med anledning av motioner om förmynderskap (Betänkande 1978/79:LU5 Lagutskottet)

LU 1978/79:5

Lagutskottets betänkande
1978/79:5

med anledning av motioner om förmynderskap
Ärendet

I motionen 1977/78:1006 av Martin Olsson (c) och Bernt Ekinge (fp) yrkas
att riksdagen hos regeringen begär utredning om och förslag till ändring i
tillsynen över överförmyndarnas verksamhet i enlighet med vad som anförts
i motionen.

I motionen 1977/78:1007 av Magnus Persson m. fl. (s) yrkas att riksdagen
hos regeringen begär en översyn av gällande förmynderskapslagstiftning i
syfte att bl. a. ändra nuvarande redovisningsperioder.

Remissyttranden över motionen 1977/78:1006 har inhämtats från domstolsverket,
hovrätten för Nedre Norrland och Göteborgs tingsrätt samt från
länsstyrelserna i Kronobergs och Västmanlands län. På begäran av utskottet
har yttrande vidare avgivits av Svenska kommunförbundet, Malmö och
Karlstads kommuner, överförmyndaren i Östersund, Sveriges domareförbund
och Föreningen Sveriges överförmyndare.

Länsstyrelsen i Västmanlands län har till sitt remissvar fogat ett yttrande
av t. f. barnavårdskonsulenten i länet. Malmö kommun har i sitt remissvar
anslutit sig till ett bifogat yttrande av överförmyndaren i Malmö.

I. Tillsyn över överförmyndares verksamhet
Gällande ordning

Genom 1974 års förmynderskapsreform, vilken trädde i kraft den 1 januari
1976 (SFS 1974:1038, prop. 1974:142, LU 1974:38), undergick överförmyndarorganisationen
betydelsefulla ändringar. Bl. a. fick kommunerna rätt att i
stället för överförmyndare tillsätta en överförmyndarnämnd. Överförmyndarverksamheten
är numera en kommunal angelägenhet och bekostas helt av
kommunerna. Prövningen av vissa förvaltningsåtgärder som tidigare delats
mellan rätten och överförmyndaren - bl. a. tillstånd att överlåta fast egendom
som tillhör en omyndig - flyttades i sin helhet över på överförmyndaren.

Tingsrätternas uppgift i förmynderskapsärenden är trefaldig. 1 egenskap av
förmynderskapsdomstol har de att tillse att förmyndare vid behov blir
förordnade och att försumliga förmyndare entledigas (11 kap. föräldrabalken,
FB), varjämte de skall tillse att förmynderskap blir inskrivet då så skall ske (12
kap. FB). En annan uppgift för tingsrätterna är att fungera som besvärsinstans
i fråga om överförmyndarens beslut (20 kap. 6 § FB). Till sist utövar
tingsrätterna också tillsyn över överförmyndarnas verksamhet samt äger

1 Riksdagen 1978/79. 8 sami Nr 5

LU 1978/79:5

entlediga överförmyndare eller ledamot i överförmyndarnämnd om denne
befinns vara olämplig för sitt uppdrag.

Den grundläggande bestämmelsen om rättens tillsynsskyldighet återfinns i
19 kap. 18 § FB. Detta stadgande erhöll sin nuvarande lydelse i samband med
1974 års reform. Av stadgandet framgår att rätten skall vaka över att
överförmyndare och överförmyndarnämnd fullgör sina åligganden enligt FB.
Rättens tillsyn över överförmyndarna utövas huvudsakligen genom inspektion
hos dessa. Sådan inspektion skall enligt 8 § förmyndarvårdskungörelsen
(1952:303) företas minst en gång årligen och omfatta granskning av den hos
överförmyndaren förda förmynderskapsboken och av förteckningen över
icke inskrivna förmynderskap samt av stickprovsvis utvalda akter. Granskningen
bör vara av såväl formell som materiell art. Skulle det vid granskningen
uppkomma frågor av komplicerad bokföringsteknisk natur har
domstolen möjlighet att anlita erforderlig sakkunskap (prop. 1974:142 s. 156,
jfr 40 kap. 1 § RB).

Även föreskriften att domstolarna minst en gång årligen skall inspektera
överförmyndarna infördes genom 1974 års reform. Tidigare skedde tillsynen
mestadels endast genom granskning av de årsredogörelser som överförmyndaren
hade att sända till domstolen. Denna granskning var ofta mindre
tillfredsställande och för att effektivisera tillsynen förordades i 1974 års
lagstiftningsärende att domstolarna skulle åläggas att inspektera överförmyndarna.
Det förutsattes vidare att regeringen skulle meddela närmare bestämmelser
till ledning för domstolarnas kontrollverksamhet. Några sådana
bestämmelser har emellertid inte meddelats utöver 8 § förmyndarvårdskungörelsen.
Inom domstolsverket pågår dock f. n. arbete med att utforma
rekommendationer för kontrollverksamheten (se vidare domstolsverkets
remissvar nedan på s. 7).

Ur lagstiftningens Förarbeten

Inledning

Före tillkomsten av 1924 års lag om förmynderskap fanns bestämmelser
om att tillsynen över förmyndarnas förvaltning av omyndigs egendom skulle
utövas av kommunalt utsedda granskningsgodemän. Dessa hade en allmän
upplysnings- och anmälningsskyldighet gentemot rätten med anledning av
sin granskning. I och med 1924 års lag tillskapades ett nytt kontrollorgan,
överförmyndaren. Även överförmyndaren skulle utses kommunalt. I lagen
föreskrevs att rätten skulle vaka över att överförmyndaren fullgjorde sina
åligganden, varjämte i en särskild kungörelse lämnades närmare föreskrifter
om tillsynens utövning. Under förarbetena till den allmänna lagbestämmelsen
om rättens tillsyn (4 kap. 1 § förmynderskapslagen) uttalade lagberedningen
bl. a. att det torde vara ofrånkomligt, att överförmyndarens
verksamhet borde vara underkastad viss kontroll och att sådan kontroll icke

LU 1978/79:5

lämpligen kunde utövas av annan myndighet än rätten.

Reglerna om rättens tillsyn överfördes i princip oförändrade till 1949 års
föräldrabalk. Samma år FB trädde i kraft (1950) begärde riksdagen en översyn
av förmynderskapslagstiftningen bl. a. med avseende på bestämmelserna om
domstolarnas kontrollskyldighet, som ansågs vara alltför vaga. Riksdagsskrivelsen
föranledde en utredning genom sakkunnig, som 1952 avgav ett
(stencilerat) betänkande. Utredningsmannen påvisade att domstolarnas
tillsyn i många fall varit bristfällig. Betänkandet utmynnade i ett förslag till
ändring av den gällande förmyndarkungörelsen, innebärande att rätten skulle
åläggas att vart tredje år verkställa särskild inspektion hos överförmyndarna.
Betänkandet ledde dock ej till någon ny lagstiftning.

Förmynderskapsutredningen

Den år 1964 tillsatta förmynderskapsutredningen konstaterade i betänkandet
(SOU 1970:67) Förmynderskap att de brister i kontrollen av överförmyndarnas
verksamhet, som framhållits i 1952 års betänkande, alltjämt
förelåg. I direktiven till förmynderskapsutredningen hade ifrågasatts om inte
en effektivare tillsyn kunde tillskapas genom att länsstyrelserna övertog
kontrollen. Fördelarna med en sådan överflyttning ansågs bl. a. vara att
länsstyrelserna inom sin organisation hade tillgång till personal som var
bokföringstekniskt utbildad och väl förtrogen med revision av räkenskaper.
Utredningen instämde i att detta kunde medföra obestridliga fördelar vid
större eller bokföringsmässigt komplicerade förvaltningar men anmärkte att
det övervägande antalet förmynderskap avsåg mindre tillgångar eller små
inkomster med ofta mycket enkla års- och sluträkningar. Därtill måste enligt
utredningen en kontroll av överförmyndarnas verksamhet omfatta även en
judiciell tillsyn, eftersom överförmyndare ofta har att ta ställning till frågor
med stora krav på juridiska kunskaper och omdöme. Utredningen pekade
sålunda på att det i samband med boutredning och skifte ofta kan uppkomma
frågor av såväl successionsrättslig som avtalsrättslig art. Beträffande förmynderskap
som omfattar förvaltning av fast egendom påpekades att problem
inte sällan uppstår som angår fastighets-, hyres- och arrenderättsliga frågor.
Den judiciella granskningen av överförmyndarnas verksamhet torde enligt
utredningen bäst ombesörjas av de allmänna underrätterna. Mot bakgrund av
sitt förslag att inskrivning av förmynderskap och godmanskap alltjämt skulle
ske hos underrätterna, pekade utredningen även på de praktiska olägenheter,
som en överflyttning av tillsynsfunktionen till länsstyrelserna kunde antas
medföra.

Sammanfattningsvis anförde utredningen, att den fördel som kunde
uppnås genom en överflyttning inte uppvägde de olägenheter som från olika
synpunkter kunde uppstå. Utredningen föreslog sålunda i denna del att
förmynderskapsdomstolarna även i fortsättningen skulle utöva tillsynen över
överförmyndarverksamheten. För en effektivare kontroll föreslogs att dom -

LU 1978/79:5

stolarna skulle åläggas företa årliga inspektioner hos överförmyndarna,
innefattande såväl formell som materiell granskning.

Departementspromemorian (Ds Ju 1974:7) Förmynderskap

Efter remissbehandling överarbetades utredningens förslag inom justitiedepartementet.
I departementspromemorian (Ds Ju 1974:7) Förmynderskap
framlades därefter förslag till ändringar i förmynderskapslagstiftningen.
Förslagen innebar bl. a. att det även i fortsättningen skulle åvila förmynderskapsdomstolarna
att vaka över att överförmyndarna fullgjorde sina åligganden.
Skyldigheten för överförmyndaren att ge in årsredogörelse till domstolarna
skulle vidare upphöra. Domstolarnas kontroll borde i stället utövas
huvudsakligen genom inspektion hos överförmyndaren, varvid såväl formell
som materiell tillsyn borde äga rum. Inspektion skulle lämpligen ske en gång
varje år. Som ett led i kontrollen borde enligt promemorian överförmyndarnas
akter beträffande förmynderskap och godmanskap granskas stickprovsvis.
Om det vid granskningen skulle uppkomma frågor av komplicerad
bokföringsteknisk art hade domstolen, påpekades det i promemorian,
möjlighet att anlita erforderlig sakkunskap.

Under remissbehandlingen av promemorian föreslog Svea hovrätt, statskontoret
och ett par länsstyrelser att tillsynsfunktionen skulle flyttas över till
länsstyrelserna. Som skäl för denna ståndpunkt angavs, förutom att länsstyrelserna
skulle kunna utöva en bättre fungerande tillsyn, även den omständigheten
att promemorians förslag skulle innebära en i viss mån främmande
relation mellan domstolar och kommunala organ, särskilt i de fall tillsynen
skulle avse de föreslagna kommunala överförmyndarnämnderna. Statskontoret
framhöll bl. a. att kommunerna uppvisade betydande skillnader i storlek
och befolkningsunderlag och att det för de mindre kommunerna kunde bli
svårt att utveckla en överförmyndarorganisation som kunde uppfylla kraven
på kompetens och effektivitet. Genom att lägga ansvaret för kontrollen på
länsstyrelserna skulle man enligt statskontoret kunna ta till vara fördelarna
med den kommunala förankringen samt uppnå en enhetligare tillämpning
och kontroll.

1974 års lagstiftning

I propositionen 1974:142 med förslag till lag om ändring i föräldrabalken,
m. m., uttalade föredragande statsrådet med anledning av de synpunkter i
tillsynsfrågan som framkommit vid remissbehandlingen av promemorian att
det onekligen fanns vissa omständigheter som talade för att man skulle få en
bättre fungerande tillsyn om tillsynen flyttades till länsstyrelsen. Enligt
statsrådets uppfattning borde man inte i det aktuella lagstiftningsärendet
ändra gällande ordning i fråga om vilken myndighet som skulle utöva
tillsynen. Det fanns enligt föredraganden skäl att se över de uppgifter som

LU 1978/79:5

åvilar domstolarna respektive länsstyrelserna på såväl detta som andra
områden och eventuellt flytta vissa uppgifter mellan myndigheterna. I
propositionen föreslogs följaktligen att överförmyndarkontrollen t. v. skulle
ligga kvar hos domstolarna.

Motionsmotivering

Motionärerna i motionen 1977/78:1006 framhåller inledningsvis att det
före 1974 års ändringar av förmynderskapslagstiftningen var naturligt att
domstolarna var tillsynsmyndighet i fråga om överförmyndarnas verksamhet,
bl. a. eftersom domstolarna hade att granska överförmyndarnas årsräkningar
och fastställa deras arvoden. Det ter sig enligt motionärerna däremot
märkligt att man också efter förmynderskapsreformen behållit systemet med
tingsrätt som tillsynsmyndighet. Motionärerna erinrar om att några remissinstanser
i 1974 års lagstiftningsärende, bl. a. Svea hovrätt, statskontoret och
vissa länsstyrelser, föreslog att tillsynen skulle överflyttas till länsstyrelsen
och att även föredragande statsrådet fann att vissa omständigheter kunde tala
för en sådan överflyttning.

Enligt motionärernas uppfattning talar flera skäl mot att tillsynsfunktionen
ligger kvar hos tingsrätterna. Ett skäl är att domstolarnas tillsynsfunktion,
särskilt när den riktar sig mot kommunala nämnder, innebär en främmande
relation mellan domstolar och kommunala organ. Inte inom något annat
rättsområde förekommer det enligt motionärerna att en domstol har tillsyn
över en kommunal nämnd. En sådan tillsyn måste också från principiell
synpunkt anses olämplig, framhålls det i motionen. Den statliga tillsyn som
kan finnas erforderlig bör komma till stånd genom andra myndigheter än
domstolarna, som ju har att pröva uppkommande tvister och ansvarsfrågor i
anledning av förmynderskapet. Ett överförande av tillsynsfunktionen på
länsstyrelserna för enligt motionärerna även med sig andra fördelar. Inom
länsstyrelserna finns sålunda personal som har ekonomiska och redovisningstekniska
kunskaper. Länsstyrelserna har vidare stor erfarenhet av
tillsynsverksamhet inom olika områden och borde därför ha större möjligheter
än domstolarna att utöva en effektiv kontroll. Det torde enligt
motionärernas uppfattning också vara så att domstolarnas kontroll av
överförmyndarnas verksamhet många gånger varit bristfällig.

Motionärerna anser att frågan om kontrollen av överförmyndarnas
verksamhet nu bör tas upp till förnyad prövning. De erinrar om att farhågor
uttryckts från olika håll att en konsekvens av inrättandet av från länsstyrelserna
fristående länsdomstolar skulle bli att länsstyrelserna får för få
uppgifter. Även med hänsyn härtill kan det enligt motionärerna vara av värde
att föra över tillsynsfunktionen till länsstyrelserna.

LU 1978/79:5

Remissyttrandena

Av remissinstanserna tillstyrker hovrätten för Nedre Norrland, Göteborgs
tingsrätt, länsstyrelsen i Kronobergs län och länsstyrelsen i Västmanlands län
bifall till motionen. Sveriges domareförbund anser att den av motionärerna
väckta frågan bör utredas i lämpligt sammanhang. Övriga remissinstanser -domstolsverket, Svenska kommunförbundet, Malmö kommun, Karlstads
kommun, överförmyndaren i Östersund samt Föreningen Sveriges överförmyndare
- avstyrker motionen.

Hovrätten för Nedre Norrland påpekar i sitt remissvar att de synpunkter
som motionärerna framfor i huvudsak är desamma som framkom under
arbetet med 1974 års förmynderskapsreform. Hovrätten delar motionärernas
uppfattning att en ordning varigenom en domstol utövar tillsyn över en
kommunal nämnd i princip är otillfredsställande. I yttrandet påpekas vidare
att det i FB:s kapitel om överförmyndare förekommer bestämmelser med
direkt hänvisning till förvaltnings- eller kommunallagen (bl. a. 19 kap. 12,15
och 16 §§) och att gränsdragningsproblem kan uppkomma genom att
överförmyndarnas verksamhet på detta sätt regleras i olika författningar.

Hovrätten har rörande det praktiska genomförandet av tillsynsverksamheten
inhämtat upplysningar från några tingsrätter inom sin domkrets.
Inspektioner har i flertalet fall skett genom besök på överförmyndarnas
expeditioner. Vid en av tingsrätterna, som inom sitt område har fem
överförmyndardistrikt, samtliga med nämnder, har nära halva inspektionstiden
åtgått till utbildnings- och upplysningsverksamhet. Även i ärenden
som inte har samband med själva inspektionsarbetet vänder sig enligt
hovrätten överförmyndarna ofta till domstolarna med förfrågningar av olika
slag. Tillsynsverksamheten medför därför en icke obetydlig arbetsbelastning
för tingsrätterna. Den rådgivande verksamheten kan, framhåller hovrätten,
som motionärerna påpekat också framstå som principiellt säregen med tanke
på att domstolarna kan få pröva besvär över överförmyndarens beslut.

Hovrätten medger att en förbättring i domstolarnas tillsyn visserligen
uppnåtts genom förmynderskapsreformen men anser att ytterligare effektivitet
kan vinnas genom en överflyttning av tillsynen till länsstyrelserna,
främst genom att man därigenom skulle kunna dra nytta av länsstyrelsernas
skattetekniska och bokföringsmässiga kunnande.

Det senare skälet för en överflyttning betonas också av Göteborgs tingsrätt
och av länsstyrelsen i Västmanlands län. Göteborgs tingsrätt framhåller vidare,
att överförmyndarna genom 1974 års reform kommit att från tingsrätterna ta
över en viktig del av de rent rättsvårdande funktionerna, främst ärenden om
tillstånd till försäljning av fast egendom och upplåtande av panträtt i sådan
egendom, och att de allmänna domstolarna i och för sig får anses vara bäst
lämpade att utöva tillsynen i denna del. Tingsrätten har dock inget att erinra
mot att tillsynen överflyttas till länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Västmanlands
län anser att tillsynsfunktionen på ett naturligt sätt bör kunna byggas in

LU 1978/79:5

i länsstyrelsernas verksamhet i samband med de organisatoriska förändringar
som länsstyrelserna för närvarande undergår. T. f. barnavårdskonsulenten i
länet däremot motsätter sig i det till länsstyrelsens remissvar fogade särskilda
yttrandet att en överflyttning kommer till stånd. Om tillsynen överflyttas bör,
enligt vad som anförs i detta yttrande, även alla övriga ärenden angående
arvsrätt och bouppteckning överföras.

Länsstyrelsen i Kronobergs län ansluter sig till de skäl som motionärerna
redovisat till stöd för en överflyttning. Länsstyrelsen framhåller vidare, att
länsstyrelsen redan nu kan anses ha en viss tillsyn över överförmyndarverksamheten
därigenom att länsstyrelsen enligt 19 kap. 5 § FB efteranmälan av
rätten skall tillse att val av överförmyndare, ledamot i överförmyndarnämnd
och ersättare sker så snart ske kan om val inte skett i behörig tid. Frågan om
var tillsynsuppgifterna skall handläggas inom länsstyrelserna bör enligt
länsstyrelsen överlämnas till utredningen (Kn 1976:03) om organisationen av
länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m. m.
(OPAL-utredningen) för bedömande.

Sveriges domareförbund anser att några av de skäl som åberopas i motionen
till stöd för den föreslagna ändringen är sådana att de utan tveksamhet kan
godtagas, t. ex. att domstolarnas tillsynsfunktion innebär en främmande
relation mellan domstolar och kommunala organ. Den dubbelfunktion som
ligger däri att tingsrätten å ena sidan har att pröva uppkommande tvister och
ansvarsfrågor i anledning av förmynderskapet, varvid överförmyndaren ofta
är part, och å andra sidan har att utöva tillsyn över överförmyndarens
verksamhet kan enligt förbundet i en del fall vara mindre lämplig. Enligt
förbundets mening skulle emellertid en överflyttning av tillsynen till
länsstyrelserna inte med nödvändighet innebära att tillsynen blir bättre än
vad nu är fallet. Genom sin fortlöpande befattning med förmynderskapsfrågor
besitter domstolarna enligt förbundet en inte oväsentlig juridisk
sakkunskap på området, som är av stort värde vid utövandet av tillsynsfunktionen.
Förbundet anser att den av motionärerna väckta frågan bör prövas i
samband med den översyn av fördelningen av arbetsuppgifterna mellan
domstolarna och länsstyrelserna som blir en följd av beslutet att inrätta
självständiga länsdomstolar.

Domstolsverket erinrar till en början om att rättens tillsyn över överförmyndarna
huvudsakligen utövas genom inspektion hos dessa och att
föreskriften i 8 § förmyndarvårdskungörelsen om en årlig obligatorisk
inspektion varit i kraft i endast drygt två år. Enligt verkets mening är detta för
litet för att man skall kunna bedöma om föreskriften lett till att domstolarnas
kontroll i allmänhet blivit effektivare. Genom kontakter med ett mindre antal
tingsrätter har domstolsverket dock kunnat konstatera att det vid dessa skett
en påtaglig förändring och förbättring av kontrollverksamheten. Inom verket
pågår för närvarande arbete med att utforma rekommendationer i syfte att
åstadkomma enhetliga och rationella rutiner vid handläggning av förmynderskapsärenden.
I samband härmed kommer också råd och rekommenda -

LU 1978/79:5

tioner för tingsrätternas kontrollverksamhet att utarbetas.

Domstolsverket framhåller, att domstolarnas kontroll av överförmyndarnas
verksamhet är av både formell och materiell natur. Enligt verkets
mening bor tyngdpunkten i kontrollen ligga på den rättsliga tillsynen. Allmän
domstol torde enligt verket vara mer lämpad än länsstyrelse att handha den
delen av kontrollverksamheten. Vad gäller den formella tillsynen bör denna
enligt verkets mening i och för sig kunna utövas lika bra av länsstyrelse som
av allmän domstol. Några fördelar anser dock verket inte att man kan uppnå i
denna del genom en överflyttning till länsstyrelse. Tvärtom skulle handläggningen
komma att kompliceras och byråkratiseras genom att ytterligare en
myndighet skulle behöva föra register över förmynderskapsärenden. Visserligen
finns i allmänhet inom länsstyrelseorganisationen personal med större
ekonomiska och redovisningstekniska kunskaper än vid allmän domstol,
men verket påpekar att det redan enligt nu gällande lagstiftning finns
möjlighet för domstolen att anlita sakkunnig för den mera bokföringstekniska
granskningen. Sådant sakkunnigutlåtande kan inhämtas från länsstyrelse,
annan myndighet eller enskild person. En annan möjlighet att ge
domstolarna bistånd vid den redovisningstekniska granskningen är, framhåller
verket, att, såsom dåvarande Föreningen Sveriges tingsrättsdomare
uttalat i sitt remissyttrande över förmynderskapsutredningens slutbetänkande,
ålägga domstolsverket, som har tillgång till revisionsteknisk expertis,
att på tingsrätts begäran biträda med personal vid denna granskning.
Föreskrift härom bör enligt verket lämpligen intas i förmyndarvårdskungörelsen.

Sammanfattningsvis anser domstolsverket att det inte finns tillräcklig
anledning anta att kontrollverksamheten skulle bli effektivare om den
överfördes till länsstyrelserna. Vid bedömandet av vilket organ som bör vara
tillsynsmyndighet bör man enligt verket inte heller bortse från värdet av den
geografiska närheten mellan domstolen och överförmyndaren. Det förhållandet
att en domstol har att kontrollera en kommunal nämnd torde enligt
verket visserligen vara unikt för förmynderskapsrätten, men eftersom
tillsynen ej synes ha vållat några problem från denna synpunkt saknas det
enligt verkets uppfattning anledning att ändra den nuvarande ordningen.

Svenska kommunförbundet framhåller att i och med att överförmyndarverksamheten
genom 1974 års förmynderskapsreform blivit en kommunal
angelägenhet kan det från allmänna förvaltningsrättsliga synpunkter te sig
egendomligt, att tillsynen över verksamheten utövas av allmän domstol,
detta oavsett om man i kommunen tillsatt en särskild överförmyndarnämnd
eller valt att låta en ensam överförmyndare svara för uppgifterna. Det skulle
principiellt sett vara naturligare, om tillsynen i stället utövades av länsstyrelsen.
Visst fog för en överflyttning till länsstyrelserna av överförmyndarkontrollen
ligger det i vad motionärerna anfört om att domstolarnas
tillsynsfunktion innebär en främmande relation mellan domstolar och
kommunala organ.

LU 1978/79:5

Kommunförbundet betonar emellertid att överförmyndaruppgifterna har
vissa särdrag i förhållande till övrig kommunal verksamhet som måste
beaktas när man överväger frågan om en överflyttning. Överförmyndarnas
uppgifter har sålunda ett nära samband med ärenden rörande förmynderskap
som ligger under tingsrätten i dess egenskap av förmynderskapsdomstol.
Frågor om omyndighetsförklaring, förordnande och entledigande av förmyndare
och gode män, inskrivning av förmynderskap m. m. avgörs av
tingsrätterna. Överförmyndarnas beslut överklagas hos dessa domstolar och
inte hos länsstyrelse eller förvaltningsdomstol, och därmed får de allmänna
domstolarna också som besvärs instans en viss inblick i överförmyndarnas
verksamhet. Därtill kommer, framhäver förbundet, att i domstolarna samlats
erfarenhet i olika förvaltningsangelägenheter, där domstolarna före 1974 års
reform hade beslutanderätten, t. ex. i frågor om försäljning av omyndigs
fastighet, och att sådan erfarenhet utgör en värdefull tillgång för dem som
tillsynsmyndighet. Bl. a. nu berörda skäl talar enligt förbundets mening för
att överförmyndarkontrollen bör ligga kvar hos de allmänna domstolarna.

Därutöver framhåller Kommunförbundet att rättens tillsyn över överförmyndarverksamheten
endast gäller åligganden enligt föräldrabalken och inte
den del av verksamheten, som skall granskas av den kommunala revisionen.
Eftersom domstolarna i allmänhet torde vara mindre väl insatta i den
kommunala verksamhetens särart än länsstyrelserna kan det enligt förbundet
finnas viss risk för att domstolarna kan komma att utöva sin granskningsverksamhet
inom områden där de saknar sådan befogenhet. Även om
kontrollen tidigare kan ha varit bristfällig finns det emellertid enligt
förbundet anledning att anta att domstolarna med ledning av de väntade
rekommendationerna från domstolsverket kommer att ha större möjligheter
att utöva en effektivare överförmyndarkontroll i fortsättningen.

Liknande synpunkter framförs av överförmyndaren i Östersund. Enligt
överförmyndarens uppfattning har den nuvarande ordningen med tingsrätten
som tillsynsmyndighet fungerat fullt tillfredsställande. I yttrandet
påpekas att även efter en överflyttning vissa ärenden skulle kvarstå hos
tingsrätten, främst ärenden om omyndighetsförklaring samt om förordnande
av förmyndare och gode män. I Östersunds kommun förekom år 1977 78
ärenden av denna typ.

Karlstads kommun anför i sitt yttrande att den ekonomiska och redovisningstekniska
kontrollen sannolikt kan skötas bättre av länsstyrelsen än av
domstolen. När det å andra sidan gäller den judiciella tillsynen av överförmyndarnas
verksamhet kan den troligen inte ombesörjas av länsstyrelsen på
samma sätt som av domstolen. Därtill kommer, framhåller kommunen, att
domstolen till skillnad från länsstyrelsen fortlöpande har tillgång till ett
aktuellt register över inskrivna uppdrag. Det kan enligt kommunen inte vara
rimligt att som avgörande skäl för en överföring åberopa eventuell brist på
arbetsuppgifter för de blivande länsrätterna.

Malmö kommun understryker att erfarenheterna av 1974 års förmynder -

LU 1978/79:5

skapsreform inte tyder på något behov att flytta tillsynen från de allmänna
domstolarna till länsstyrelserna. Dock förordar kommunen en översyn av
instruktionerna för tingsrättens tillsyn över överförmyndarnas verksamhet.

Föreningen Sveriges överförmyndare anser att de nya tillsynsbestämmelserna
har medfört att domstolarnas kontroll har förbättrats. En ytterligare
förbättring kan enligt föreningen förväntas sedan domstolsverket har
utarbetat riktlinjer för kontrollverksamhetens utformning. Eftersom således
verksamheten ännu inte fått sin slutliga utformning anser föreningen frågan
om eventuell ändring i tillsynen vara för tidigt väckt.

Föreningen tillägger att en effektiv kontroll av överförmyndarens verksamhet
inte kräver speciella ekonomiska och redovisningstekniska
kunskaper hos den kontrollerande. I de allra flesta förmynderskap och
godmanskap är den ekonomiska förvaltningen av enkel beskaffenhet och
kontrollen bör därför kunna utföras utan större problem. Föreligger större och
mer omfattande förvaltning torde tingsrätten i likhet med överförmyndaren
ha möjlighet att anlita experthjälp för sin granskning. Även om det inte klart
framgår av 8 § förmyndarvårdskungörelsen bör enligt föreningen i tillsynsmyndighetens
uppgift ligga att utöva kontroll överatt överförmyndaren följer
de bestämmelser som reglerar hans verksamhet och att han i de olika besluten
beaktar de omyndigas intressen på bästa sätt. I tillsynen bör således ingå en
granskning av att överförmyndarens verksamhet verkligen bedrivs i enlighet
med de bestämmelser som finns intagna i överförmyndarkungörelsen
(1974:1047). Hos överförmyndarnämnder bör dessutom tillsynen innebära en
kontroll av att enskild ledamots beslut har fattats med stöd av fastställd
delegationsordning. Föreningen anser att tingsrätten med sin kännedom om
förmynderskaps- och godmansärenden kan anses ha den bästa förutsättningen
att utöva en tillsyn av här redovisat innehåll. Det bör enligt föreningen
också beaktas att det finns många gemensamma frågor för överförmyndare
och tingsrätter. Det är då närmast frågor rörande inskrivning, förordnande,
entledigande, vitesföreläggande etc. Genom den insikt i överförmyndarens
verksamhet som tingsrätten därmed får, synes också tingsrätten vara mest
lämpad att utöva tillsynsverksamheten. Tingsrättens tidigare prövning av
frågor om överlåtelse av och inteckning i omyndigs fasta egendom och
tomträtt talar också för detta. Utan kännedom och förståelse för överförmyndarens
speciella problem riskerar nämligen tillsynsverksamheten att få fel
inriktning.

II. Förmyndares redovisningsskyldighet
Gällande rätt

En förmyndare är skyldig att föra räkenskaper över sin förvaltning av den
omyndiges egendom. Enligt 16 kap. 1 § FB skall räkenskaperna föras på ett

LU 1978/79:5

sådant sätt att de noggrant utvisar den omyndiges tillgångar och skulder.
Förvaltningens gångskall klart framgå av redovisningshandlingarna. Räkenskapsföringen
är oftast enkel sedan den omyndiges förmögenhetsförhållanden
blivit klarlagda. För redovisning fordras i de flesta fall endast en
kassabok, utvisande inkomster och utgifter under året. Kapitalomsättningen
måste särskilt anges. Bokföringen av tillgångar och skulder bör ske i
anslutning till den förteckning över egendomen som förmyndaren enligt 2 §
skall inge till överförmyndaren. Vid mera omfattande förmynderskap bör
vanliga regler för affärsmässig räkenskapsföring tillämpas (Walin, Föräldrabalken,
1971, s. 334).

Enligt 5 § skall förmyndaren före den 15 februari varje år lämna överförmyndaren
en årsräkning, innefattande en redogörelse för förvaltningen
under föregående år eller den del av året, varunder förmyndaren innehaft sin
befattning. När förmyndarens upprag är slut skall han ofördröjligen lämna
överförmyndaren en sluträkning avseende förvaltningen för det senaste året.
Båda dessa räkningar skall uppta tillgångar och skulder vid början och slutet
av den tid räkningen avser samt en sammanställning över inkomster och
utgifter under redovisningsperioden.

Förteckning, årsräkningar och sluträkning bildar en sammanhängande
serie. Enligt 12 § skall dessa av överförmyndaren granskade handlingar ingå i
den slutredovisning som överförmyndaren lämnar till den redovisningsberättigade,
dvs. till ny förmyndare, eller, när förmynderskapet upphör, till
myndigbliven eller omyndigs dödsbo.

Motionsmotivering

I motionen 1977/78:1007 anförs att de flesta förmyndare behöver kontakta
överförmyndaren för samråd och upplysningar när årsräkningen skall
upprättas. Eftersom årsräkningen enligt 16 kap. 5 § FB skall avges före den 15
februari varje år blir överförmyndarens arbetsuppgifter under de sex första
veckorna varje år så omfattande att de inte kan klaras av utan anlitande av
extra personal. I motionen anförs, att detta medför svårigheter för överförmyndaren
eftersom extrapersonalen måste utbildas. Motionärerna hävdar,
att det måste vara möjligt att lägga om redovisningstiderna för förmyndare så,
att förmynderskap skall redovisas årligen vid ingången av det kvartal som
följer efter uppdragets erhållande. Härigenom skulle både överförmyndarens
och förmyndarens arbete spridas jämnare under året.

Utskottet

I detta ärende behandlas två motioner, den ena om tillsynen över
överförmyndarnas verksamhet, den andra om förmyndarens redovisningsskyldighet.

LU 1978/79:5

Tillsynen över överförmyndarnas verksamhet

Enligt 19 kap. 18 § föräldrabalken (FB) skall rätten vaka över att
överförmyndare och överförmyndarnämnd fullgör sina åligganden enligt FB.
Rättens tillsyn utövas huvudsakligen genom inspektion hos överförmyndarna.
Inspektion skall ske minst en gång om året och omfatta granskning av
den hos överförmyndaren förda förmynderskapsboken och av förteckningen
över icke inskrivna förmynderskap samt av stickprovsvis utvalda akter.
Granskningen skall vara av både formell och materiell natur.

I motionen 1977/78:1006 yrkas att riksdagen av regeringen begär utredning
om och förslag till ändring i tillsynen över överförmyndarnas verksamhet i
enlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionärerna bör tillsynen
inte ligga kvar hos tingsrätterna utan flyttas till länsstyrelserna. Till stöd för
sin uppfattning anför motionärerna bl. a. att domstolarnas tillsynsfunktion
innebär en främmande relation mellan en domstol och ett kommunalt organ,
särskilt när detta organ utgörs av en kommunal nämnd. Ett annat skäl av
principiell natur är att domstolarna inte samtidigt bör vara tillsynsmyndighet
och den myndighet som har att pröva tvister och ansvarsfrågor i anledning av
förmynderskapet. Motionärerna pekar vidare bl. a. på att länsstyrelserna i
högre grad än tingsrätterna har tillgång till ekonomisk och redovisningsteknisk
expertis samt på att länsstyrelserna har erfarenhet av tillsynsverksamhet
från andra områden.

Utskottet kan instämma i att det från principiella utgångspunkter inte är
helt tillfredsställande att domstolarna har att utöva tillsyn över ett kommunalt
organ, i synnerhet om detta organ är en kommunal nämnd. Invändningar
av principiell natur kan också riktas mot den dubbla funktion tingsrätten har i
förmynderskapsfrågor och som ligger däri att tingsrätten å ena sidan har att
pröva besvär över överförmyndares beslut och ansvarsfrågor med anledning
av förmynderskapet och å andra sidan har att utöva tillsyn över överförmyndarens
verksamhet. Det kan inte heller förnekas att domstolarnas tillsyn i
vissa fall varit bristfällig och att länsstyrelserna i högre grad än domstolarna
har tillgång till ekonomisk och redovisningsteknisk expertis. De anförda
omständigheterna har påtalats av flera av remissinstanserna och talar med
viss styrka för att tingsrätten ej bör vara tillsynsmyndighet i förmynderskapsfrågor.

Mot att överflytta tillsynen till länsstyrelserna, såsom motionärerna
föreslagit, talar emellertid starka skäl av företrädesvis praktisk natur. Denna
uppfattning delas av flera remissinstanser, bl. a. domstolsverket. Svenska
kommunförbundet, Sveriges domareförbund och Föreningen Sveriges överförmyndare.
Det är uppenbart, att förmynderskapsdomstolarna genom sin
fortlöpande befattning med förmynderskapsfrågor besitter en betydande
juridisk sakkunskap på området, vilken är av stort värde vid utövandet av
tillsynsfunktionen. Det förtjänar vidare att påpekas att den formella
kontrollen kräver att tillsynsmyndigheten har tillgång till ett aktuellt register

LU 1978/79:5

över inskrivna förmynderskap och godmanskap. Vid en överflyttning av
tillsynen till länsstyrelse måste därför alla beslut rörande förmynderskap och
godmanskap av domstolen översändas dit. Betydelsen av att domstolarna i
allmänhet saknar ekonomisk och redovisningsteknisk expertis bör inte heller
överdrivas. Såsom framhållits bl. a. av överförmyndarföreningen är i många
förmynderskap och godmanskap den ekonomiska förvaltningen av enkel
beskaffenhet och en kontroll bör därför kunna utföras utan större problem.
För övriga fall har domstolarna möjlighet att anlita experter utanför
domstolsorganisationen. Utskottet vill här hänvisa till vad domstolsverket
anfört om att revisionsteknisk expertis finns tillgänglig inom domstolsverket.
Utskottet vill också erinra om, att 1974 års förmynderskapsreform innebar att
bestämmelserna om domstolarnas tillsyn över överförmyndarnas verksamhet
skärptes. De nya bestämmelserna har inte varit i kraft i mer än knappt
tre år. Enligt utskottets mening är detta för kort tid för att man skall kunna
bedöma om den nya ordningen fungerat tillfredsställande. Utskottet vill
också hänvisa till att man inom domstolsverket håller på med att utfärda råd
och rekommendationer för domstolarnas tillsyn över överförmyndarna. Det
kan förväntas att dessa rekommendationer kommer att ge ökad stadga åt
kontrollen av överförmyndarna. Enligt utskottets uppfattning bör ytterligare
erfarenhet av tillsynsverksamheten avvaktas innan ställning tas till frågan
huruvida gällande ordning beträffande tillsynen behöver ses över.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att motionen 1977/78:1006 inte
bör föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Förmyndares redovisningsskyldighet

En förmyndare är skyldig att föra räkenskaper över sin förvaltning av den
omyndiges egendom. Enligt 16 kap. 5 § FB skall förmyndaren före den 15
februari varje år lämna överförmyndaren en årsräkning, innefattande en
redogörelse för förvaltningen under föregående år eller den del av året,
varunder förmyndaren innehaft sin befattning.

I motionen 1977/78:1007 yrkas att en översyn görs av gällande förmynderskapslagstiftning
i syfte att bl. a. ändra nuvarande redovisningsperioder.
En konsekvens av att årsräkningen skall lämnas före den 15 februari är enligt
motionärerna att överförmyndarens uppgifter under de sex första veckorna
varje år blir så omfattande att de inte kan klaras av utan anlitande av extra
personal, vilket medför svårigheter bl. a. av utbildningsskäl. I motionen
förespråkas i stället en ordning, enligt vilken förmynderskap skall redovisas
årligen vid ingången av det kvartal som följer efter det kvartal när uppdraget
erhållits.

Utskottet kan för sin del inte ställa sig bakom motionärernas förslag. Det
måste enligt utskottets mening vara av betydande värde både för överförmyndarna
och förmyndarna att årsredovisningen skall lämnas före en
bestämd dag varje år. För överförmyndarna kan den gällande ordningen

LU 1978/79:5

visserligen,som motionärerna påpekar, innebära att arbetsbördan ökar under
veckorna före den 15 februari. Å andra sidan skulle enligt utskottets
uppfattningen ”rullande” plan av den typ som föreslås i motionen komma att
på ett olyckligt sätt splittra överförmyndarens verksamhet under hela året och
därigenom ta i anspråk tid och krafter som annars skulle ha ägnats åt andra
och ofta angelägnare överförmyndaruppgifter. En annan konsekvens skulle
kunna bli att förutsättningarna för rättens tillsyn av överförmyndarens
verksamhet försämras. Utskottet vill även erinra om att förmyndarna ofta har
att avge självdeklaration för den omyndiges räkning. Det måste enligt
utskottets mening för förmyndaren vara en praktisk ordning att sista dagen
för avgivande av självdeklaration sammanfaller med sista dagen för
lämnande av förmyndarens årsräkning.

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att inte heller motionen 1977/
78:1007 bör bifallas av riksdagen.

Utskottet hemställer

1. beträffande tillsyn av överförmyndares verksamhet att riksdagen
avslår motionen 1977/78:1006,

2. beträffande förmyndares redovisningsskyldighet att riksdagen
avslår motionen 1977/78:1007.

Stockholm den 17 oktober 1978

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: Ivan Svanström (c), Lennart Andersson (s), Inger Lindquist (m),
Stig Olsson (s), Martin Olsson (c), Arne Andersson i Gamleby (s)*, Åke
Gillström (s), Bo Siegbahn (m)*, Ingemar Konradsson (s), Marianne Karlsson
(c), Owe Andréasson (s), Anne-Marie Gustafsson (c), Birgitta Johansson (s),
Margot Håkansson (fp) och Margit Odelsparr (c)*.

*Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 58565 Stockholm 1978