Med anledning av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. jämte motioner (Betänkande 1975/76:CU29 Civilutskottet)

Civilutskottets betänkande

1975/76: 29

med anledning av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om
påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. jämte motioner -

Propositionen

Regeringen har i propositionen 1975/76:164 (bostadsdepartementet) föreslagit
riksdagen att antaga vid propositionen fogade förslag till

1. lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.,

2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),

4. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).

I propositionen läggs fram förslag till lag om påföljder och ingripanden

vid olovligt byggande m. m. Lagen avses ersätta nuvarande bestämmelser
om straff, handräckning m. m. i byggnadslagen (1947:385) och i byggnadsstadgan
(1959:612).

I sak innebär förslaget bl. a. att bestämmelserna om straff för överträdelse
av byggnadsförfattningarna med vissa undantag upphävs och ersätts med
ett avgiftssystem. I detta ingår tre olika avgifter, nämligen byggnadsavgift,
tilläggsavgift och särskild avgift.

Byggnadsavgift föreslås utgå när någon vidtar åtgärd, som kräver byggnadslov
enligt byggnadsstadgan, utan sådant lov. Tilläggsavgift avses utgå
tillsammans med byggnadsavgift vid sådana former av olovligt byggande
som det är särskilt angeläget att motverka. De föreslagna bestämmelserna
om tilläggsavgift omfattar t. ex. fall då någon utan byggnadslov uppför en
helt ny byggnad, till- eller påbygger befintlig byggnad eller river byggnad.
Den särskilda avgiften föreslås utgå för sådana överträdelser som inte utgör
olovligt byggande.

Enligt förslaget skall byggnadsnämnden besluta om byggnadsavgift och
särskild avgift. Fråga om tilläggsavgift skall prövas av allmän domstol.

Förslaget innebär vidare en betydande förbättring av byggnadsnämndens
möjligheter att genom föreläggande eller handräckning fa olovligt utförda
åtgärder undanröjda eller på annat sätt rättade. I syfte att motverka att
föreläggande om rättelse förhalas genom överlåtelse av den egendom som
omfattas av föreläggandet föreslås att detta i vissa fall skall gälla även mot
ny ägare av egendomen.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1977.

1 Riksdagen 1975/76. 19 sami. Nr 29

CU 1975/76: 29

Motionerna

I detta sammanhang har utskottet behandlat de med anledning av prpositionen
väckta motionerna 1975/76:

2438 av herrar Boo (c) och Torwald (c) vari hemställs att riksdagen vid
behandlingen av propositionen 1975/76:164 med förslag till lag om påföljder
och ingripanden vid olovligt byggande m. m. ville, med ändring av propositionens
förslag om avgiftsfördelning, besluta att samtliga de i lagen angivna
avgifterna skall tillfalla kommunerna,

2439 av herr Åkerfeldt m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen beslutar

1. uttala att byggnadsnämnd är skyldig att skriftligt meddela enskild om
behov av byggnadslov för planerad åtgärd på sätt som angivits i motionen,

2. att hos regeringen begära att en intensifierad information om byggnadslagens
byggnadslovsregler och föreslagna regler om beivrande av olovligt
byggande görs,

3. uttala att tilläggsavgift ej bör utdömas vid ändring av byggnads användningssätt
i fall som anges i motionen,

2465 av herr Hägelmark m. fl. (fp) vari hemställs

1. att riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen anförts
om information om det nya påföljdssystemet m. m.,

2. att riksdagen beslutar att byggnadsnämnd skall vara skyldig att lämna
skriftligt besked vid förfrågan om byggnadslov krävs för viss åtgärd samt
i sådana fall, efter eventuell senare prövning, byggnadsavgift ej skall påföras,

2466 av herr Nyquist (fp) vari hemställs att riksdagen beslutar

1. att meningen ”Talan får väckas endast om byggnadsnämnden har begärt
det” i 8 § andra stycket förslaget till lag om påföljder och ingripanden
vid olovligt byggande m. m. skall utgå,

2. att 25 § i det nämnda lagförslaget skall ha följande lydelse: Byggnadsavgift
och särskild avgift tillfaller kommunen. Tilläggsavgift skall i lika
delar tillfalla stat och kommun,

2467 av herr Schött m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen med avslag
på propositionen 1975/76:164 hos regeringen till hösten 1976 anhåller om
nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande samt nya
bestämmelser avseende byggnadslovskravets omfattning i enlighet med vad
i motionen anförts.

Utskottet

Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Mot förslagen i propositionen har bl. a. stälits motionen 1975/76:2467
(m) med dess hemställan om avslag på propositionen i förening

CU 1975/76: 29

med begäran om ett nytt förslag i ämnet. Det nya förslaget skall enligt
motionärerna innehålla avvikelser på två punkter från det nu föreliggande
förslaget. Sålunda bör enligt motionärerna någon tilläggsavgift inte ingå i
sanktionssystemet utan ersättas med ett straffstadgande. Vidare bör samtidigt
bestämmelserna om byggnadslovsplikten överarbetas och förenklas.
Bedömningen av avslagsyrkandet i motionen får sålunda utgå från en prövning
av förslagen i angivna delar.

Kritiken mot den i propositionen föreslagna tilläggsavgiften utgår från bedömningarna
att ett sådant system leder till helt orimliga konsekvenser
och att vid olovligt byggande av mer kvalificerad beskaffenhet bör ådömas
straff - böter eller fängelse i högst två år.

Motionärerna grundar sin kritik på och hänvisar till vad lagrådet anfört
i vissa delar. Sålunda hänvisas först till lagrådets tveksamhet i frågan huruvida
en tilläggsavgift enligt det remitterade förslaget verkligen är ett verksamt
medel att hindra ett olovligt byggande i strid även mot de materiella
föreskrifterna. Lagrådet fann att det remitterade förslaget innebar att tillläggsavgift
i huvudsak skulle drabba sådant byggande som vid prövning
i efterhand anses kunna godtas - dvs. där åtgärden i och för sig var acceptabel.
Enligt lagrådets mening skulle en föreslagen tilläggsavgift i dessa fall inte
stå i rimligt förhållande till den underlåtenhet som den byggande gjort sig
skyldig till. Lagrådet ansåg vidare att den ekonomiska förlust som drabbade
den byggande när det olovligt utförda måste undanröjas tillsammans med
byggnadsavgiften i allmänhet kunde anses utgöra en tillräcklig sanktion.
I kvalificerade fall borde dock enligt lagrådet samhällets ogillande komma
till uttryck i en särskild påföljd vid sidan av byggnadsavgiften. Lagrådet
föreslog därför för dessa kvalificerade fall en ordning med straff inom straffskalan
böter eller fängelse högst två år. Straffet borde dock, för att sanktionen
skulle bli tillräckligt effektiv, enligt lagrådet kompletteras av en straffavgift
på samma nivå som tilläggsavgiftens med jämknings- och eftergiftsmöjligheter.

Utskottet konstaterar inledningsvis att motionärerna åberopat lagrådets
argumentering i vissa delar men inte i fråga om slutsatsen att ett straff,
för att göra sanktionen tillräckligt effektiv, också borde kompletteras med
en straffavgift i vissa fall. Utskottet erinrar vidare om att lagrådets yttrande
avsåg det remitterade lagförslaget. Detta har i propositionen bl. a. kompletterats
med regler som gör det möjligt att i vissa fall ta ut avgift även
när den olovliga åtgärden undanröjs och som lägger prövningen av frågan
om tilläggsavgift på allmän domstol. Motionärernas argumentering har inte
lett utskottet till något annat ståndpunktstagande än det som bostadsministern
redovisat. Motionärernas förslag kan snarare uppfattas som oförenligt
med ett krav på effektiva sanktioner.

Med hänsyn till frågans art bör den emellertid behandlas också ur vidare
aspekter än de som motionärerna tagit upp. Utskottet har även vid en sådan
prövning kunnat ansluta sig till vad bostadsministern efter samråd med

1* Riksdagen 1975/76. 19 sami. Nr 29

CU 1975/76: 29

justitieministern anfört och därmed även til! bedömningen att systemet med
tilläggsavgifter måste anses som effektivt när det gäller att inskärpa betydelsen
av att byggnadsförfattningarna efterlevs. Lagrådets kritik begränsar
sig emellertid inte till tilläggsavgifternas ändamålsenlighet för att uppnå
detta syfte utan utgick från att ett avgiftssystem borde avse endast mindre
allvarlig brottslighet och att åläggande av mycket höga avgifter ställer krav
på annat än ett summariskt och schablonmässigt förfarande. Det genom
propositionen framlagda förslaget lägger emellertid avgörandet på allmän
domstol som i vissa fall skall kunna lägga in skönsmässiga bedömningar
och t. ex. även ta upp bevisning angående de ekonomiska konsekvenserna
av att en åtgärd undanröjs.

Motionärernas andra grund för att avstyrka propositionsförslaget är att
ett nytt system måste kombineras med en översyn av kraven på byggnadslov.
Motionärerna hävdar att dessa regler måste göras enkla och entydiga och
utformas så att de inte riktar sig mot bagatellartade åtgärder. Härtill anknytande
synpunkter har också tagits upp av vissa remissinstanser (prop.
s. 182-183).

Utskottet ansluter sig självfallet till motionärernas önskemål om klara,
entydiga och sakligt motiverade angivelser av de fall när byggnadslov krävs
- önskemål som gäller på alla regelområden. Behovet av ett förfarande för
prövning av såväl tillåtlighet från plansynpunkt som utföranden i tekniskt
hänseende torde vara obestritt. Omfattningen av dessa prövningskrav beror
i sin tur på dels omfattningen och preciseringen av mot vilka företeelser
de grundläggande kraven i byggnadslagstiftningen riktar sig, dels möjligheten
att ha variationer i byggnadslovsplikten. Bygglagutredningen och det
pågående arbetet på en ny byggnadslagstiftning berör också naturligt dessa
frågor. Frågorna kan emellertid av naturliga skäl inte brytas ut från övervägandena
i övrigt. Redan på denna grund kan utskottet sålunda inte ansluta
sig till kravet påen omedelbaroch separat översyn av byggnadslovsbestämmelserna.

Bygglagutredningen föreslog bl. a. att man närmare undersöker möjligheten
att undanta enklare åtgärder från byggnadslovsplikten - ett förslag som
tillstyrks av bl. a. planverket. Krav på byggnadslov för åtgärder av relativt
obetydlig omfattning kan för den enskilde ofta framstå som exempel på
en onödig reglering. Utskottet utgår från att dessa synpunkter beaktas i
det fortsatta arbetet.

De i motionen 1975/76:2467 (m) anförda och åberopade grunderna
för att avslå propositionen och begära ett nytt, på visst sätt ändrat, lagförslag
har sålunda av utskottet bedömts som inte bärande.

I andra motioner föreslås såväl ändringar i lagförslagen som
motivuttalanden m. m. Till vad som anförts om enkla krav på
byggnadslovsprövning ansluter förslagen i motionerna 1975/76:2439 (c), yrkandet
1, och 2465 (fp), yrkandet 2, om förhandsbesked i frågan om krav
på byggnadslov ställs eller inte. Det gemensamma syftet är att den byggande

CU 1975/76: 29

skall kunna försäkra sig om att han inte drabbas av påföljd eller ingripanden
om han vidtar viss åtgärd.

Ett av syftena med den föreslagna lagstiftningen är att inskärpa betydelsen
av att åtgärd som kräver byggnadslov inte får vidtas innan sådant lov föreligger.
Möjligheterna till nedsättning eller eftergift omfattar dock (prop.
s. 23 och 33) även de situationer där underlåtenheten att söka byggnadslov
kan anses ursäktlig - t. ex. när det från byggnadsnämnden har lämnats
ett klart besked att lov inte behövs. Detta gäller trots att detta besked inte
är bindande för byggnadsnämnden vid en efterföljande prövning. När det
gäller handräckning och andra ingripanden för att åstadkomma rättelse finns
inte motsvarande möjligheter. Frågan om huruvida byggnadslov kan meddelas
i efterhand skall prövas i princip från samma utgångspunkt som om
åtgärder inte vidtagits. Bostadsministern anför emellertid (s. 278), i enlighet
med vad lagrådet framhållit, att det vid en prövning i efterhand av olika
skäl kan visa sig olämpligt att besluta om undanröjande även om åtgärden
inte skulle ha godkänts vid en förhandsprövning.

Det åligger byggnadsnämnden enligt 1 § andra stycket BS att lämna allmänheten
råd och upplysningar. Dessa upplysningar under hand från tjänsteman
eller eljest binder som ovan anförts inte byggnadsnämnden vid en
efterföljande prövning. Ett bindande besked kan ges endast som beslut över
en ansökan om byggnadslov för viss åtgärd. En nackdel med detta är att
nämndens möjligheter att utan tillgång till fullständiga byggnadsritningar
pröva en ansökan om ny- eller tillbyggnad är begränsad till att med stöd
av 29 § 1) BS avslå den därför att valet av plats för en byggnad inte anses
lämpligt från allmän synpunkt. Bygglagutredningen förordade f. ö. ett tvåstegsförfarande
som öppnade möjlighet att meddela särskilt beslut i det första
steget också i fall då denna prövning utfallit positivt.

Här skall också erinras om möjligheten enligt 54 § 4 mom. BS att påkalla
prövning även när byggnadslov inte erfordras. För ett sådant ärende gäller
i tillämpliga delar samma regler som för byggnadslov. Denna bestämmelse
ger den byggande en möjlighet att alltid fä ett auktoritativt avgörande av
frågan om en tilltänkt åtgärd överensstämmer med byggförfattningarna eller
inte.

Enligt 55 $ 1 mom. tredje stycket BS skall vid ansökan om byggnadslov
för annan åtgärd än nybyggnad och tillbyggnad - sålunda ofta i andra än
de i regel klara fallen - fogas "erforderliga ritningar och beskrivningar”.
Det ligger i dessa fall sålunda redan i byggnadsnämndens hand att från
fall till fall bedöma vilken utredning som där skall krävas. Detta bör utan
ändring i BS innebära en möjlighet för nämnden att, när någon fullföljer
en förfrågan med en direkt ansökan om byggnadslov, kunna i första hand
begära endast sådan utredning som krävs för att avgöra om byggnadslov
fordras eller inte - dvs. en klar precisering av sökandens avsikter. Visar
dessa handlingar att lov inte behövs, har byggnadsnämnden att tillkännage
detta i beslut. Enligt utskottets mening får denna möjlighet anses tillgodose

CU 1975/76: 29

motionärernas syfte - att så enkelt som möjligt få ett för nämnden bindande
besked. Behovet av ytterligare råd och anvisningar i denna del torde få
övervägas av planverket. Någon riksdagens åtgärd kan inte anses nödvändig.

De nyssnämnda motionerna 1975/76:2439 (c) och 2465 (fp) innehåller
i yrkandet 2 resp. yrkandet 1 förordanden av ytterligare information om
de nya påföljdsbestämmelserna och byggnadslovspliktens omfattning. Bostadsministern
(s. 62) anser denna fråga väsentlig. Han anser det vidare
betydelsefullt att informationen också riktas in på en presentation av byggnadsnämndens
ställning och arbetsuppgifter. Enligt vad utskottet erfarit har
överväganden om utformningen av denna information inletts genom överläggningar
mellan företrädare för bostadsdepartementet och planverket.

Även utskottet ansluter sig till bedömningen att informationsfrågorna

1 detta fall är väsentliga. Utskottet har emellertid inte ansett sig böra i detta
sammanhang föreslå riksdagen att ta närmare ställning till hur informationen
skall bedrivas. Motionärernas grundläggande syfte får anses tillgodosett även
dessförutan.

I motionen 1975/76:2439 (c), yrkandet 3, föreslås riksdagen uttala att
tilläggsavgift inte bör utgå då av hyresgäst olovligt kontoriserad lägenhet återställs
till bostad. Förslaget torde syfta till att fastighetsägaren i dessa fall
skall undgå påföljd då ändringen av användningssättet skett utan hans vetskap
eller medverkan.

Tilläggsavgift kan påföras (9 § andra stycket) den söm var fastighetsägare
när överträdelsen begicks, den som begick överträdelsen, den i vars ställe
denne var och den som beretts vinning genom överträdelsen. Det anförs
(s. 280) att vinningsmomentet bör vara avgörande. De fall då det kan anses
vara befogat att helt eller till viss del rikta kravet mot annan än ägaren
anges (s. 281) huvudsakligen vara de där åtgärden vidtagits av en hyresgäst
som t. ex. tagit bostadslägenhet i anspråk som kontor.

Enligt 7 § fjärde stycket får tilläggsavgift nedsättas elller efterges bl. a.
då det utförda rättats eller då eljest föreligger särskilda skäl.

Motionärernas syfte får anses tillgodosett redan enligt lagförslaget.

Enligt lagförslaget (8 § andra stycket) skall frågan om tilläggsavgift prövas
av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Talan får väckas endast
om byggnadsnämnden begärt det. Vad sålunda anförts om åklagarens roll
tas upp i motionen 1975/76:2466 (fp), yrkandet 1, med förslaget att lagrummet
ändras så att talan får väckas även utan begäran från byggnadsnämnden.

Motionären grundar sitt förslag på att behovet av enhetlighet i tillämpningen
medför att byggnadsnämnden inte skall ha det grundläggande avgörandet.
Utgångspunkten torde vara att praxis i byggnadsnämnderna här kan
utveckla sig olika.

Utskottet får i detta sammanhang erinra om att byggnadsnämnden enligt

2 § första stycket ålagts att ta upp fråga om bl. a. påföljd så snart anledning
förekommer att överträdelse skett. Byggnadsnämndens avgörande (prop.

CU 1975/76: 29

s. 287-288) i denna del begränsar sig till ett konstaterande huruvida det
föreligger en överträdelse och till en bedömning av om någon av de i 7
§ andra stycket angivna befrielsegrunderna föreligger. Finns inte hinder mot
att påföra tilläggsavgift, skall nämnden begära att talan väcks. Nämnden
skall således - framhåller bostadsministern - inte göra någon bedömning
av möjligheten att avgiften kan komma att efterges. Byggnadsnämnden
har inte heller att avgöra mot vem eller vilka talan skall väckas.

Enligt utskottets mening måste sålunda föreslagen ordning tillgodose även
motionärens syfte. Byggnadsnämnden har här att på sitt tjänsteansvar bedöma
vissa objektiva förutsättningar och en plikt att göra framställning
till åklagaren om inte hinder finns mot att påföra avgift. Påpekanden från
andra om ifrågasatta överträdelser kan lika enkelt ske till byggnadsnämnd
som till åklagaren - i det senare fallet har denne att föra påpekandet vidare
till nämnden. Även enligt motionärens förslag skulle nämndens bedömning
i samma frågor inhämtas under alla omständigheter. Utskottet finner sålunda
inte att övertygande skäl har förts fram för att tillstyrka motionsförslaget.

Vidare har i motioner tagits upp vissa frågor om avgifternas fördelning
mellan stat och kommun. Enligt lagförslaget skall byggnadsavgift tillfalla
kommun medan särskild avgift och tilläggsavgift tillfaller staten. I motionen
1975/76:2438 (c) föreslås att samtliga avgifter skall tillfalla kommunen, ett
förslag som i huvudsak motiveras med önskan att kompensera de ökade
krav som ställs på byggnadsnämnderna. I motionen 1975/76:2466 (fp), yrkandet
2, föreslås att 25 § utformas så, att byggnadsavgift och särskild avgift
tillfaller kommunen medan tilläggsavgift delas lika dem emellan. Detta förslag
motiveras i fråga om den särskilda avgiften i första hand med att denna
bör jämställas med byggnadsavgiften. När det gäller tilläggsavgift anförs
att situationen inte är lika klar men att ingripanden dock föranleder kommunala
åtgärder.

Utskottet ansluter sig till motionärernas bedömning att särskild avgift
liksom byggnadsavgift av principiella skäl bör tillfalla kommunen.

Utskottet kan emellertid inte ansluta sig till uppfattningen att tilläggsavgift
till någon del bör tillfalla kommunen. Lagrådet har inte tagit ställning i
fördelningsfrågan. Bostadsministerns bedömning (s. 56-57, 293) är att kommunen
blir tillräckligt kompenserad utan att tillföras tilläggsavgiften. Syftet
med förslaget är f. ö. att tilläggsavgiften skall få en sådan preventiv effekt
att talan och utdömande därav skall komma att ske endast i undantagsfall.
Även om tilläggsavgift skall kunna utgå då det olovligt byggda inte får
stå kvar kan dock dess i vissa fall för den enskilde betydande belopp leda
till eventuella misstankar hos allmänheten om ett kommunalt ekonomiskt
intresse i saken.

Utskottet föreslår sålunda med anledning av de här behandlade motionerna
att riksdagen antar 25 § med lydelse enligt vad som i härvid fogad
bilaga anges som utskottets förslag.

CU 1975/76: 29

Utskottet har även haft anledning att särskilt pröva de föreslagna ikraftträdande-
och övergångsbestämmelserna.

Den föreslagna övergångsregleringen torde kunna leda till att preskriptionsbestämmelsen
i 26 § andra stycket blir tillämplig i vissa vid lagens
ikraftträdande inte slutligt avgjorda ärenden om föreläggande eller handräckning.
Enligt utskottets mening bör bestämmelsen inte fä utgöra hinder mot
en prövning i sak av dessa ärenden. Regler härom bör tas in som en punkt
3 i övergångsbestämmelserna med lydelse enligt härvid fogad bilaga.

Vidare har aktualiserats fråga om lämpligheten av att bestämmelserna
i 13-18 §§ om ingripanden för att åstadkomma rättelse blir tillämpliga även
på överträdelser som begåtts före ikraftträdandet. Utskottets bedömning är
emellertid att de ökade möjligheterna att ingripa för rättelse enligt lagförslaget
bör tillämpas också på tidigare överträdelser. Det är dock att notera
den preskriptionsregel som förts in i 26 § andra stycket och som kompletteras
av de av utskottet ovan förordade nya övergångsbestämmelserna. Lagrådet
har inte riktat någon invändning mot föreslagen ordning. Den som byggt
olovligt i förlitan på att byggnadsnämndens möjligheter att genomdriva rättelse
är begränsade kan knappast åberopa detta mot en förbättring av nämndens
möjligheter. Det är ju här inte fråga om en straffrättslig påföljd. Det
får dock beaktas att byggnadsnämnds skyldighet enligt 2 § första stycket
att ingripa - enligt p. 2 övergångsbestämmelserna - gäller endast nya överträdelser.

Utskottet har i övrigt inte funnit anledning till erinran eller särskilt uttalande
i denna del.

Övriga lagförslag

Förslagen, som inte gett anledning till erinran, tillstyrks. Utskottet har
ovan något berört förslaget att upphäva 70 § BS. I fråga om ändringar i
kommunalskattelagen har samråd under hand skett med skatteutskottet.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen m. m. att riksdagen avslår
motionen 1975/76:2467,

2. beträffande förhandsbesked om byggnadslov att riksdagen avslår
motionerna 1975/76:2439, yrkandet 1, och 2465, yrkandet
2,

3. beträffande information att riksdagen avslår motionerna
1975/76:2439, yrkandet 2, och 2465, yrkandet 1,

4. beträffande tilläggsavgift i vissa fall att riksdagen avslår motionen
1975/76:2439, yrkandet 3,

CU 1975/76: 29

5. beträffande åklagarens roll att riksdagen med avslag på motionen
1975/76:2466, yrkandet 1, antar det vid propositionen
fogade förslaget till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt
byggande m. m. såvitt gäller 8 § andra stycket,

6. beträffande avgifternas fördelning mellan stat och kommun
att riksdagen med anledning av regeringens förslag samt motionerna
1975/76:2438 och 2466, yrkandet 2, antar 25 t; under
5 ovan angiven lag med den lydelse som i härtill fogad bilaga
anges som utskottets förslag,

7. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till under
5 ovan angiven lag att riksdagen antar sådana med den
lydelse som i härvid fogad bilaga anges som utskottets förslag,

8. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar de vid propositionen
fogade förslagen.

Stockholm den 11 maj 1976

På civilutskottets vägnar

ELVY OLSSON

Närvarande: fru Olsson i Hölö (c), herrar Bergman i Göteborg (s). Petersson
i Nybro (s), Wennerfors (m). Lindkvist (s). Åkerfeldt (c). Strömberg i Botkyrka
(fp), Jadestig (s). Claeson (vpk), fru Landberg (s), fru Ingvar-Svensson (c),
herrar Danell (m). Håkansson i Trelleborg (s), Andersson i Gamleby (s)
och fru Andersson i Hjärtum (c).

Reservation

av herrar Wennerfors (m) och Danell (m) som anser att

dels utskottets yttrande bort lyda:

I motionen 1975/76:2467 (m) hemställs att riksdagen med avslag på propositionen
anhåller hos regeringen om ett nytt förslag till hösten 1976 om
påföljder och ingripanden vid olovligt byggande samt nya bestämmelser
avseende byggnadslovskravets omfattning.

Vad först angår invändningen i motionen om nya bestämmelser avseende
byggnadslovskravets omfattning har utskottet stannat för följande bedömning.
Omfattningen av begreppet olovligt byggande är oklar. En skild tillämpning
av bestämmelserna upplevs i dag som mycket otillfredsställande. Sålunda
kan den enskilde på grund av tolkningssvårigheter felaktigt komma att
företa i och för sig byggnadslovskrävande åtgärd utan tillstånd. Vidare kan
byggnadsnämnden och den enskilde medborgaren ha olika uppfattning huruvida
en åtgärd kräver tillstånd eller ej - en företeelse som inte sällan
bottnar i oklarhet om hur bestämmelserna skall tolkas. Som anförs i mo -

CU 1975/76:29

tionen 1975/76:2467 (m) måste byggnadslovsbestämmelserna utformas enkelt
och entydigt. Som motionärerna visar är en av de främsta anledningarna
till att olovligt byggande är så kvantitativt omfattande att finna i det faktum
att byggnadslov krävs för en rad mindre - ofta bagatellartade - åtgärder
såsom upptagande av nytt fönstereller uppförande av lekstuga. En förenkling
av gällande regelsystem är nödvändig innan ett nytt sanktionssystem med
hot om dryga avgifter införs. Beträffande byggnadslovskravets omfattning
bör, som föreslås i motionen 1975/76:2467 (m), ett nytt förslag föreläggas
riksdagen till hösten 1976.

Vad sedan angår nytt förslag om påföljder och ingripanden vid olovligt
byggande vill utskottet anföra följande. Motionärernas invändningar utgår
från lagrådets kritik om bl. a. tilläggsavgiftens utformning. Lagrådet ifrågasatte
bl. a. om tilläggsavgiften var ett effektivt medel för att hindra olovligt
byggande i strid mot de materiella föreskrifterna. Enligt lagrådet skulle tillläggsavgift
huvudsakligen drabba byggande som i efterhand kunde anses
acceptabelt och där alltså åtgärden i och för sig skulle kunna godtas. Lagrådet
anförde att tilläggsavgiften sålunda inte kunde anses stå i rimligt förhållande
till den byggandes underlåtenhet. I stället borde enligt lagrådet en särskild
påföljd kunna komma i fråga vid sidan av byggnadsavgiften. 1 vissa kvalificerade
fall borde därför en ordning som innebär straff finnas med i sanktionssystemet.
Straffet borde ligga inom skalan böter eller fängelse i högst
två år.

Som lagrådet anfört kommer tilläggsavgift huvudsakligen att drabba sådant
byggande som vid en efterhandsprövning kan godtas. Detta innebär
i sin tur många gånger endast den förseelsen att den byggande inte på
förhand försäkrat sig om byggnadslov till en acceptabel åtgärd. I likhet med
lagrådet anser utskottet att tilläggsavgiften bör utgå ur sanktionssystemet
och ersättas av en särskild påföljd vid sidan av byggnadsavgiften - en påföljd
som enligt lagrådet bör förbehållas olovligt byggande som innebär kränkning
av mera betydande allmänt intresse och som har företagits uppsåtligen eller
av grov oaktsamhet. I sådana fall bör som lagrådet förordat dömas till böter
eller fängelse i högst två år.

Departementschefen har tagit intryck av lagrådets kritik beträffande tililäggsavgiftens
konstruktion, beträffande sättet att bestämma avgiften samt
beträffande frågan om att prövningen om tilläggsavgift läggs på allmän domstol.
Emellertid har lagrådets synpunkt att tilläggsavgiften bör utgå ur sanktionssystemet
och ersättas av en särskild påföljd inte godtagits. Vidare kommer
det enligt förslaget i propositionen att vara möjligt att ta ut tilläggsavgift
också när det olovligt byggda måste undanröjas. Utskottet anser alltså att
riksdagen i enlighet med förslaget i motionen 1975/76:2467 (m), såvitt nu
är i fråga, bör avslå propositionen. Ett nytt förslag om påföljder och ingripanden
vid olovligt byggande bör enligt utskottets mening föreläggas
riksdagen under hösten 1976.

Eftersom förslagen i propositionen på väsentliga punkter inte kan godtas

CU 1975/76:29

av riksdagen och eftersom ett kommande förslag bör behandlas i ett sammanhang
finner utskottet inte skäl gå in på övriga i propositionen föreslagna
åtgärder för att hindra olovligt byggande - ett byggande som det naturligtvis
är viktigt att på skilda sätt motverka.

En handläggning i enlighet med vad som ovan förordats möjliggör -som framgått av motionen - ett ikraftträdande den 1 januari 1977, vilket
är samma ikraftträdandetidpunkt som föreslagits i propositionen.

Utskottet tillstyrker alltså förslaget i motionen 1975/76:2467 (m) om ett
avslag på propositionen i förening med begäran om ett nytt förslag till hösten
1976 - ett förslag som i motionens anda skall behandla påföljdssystemets
konstruktion samt hur bestämmelser avseende byggnadslovskravet bör utformas.

Den ovan intagna ståndpunkten innebär att anledning saknas att gå
in på förslagen i de övriga motionerna om utformningen av vissa delar
av propositionen. Utskottet avstyrker alltså motionerna 1975/76:2438 (c),
2439 (c), 2465 (fp) och 2466 (fp).

dels utskottets hemställan1 bort lyda

(1) att riksdagen med bifall till motionen 1975/76:2467 samt med
avslag på propositionen 1975/76:164 och motionerna
1975/76:2438, 2439, 2465 och 2466 hos regeringen till hösten
1976 anhåller om nytt förslag om påföljder och ingripanden
vid olovligt byggande samt nya bestämmelser avseende byggnadslovskravets
omfattning.

1 Vid bifall till reservationen förfaller utskottets hemställan under 2-8.

Bilaga

Utdrag ur
Förslag till

Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Regeringens förslag

25 $ Byggnadsavgift enligt 4 i; tillfaller
kommunen. Övriga avgifter enligt
denna lag tillfaller staten.

Utskottets förslag

25 § Byggnadsavgift enligt 4 § och
särskild avgift enligt 6 § tillfaller kommunen.
Tilläggsavgift enligt 7 § tillfaller
staten.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

2. Bestämmelserna i 2 § forsta stycket samt i 4-12 och 25 §§, 26 § första

stycket samt 27 och 28 tillämpas
har begåtts efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i 12$ 2 äger
ej tillämpning på sådan ökning av
förbrukningen av träfiberråvara som
sker för att möjliggöra produktion
som före den 1 januari 1976 har tilllåtits
enligt 136 a byggnadslagen
(1947:385) i dess intill nämnda dag
gällande lydelse.

4. Bestämmelserna i 23 S tillämpas
endast i fråga om överlåtelse som
har ägt rum efter ikraftträdandet.

5. Den som innehar egendom un -

endast i fråga om överträdelse som

3. Bestämmelserna i 26 § andra
stycket äger ej tillämpning i ärende i
vilket byggnadsnämnden eller åklagare
har ansökt om handräckning enligt
148 § första stycket byggnadslagen
(1947:385) eller i vilket byggnadsnämnden
har beslutat om föreläggande
enligt 70 § byggnadsstadgan
(1959:612).

4. Bestämmelserna i 12 8 2 äger
ej tillämpning på sådan ökning av
förbrukningen av träfiberråvara som
sker för att möjliggöra produktion
som före den 1 januari 1976 har tilllåtits
enligt 136a§ byggnadslagen
(1947:385) i dess intill nämnda dag
gällande lydelse.

5. Bestämmelserna i 23 K tillämpas
endast i fråga om överlåtelse som
har ägt rum efter ikraftträdandet.

6. Den som innehar egendom un -

R ege ringens förslag

der ständig besittningsrätt eller med
fideikommissrätt skall vid tillämpning
av 9, 10, 15 och 18 SS anses
som egendomens ägare.

Utskottets förslag

der ständig besittningsrätt eller med
fideikommissrätt skall vid tillämpning
av 9, 10, 15 och 18 SS anses
som egendomens ägare.

GOTAB 51909 Slockholm 1976