Med anledning av motioner om militärs medverkan vid stillande av upplopp i samband med arbetskonflikt m. m. (Betänkande 1975/76:JuU3 Justitieutskottet)

JulJ 1975/76:3

Justitieutskottets betänkande
1975/76:3

med anledning av motioner om militärs medverkan vid stillande av
upplopp i samband med arbetskonflikt m. m.

Motionerna

I motionen 1975:718 av herr Hermansson m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär utredning och förslag hur i lag skall införas
bestämmelser som omöjliggör att militär används mot fredliga arbetare vid
arbetskonflikter.

I motionen 1975:720 av herrar Olsson i Kil (fp) och Petersson i Röstånga
(fp) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en översyn av lagstiftningen
angående militärs medverkan vid stillande av upplopp.

Författningsbestämmelser m. m.

1 nu gällande rätt saknas lagbestämmelser som reglerar användandet av
militär trupp inom landet annat än för rent militära ändamål.

Tidigare bestämmelser i ämnet - i huvudsak oförändrade sedan 1864

- upphävdes genom lagändringar år 1969 (prop. 1969:12, 1LU 1969:8, rskr
1969:80). Bestämmelserna återfanns i 4 § a) lagen (1948:451) angående införande
av lagen om ändring i strafflagen m. m. vilket lagrum då alltjämt
gällde enligt vad som stadgades i 14 § lagen (1964:163) om införande av
brottsbalken. Enligt det förstnämnda lagrummet fick militär personal användas
för att stilla upplopp. I lagrummet gavs också föreskrifter om när
personalen fick använda vapen i sådana situationer. Dessutom angavs vilka
myndigheter som kunde besluta om vapeninsats.

Kompletterande bestämmelser om militärhandräckning fanns i förordningen
(1915:585) angående användande av militär personal till upprätthållande
av allmän ordning samt för eldsläckning och andra dylika ändamål.
Enligt den ursprungliga lydelsen av dessa bestämmelser kunde militärhandräckning
begäras direkt av vissa civila myndigheter. Efter händelserna i
Ådalen år 1931 ändrades emellertid förordningen, och Kungl. Maj:t fick
rätt att i princip ensam besluta om militärhandräckning (KK 1932:450). Om
beslut av Kungl. Maj:t icke kunde avvaktas utan fara eller större olägenhet
kunde dock civil myndighet begära militärhandräckning, då det ansågs oundgängligen
nödvändigt för att stilla upplopp eller i övrigt för att upprätthålla
allmän ordning eller avvärja överhängande fara för liv eller egendom.

1 Riksdagen 1975/76. 7 sami Nr 3

JuU 1975/76:3

I prop. 1969:12 föreslogs att ovannämnda lagbestämmelser skulle upphävas.
Vidare uttalades att det var nödvändigt att upphäva också ovannämnda
och vissa andra utan riksdagens medverkan tillkomna bestämmelser.
Till stöd för förslagen framhöll departementschefen bl. a.:

Sedan år 1932 är det en vedertagen uppfattning att militär personal inte
skall användas vid sociala konflikter. Det ankommer på polisen, som nu
förstatligats och förenhetligats, att upprätthålla allmän ordning. Bestämmelserna
om militär medverkan vid stillande av upplopp har saknat aktualitet.

Lagrådet hade i avgivet yttrande anfört:

I första hand ankommer det på polisen att upprätthålla allmän ordning.
Kungl. Maj:t, som ytterst bär ansvaret förordningens upprätthållande i landet,
kan dock vara nödsakad att använda militär personal, för den händelse
polisens samlade resurser skulle visa sig otillräckliga. Detta gäller även om
den föreslagna lagändringen genomföres. Lagrådet har med detta påpekande
inte något att erinra mot förslaget.

Lagrådets yttrande föranledde ingen kommentar från departementschefens
sida bortsett från att han konstaterade att lagrådet lämnat förslaget
utan erinran.

Första lagutskottet anslöt sig till departementschefens uttalande att det
var en vedertagen uppfattning att militär personal inte skulle användas vid
sociala konflikter och framhöll att bestämmelserna om militärs medverkan
vid stillande av upplopp sedan länge hade saknat aktualitet. Utskottet tillstyrkte
bifall till propositionen och framhöll i anledning av motioner innefattande
önskemål om klargörande uttalanden om lagändringens innehåll
att utskottet delade den uppfattning som kommit till uttryck i lagrådets
yttrande.

Riksdagen följde utskottet.

Ovannämnda förordning (1915:585) har sedermera upphävts i samband
med utfärdandet av kungörelsen (1969:856, andr. 1974:410) om militär räddningstjänst
m. m. Enligt denna kungörelse skall, om militär hjälp är nödvändig
för att avvärja överhängande fara för liv eller hälsa, för omfattande
förstörelse av egendom eller för avsevärd skada i miljön, sådan hjälp lämnas
på begäran av generaltullstyrelsen, länsstyrelse, polischef eller kommunal
brandchef, om ej särskilda militära förhållanden hindrar det (1 S). I kungörelsen
hänvisas till särskilda bestämmelser om militär medverkan vid sjöräddning,
flygräddning och fjällräddning samt vid sjuktransport m. m. (3
§)■

Enligt den nya regeringsformen (2 kap. 1 och 3 §§) är varje medborgare
gentemot det allmänna tillförsäkrad bl. a. demonstrationsrätt, rörelsefrihet
och skydd mot att utsättas för påtvunget kroppsligt ingrepp. Föreskrifter
som begränsar de medborgerliga fri- och rättigheterna och det skydd som
i övrigt tillkommer svensk medborgare enligt regeringsformen kan meddelas
endast genom lag av riksdagen (8 kap. 3 §).

Juli 1975/76:3

Den konstitutionella nödrätten

I vilken utsträckning regeringen med stöd av den s. k. konstitutionella
nödrätten kan anses berättigad att i vissa krissituationer vidta åtgärder som
ej har direkt stöd i lag är omstritt. Till belysning av spörsmålet återges
här uttalanden av JO i ett ärende angående flygkapardramat på Bulltofta
i september 1972, redovisat i JO:s ämbetsberättelse år 1975 s. 50 f.

Den konstitutionella nödrätten är ett i svensk statsrätt föga behandlat
institut. Vad som förekommit vid införandet av gällande regler
i 50 § regeringsformen om riksdagens krigsdelegation m. m. (samt införande
i den nya grundlagen av ett helt kapitel om riksstyrelsen vid krigsfara)
berättigar emellertid otvivelaktigt till slutsatsen att en sådan nödrätt existerar.
Då man vid den grundlagsmässiga regleringen tagit fasta på situationen
krig och krigsfara, kan detta sättas i samband med erfarenheterna
från andra världskriget och särskilt händelserna i vårt grannland Norge under
detta krig.

Vad angår konstitutionell nödrätt under fredsförhållanden ger lagstiftningen
inget direkt besked. Det vill emellertid synas som om en viss vägledning
dock kan hämtas från brottsbalkens regler om nöd (se 24 kap.
om nödvärn och annan nödhandling, särskilt 4-6 §§).

I 24 kap. 4 § brottsbalken, som handlar om ansvarsfrihet på grund av
nöd, stadgas följande:

Den som i annat fall än förut i detta kapitel är sagt, för att avvärja
fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan orsak, handlar
i nöd, skall ock vara fri från ansvar, om gärningen med hänsyn till farans
beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt
måste anses försvarlig.

Angående den s. k. konstitutionella nödrätten kan vidare hänvisas till
författningsutredningens betänkande SOU 1963:17 s. 473, grundlagberedningens
betänkande SOU 1972:15 s. 214 ff, en på grundlagberedningens
uppdrag utförd undersökning beträffande Norge och den norska exilregeringen
under andra världskriget (SOU 1972:18 s. 35), Nils Stjernquist: Samhälle
och riksdag del IV s. 446 ff, Robert Malmgren m. fl.: Sveriges grundlagar
11 uppl. s. 66 ff och Erik Sjöholm: Svensk Juristtidning 1974 s. 579.

Frågor rörande den s. k. konstitutionella nödrätten togs upp av konstitutionsutskottet
år 1973 i samband med behandlingen av förslag till ny regeringsform
och ny riksdagsordning (KU 1973:26 s. 35). Under hänvisning
till sin samma år utförda granskning av regeringens handlande vid flygkapardramat
på Bulltofta (KU 1973:20 s. 16 och 17) uttalade utskottet att
frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer
och för beslutsprocessen i samband därmed borde bli föremål för
prövning. Det skulle enligt utskottet ankomma på Kungl. Maj:t att närmare
besluta om inriktningen och formerna för en sådan prövning. Utskottet
hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge Kungl. Maj:t till känna
vad utskottet anfört i denna del. Utskottets hemställan bifölls av riksdagen
(rskr 1973:265).

Juli 1975/76:3

Den konstitutionella nödrätten aktualiserades åter år 1973 i anslutning
till bankdramat på Norrmalmstorg i Stockholm. Vid sin granskning av regeringens
handlande i samband med denna händelse underströk konstitutionsutskottet
(KU 1974:22 s. 26) - med hänvisning till 1973 års nyssnämnda
riksdagsbeslut - åter att en prövning av hithörande spörsmål borde komma
till stånd. Utskottet framhöll att utskottet var väl medvetet om att stora
svårigheter kan vara förenade med t. ex. en grundlagsreglering på detta område.
Enligt utskottet kunde det emellertid finnas andra vägar att få till
stånd en fastare beslutsordning och dokumentation, vilket är önskvärt inte
minst med tanke på de tjänstemän som har att verkställa regeringens beslut
i samband med extraordinära situationer som regeringen kan komma att
ställas inför i framtiden. Riksdagen godkände utskottets uttalande.

I regeringens skrivelse till riksdagen år 1975 (skr 1975:3) med redogörelse
för behandlingen hos Kungl. Maj:t av riksdagens skrivelser angavs att riksdagsskrivelserna
med anledning av grundlagsärendet - bl. a. den ovannämnda
rskr 1973:265 - var slutbehandlade. Vid granskningen år 1975 av statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (KU 1975:12
s. 26 ff) ägnade konstitutionsutskottet särskild uppmärksamhet åt bl. a. regeringens
åtgärder med anledning av riksdagsbeslutet om prövning av behovet
av särskilda regler för regeringens handlande i nödsituationer. Enligt
konstitutionsutskottets mening måste vissa närmare angivna åtgärder i förening
med den nya regeringsformens beslutförhetsregler anses ha förbättrat
regeringens handlingsberedskap för bl. a. sådana situationer. Detta var enligt
utskottets uppfattning värdefullt, men ytterligare uppmärksamhet borde ägnas
olika frågor som kan uppkomma i nödsituationer. Utskottet förutsatte
att regeringen lät föranstalta om en översyn i syfte att åstadkomma så klara
handlingslinjer som möjligt att användas i händelse av en eventuell nödsituation.
Utskottets uttalande godkändes av riksdagen.

Enligt vad justitieutskottet inhämtat är frågan om en översyn av nu berört
slag föremål för regeringens prövning.

Interpellationssvar vid 1975 års riksmöte

I interpellationssvar den 20 februari 1975 med anledning av en interpellation
om rätt att använda militär personal i krissituationer uttalade justitieminister
Geijer bl. a. följande:

När regeringen år 1968 tog initiativ till att då alltjämt formellt gällande
bestämmelser om militär handräckning för stillande av upplopp skulle upphävas,
var det grundläggande motivet att det sedan länge varit en vedertagen
uppfattning att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter
och att de aktuella bestämmelserna därför hade förlorat all aktualitet. Denna
uppfattning vann också allmän anslutning vid frågans behandling i riksdagen
påföljande år.

Det är polisen som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och
säkerhet. Med utgångspunkt i förhållandena i vårt land kan jag inte heller

JuU 1975/76:3

tänka mig någon situation då inte polisen skulle kunna fullgöra denna uppgift
på ett helt tillfredsställande sätt.

I vad gäller den rent rättsliga situationen efter 1969 års lagändring bör
i detta sammanhang slutligen erinras om innebörden av den nya regeringsformen.
De grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna och det
skydd som i övrigt där tillförsäkras medborgarna, t. ex. demonstrationsrätt,
rörelsefrihet och skydd mot att utsättas för påtvingat kroppsligt ingrepp
av myndighet, får enligt uttrycklig föreskrift begränsas endast genom lag.
Någon starkare rättslig garanti än grundlagens skydd i förening med det
förhållandet att varje avvikelse därifrån får beslutas endast av riksdagen
kan jag för min del inte tänka mig.

1 den fortsatta debatten tilläde statsrådet bl. a.:

Fr. o. m. den 1 januari i år krävs det riksdagens medgivande i form av
en lag för att en regering skall kunna använda militär i sådana situationer
som här har nämnts. Någon sådan lag finns ju inte.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat yttranden över motionerna från justitiekanslern,
riksåklagaren, hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren,
länsstyrelserna i Stockholms län och Norrbottens län, Svenska
kommunförbundet, TCO, LO och SAF. Länsstyrelsen i Stockholms län har
bifogat yttranden av polisstyrelserna i Stockholms och Täby polisdistrikt.

Samtliga remissinstanser avstyrker bifall till motionerna eller uttalar sig
i avstyrkande riktning.

Justitiekanslern (JK) framhåller att man av avsaknaden av bestämmelser,
som reglerar användande av militär trupp inom landet annat än för rent
militära ändamål, inte torde kunna dra den slutsatsen att regeringen - eller
i vissa fall annat organ - skulle, som motionärerna synes vilja hävda, äga
rätt att efter fritt skön ta i anspråk militära styrkor för ändamål som ej
har samband med rikets försvar. Avsaknaden av bestämmelser innebär inte
heller att ianspråktagandet kan avse vilka ändamål som helst. Inskridanden
mot medborgare under andra förutsättningar och i andra former än som
positivt stadgas i lag eller annan författning måste nämligen enligt JK anses
som i princip lagstridiga. Sådant författningsstöd utgör t. ex. brottsbalkens
och rättegångsbalkens reglering om beivrande av brottsliga förfaranden samt
den offentligrättsliga regleringen om frihetsinskränkande åtgärder och andra
ingrepp i enskilds frihet. Enligt den nya regeringsformen ankommer lagstiftning
av nu berört slag på riksdagen ensam och ingrepp i enskilds frihet
får framdeles ej ske utan att stöd för ingreppet finns i en av riksdagen
antagen lag.

Starkare legala garantier mot obefogade inskridanden från regeringens och
myndigheternas sida än de nyss angivna torde enligt JK:s mening ej stå
att vinna. Insättande av militär trupp vid en politisk eller social konflikt,
t. ex. en arbetskonflikt - en åtgärd för vilken i dag sålunda lagstöd saknas

JuU 1975/76:3

- framstår mot bakgrund härav som helt lagstridigt. JK anser alltså att
något skäl till översyn av lagstiftningen inte föreligger.

JK uttalar vidare att lagrådets yttrande i 1969 års lagstiftningsärende torde
ha tillagts en betydligt vidare innebörd än som varit lagrådets avsikt med
yttrandet. Yttrandet synes hänföra sig till den allmänna nödrätt en stat
måste anses ha i exceptionella nödsituationer. Beträffande denna nödrätt
uttalar JK vidare:

Den närmare omfattningen av denna nödrätt är givetvis omöjlig att fastställa.
För svensk rätts del är den i allt väsentligt oreglerad. Det torde också
vara omöjligt att i en lagtext uttömmande ange de förutsättningar under
vilka denna nödrätt kan utövas. Helt klart är att en sådan nödrätt endast
kan komma i fråga under extrema förhållanden, när eljest tillgängliga resurser
ej förslår att trygga exempelvis ordningen och säkerheten i landet. Med
de resurser de civila myndigheterna - främst polisen - förfogar över torde
militär insats ej vara påkallad annat än vid krigsförhållanden eller i därmed
jämförliga situationer. I vart fall torde en sådan nödrätt - med de befogenheter
som däri kan anses ingå - ej äga någon omedelbar betydelse för
sådana konflikter som motionerna talar om.

Riksåklagaren (RÅ) framhåller att det torde råda allmän enighet om att
militär personal bör kunna sättas in vid naturkatastrofer och vid räddningsarbeten
där samhällets övriga resurser inte räcker till. Vad gäller frågan
om militärhandräckning kan förekomma på områden, som i första hand
är förbehållna polisiära insatser, torde enligt RÅ - som härvidlag hänvisar
till förarbetena till 1969 års lagstiftning - gällande rätts innebörd vara att
militär personal i undantagsfall kan sättas in.

Lagrådets uttalande syftar enligt RÅ på vissa extrema undantagssituationer.
RÅ är för sitt vidkommande beredd acceptera tanken att militär
personal används i ett krisläge, där omistliga demokratiska värden står på
spel och där en samlad insats av vårt polisväsende inte räcker till. Det
rör sig här om situationer, som har karaktären av statskupp eller liknande.
Frånsett dessa undantagsfall är det RÅ:s bestämda uppfattning att det är
polisens uppgift att svara för den allmänna ordningens upprätthållande.

Den fråga som aktualiseras genom motionerna är enligt RÅ om det är
av behovet påkallat att lagstiftningsvägen göra en gränsdragning mellan
polisens och militärens kompetensområde när det gäller den allmänna ordningens
upprätthållande. Enligt RÅ:s mening är så inte fallet och i vart
fall inte när det gäller en så avgränsad fråga som militärs insättande vid
strejker. Strejkrätten som sådan är garanterad i regeringsformen och eventuella
inskränkningar i denna kan endast ske genom lagstiftning. Det kan
inte komma i fråga att sätta in polis - än mindre militär - för att häva
en strejk. Ger emellertid strejken upphov till brottsliga gärningar, t. ex. i
form av upplopp eller annat brott mot allmän ordning, har polisen enligt
RÅ:s mening rätt och skyldighet att ingripa häremot. Denna insats är begränsad
till upprätthållandet av allmän ordning och kan självfallet inte utsträckas
till att avse hävandet av arbetskonflikter. RÅ kan inte föreställa

JuU 1975/76:3

sig att behovet av en insats för att upprätthålla allmän ordning skulle vara
sådant att inte polisen med insättande av normala resurser skulle kunna
klara situationen.

RÅ avstyrker motionärernas förslag. Det föreligger enligt RÅ:s mening
inte något behov av en utredning beträffande det spörsmål som aktualiseras
i motionerna.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att upprätthållande av allmän
ordning och säkerhet ankommer på polisen och att det sedan 1969 inte
finns någon på lagstiftning grundad rätt för regeringen att sätta in militär
vid politiska och sociala konflikter. Det torde därför enligt hovrättens mening
ej heller gärna kunna komma i fråga att - som hemställs i motion 1975:720

- göra en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan vid stillande
av upplopp.

Vad beträffar den i motionen 1975:718 gjorda hemställan om utredning
och förslag hur i lag skall införas bestämmelser, som omöjliggör att militär
används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter, hänvisar hovrätten till
bestämmelserna i den nya regeringsformen. Möjligheten att sätta in militär
vid stillande av upplopp och militärs användande av våld mot civilbefolkningen
inom landet torde enligt hovrätten vara en sådan fråga som endast
riksdagen kan meddela föreskrifter om och som inte ens efter bemyndigande
kan hänföras till regeringens normgivningsområde. Härvidlag kan enligt
hovrätten jämföras med lagen (1975:89) om ordning och säkerhet inom järnvägsområde,
vars bestämmelser efter regeringsformens ikraftträdande ansetts
böra överflyttas från kungörelse till av riksdagen antagen lag (jfr prop.
1975:8 s. 77). Det torde således, anser hovrätten, krävas riksdagens medgivande
i form av en lag för att en regering skall kunna använda militär
i sådana situationer som ges i motionerna. Något behov av särskild lagstiftning
som omöjliggör detta finns enligt hovrättens mening därför inte.

Avslutningsvis gör hovrätten vissa uttalanden om den s. k. konstitutionella
nödrätten. Hovrätten framhåller bl. a. att motionärerna tycks förutsätta
att regeringen i vissa krissituationer har rätt att vidta åtgärder som ej har
direkt stöd i lag och att det torde ha varit sådana situationer som åsyftas
av lagrådet med det i motionerna återgivna uttalandet från år 1969. I vilken
utsträckning en sådan konstitutionell nödrätt finns och vilket dess innehåll
skulle vara torde dock enligt hovrätten vara osäkert.

Hovrätten avstyrker motionerna.

Rikspolisstyrelsen redovisar i sitt yttrande förarbetena till 1969 års lagändringar,
en skrivelse från styrelsen från september 1974 med anledning av
en förfrågan i ämnet samt vissa uttalanden av justitieministern i den ovan
återgivna interpellationsdebatten i februari i år. Den angivna skrivelsen innehåller
bl. a. följande bedömning:

Första lagutskottets hemställan och riksdagens beslut måste enligt rikspolisstyrelsens
mening anses innebära att Kungl. Maj:t, såsom ytterst an -

JuU 1975/76:3

svarig för ordningens upprätthållande i landet, ensam har att besluta om
att under vissa exceptionella förhållanden anlita militär för ordningens upprätthållande.

Överbefälhavaren uttalar att det är en allmänt vedertagen uppfattning att
militär trupp inte skall användas för att lösa sociala konflikter. Den nya
regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 1975 innebär att det enligt
gällande rätt är helt uteslutet att militär används mot fredliga arbetare vid
arbetskonflikter eller över huvud taget tas i anspråk för uppgifter som gäller
upprätthållandet av allmän ordning. Överbefälhavaren finner därför att yrkandet
i motionen 1975:718 redan är tillgodosett och att den översyn som
begärs i yrkandet i motionen 1975:720 inte är erforderlig.

Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar inledningsvis:

Det torde sedan länge få anses råda stor enighet om att upprätthållandet
av allmän ordning i vårt land är en angelägenhet som uteslutande åvilar
polisen. Inte minst från militärt håll torde man dela denna uppfattning.
Mot bakgrund av detta synsätt torde man närmast fl se upphävandet vid
1969 års riksdag av då alltjämt gällande bestämmelser om militär handräckning
för stillande av upplopp. Bidragande får väl även anses vara det förhållandet
att polisen efter hand tillförts sådana resurser, personella som materiella,
att någon situation knappast kan tänkas då polisen inte på ett tillfredsställande
sätt skall kunna svara för den allmänna ordningens upprätthållande.

Beträffande rättsläget ansluter sig länsstyrelsen till vad justitieministern
uttalade i sitt ovan återgivna interpellationssvar, nämligen att den nya regeringsformen
med dess katalog över grundläggande fri- och rättigheter
och det skydd som i övrigt där tillförsäkras medborgarna erbjuder starkast
tänkbara rättsliga garantier vid det förhållandet att varje avvikelse därifrån
får beslutas endast av riksdagen.

Avslutningsvis tillägger länsstyrelsen att en annan sak - som inte heller
motionärerna är främmande för - är att staten har rätt att insätta alla sina
resurser - inklusive de militära-vid så allvarliga situationer att hot föreligger
mot statens existens. Utövandet av denna statliga nödrätt torde enligt
länsstyrelsen av naturliga skäl böra ankomma på regeringen.

Under hänvisning till vad ovan sagts anser länsstyrelsen att båda motionerna
bör avslås.

Polisstyrelsen i Stockholm framhåller i sitt yttrande att det även under
de senaste decennierna har skett en förändring av de faktiska förutsättningarna
för militär medverkan vid stillande av upplopp genom den utbyggnad
och utveckling av både personella och materiella resurser som förevarit
inom polisväsendet, vilket bl. a. medfört att polisen erhållit högt
utvecklade kommunikationssystem och en betydligt högre grad av rörlighet.
Denna utveckling inleddes enligt styrelsen egentligen redan strax efter de
tragiska händelserna i Ådalen år 1931. Som en följd av dessa händelser

JuU 1975/76:3

tillskapades statspolisen just för att polisen skulle fl möjlighet att utan bistånd
av militär kunna lösa de uppgifter som åvilar den. Den under hand
utbyggda och förbättrade polisorganisationen har vid några tillfällen ställts
på prov i samband med större och stundom våldsamma publika sammankomster
och därvid i stort sett visat sig fylla de krav som måste ställas
på polisväsendet i dagens samhälle. Mot bakgrund av de därvid erhållna
erfarenheterna och de resurser som ställts till polisens förfogande samt det
nuvarande rättsläget synes enligt styrelsen skäl saknas för den lagstiftning
som föreslagits i de aktuella motionerna.

Polisstyrelsen i Täby polisdistrikt anför sammanfattningsvis att regeringsformen
med dess hänvisning till gällande lagstiftning i övrigt innehåller
en klar positivrättslig lagstiftning och ett skydd mot att militär skulle fl
användas av regeringen eller regeringen underordnade ordningshållningsmyndigheter
för ordningshållning i samband med arbetskonflikt men att
den konstitutionella nödrätten med reservation för sträng tillämpning av
behovs- och proportionalitetsprinciperna kan nödvändiggöra att dessa grundlagsfästa
skyddsföreskrifter bryts samt att det torde vara naturrättsligen
omöjligt att instifta lag, som förbjuder den konstitutionella nödrättens tilllämpning
av i vår mening demokratiska samhällsbildningar.

Länsstyrelsen i Norrbottens län finner ingen anledning att ifrågasätta tilllämpligheten
av lagrådets uttalande i prop. 1969:12. Regeringen är, uttalar
länsstyrelsen, i egenskap av högsta polismyndighet ytterst ansvarig för att
lugn och ordning råder i vårt land och därmed också för polisverksamhetens
behöriga fullgörande. Om det skulle visa sig, att vårt demokratiska statsskick
och den inre säkerheten allvarligt hotades genom utomparlamentariska åtgärder,
kan en på folksuveräniteten stödd regering under inga förhållanden
låta händelserna ha sin gång mot anarki utan att som en sista utväg tillgripa
vapenmakt för att återställa ordningen, även med anlitande av krigsmanskap.
Mot fredligt strejkande arbetare kan i motsats till vad som anförts i motion
1975:718 åtgärder av här antytt slag under inga förhållanden komma i fråga,
enär strejkrätten tillhör de grundläggande fri- och rättigheter, som finns
inskrivna i vår nuvarande regeringsform.

Länsstyrelsen finner det likväl föga sannolikt, att polisens samlade resurser
i vårt land inte kommer att räcka till som ett värn mot oordningar av upploppskaraktär
eller att utvecklingen mot de samhällsomstörtande former
varom fråga är sker med sådan hast att riksdagens mening inte hinner införskaffas
om vilka motmedel som i så fall bör tillgripas för att återställa
ordningen.

Med stöd av det anförda anser länsstyrelsen att lagstiftningsåtgärder av
i motionerna antytt slag inte är av behovet påkallade.

Svenska kommunförbundet framhåller att gemensamt för motionerna är
att de anknyter till händelserna i Ådalen 1931 och den lagändring som

JuU 1975/76:3

beslöts av riksdagen år 1969. Av skrivningen i prop. 1969:12 framgår enligt
förbundet att regeringen med lagändringen avsåg att ge den vedertagna
ordningen laga kraft, då militär inte satts in i politiska och sociala konflikter
under närmare 40 år.

Utvecklingen under de senaste decennierna pekar således enligt förbundet
ej på några förhållanden, som motiverar en utredning och förslag hur i
lag skall införas bestämmelser, som omöjliggör att militär används mot
arbetare vid arbetskonflikter eller en översyn av lagstiftningen angående
militärs medverkan vid stillande av upplopp. Förbundet finnér det därför
ej vara motiverat att motionerna bifalles.

LO framhåller att LO inte kan finna annat än att lagbestämmelserna om
militärhandräckning i samband med arbetskonflikt upphävdes genom lagändring
under 1969 och instämmer i justitieministerns interpellationsuttalande
att det numera krävs riksdagens medgivande i form av en lag för
att en regering skall kunna använda militär i sådana situationer som nämns
i motionerna. LO anser med hänsyn härtill att motionerna inte bör föranleda
någon åtgärd från riksdagen.

TCO hänvisar till justitieministerns uttalande i det ovan återgivna interpellationssvaret
att det fr. o. m. den 1 januari 1975 erfordras riksdagens
medgivande i form av lag för att regeringen skall kunna använda militär
i situationer som avses i motionerna eller eljest vid sociala konflikter. På
grund av detta uttalande finns det enligt TCO:s uppfattning ingen anledning
att nu hemställa om lagändringar hos regeringen. TCO understryker vidare
justitieministerns uttalande i interpellationssvaret att militär personal inte
skall användas vid sociala konflikter och att det är polisen som har till
uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

SAF framhåller under hänvisning till interpellationsdebatten i februari
i år att vad som därvid framkom enligt föreningens mening visar att de
aktuella motionerna är onödiga och bör avslås.

Utskottet

1 motionerna framställs yrkanden om införande av regler om förbud mot
användande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning m. m.
Yrkandet i motionen 718 innefattar en begäran om utredning och förslag
hur i lag skall införas bestämmelser som omöjliggör att militär personal
används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter, och i motionen 720 framställs
önskemål om en översyn av lagstiftningen angående militärs medverkan
vid stillande av upplopp.

Utskottet vill till en början framhålla att upprätthållandet av allmän ordning
och säkerhet i vårt land är en uppgift som uteslutande ankommer
på polisen. Genom framför allt det senaste decenniets utbyggnad av po -

JuU 1975/76:3

lisväsendets personella och materiella resurser har polisen fått förutsättningar
att på egen hand fullgöra denna uppgift. Utskottet delar den under remissbehandlingen
av detta ärende framförda synpunkten att det synes svårt
att tänka sig en ordningsstörande situation, som polisen med insättande
av tillgängliga resurser inte själv skulle kunna klara av.

Enligt den nya regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna
tillförsäkrad bl. a. demonstrationsrätt, rörelsefrihet och skydd mot
att utsättas för påtvunget kroppsligt ingrepp. Föreskrifter som begränsar
dessa rättigheter kan meddelas endast genom lag av riksdagen. Exempel
på sådana föreskrifter utgör t. ex. brottsbalkens och rättegångsbalkens reglering
om beivrande av brottsliga förfaranden samt den offentligrättsliga
regleringen om frihetsinskränkande åtgärder. Ingrepp i enskilds frihet som
sker utan stöd av lag som antagits av riksdagen är lagstridigt. Starkare legala
garantier mot obefogade inskridanden från regeringens och myndigheternas
sida torde, som justitiekanslern framhåller i sitt remissyttrande till utskottet,
ej stå att vinna.

Beträffande inskridande av det slag som anges i motionerna gäller att
nuvarande lagstiftning inte ger möjlighet att sätta in vare sig polis eller
militär för att häva en strejk eller annan arbetskonflikt. Ger emellertid strejken
upphov till brottsliga gärningar, t. ex. i form av upplopp eller annat
brott mot allmän ordning, har polisen rätt och skyldighet att ingripa. Insatsen
är då begränsad till upprätthållande av allmän ordning och kan inte utsträckas
till att avse arbetskonflikten som sådan. Någon möjlighet för polismyndighet
att vid uppgiftens fullgörande begära och erhålla hjälp av militär personal
föreligger inte. För sådan användning av militär personal saknas laga stöd.
Över huvud taget finns sedan år 1969 inte några lagbestämmelser som gör
det möjligt att använda militär trupp inom landet annat än för rent militära
ändamål.

En annan sak är att regeringen torde ha rätt att i vissa kris- och undantagssituationer
vidta åtgärder som ej har direkt stöd i lag. Den närmare
innebörden av denna s. k. konstitutionella nödrätt är omstridd. Helt klart
torde emellertid, som närmare framgår av justitiekanslerns och riksåklagarens
remissyttranden, vara att - för upprätthållande av ordning och säkerhet
- nödrätten endast kan aktualiseras under mycket extrema förhållanden
såsom vid en statskupp eller i därmed jämförliga situationer när
eljest tillgängliga resurser är otillräckliga. För konflikter av det slag motionerna
avser torde den konstitutionella nödrätten sakna all betydelse.

Under hänvisning till det anförda finner utskottet att skäl saknas för
att - som hemställs i motionen 720 - göra en översyn av lagstiftningen
angående militärs medverkan vid stillande av upplopp. Inte heller föreligger
anledning att bifalla yrkandet i motionen 718 om utredning syftande till
bestämmelser som omöjliggör att militär personal används vid arbetskonflikter.
Utskottet avstyrker således bifall till motionerna.

Härutöver vill utskottet anföra följande.

JuU 1975/76:3

Vid ärendets handläggning har utskottets uppmärksamhet fästs på kungörelsen
(1969:856) om militär räddningstjänst m. m. Kungörelsen ger möjlighet
för bl. a. länsstyrelse, polischef och kommunal brandchef att vid t. ex.
skogsbränder eller naturkatastrofer påkalla militär hjälp för att avvärja överhängande
fara för liv eller hälsa, för omfattande förstörelse av egendom
eller för avsevärd skada i miljön. Lydelsen av kungörelsens 1 § skulle emellertid
kunna ge visst utrymme för en mer vidsträckt tolkning. Den avsedda
innebörden bör därför enligt utskottets mening komma till tydligt uttryck.
Erforderlig omarbetning av kungörelsen bör ankomma på regeringens kansli.
Utskottets uppfattning bör ges regeringen till känna.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionerna 1975:718 och 1975:720;

2. att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet anfört
om kungörelsen (1969:856) om militär räddningstjänst m. m.

Stockholm den 21 oktober 1975

På justitieutskottets vägnar
ASTRID KRISTENSSON

Näivarande: fru Kristensson (m), herrar Larfors (s), Johansson i Växjö (c).
Bengtsson i Göteborg (c), fru Bergander (s), herr Fransson (c), fru Wiklund
(c), fru Andersson i Kumla (s), herrar Lundgren (s), Petersson i Röstånga
(fp), Mathsson i Fagersta (s) och Pettersson i Västerås (vpk).

Reservation

av herr Pettersson i Västerås (vpk), som anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 10 med ”Utskottet
vill” och slutar på s. 11 med "till motionerna” bort ha följande lydelse:

I samband med 1969 års lagstiftning om upphävande av då gällande lagbestämmelserom
användande av militär trupp för stillande av upplopp m. m.
sammanfattade lagrådet innebörden av gällande rätt på det här området
på följande sätt:

I första hand ankommer det på polisen att upprätthålla allmän ordning.
Kungl. Maj:t, som ytterst bär ansvaret för ordningens upprätthållande i landet,
kan dock vara nödsakad att använda militär personal, för den händelse
polisens samlade resurser skulle visa sig otillräckliga. Detta gäller även om
den föreslagna lagändringen genomförs.

Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig riksdagen till lagrådets uttalande.
Samtidigt som riksdagen med ena handen upphävde lagrummen om insättande
av militär för upprätthållande av allmän ordning m. m. bekräftade

JuU 1975/76:3

den med andra handen regeringens rätt att använda sig av militär för ordningens
upprätthållande. Lagstiftningen innebar således endast att regeringen
blev helt obunden av lagbestämmelser och att regeringen har konstitutionell
frihet att - efter eget bedömande - använda militär för ordningens
upprätthållande. Dessa möjligheter har inte begränsats av de grundlagsändringar
som trätt i kraft den 1 januari 1975.

Visserligen kan hävdas att riksdagsbeslutet 1969 skall ses som ett uttryck
för att restriktivitet skall iakttas vid användning av militären i samband
med sociala konflikter. Så länge vi har en socialdemokratisk regering är
väl också risken för att militären skall användas mot fredliga arbetare begränsad.
De politiska konjunkturerna kan emellertid växla. Rättsliga garantier
som i lag hindrar en framtida regering att använda militären i klasskampen
är därför ovillkorligen nödvändiga.

I krissituationer med ökande strukturell arbetslöshet och svår inflation
kan arbetarklassen tvingas till omfattande strider för att hävda sin rätt till
bibehållen standard och till berättigade anspråk på inflytande och makt.
Strejker, demonstrationer, generalstrejker och fabriksockupationer blir då
kampmedel som arbetare och tjänstemän kan nödgas använda i striden
för sina ekonomiska och politiska rättigheter. Skall i sådana situationer regeringen
kunna inkalla militär mot fredliga arbetare till kapitalets hjälp?
Enligt utskottets mening måste man svara ett kategoriskt nej på den frågan
och hävda att rättsliga garantier som omöjliggör sådana åtgärder måste utfärdas.

Utskottet har självfallet vid sitt ställningstagande beaktat att varje stat
anser sig ha rätt att använda sin väpnade våldsmakt - inkl. militären -i sådana krissituationer där statens existens är direkt hotad och där utvecklingen
för övrigt skriver sina egna lagar. En helt annan sak är emellertid
det som Branting m. fl. kritiserade som ”arméns dubbla uppgift: vårt yttersta
värn utåt, må så vara, men i vardagslag gör den egentligen tjänst som kapitalets
vaktpost mot arbetarna i de sociala striderna". För att för framtiden
försvåra den senare användningen är frågan om rättsliga garantier av vikt.
Fråga är alltså i princip om samma krav som socialdemokraterna ställde
år 1912: Ingen militär mot fredliga arbetare.

Under hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet yrkandet i motionen
718 om begäran om utredning och förslag hur i lagskall införas bestämmelser
som omöjliggör att militär personal används mot fredliga arbetare vid arbetskonflikter.

dels att utskottets hemställan under punkten 1 bort ha följande lydelse:
1. att riksdagen med bifall till motionen 1975:718 och med anledning
av motionen 1975:720 hos regeringen begär utredning
och förslag syftande till lagstiftning som omöjliggör att militär
personal används vid arbetskonflikter.