre detaljerat än i utredningsförslaget.

De förslag till central militär stabsorganisation som läggs fram i propositionen
innebär i övrigt i huvudsak följande.

Överbefälhavarens stab delas i enlighet med utredningsförslaget i två
stabsdelar, den ena för operativ verksamhet och underrättelsetjänst, den
andra för planering och personalfrågor. De båda stabsdelarna skall vara direkt
underställda överbefälhavaren. Chefen för den operativa stabsdelen bör ha
erfarenhet av operativ ledning i den högre regionala organisationen, medan
chefen för den andra stabsdelen bör vara erfaren i kvalificerat utredningsarbete.
Samordningen mellan stabsdelarna föreslås ske genom lämpligt utformade
interna arbetsrutiner. Överbefälhavarens stab föreslås även fortsättningsvis
benämnas försvarsstaben.

Försvarsministern delar ledningsutredningens uppfattning att överbefälhavaren
skall medverka i den av regeringen ledda strategiska underrättelsetjänsten,
leda den operativa och taktiska underrättelsetjänsten och dessutom
svara för bearbetning av operativa och taktiska underrättelser. Han skall
också inrikta och samordna den tekniska underrättelsetjänsten. Överbefälhavaren
skall även leda säkerhetstjänsten inom försvarsmakten. Underrättelse-
och säkerhetstjänsten samt uppgifter som åvilar den nuvarande
attachéavdelningen vid försvarsstaben föreslås hållas samman i en underrättelseenhet.
Dit föreslås även försvarsgrensstabernas resurser för bearbetning
bli överförda. Försvarsgrensstabernas underrättelseresurser begränsas
därigenom till vad som är oundgängligen nödvändigt för att bedöma det egna
underrättelsebehovet och ställa därav föranledda krav på överbefälhavarens
underrättelseorgan. Chefen för underrättelseenheten föreslås även leda
verksamheten vid den särskilda enheten (IB). Han blir härigenom den under
överbefälhavaren närmast ansvarige förden särskilda underrättelseverksamheten.
Underrättelseenhetens chef föreslås lyda under chefen för stabsdelen
för operativ verksamhet och underrättelsetjänst i fråga om underrättelsetjänstens
ledning och inriktning samt bearbetning av underrättelser. När det
gäller verksamheten vid den särskilda enheten bör han vara föredragande
direkt för överbefälhavaren.

Enligt förslaget skall överbefälhavaren leda personaltjänsten inom
försvarsmakten och i samråd med berörda myndigheter utforma personalpolitiken
för den. Försvarsgrenscheferna skall ansvara för personaladministrationen
rörande fast anställd militär och civilmilitär personal. Överbefälha -

FöU 1977/78:9

varens inflytande föreslås dock stärkas när det gäller personalplaneringen för
den mest kvalificerade militära personalen. Hans resurser för personaltjänst
skall hållas samman i en personalenhet som är direkt underställd chefen för
stabsdelen för planering och personalfrågor. En del av tjänsterna i personalenheten,
bl. a. chefstjänsten, bör kunna besättas av alternativt militär och civil
personal. 1 personalenheten föreslås den nuvarande försvarsstabens personalvårdsbyrå
bli inordnad. Medinflytandefrågoroch rättsvård inom försvaret
bör överbefälhavaren ha huvudansvaret för.

Gemensamma beredningsenheter för mark-, byggnads- och befästningsfrågor
föreslås övervägas i samband med detaljorganisationen.

Som bakgrund till ställningstagandena rörande organisationen av försvarsgrensstaberna
berör försvarsministern fördelningen av arbetsuppgifter
mellan den centrala och den regionala nivån. I detta sammanhang föreslås att
staben för första flygeskadern med däri ingående attackdivisioner skall vara
kvar som sammanhållet förband i fred. Chefen för eskadern bör enligt
regeringens förslag t. v. också behålla sitt anvar i fråga om förbandsproduktionen
vid spaningsdivisionerna, vars lydnadsställning föreslås övervägas
under ledningsutredningens fortsatta arbete. Vidare föreslås spanings- och
underrättelseavdelningen vid Södermanlands flygflottilj (Fil) t. v. ingå i
första flygeskaderstaben.

I propositionen uttalas också att kustflottan även i fortsättningen bör vara
underställd chefen för marinen. Därmed avvisas ledningsutredningens
förslag att kustflottan - utom i fråga om utbildningen - skulle underställas
överbefälhavaren enligt principen att alla militära enheter bör vara underställda
en operativ chef.

Försvarsgrensstabernas organisation föreslås i propositionen i huvudsak bli
utformad enligt utredningens förslag till principorganisation. Det understryks
emellertid att krav på likformighet mellan stabernas organisation inte
får vara motiv för förändringar av organisationen. Rationalitet och effektivitet
måste styra organisationsutformningen. Alla tre försvarsgrensstaberna
bör dock innehålla en enhet för ledning och förbandsproduktion i sin helhet.
Enheten bör kallas planeringsenhet. I dess uppgift bör ingå bl. a. att samordna
och inrikta budgetarbetet.

Beträffande lokaliseringen av staberna följer försvarsministern försvarsledningsutredningens
förslag. De militära stabernas huvuddel föreslås alltså
lokaliseras till Bastionen, medan huvuddelen av försvarets materielverk
lokaliseras till Tre Vapen och frihamnsområdet. Försvarsministern anför
därvid att det nu knappast finns praktiska möjligheter att genomföra det mest
lönsamma alternativet, en samlokalisering av de centrala staberna och
materielverkets Stockholmsdel.

Lekmannainflytandet bör enligt försvarsministern tillgodoses genom ett
rådgivande organ, som knyts till överbefälhavaren och får namnet militärledningens
rådgivande nämnd. Nämnden avses verka endast i fred. Den bör
sammanlagt ha minst åtta ledamöter. Överbefälhavaren och försvarsgrens -

FöU 1977/78:9

cheferna bör vara självskrivna ledamöter, medan nämnden i övrigt bör bestå
av riksdagsledamöter.

Den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten föreslås bli undantagna
från nämndens verksamhet. Den avses sålunda behandla avvägningsoch
planeringsfrågor samt frågor av principiell art som rör personal,
utbildning och organisation. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna
bör inhämta nämndens uppfattning innan de fattar beslut i viktiga frågor
inom de angivnaområdena. De bör vidare informera om frågor som är viktiga
för nämndens verksamhet. Övriga ledamöter bör på eget initiativ kunna ta
upp frågor till behandling i nämnden.

Beträffande publikations- och läromedelsverksamheten avvisar försvarsministern
FRI:s förslag att avveckla försvarets brevskola. Skolan bör enligt
försvarsministern behållas och benämnas försvarets läromedelscentral.
Centralen, som föreslås vara en självständig myndighet, skall vara en
stödfunktion till samtliga försvarsgrenar. Verksamheten avses till stor del
finansieras genom uppdrag.

Stabernas publikations- och läromedelsenheter och försvarets läromedelscentral
bör lokaliseras samlat. Nuvarande resurser för bl. a. bildframställning,
ljudproduktion, film och interntelevision föreslås utnyttjas gemensamt av
staberna och läromedelscentralen.

En rådgivande delegation för samordning av publikations- och läromedelsverksamheten
bör inrättas. Den bör enligt försvarsministern knytas till
läromedelscentralen. I delegationen bör bl. a. ingå representanter för
försvarsgrenscheferna, försvarets materielverk och läromedelscentralen.
Någon omlokalisering av verksamheten bör inte övervägas.

Motionerna

I detta sammanhang behandlas motionerna 1977/78:430 och 1977/
78:684.

I motionen 1977/78:430 av Olof Palme m. fl. (s) yrkas

1. att riksdagen godkänner de riktlinjer för försvarsmaktens centrala
ledning som förordats i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förvarsstabens personalvårdsbyrås ställning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om första flygeskaderstaben och kustflottan,

4. att riksdagen beslutar inrätta en lekmannastyrelse för försvarsstaben den
1 juli 1978 i enlighet med vad som anförts i motionen.

Motionen 1977/78:684 av Lars Werner m. fl. (vpk) innehåller yrkandena 1.

att riksdagen avslår propositionen 1977/78:63,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om förnyad utredning av

Föll 1977/78:9

försvarets ledning, som skall syfta till genomgripande förändringar i riktning
mot en nedbantad och billigare organisation,

3. att riksdagen uttalar sig för ett verkligt lekmannainflytande över
militärledningen i form av en styrelse som högsta beslutande organ.

Utskottet

1 propositionen 1977/78:63 lämnas förslag om principer för ledningen av
försvarsmakten i fred och riktlinjer för organisation av försvarsmaktens
centrala ledning. Förslagen är grundade bl. a. på resultat av försvarsmaktens
ledningsutrednings arbete. I motionen 1977/78:684 (vpk) yrkas att riksdagen
avslår propositionen. Vidare finns där ett yrkande om förnyad utredning av
försvarets ledning. Utredningen skall syfta till genomgripande förändringar i
riktning mot en nedbantad och billigare organisation. Som motiv härför anför
motionärerna bl. a. att inte ens effektiva och översiktliga planeringssystem
blir till någon hjälp att pressa ner kostnaderna, om man inte är villig att på ett
mera avgörande sätt förändra organisationen än vad som föreslås i propositionen.

Enligt utskottets mening utgör det framlagda utredningsförslaget och de
därpå grundade förslagen i propositionen en tillräcklig grund för riksdagen att
ta ställning i de frågor som propositionen behandlar. En ny utredning om
försvarsmaktens ledning behöver alltså inte genomföras. Motionen 684 bör
därför avslås såvitt gäller yrkandena 1 och 2.

Vid behandlingen av de förslag som har lagts fram i propositionen tar
utskottet först upp frågan om personalramar för det fortsatta organisationsarbetet
vid centrala och högre regionala myndigheter.

Under de senaste åren har gjorts stora ansträngningar för att minska
personalkostnaderna inom försvarsmakten. Antalet anställda har minskat
med omkring 3 000 sedan år 1972, varav ca 2 000 inom den lokala och lägre
regionala organisationen. Minskningarna har till största delen gällt civil
personal. Trots dessa betydande personalminskningar har lönekostnadernas
andel av försvarets totala ekonomiska ram ökat. Utskottet delar därför
försvarsministerns uppfattning att det är nödvändigt att genomföra omfattande
personalminskningar även i förhållande till nuvarande planering.
Denna tar sikte på en minskning med 2 500 anställda under perioden
1977-1982, (prop. 1976/77:74 bil. 1 s. 131-132, FöU 1976/77:13 s. 72, rskr
1976/77:311). De fortsatta personalbesparingarna bör, som försvarsministern
anför, i ökad utsträckning genomföras vid myndigheter på central och högre
regional nivå. I propositionen bedöms denna minskning böra uppgå till 1 850
anställda fram till mitten av 1980-talet, varav 500 inom den centrala
stabsorganisationen. Utgångspunkt för minskningen är det bedömda personalläget
i april 1978.

Försvarsministern anför att de administrativa ledningsorganens ambitioner
när det gäller att lösa sina instruktionsmässiga uppgifter bestäms

FöU 1977/78:9

främst av tillgången på personal. Enligt hans mening är därför statsmakternas
främsta metod för att bestämma kvaliteten i den administrativa ledningsverksamheten
och graden av decentralisering att ange hur stora de samlade
personalresurserna får vara. Utskottet kan i princip dela denna försvarsministerns
uppfattning. Det är emellertid enligt utskottets mening knappast
möjligt att grunda konkreta personalminskningar på ett organisatoriskt
övervägande av så generell natur. De angivna minskningsmålen är också i
första hand betingade av nödvändigheten att minska personalkostnaderna i
försvarsmaktens fredsorganisation. Minskningar av angiven storleksordning
medför så stora verkningar på berörda myndigheters verksamhet och
organisation att de måste studeras närmare. Detta förutsätts också ske enligt
regeringsförslaget. Inte minst detaljerna i den nya stabsorganisationen måste
därvid övervägas ytterligare. Inte i något av de organisationsalternativ som
ledningsutredningen närmare undersökt beräknas personalminskningarna
bli så stora som regeringen räknar med. Utskottet utgår från att man i det
fortsatta arbetet också måste beakta andra faktorer av betydelse för organisationsutformningen,
t. ex. följderna beträffande personalbehovet på andra
nivåer i organisationen, behovet att utnyttja konsulter och möjligheterna att
kunna bereda den militära personalen lämpliga arbetsuppgifter åren närmast
före pensionsavgången. De uppsatta minskningsmålen bör dock enligt
utskottets mening tjäna som klara riktmärken för rationaliseringsverksamheten.

Valet av alternativ för den centrala stabsorganisationen berörs i motionen
1977/78:430 (s), yrkandet 1. I motionen erinras om att regeringen när det
gäller personalinnehållet i den centrala stabsorganisationen räknar med en
minskning med 500 anställda, medan försvarsmaktens ledningsutredning
bedömt den möjliga minskningen vara 260 i det i propositionen förordade
alternativet. Motionärerna erinrar vidare om att ledningsutredningen visar
att det på sikt torde vara större möjligheter att åstadkomma besparingar i ett
enmyndighetsalternativ. När regeringen nu lagt fram förslag om ännu större
personalbesparingar än ledningsutredningen har räknat med är det enligt
motionärerna givet att enmyndighetsalternativet måste få än mer försteg.
Enligt motionärernas mening bör riksdagen därför nu fatta principbeslut om
ett enmyndighetsalternativ. Regeringen bör därefter utreda den närmare
organisationen, varvid de alternativ som försvarsledningsutredningen har
redovisat i enmyndighetsalternativet bör vara en utgångspunkt. I fråga om
personalstyrkans storlek bör därvid siktet vara inställt på en reduktion av den
storleksordning som propositionen anger.

Enligt utskottets uppfattning bör samma personalminskningar som i ett
enmyndighetsalternativ i stort kunna uppnås genom att man samlokaliserar
de centrala staberna. Utskottet finner vidare i likhet med försvarsministern
att en central stabsorganisation uppdelad på fyra myndigheter har fördelar när
det gäller beslutsprocessen. En sådan organisation gör det bl. a. lättare för
olika uppfattningar inom organisationen att komma till uttryck. Överbefäl -

Föll 1977/78:9

havarens ställning i ett enmyndighetsalternativ löper risk att bli alltför
framträdande. Utskottet biträder därför propositionens förslag rörande val av
alternativ för stabsorganisationens utformning. Motionen 1977/78:430 bör
avslås i denna del.

Vad avser de olika stabernas detaljorganisation i det förordade alternativet
tas i propositionen, bl. a. med hänsyn till ovissheten om följderna av den
angivna personalminskningen, ställning endast i vissa huvuddrag. Det gäller
t. ex. planeringsenheten i försvarsgrensstaberna, benämningen av överbefälhavarens
stab (försvarsstaben) och dess uppdelning i två stabsdelar samt
underrättelsetjänstens inordning i staben.

1 fråga om försvarsstabens organisation innehåller propositionen vidare
förslag om att den nuvarande försvarsstabens personalvårdsbyrå skall
inordnas i personalenheten i den nya försvarsstaben. Personalvårdsbyrån
ingår f. n. i försvarsstaben men är som fackmyndighet när det gäller
personalvården direkt underställd regeringen. Motionen 1977/78:430 (s),
yrkandet 2, riktar sig mot förslaget i denna del. Enligt motionärerna är
personalvården ett av de områden inom försvaret som hittills har haft en
tämligen väl fungerande fackstyrning. Med den organisationslösning som
förordas i motionen är det, anför motionärerna, än mer naturligt att låta dessa
frågor få en fristående ställning i organisationen.

Förslaget att inordna personalvårdsbyrån i försvarsstabens personalenhet
är ett led i strävandena att stärka överbefälhavarens resurser för personalfunktionen.
Enligt utskottets mening är denna förstärkning angelägen. Det är
också önskvärt att ansvaret för den betydelsefulla centrala personalfunktionen
inte splittras på flera händer. De militära chefernas ansvar för alla
personalfrågor understryks genom den föreslagna organisationen. Motionen
1977/78:430 (s) bör därför avslås i denna del.

Även i övrigt biträder utskottet riktlinjerna för utformningen av stabernas
organisation m. m.

Det återstår en hel del arbete med detaljorganisationen av de centrala
staberna. Utskottet förutsätter att regeringen successivt anmäler resultaten
av det fortsatta organisationsarbetet rörande staberna och övriga av personalminskningar
berörda myndigheter. Enligt utskottets mening bör regeringen
bevaka möjligheterna att samlokalisera de centrala staberna och
materielverkets Stockholmsdel, t. ex. genom tillbyggnad vid Bastionen.

I motionen 1977/78:430 (s) behandlas också frågan om första flygeskaderstabens
och kustflottans ställning. Motionärerna erinrar om att i motionen
1976/77:1504 (s) hade förordats att regeringen i tilläggsdirektiv till försvarsmaktens
ledningsutredning skulle ge till känna att flygeskadern skulle dras in
och frågan om den särskilda organisationen för kustflottan prövas. Motionärerna
finner att det med nu uppställt personalminskningsmål är naturligt att
riksdagen inför det kommande ytterligare utredningsarbetet gör ett uttalande
motsvarande det som yrkades i motionen 1976/77:1504.

Vid behandlingen av motionen 1976/77:1504 anförde utskottet (FöU 1976/

FöU 1977/78:9

77:13 s. 53) att forsta flygeskaderstaben haren viktig operativ funktion medan
kustflottan i första hand är ett utbildningsförband. Båda är, ansåg utskottet,
särpräglade som förbandstyper i fredsorganisationen. Utskottet var därför
inte berett att tillstyrka att ledningsutredningen fick tilläggsdirektiv enligt
motionsförslaget. Riksdagen bör ej heller nu göra något uttalande enligt
yrkandet i motionen 1977/78:430.

Riksdagen uttalade år 1973 att frågan om ett lekmannainflytande inom
försvarsmaktens centrala staber borde prövas i samband med den då
planerade översynen av stabsorganisationen (FöU 1973:19 s. 7, rskr
1973:289). Mot denna bakgrund har försvarsmaktens ledningsutredning haft
att pröva frågan i sitt utredningsarbete. På grundval av utredningens förslag
förordas i propositionen att ett rådgivande organ, benämnt militärledningens
rådgivande nämnd, knyts till överbefälhavaren. Nämnden, som avses verka
endast i fred, föreslås få sammanlagt minst åtta ledamöter. Överbefälhavaren
och försvarsgrenscheferna bör vara självskrivna ledamöter medan nämnden i
övrigt bör bestå av riksdagsledamöter. Den operativa verksamheten och
underrättelsetjänsten föreslås bli undantagna från nämndens verksamhet.

I motionen 1977/78:430 yrkas att riksdagen beslutar inrätta en lekmannastyrelse
för försvarsstaben den 1 juli 1978 i enlighet med vad som förordas i
motionen. Motionärerna anser att med hänsyn till det militära försvarets
viktiga samhällsfunktion det egentligen är en självklarhet att kraven på
medborgerlig insyn och kontroll måste leda fram till en lekmannastyrelse.
Motionärerna erinrar vidare om att det inom övriga delar av totalförsvaret har
ansetts vara naturligt och välmotiverat med ett lekmannainslag i verksledningen.
Även om riksdagen skulle bifalla regeringens organisationsförslag
anser motionärerna det vara betydelsefullt och nödvändigt att det föreslagna
rådgivande organet blir ett beslutande organ. Om försvarsgrensstaberna
behålls bör några styrelser inte införas för dessa, eftersom de i alla viktigare
avseenden styrs från den högsta ledningen. Det finns anser motionärerna
ingen anledning att principiellt utesluta någon del av försvarsstabens
verksamhet från styrelsens ansvarsområde. Tillkomsten av den särskilda
nämnden för insyn i underrättelseverksamheten ger inte heller anledning att
principiellt undanta underrättelsetjänsten från styrelsens behörighet. Underrättelsenämnden
bör finnas kvar och ansvarsfördelningen mellan den och
styrelsen regleras i särskild ordning. Det bör också enligt motionärerna
beslutas att myndighetsbegreppet inte skall knytas till chefens person.
Överbefälhavaren bör således vara chef för försvarsstaben (motsvarande). En
lekmannastyrelse kan, anser motionärerna vidare, inrättas oberoende av det
fortsatta utredningsarbetet. De anser det vara mycket angeläget att styrelsen
kommer till så snart som möjligt för att aktivt kunna ta del i det kommande
arbetet. Lekmannastyrelsen bör därför inrättas den 1 juli 1978. Den bör bestå
av högst elva ledamöter som företräder dels det allmänna, dels militär
sakkunskap. Överbefälhavaren bör vara ordförande i styrelsen.

Även motionen 1977/78:684 (vpk), yrkandet 3, behandlar frågan om

FöU 1977/78:9

lekmannainflytandet i den centrala ledningen. I den yrkas att riksdagen
uttalar sig för ett verkligt lekmannainflytande över militärledningen i form av
en styrelse som högsta beslutande organ.

Utskottet finner i likhet med försvarsministern det vara värdefullt med
lekmannainflytande inom försvarsmaktens centrala ledning. För ledningsverksamheten
i fred bör därför ett lekmannaorgan inrättas. Inom statsförvaltningen
är lekmannastyrelsen en vanlig form för lekmannainflytande. Det
organisationsalternativ som utskottet har förordat innebär att den centrala
stabsorganisationen även i fortsättningen delas upp på fyra myndigheter. De
uppgifter, t. ex. utbildnings- och personalfrågor, på vilka man helst skulle se
lekmän ha inflytande åvilar i en sådan organisation försvarsgrenscheferna.
För att lekmannainflytande med beslutande funktion skall omfatta dessa
frågor skulle det i och för sig påkallas att lekmannastyrelser inrättas hos
samtliga försvarsgrenschefer. Om dessutom till överbefälhavaren knyts en
styrelse uppstår komplicerade beslutsförhållanden. En lekmannastyrelse
enbart hos överbefälhavaren skulle härvidlag inte heller innebär någon
lösning. Denna skulle endast övergripande befatta sig med de områden där
lekmannainflytande är särskilt angeläget. En rådgivande nämnd kan däremot
- utan hänsyn till gällande ansvarsförhållanden - ägna betydande uppmärksamhet
åt frågor som gäller försvarsgrenarnas verksamhet. Enligt utskottets
mening synes därför den föreslagna formen av lekmannainflytande vara mest
ändamålsenlig i den föreslagna organisationen. Den bör därför prövas innan
man eventuellt överväger lekmannainflytande i andra former. Utskottet
finner det naturligt att nämnden inte befattar sig med underrättelsefrågor. För
insyn i detta verksamhetsområde har underrättelsenämnden inrättats. Inte
heller operativ planläggning bör behandlas i nämnden.

Motionen 1977/78:430 (s) och motionen 1977/78:682 (vpk) bör avslås såvitt
gäller yrkandena om inrättande av lekmannastyrelse.

Ledamöter i en rådgivande nämnd bör som föreslagits väljas bland
riksdagsledamöter.

Utskottet har inte något att erinra mot förslagen rörande organisationen av
publikations- och läromedelsverksamheten eller mot vad i övrigt föreslås i
propositionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

1. att riksdagen avslår motionen 1977/78:684, yrkandena 1 och 2,
om avslag på propositionen och förnyad utredning,

2. att riksdagen beträffande försvarsstabens personalvdrdsbyrås
städning med bifall till propositionen och med avslag på
motionen 1977/78:430, yrkandet 2, godkänner vad föredragande
statsrådet har förordat,

3. att riksdagen beträffand c första flygeskadern och kustflottan med
bifall till propositionen och med avslag på motionen 1977/
78:430, yrkandet 3, godkänner vad föredragande statsrådet har
förordat,

FöU 1977/78:9

4. att riksdagen beträffande lekmannainflytande i försvarsmaktens
centrala ledning med bifall till propositionen och med avslag på
motionerna 1977/78:430, yrkandet 4, och 1977/78:684,
yrkandet 3, godkänner vad föredragande statsrådet har förordat,

5. att riksdagen beträffande riktlinjer för organisation av försvarsmaktens
centrala ledning med bifall till propositionen och med
avslag på motionen 1977/78:430, yrkandet 1, i övrigt godkänner
vad föredragande statsrådet har förordat,

6. att riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de övergångsåtgärder
och åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad
föredragande statsrådet har förordat.

Stockholm den 28 februari 1978

På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON

Närvarande: Per Petersson (m). Bengt Gustavsson (s), Erik Glimnér (c), Eric
Holmqvist (s), Georg Pettersson (c), Gusti Gustavsson (s), Karl Bengtsson
(fp), Gudrun Sundström (s), Gunnar Björk i Gävle (c), Roland Brännström (s),
Gunnar Oskarson (m), Åke Gustavsson (s), Ulla Ekelund (c), Evert Hedberg
(s) och Hans Lindblad (fp).

Reservation

Organisation av försvarsmaktens centrala ledning m. m. (punkten 2)

Bengt Gustavsson, Eric Holmqvist, Gusti Gustavsson, Gudrun Sundström,
Roland Brännström, Åke Gustavsson och Evert Hedberg (alla s) har
lämnat följande reservation till betänkandet.

Reservanterna anser

dels att den del av utskottets anförande som på s. 14 börjar "Enligt
utskottets” och på s. 15 (rad 4) slutar”bör avslås i denna del” bort ha följande
lydelse:

Försvarsmaktens ledningsutredning har bedömt att det på lång sikt torde
vara större möjligheter att åstadkomma besparingar om den centrala
stabsorganisationen samlas i en myndighet. Utskottet har godtagit en
inriktning av personalminskningarna inom centrala ledningen som går
utöver vad ledningsutredningen har räknat med. Den minst personalkrävande
organisationen bör i det läget eftersträvas. Utskottet finnér därför i

FöU 1977/78:9

likhet med vad som har anförts i motionen 1977/78:430 (s) att riksdagen bör
fatta beslut om att den centrala stabsorganisationen i princip skall utformas
enligt ett enmyndighetsalternativ. Den närmare organisationen bör utarbetas
med utgångspunkt i de alternativ till en sådan organisation som ledningsutredningen
har redovisat. Riksdagen bör därför i denna del besluta i enlighet
med de riktlinjer som har angetts i motionen 430, yrkandet 1.

dels att den del av utskottets anförande som på s. 15 börjar "Förslaget att”
och slutar "stabernas organisation m. m.” bort ha följande lydelse:

Utskottet har föreslagit ett annat alternativ till organisation av försvarsmaktens
centrala ledning än det som regeringen har förordat. F. n. saknas
underlag att närmare behandla detaljorganisationen i detta alternativ.
Utskottet finnér det emellertid angeläget att riksdagen av skäl som har anförts
i motionen 1977/78:430 (s) redan nu uttalar att försvarsstabens personalvårdsbyrå
i den kommande organisationen får behålla sin nuvarande
fristående ställning. Enligt utskottets mening bör byrån även i det av
regeringen förordade organisationsalternativet ha denna ställning och inte
inordnas i försvarsstabens personalenhet. Detta bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets anförande scm på s. 15 börjar ”Vid
behandlingen” och på s. 16 slutar ”motionen 1977/78:430” bort ha följande
lydelse:

Det är nödvändigt att ta till vara alla möjligheter till besparingar i
fredsorganisationen. Riksdagen bör därför beträffande första flygeskaderstaben
och kustflottan ställa sig bakom vad som har angetts i motionen 1977/
78:430 (s). Utskottets uppfattning i denna del bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets anförande som på s. 17 börjar ”Utskottet
finnér” och slutar ”av lekmannastyrelse” bort ha följande lydelse:

Med hänsyn till det militära försvarets viktiga samhällsfunktion är det
egentligen en självklarhet att kraven på medborgerlig insyn och kontroll
måste leda fram till en lekmannastyrelse. Inom övriga delar av totalförsvaret
(civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar etc.) har det
också ansetts naturligt och välmotiverat med ett lekmannainslag i verksledningen.
Förhållandena inom det militära försvaret kan inte anses vara så
särpräglade att man skulle dra den motsatta slutsatsen om behovet.

Den svenska statsförvaltningens organisation, där självständiga myndigheter
under regeringen inom tämligen vida ramar - för det militära försvaret
snarast vidare än för övriga verk - har att genomföra de politiska besluten, gör
kravet på att utsträcka den medborgerliga kontrollen och insynen även till det
militära försvaret naturligt. Lekmäns medverkan kan också ses som ett
betydelsefullt stöd till det militära försvarets ledning i dess arbete med att
praktiskt förverkliga folkförsvaret.

FöU 1977/78:9

Utskottet finnér det angeläget och naturligt att man i samband med den
aktuella omorganisationen av försvarsmaktens centrala ledning avviker så
litet som möjligt från vad som gäller vid andra centrala myndigheter.

Som en följd av denna strävan bör-som föreslås i motionen 1977/78:430 —
myndighetsfunktionen inom den centrala ledningen inte knytas till den
militära chefen ensam utan innefatta både chef och stab.

Av en anpassning till formerna för annan statlig verksamhet följer vidare
att - av skäl som anges i motionen 1977/78:430 - en lekmannastyrelse bör
inrättas för försvarsstaben. En sådan styrelse har en naturlig plats i det
enmyndighetsalternativ som utskottet har förordat. De komplikationer som
är förenade med lekmannastyrelse i ett alternativ med flera myndigheter är
med denna lösning undanröjda. Svårigheterna med en lekmannastyrelse i ett
flermyndighetsalternativ får emellertid inte överdrivas. Även i ett sådant kan
en lekmannastyrelse som är knuten till försvarsstaben fungera mycket väl.
En styrelse för försvarsstaben skulle ha att befatta sig med de principiella
ställningstaganden till verksamheten vid försvarsgrensstaberna som följer av
försvarsstabens övergripande ansvar för hela försvarsmakten. Enligt utskottets
mening bör därför redan i nu gällande organisation en lekmannastyrelse
inrättas vid försvarsstaben från och med den 1 juli 1978. Denna bör - som
också förordas i motionen 1977/78:430 - behållas även i den av regeringen
förordade organisationen. Lekmannastyrelsen bör ha att fatta beslut i alla
viktiga ärenden på sätt som är vanligt inom statsförvaltningen i övrigt. Inga
ämnesområden eller funktioner bör undantas från dess verksamhet. Vad
utskottet nu har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

dels att utskottets hemställan i momenten 2-5 (s. 17-18) bort ha följande
lydelse:

2. att riksdagen beträffande försvarsstabens personalvdrdsbyräs
ställning med avslag på propositionen och med bifall till
motionen 1977/78:430, yrkandet 2, som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet har anfört,

3. att riksdagen beltäffandeförsta flygeskadern och kustflottan med
avslag på propositionen och med bifall till motionen 1977/
78:430, yrkandet 3, som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet har anfört,

4. att riksdagen beträffande lekmannainflytande i försvarsmaktens
centrala ledning med avslag på propositionen och med bifall till
motionerna 1977/78:430, yrkandet 4, och 1977/78:684,
yrkandet 3, som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet har anfört,

5. att riksdagen beträffande riktlinjer för organisation av försvarsmaktens
centrala ledning med avslag på propositionen i övrigt
godkänner de riktlinjer som har förordats i motionen 1977/
78:430, yrkandet 1.

FöU 1977/78:9

Särskilt yttrande

av Hans Lindblad (fp)

Propositionen 1977/78:63 och utskottets förslag innebär en förstärkt
ställning för ÖB men fortfarande fyra myndigheter genom att försvarsgrenscheferna
har ansvar inför regeringen för förbandsproduktionen. Jag vill
markera ytterligare några skäl för detta fyrmyndighetsalternativ.

Att försvarsgrenarna behåller var sin chef ger mer decentralisering än ett
enmyndighetsalternativ där personalen för att få sina frågor avgjorda
sannolikt skulle känna sig tvungen att oftare gå ända upp till ÖB-nivån.
Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU) konstaterade att redan hittillsvarande
ordning ger en alltför stor arbetsbelastning på försvarsstabschefen och
även på ÖB personligen. Genom förstärkt ställning för ÖB ökas denna
belastning ytterligare, men man söker motverka detta genom att låta
motsvarigheten till nuvarande försvarsstaben delas i två enheter som leds av
varsin chef, direkt under ÖB. Denna lösning kan göra att arbetsbelastningen
blir rimlig, trots ökade uppgifter. Men om man inför ett enmyndighetsalternativ
och därmed avskaffar försvarsgrenschefer som självständiga myndigheter
torde arbetsbelastningen hos ÖB och försvarsstabens ledning bli så stor
att man åter råkar ut för risken att dagliga fredstida frågor tar överhanden.
Operativ planläggning kan då äventyras. För stor arbetsbelastning för de
högsta beslutsfattarna leder självfallet också till risker för sämre kvalitet på
beslut och detta inom alla de områden som då skulle ligga direkt under
ÖB.

Över huvud skulle det vara ett steg i fel riktning att kraftigt öka
centraliseringen inom försvarsmakten, vilket skulle bli fallet vid ett enmyndighetsalternativ.
Utvecklingen inom näringslivet har under flera år varit att
söka minska detaljstyrningen från högste chefen, för att i stället ge ökat
ansvar för ”divisionschefer”. Att avskaffa försvarsgrenscheferna vore ett steg
i direkt motsatt riktning.

Ett enmyndighetsalternativ skulle ge risk för en ”alltför stark” ÖB. För en
allsidig belysning av viktiga frågeställningar i den allmänna försvarsdebatten
är det av stort värde att de tre försvarsgrenscheferna har goda möjligheter att
redovisa och motivera egna ståndpunkter inför statsmakter och allmänhet. I
ett enmyndighetsalternativ finns risk för att avvikande uppfattningar inte
kommer fram.

Erfarenheterna från Norge har visat att det där införda enmyndighetsalternativet
uppfattas som att avvikande meningar inte längre får föras fram.
Under flera år har stark irritation och allvarliga psykologiska effekter kunnat
noteras i Norge.

Den norska modellen har givit ”försvarschefen” en helt dominerande
ställning, medan ”generalinspektörerna” (ett slags sektionschefer i stället för
de tidigare försvarsgrenscheferna) har en undanträngd och delvis oklar roll.
Direkta jämförelser med Norge är svåra att göra. Där är myndighet och

FöU 1977/78:9

departement sammanfogade på ett sätt som avviker från förhållandena hos
oss. I krig utövas den operativa ledningen av NATO-organ, vilket rimligen
ger ”försvarschefen” delvis andra fördelningar mellan fredsverksamhet och
operativ verksamhet än en ÖB i ett svenskt enmyndighetsalternativ skulle
ha. Den svenska försvarsmakten är betydligt större än den norska vilket
också försvårar en centraliserad ledning.

Jag var med vid FLU:s studiebesök i Norge. Intrycket blev att ”försvarschefen”
har en så dominerande ställning att ”avvikande uppfattningar” i
avvägningsfrågor över huvud inte ansågs böra få förekomma. Det uppgavs
vid besöket att sådana avvikande uppfattningar heller inte hade redovisats
utåt. Jag fick intrycket att klimatet i överkommandot var sådant att ingen på
lägre nivå borde ange en annan ståndpunkt än ”försvarschefens”. Det
motiverades med att generalinspektörerna inte borde yttra sig om det som låg
utanför deras kompetens, dvs. i princip borde de inte yttra sig om annat än
utbildningsfrågor.

Detta innebär inte att varje enmyndighetsalternativ skulle hindra den
öppenhet för olika meningar som är av värde för att få frågor belysta från olika
håll. Det kan tänkas att skillnaden mellan Norge och Sverige till stor del
hänger samman också med tidigare olikheter i fråga om relationerna mellan
politiska beslutsfattare, massmedierna och militära myndigheter. Norge har
ju haft ganska lite av sådana redovisningar av alternativa strukturer,
alternativa prioriteringar och alternativa kostnadsnivåer som svensk
försvarsdebatt fått genom myndigheternas och försvarsutredningarnas
arbete. Men nog bestyrkte erfarenheterna från Norge att det finns betydande
risker för alltför stark centralstyrning av åsikter om man bara har en enda
central stab.

Erfarenheterna från Norge är mycket positiva om man skall tro den rapport
som lämnades från departementet till stortinget fem år efter omorganisationen
(Stortingsmelding nr 63 1974-75). Av artiklar i tidningar och
facktidskrifter framgår dock att ”generalinspektörerna” inte fick se eller
uttala sig om detta dokument innan det sändes till stortinget. Tillkomsten av
rapporten visar åter ett tillvägagångssätt som går ut på att ”sätta munkorg på
generalinspektörerna för våra försvarsgrenar”, skriver konteramiral H.
Skjong. Han gjorde det i en artikel 1975 där han öppet erkände att det var
otrivsel i den nya organisationen som gjorde att han hösten 1974 i förtid
lämnade posten som generalinspektör för sjöförsvaret. Senare har också
generalinspektören för luftförsvaret lämnat sin tjänst under liknande förhållanden.
Att olust från generalinspektörerna och deras stabschefer lever kvar
framgick ganska klart vid vårt besök.

Hösten 1976 kom dessa frågor att belysas inför lagmannsrett sedan överste
O. T. Mehn-Andersen hävdat att han till följd av kritik mot nya ledningsprinciper
nekats befordran. Där framträdde fler officerare som avgått i förtid
till följd av kritik mot nya ledningsprinciper.

En viktig tanke i kritiken mot den centraliserade ledningen i Norge är att

FöU 1977/78:9

personalen inte längre vet vem som är deras chef. Försvarsgrenscheferna som
personalchefer gav en viss identifikation, som gått förlorad i en alltför
centraliserad organisation. I sak kan också noteras att man i praktiken inte
fann det möjligt att ha ledningen så centraliserad som principerna angav.
Mest markanta exemplet är att generalinspektörerna i praktiken återfått visst
inflytande över materielfrågor genom att materielavdelningar återuppstått.

I Sverige har försvarsgrenscheferna fråntagits samtliga operativa uppgifter.
De är inte längre chefer för förvaltningarna. På högre regional nivå finns en
samordnad operativ ledning. Dessa förändringar har kunnat göras utan stora
slitningar.

Det är däremot stor risk för att en övergång till ett enmyndighetsalternativ
skulle leda till betydande problem. Dels centralt genom för stor arbetsbelastning
på ÖB och hans stab, dels ute i organisationen genom att det skulle bli
längre avstånd mellan verksamheten och ansvarig chef. Största problemen
skulle kunna komma på personalområdet. Men också inom materielområdet
skulle finnas betydande risker för sämre ledning. Det är knappast möjligt att
en enda enhet inom försvarsstaben skulle kunna vara kompetent att leda
materielverket i alla materielprojekt, detta särskilt som materielfrågorna
inom staberna måste hänga nära ihop med övriga komponenter - personal,
utbildning, anläggningar m. m. - inom förbanden. Skulle däremot styrningen
av materielfrågorna ligga under generalinspektörerna är risken uppenbar för
att styrningen blir för svag, därför att generalinspektörerna skulle uppfattas
som en ganska oklar mellannivå i organisationen. I dag när försvarsgrenscheferna
har ansvar för sina huvudprogram är de kompetenta att ge styrning
gentemot materielverk och andra förvaltningsmyndigheter. Ett enmyndighetsalternativ
kan innebära att förvaltningsmyndigheterna får reellt ökad
makt, rakt emot FPE-systemets intentioner, helt enkelt därför att en
centraliserad stab får svårare att ge kompetent ledning inom olika fält.
Därmed ökar risken att stora materielobjekt blir otillräckligt ledda, sett utifrån
operativa och funktionella krav. (Tekniker inom materielverket skulle få ökat
inflytande medan användarna fick en sämre ställning.) Risker för detta senare
kan uppkomma redan genom den föreslagna lokalmässiga separationen
mellan de materieltunga försvarsgrenarnas staber och motsvarande huvudavdelning
inom materielverket. Att i detta läge också försvaga programmyndigheten
och därmed ledningsförmågan vore verkligen farligt.

Dessa principer mot ett enmyndighetsalternativ fanns enligt min mening
redan när försvarsmaktens ledningsutredning - enhälligt - förordade ett
fyrmyndighetsalternativ. Genom att regeringen därefter föreslagit en
väsentlig reduktion av personalen vid de centrala staberna utöver vad
utredningen förordat vore riskerna med oklara linjer ännu större. Att både
kraftigt reducera personal och övergå till nya ledningsprinciper skulle ge
dubbla risker för att viktiga funktioner inte får riktig ledning. Just i ett läge
med färre handläggare är det särskilt viktigt att alla känner vilka befogenheter
skilda nivåer har. Norge-och även Kanada-ger exempel på att centralisering

FöU 1977/78:9

inom militär ledning ger flera år av osäkerhet och oklarhet om vem som
bestämmer vad.

Försvarsmaktens centrala ledning måste utformas så att man med
begränsade ledningsresurser ändå åstadkommer största möjliga säkerhet i
fråga om kvalitet på beslutsunderlag, allsidig belysning av alternativ, effektiv
ledning av förbandsproduktion - innefattande både utbildning och materielanskaffning
- samt kontroll av att ekonomiska medel nyttjas effektivt. Ett
enmyndighetsalternativ synes mig uppenbart sämre än alternativ där befogenheter
Fördelas mellan ÖB och ansvariga förbandsproducerande myndigheter,
som på ett kompetent sätt kan hålla ihop allt som behövs för moderna
krigsförband. Ett enmyndighetsalternativ vore också stick i stäv mot
strävandena att undvika maktkoncentration och önskan att ge personal bättre
möjligheter att påverka sin arbetssituation. Ju mer man centraliserar beslut,
desto längre kommer besluten från verksamheten på fältet. Ansvaret för
förbandsproduktionen bör därför ligga kvar hos försvarsgrenschefer, inte
centraliseras till ÖB.

GOTAB 57647 Stockholm 1978