Med anledning av motioner om förköpslagen (Betänkande 1977/78:CU23 Civilutskottet)

CU 1977/78:23

Civilutskottets betänkande
1977/78:23

med anledning av motioner om förköpslagen
Motionerna

Utskottet har i detta sammanhang behandlat motionerna 1977/78:

847 av Gunnar Johansson (m) och Lars Schött (m) vari hemställs att
riksdagen beslutar att förköpslagen ändras så att säljare skall kunna häva
köpet därest kommunen vill utöva sin förköpsrätt,

1371 av Per Olof Håkansson m. fl. (s) vari föreslås att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att grund inte finns för att vägra förköp med
hänvisning till att utfäst underlag för den fortsatta fysiska riksplaneringen
inte presenterats,

1374 av Christer Nilsson m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen antar förslag
till sådan ändring i förköpslagen som helt klargör att kommun för att få
tillstånd till förköp endast behöver göra sannolikt att den behöver marken för
tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning,

1382 av Karl-Erik Svartberg m. fl. (s) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs
(yrkandet 2) att riksdagen beslutar att av regeringen begära förslag till ändring
av förköpslagen så att kommunerna kan förköpa alla slag av fastigheter i ett
kustsamhälle för senare försäljning eller uthyrning till helårsboende,

1718 av Hans Wachtmeister m. fl. (m) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs
(yrkandet 2) att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts
rörande förslag om upphävande av kommunal förköpsrätt av jordbruksfastigheter.

Vissa frågor om förköp m. m.

Förköpslagen (FL) innehåller i 1 § en allmän begränsning av förköpsrätten
med hänsyn till ändamålet med kommunens förvärv. Kommun har förköpsrätt
vid försäljning av bl. a. sådan fast egendom som med hänsyn till den
framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande
anordning. Det är ingen förutsättning för förköp att all den fasta
egendom som ingår i försäljningen är av den beskaffenhet som anges i 1 §.
Det är tillräckligt att någon del av egendomen behövs för angivna ändamål.

Ändamålsbestämningens nuvarande utformning lades fast år 1974 (prop.
1974:152, CU 1974:36). Föredragande statsrådet anförde i propositionen bl. a.
följande (s. 26):

Den principiella utgångspunkten måste enligt min mening vara den att
förköpsrätt skall kunna utövas närhelst det behövs för att en kommun skall
kunna genomföra sina markpolitiska intentioner. Nuvarande förköpslagstift -

CU 1977/78:23

ning går förhållandevis långt därvidlag. Enligt FL har kommun förköpsrätt
vid försäljning som omfattar sådan fast egendom som med hänsyn till den
framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande
anordning. Enligt uttalande av föredragande statsrådet vid FL:s
tillkomst (prop. 1967:90 s. 77) innebär detta att förköpsrätt i huvudsak
föreligger i fråga om obebyggd eller glesbebyggd mark i anslutning till
expanderande tätorter samt beträffande saneringsområden och andra
områden där behov att omdana bebyggelsen gör sig gällande. Begreppet med
tätbebyggelse sammanhängande anordning avser främst trafikleder och
allmänna platser men även t. ex. mark för fritidsändamål under förutsättning
att marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme för fritid
och rekreation.

Civilutskottet anförde (s. 26) bl. a. följande:

Motivledes anges (s. 29) att med de föreslagna ändringarna kommer
kommunerna att kunna göra gällande förköpsrätt i praktiskt taget alla de
situationer då ett köp framstår som önskvärt från mark- och bostadspolitisk
synpunkt och att därmed det av riksdagen (CU 1973:18 s. 5) uppställda målet
nås att förköpslagen skall bygga på kommunens obetingade företrädesrätt till
mark som avses för ny eller förändrad tätbebyggelse.

Vad sålunda uttalats torde enligt utskottets mening innebära att även
tidigare anförda motivuttalanden bakom lagrummets oförändrade del något
förskjutits och anpassats till utvecklingen på det markpolitiska området i
övrigt. Departementschefen anför också (s. 28) att den principiella utgångspunkten
måste vara den att förköpsrätt skall kunna utövas närhelst det
behövs för att en kommun skall kunna genomföra sina markpolitiska
intentioner.

Häremot anfördes reservation (m).

Som ovan citerats faller även t. ex. mark för fritidsändamål under
begreppet ”med tätbebyggelse sammanhängande anordning” under förutsättning
att marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme
för fritid och rekreation. Den allmänna kommunala kompetensen att
förvärva sådan mark bedöms enligt kommunallagen. I det fall som tagits till
utgångspunkt för motionen 1977/78:1374 (s) prövades denna fråga av
regeringsrätten efter kommunalbesvär. Regeringsrätten anförde i dom 1977-07-21 att kommunen uppgett att ändamålet med förvärvet var att främja det
rörliga friluftslivet för kommunens medlemmar samt naturvården. Regeringsrätten
uttalade att dessa ändamål tillhör dem som det ankommer på
kommun att tillgodose samt att det i målet inte visats att syftet skulle vara
något annat än det angivna. På grund bl. a. härav lämnade regeringsrätten
anförda besvär utan bifall.

Regeringens beslut (1977-10-20) i motsvarande tillståndsärende enligt
förköpslagen innebar att kommuns ansökan om tillstånd lämnades utan
bifall. Prövningen angavs-sedan regeringsrättens dom refererats-avse ”den
särskilda frågan om kommunen, inom ramen för sin allmänna kompetens,
kan utöva förköpsrätt beträffande försäljningen enligt 1 § FL med dess mera
begränsade ändamålsbestämning”. Enligt beslutet framgick av utredningen
att del av fastigheten i antagen kommunöversikt ligger inom ett relativt

CU 1977/78:23

vidsträckt område som angetts som utvecklingsområde för friluftsliv, medan
fastigheten i övrigt ligger inom område som angetts ha mycket starka
bevarandeintressen från naturvårdssynpunkt. Utredningen visade även att
det inom kommunen finns god tillgång på strövområden fördem som bor i de
tätbebyggda delarna av kommunen och att det bl. a. finns ett tiotal
naturreservat. Regeringen fann mot bakgrund av det anförda att det i ärendet
”inte gjorts sannolikt att fastigheten med hänsyn till belägenheten och
kommunens utveckling behövs för att bereda utrymme för fritid och
rekreation för dem som bor i kommunens områden med tätbebyggelse”.
Försäljningen ansågs därmed inte omfatta sådan egendom som avses i 1 §
FL.

Frågan om ett eventuellt behov av nya och preciserade förutsättningar för
förköp har tagits upp i flera sammanhang. 1974 års ovan nämnda riksdagsbeslut
(prop. 1974:152, CU 1974:36) grundades bl. a. på en inom justitiedepartementet
upprättad promemoria(Ds Ju 1974:6)om ändring i förköpslagen.
Däri anfördes bl. a. att man i vissa fall begärt att även enstaka andra
expropriationsgrunder än de som avser tätbebyggelseexpropriation skulle
grunda rätt till förköp. I andra fall har framförts önskemål om att förköp
generellt skulle få ske i fall där expropriation är möjlig. I motioner till
riksdagen har framförts tanken att man skulle komma ifrån kommunens
bundenhet vid det mellan parterna avtalade priset genom att medge
möjlighet till fri prövning av fastighetens värde i samband med att
kommunen utövade sin förköpsrätt.

Om man önskar väsentligt utvidga kommunens möjlighet till förköp, finns
det enligt promemorian knappast anledning att stanna vid att göra de
särskilda expropriationsändamålen till förutsättningar för förköp. I så fall
skulle det krävas en prövning i varje enskilt fall av om ett bestämt
expropriationsändamål föreligger eller ej. Är man beredd att underkasta sig
en sådan prövning beträffande alla fall då expropriationslagen är tillämplig är
det enligt promemorian lika enkelt att begära expropriation. En ändring i den
riktning som nu diskuterats skulle därför enligt promemorian få verklig
praktisk betydelse först om kommunen fick en generell förköpsrätt, dvs. en
rätt till förköp vid varje överlåtelse av fast egendom inom kommunen oavsett
ändamålet med förköpet. Den år 1972 antagna nya expropriationslagen
bygger emellertid på en avvägning mellan olika intressen. Sålunda framgår
exempelvis av 2 kap. 12 § första stycket att expropriation inte får ske, om
ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägenheterna av
expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som
kan vinnas genom den. Även om det inte finns anledning att ta hänsyn till
motstående intressen i samma utsträckning vid förköp som vid expropriation,
eftersom den tidigare fastighetsägaren ändå är beredd att göra sig av med
sin fastighet, skulle dock i vissa fall kunna finnas anledning att göra en
avvägning mellan kommunens behov av fastigheten och köparens intresse av
att få behålla den. En så omfattande utvidgning av förköpsrätten som nu

CU 1977/78:23

diskuterats väcker enligt promemorian därför betänkligheter.

När det gäller utredningsplikten i fall där gällande förköpsförutsättning
åberopas av kommunen kan noteras vad som i motsvarande situation gäller
vid expropriation. 1 motiven till gällande expropriationslag (prop. 1971:122 s.
157) slås fast att kommunerna skall ha en obetingad förköpsrätt till mark
avsedd för tätbebyggelse m. m. Kommunen får själv avgöra om den skall vara
ägare till marken. De rättsliga förutsättningarna för expropriation i dessa fall
har i den nya lagstiftningen utformats för att överensstämma med bestämmelserna
om rätt till förköp. Kommunen skall göra antagligt att marken
behövs för det avsedda ändamålet. Kommunen har endast att prestera en
sannolikhetsbevisning, och kraven på denna får inte sättas alltför högt.

Utskottet

I motionen 1977/78:847 (m) föreslås att förköpslagen ändras så att säljaren
får hav tingsrätt då förköp påkallas.

Ett bifall till förslaget skulle praktiskt innebära att förköpslagens syfte - att
under vissa förutsättningar överföra mark i kommunens ägo - inte kan
fullföljas. Utskottet kan inte ansluta sig till motionärernas angivna grund för
förslaget, nämligen att utövande av förköpsrätt måste anses vara helt
oacceptabelt från rättssynpunkt. Motionsförslaget avstyrks. Enligt vad
utskottet erfarit pågår en översyn av förköpslagstiftningen i regeringens
kansli. Frågan om hävningsrätt kommer därvid att behandlas.

Förslaget i motionen 1977/78:1718 (m), yrkandet 2, syftar till att förköpsrätten
skulle upphävas beträffande jordbruksmark.

Förköp av jordbruksmark som inte kommer att användas för tätbebyggelse
eller därmed sammanhängande anordning är uteslutet redan enligt gällande
förköpslag. En regel som undantar all jordbruksmark från förköp och sålunda
även jordbruksmark som skall få annan användning kan enligt utskottets
mening inte motiveras enbart med hänsynen till markägarnas intressen. 1 den
mån riktlinjerna för hushållning med jordbruksmark inte tillåter ett ändrat
användningssätt för jordbruksmarken skyddas jordbruksintressena genom
att dessa riktlinjer hävdas i kommunal fysisk planering eller senast vid
prövningen av tillstånd till förköp.

Till det anförda knyter an förslaget i motionen 1977/78:1371 (s). Motionärerna
anför - med exempel från Skåne - att det innan riktlinjerna för den
fysiska riksplaneringen preciserats råder en ovisshet om planfbrutsättningarna
som leder till att förköp vägras. Motionärerna föreslår ett riksdagens
uttalande att förköp inte skall kunna vägras förrän det i översiktlig planering
gjorts klart att berörd mark kommer att omfattas av t. ex. skydd för
jordbruket. De anser att ett tillstånd till förköp under angivna förutsättningar
inte sätter riksplaneringens principer ur spel - markens användningssätt
kommer att oavsett ägarförhållande regleras av de slutliga planbedömningarna.
Den förköpande kommunen försitter däremot möjligheterna att göra ett

CU 1977/78:23

förvärv som senare kan visa sig vara förenligt även med de preciserade
riktlinjerna.

Varje för någon tid bestående ovisshet om planeringsförutsättningarna är,
också enligt utskottets mening, till nackdel för samhällsbyggandet. Motionärernas
utgångspunkt är därför förståelig och självfallet särskilt märkbar i
områden där större översiktliga bedömningar pågår för att få en grund för mer
konkreta bedömningar. Regeringen har att i den av motionärerna beskrivna
situationen vid prövning av frågan om tillstånd till förköp självfallet att utgå
från egna bedömningar av hur den slutliga planeringen kommer att konkret
utfalla. Det kan således inte sägas föreligga en undantagslös regel att tillstånd
skall vägras för varje förköp som berör jordbruksmark i aktuella områden.
Det är däremot naturligt att regeringens bedömningar präglas - och bör
präglas - av viljan att inte föregripa och kanske försvåra en önskvärd slutlig
konkretisering av de av riksdagen antagna riktlinjerna för den fysiska
riksplaneringen. En önskan om att förköpa viss mark är ju ofta grundad på en
kommunens vilja att förändra markanvändningen i något hänseende. En
avvägning mellan eventuella olägenheter för kommunerna i denna del,
aktualiserade i ett begränsat antal fall, och risken för att genomförandet av
skyddet för jordbruksmarken hindras eller försvåras leder då naturligt till att
de mer långsiktiga perspektiven ställs i förgrunden. Utskottet är sålunda inte
berett att tillstyrka motionsförslaget med dess faktiska innebörd att riktlinjerna
för hushållning med mark och vatten inte skall tillämpas i förköpsärenden
förrän de preciserats i kommunal planering. Motionärernas syfte kan
med hänsyn till omständigheterna i rimlig omfattning tillgodoses inom
ramen för nu gällande bedömningsgrunder. Enligt vad utskottet erfarit avser
regeringen under våren att ta ställning till resultatet av den fysiska
riksplaneringens planeringsskede. Därvid kommer bl. a. frågan om jordbruksmarkens
behandling i planeringen att tas upp. Slutligen bör erinras om
att en rapport om fortsatt fysisk riksplanering avses föreligga i slutet av året. I
budgetpropositionen (bil. 16 s. 10) anförs att rapporten bör kunna ligga till
grund för en redovisning och förslag till riksdagen.

Motionen 1977/78:1374 (s) tar också upp en fråga som rör regeringens
prövning av fråga om tillstånd till förköp. Motionärerna anför med utgångspunkt
i ett visst förköpsärende att det ställs för höga krav på utredning om
behovet då kommun skall visa att marken med hänsyn till den framtida
utvecklingen krävs för tätortsbebyggelse eller därmed sammanhängande
anordning - den grundläggande förutsättningen för tillstånd till förköp.
Förslaget är att riksdagen skall ändra förköpslagen så att det klart framgår att
kommunen endast behöver göra sannolikt att den behöver marken för dessa
ändamål.

Då säljare eller köpare sätter sig emot ett förköp har regeringen att pröva
frågan om tillstånd därtill. Ett avgörande som därvid kan aktualiseras är om
förköpsrätt får utövas med hänsyn till ändamålet med förvärvet. Prövningen i
denna del innebär en tillämpning av lagens 1 §. Det har inte från något håll

CU 1977/78:23

gjorts gällande att regeringen har frihet att göra skönsmässiga bedömningar.
Det torde också vara obestritt att enbart ett blankt påstående från
kommunens sida att förköpsförutsättningarna är uppfyllda inte är tillräckligt.

Motionärernas syfte är att ersätta gällande ordning med en ordning som
klart begränsar regeringens prövning till ett konstaterande av att sannolika
skäl finns för att kommunen behöver marken förenligt förköpslagen antagna
ändamål.

Gällande ordning innebär att det i tillståndsärenden inte krävs mer än att
det skall ha gjorts sannolikt att den överlåtna fastigheten eller del därav
behövs för att tillgodose det förköpsgrundande ändamålet. Lagstiftningsmässigt
är sålunda motionsyrkandet helt tillgodosett.

Bakom motionsforslaget torde emellertid ligga längre gående önskemål om
att begreppet med tätbebyggelse sammanhängande anordning skall tolkas
utan någon prövning av behovet-dvs. att gällande grunder för förköp som de
senast uttryckts i prop. 1974:152 skall frångås. Detta är emellertid en fråga av
större vidd - en fråga som också tidigare prövats och i detta sammanhang inte
leder till något uttalande från utskottets sida.

Motionen 1977/78:1382 (s), yrkandet 2, innehåller förslag om vidgad
förköpsrätt i kustsamhällen. Förslaget är att se som ett delforslag i frågan om
skydd mot att permanentbostäder övergår till fritidsbruk i stor omfattning.

Enligt utskottets mening bör dessa frågor ses i sammanhang med den
utredning om fritidsboendet som bostadsministern bemyndigats tillkalla.
Några särskilda överväganden om ändringar i förköpslagen i detta syfte bör
inte påkallas.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1977/78:847,

2. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1718, yrkandet 2,

3. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1371,

4. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1374,

5. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1382, yrkandet 2.

Stockholm den 14 mars 1978

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: se under betänkandet CU 1977/78:22.

CU 1977/78:23

Reservationer

Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Birgitta
Dahl, Magnus Persson och Per Olof Håkansson (alla s) har reserverat sig mot
betänkandet i följande delar.

1. Ovisshet om plan förutsättningarna
Reservanterna anser

dels att det stycke av utskottets yttrande på s. 7 som börjar ”Varje för” och
slutar ”till riksdagen” bort lyda:

Så länge som ovisshet råder om vad riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen
konkret kan komma att innebära för viss mark, så länge uppstår
naturligen också ovisshet vid regeringens prövning av ärenden om tillstånd
till förköp. En grundläggande fråga blir därför att söka främja takten i den
översiktliga planering som måste föregå mer konkreta och ytterst kommunala
ställningstaganden. I ett ovisshetsläge har regeringen att välja mellan att
lita till de kommunala bedömningarna eller att regelmässigt vägra förköp i
avvaktan på ett bättre beslutsunderlag. Följer regeringen de kommunala
bedömningarna har den inte tagit någon risk - ändring av markanvändningen
av någon betydelse kan i alla fall inte ske förrän planförutsättningar föreligger.
Vägrar regeringen att ge tillstånd till förköp går under alla förhållanden ett
förvärvstillfälle förlorat. Detta handlande medför också indirekt att
kommunerna blir passiva - de upplever en planeringsförlamning eftersom
initiativ i allmänhet inte godtas. De svårigheter som kommunerna upplever
när det gäller detaljplanerna är självfallet de mest besvärande, men detta får
inte tas till intäkt för att omöjliggöra ägarövergångar som inte uppenbart
syftar till en olämplig markanvändning. Vad utskottet anfört i denna del bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med anledning av
motionen 1977/78:1371 (s).

dels att utskottet under 3 bort hemställa:

3. att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:1371 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Prövning om tillstånd till förköp
Reservanterna anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar "Då säljare” och på
s. 8 slutar ”utskottets sida” bort lyda:

Den fråga som motionärerna tar upp har enligt utskottets mening i första
hand samband med tolkningen av begreppet ”med tätbebyggelse sammanhängande
anordning”. Den praxis som utbildar sig torde ytterst utgå från vad
som uttalades år 1974 (prop. 1974:152 s. 26). Där sägs att mark för

CU 1977/78:23

fritidsändamål faller inom det nämnda begreppet under förutsättning att
marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme för fritid och
rekreation. Från reglerna om den kommunala kompetensen tycks den
slutsatsen ha dragits att det måste vara fråga om behov som föreligger för den
egna kommunens medlemmar. Regeringen prövar om marken sannolikt
behövs för att tillgodose dessa behov. I denna prövning tycks regeringen
uppfatta lagstiftningens grunder så att den har att göra en värdering av
kommunens bedömningar-det ta trots att kommunen endast har att prestera
sannolikhetsskäl. Det förhållandet att förköp skall medges även om blott
någon del av den överlåtna marken uppfyller förutsättningarna har inte
kommit till direkta uttryck i lagmotiven. Motiven i Övrigt ger emellertid i vart
fall klart vid handen att förköp inte kan vägras om någon del av marken
sannolikt behövs för rekreationsändmål. Det torde vara synnerligen svårt att
mot bakgrund av hänvisningar till förekomsten av an nan mark vägra tillstånd
till förköp.

Andra svårigheter aktualiseras också i motionen. Där angivna förhållanden
pekar på att rekreationsmark för andra än kommunens medlemmar inte
skulle kunna förköpas. Det tycks också ha ansetts att naturvården - även till
den del den klart faller inom den allmänna förvärvskompetensen - inte till
någon del skulle kunna främjas genom förköp.

Vad motionärerna anfört tyder sålunda på att de aktualiserade problemen
inte kan lösas genom en direkt av riksdagen beslutad lagändring. Enligt
utskottets mening bör därför motionärernas syfte tillgodoses genom att
riksdagen begären översyn av förutsättningarna för att förköpa mark för fritid
och rekreation - en översyn som skulle kunna uppdras åt utredningen om
fritidsboendets framtida utveckling. Vad utskottet anfört bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottet under 4 bort hemställa:

4. att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:1374 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Per-Erik Nisser (m) och Göthe Knutson (m) har till betänkandet fogat
följande särskilda yttrande.

Havning av förköp m. m. (s. 6)

Som framhålls i motionen 1977/78:1718 (m) kan det inte anses nödvändigt
att behålla den kommunala förköpsrätten beträffande jordbruksfastigheter.
Det finns ur allmän synpunkt inte skäl att bibehålla förköpslagstiftningen i
dessa fall. Kommunerna bör - i den mån behov av jordbruksmark finns -uppträda på fastighetsmarknaden i konkurrens med andra köpare. Finns
tillräckligt bärande motiv för kommunen att få tillgång till viss mark finns
möjligheten att utnyttja expropriationslagstiftningen. Förköpslagen är ett

CU 1977/78:23

uttryck för strävanden att skapa ett kommunalt markmonopol, något som i
tidigare motioner från moderata samlingspartiet kritiserats med eftertryck.
Denna principiella inställning kvarstår.

I motionen 1977/78:847 (m) föreslås förköpslagen ändras så att säljare skall
kunna häva ett köp om kommunen vill utöva sin förköpsrätt. Som anförs i
motionen kan särskilda skäl föreligga för en viss person att få köpa en
fastighet - en omständighet som kan betyda ett icke marknadsmässigt
försäljningspris med hänsyn till den specielle köparen.

Frågan om hävningsrätt kommer att behandlas vid den översyn av
förköpslagstiftningen som pågår i regeringens kansli. Det kan därför finnas
anledning att åter aktualisera frågan när resultatet av denna översyn
föreligger.