med anledning av motioner om den enskildes rättssäkerhet i förvaltningen m. m. (Betänkande 1976/77:KU15 Konstitutionsutskottet)

KU 1976/77: 15

Konstitutionsutskottets betänkande
1976/77:15

med anledning av motioner om den enskildes rättssäkerhet i förvaltningen
m. m.

Motionerna

1 motionen 1975/76:893 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs ”att riksdagen
beslutar hemställa hos regeringen om en allmän översyn av möjliga åtgärder
för att stärka de enskildas rättsskydd inom förvaltningen med beaktande
av vad som anförts i motionen”.

Följdmotionen 1975/76:2554, likaså av herr Fälldin m. fl. (c), till prop.
1975/76:209 om fri- och rättigheter i grundlag innehåller i p. 3 samma yrkande,
nämligen ”att riksdagen beslutar hemställa hos regeringen om en
skyndsam utredning angående åtgärder för att stärka de enskildas rättsskydd
i enlighet med vad som anförts i motionen”. (Motionen i övrigt har behandlats
i anslutning till propositionen - se KU 1975/76:56.)

I motionen 1975/76:879 av fru Kristensson (m) och fru af Ugglas (m)
hemställs ”att riksdagen anhåller hos regeringen om en översyn av statsförvaltningens
arbetsformer och verksamhet för att genomföra de i motionen
föreslagna förändringarna i syfte att uppnå förbättrad service åt allmänheten”.

I motionen 1975/76:891 av herr Boo (c) hemställs ”att riksdagen hos
regeringen anhåller om utredning och förslag om ett enkelt sätt att snabbt
lösa kompetensfrågor avseende konkurrerande domstolars befogenhet att
behandla ett visst mål”.

I motionen 1975/76:909 av herr Petersson i Gäddvik m. fl. (m) hemställs
”att riksdagen hos regeringen begär översyn av bestämmelserna om besvärstid
m. m. med inriktning på att besvärstiden kommer att förlängas
till sex veckor”.

Motionerna 893 och 2554

Enligt vad som anförs i motionen 893, till vilken motionen 2554 hänvisar,
har den växande byråkratin i förening med förvaltningsorganens nya uppgifter
och karaktär varit ägnad att försvaga det administrativa rättsskyddet.
Reformverksamheten under senare år - t. ex. förvaltningsrättsskipningens
omorganisation, tillkomsten av förvaltningslagen och den nya skadeståndslagen
samt utbyggnaden av samhällets rättshjälp - är betydelsefulla men
inte tillräckliga för att fullt ut tillgodose den enskildes rättssäkerhetskrav.
Mot bakgrund av det nyligen av riksdagen beslutade utvidgade grundlagsskyddet
för mänskliga fri- och rättigheter bör man enligt motionen nu inrikta
sig på att vidareutveckla 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelsereformer

1 Riksdagen 1976/77. 4 sami. Nr 15

KU 1976/77:15

i syfte att stärka den enskildes rättsskydd i förvaltningen. Ett sådant reformarbete
bör bedrivas genom en parlamentarisk utredning men kan, anförs
det, lämpligen förberedas av en arbetsgrupp på expertplanet. De frågor som
utredningen i första hand bör inrikta sig på är enligt motionen följande:

förvaltningslagen med sikte i första hand på att angripa regler som
är oprecisa, t. ex. frågan om tvåpartsförfarande och det allmännas besvärsrätt,
om muntlig handläggning, om rättskraft och verkställighet och om särskilda
rättsmedel,

förvaltningsrättsskipningen i högre instans, särskilt
de ständigt svällande målbalanserna vid kammarrätterna och därav följande
långa handläggningstider,

förvaltningsrättsskipningen på regional nivå med sikte
på att frigöra förvaltningsdomstolarna från länsstyrelserna,

förhållandet mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol
för att utreda möjligheterna att göra processformerna
i de olika domstolarna mera likartade och

specialdomstolarna, på vars område en genomtänkt grundsyn
saknas. Inriktningen bör enligt motionen vara att i möjligaste mån undvika
specialdomstolar.

Motioner om åtgärder för att förstärka den enskildes rättssäkerhet inom
förvaltningen har behandlats av riksdagen vid flera tillfällen under senare
år. Motionerna har avslagits bl. a. under hänvisning till att förvaltningslagen
ännu inte varit i kraft tillräckligt lång tid för att motivera en allmän översyn.
Senast erinrade utskottet (KU 1974:62) om det reformarbete som sedan länge
pågick rörande den enskildes rättsskydd inom förvaltningen och som resulterat
i en rad åtgärder, syftande till att förbättra detta skydd. Något särskilt
initiativ från riksdagens sida syntes därför inte erforderligt. I en reservation
(c) yrkades bifall lill motionen. (Se också KU 1972:12 och 39 samt 1973:9.)

Regeringen tillsatte i augusti 1976 en arbetsgrupp för en översyn av kontakterna
mellan medborgare och samhällsorgan. Efter regeringsskiftet är
de i motionerna aktualiserade rättssäkerhetsfrågorna föremål för förnyade
överväganden inom kommun- och justitiedepartementen. Enligt vad statssekreteraren
i kommundepartementet uppgivit kan beslut om hur det fortsatta
utredningsarbetet i flertalet av dessa frågor skall bedrivas väntas före
årsskiftet.

Kammarrättsorganisationen behandlades i riksdagen så sent som våren
1976 i anledning av en proposition (1975/76:100)om inrättandet av en kammarrätt
i Jönköping. Justitieutskottet (JuU 1975/76:35) anförde härvid bl. a.
att det för den rättssökande allmänheten är till väsentlig olägenhet om dom -

KU 1976/77:15

stolsväsendet inte fungerar så att målen blir avgjorda inom rimlig tid; de
nuvarande långa väntetiderna i kammarrätterna - i skattemål ofta två till
tre år - kan inte accepteras. Utskottet ansåg att frågan borde ses i ett längre
perspektiv och anförde i anslutning härtill följande:

Mot bakgrund av vad utskottet ovan framhållit om den framtida måltillströmningen
torde på sikt enligt utskottets mening en fortsatt utbyggnad
av kammarrättsorganisationen knappast kunna undvikas. En sådan utbyggnad
bör enligt utskottets mening övervägas och förberedas i god tid före
genomförandet. Härför talar inte minst hänsyn till berörd personal. Önskemål
om någon form av besked om planerna vad gäller en framtida utbyggnad
av organisationen har också till utskottet framförts av företrädare för de
lokala personalorganisationerna.

Utskottet är självfallet medvetet om svårigheterna att med någon större
grad av säkerhet bedöma den framtida måltillströmningen och andra faktorer
som kan påverka utbyggnadsbehovet. Det bör dock vara möjligt att närmare
analysera det statistiska material som föreligger och göra en prognos som
kan ligga till grund för en utbyggnadsplan i stora drag. En sådan plan bör
syfta till att nedbringa den nuvarande målbalansen till en acceptabel nivå
men också allmänt sett medverka till att förvaltningsrättskipningen kan
svara mot allmänhetens krav att rättskipningen skall vara snabb, säker och
billig.

I enlighet med det anförda förordar utskottet att regeringen låter utarbeta
en plan för den fortsatta utbyggnaden av kammarrättsorganisationen. Vid
planens utarbetande bör enligt utskottets mening särskild uppmärksamhet
ägnas åt behovet och lämpligheten av att inrätta ytterligare en kammarrätt
i södra Sverige. Planen bör redovisas för riksdagen utan onödigt dröjsmål.
Vad utskottet sålunda anfört bör ges regeringen till känna.

Det anförda gav riksdagen regeringen till känna.

Enligt vad utskottet erfarit kommer frågorna att tas upp i budgetpropositionen.

Motionen 879

1 motionen framläggs förslag till åtgärder för att tillvarata den enskildes
intressen i den ökande byråkratin. Sålunda bör enligt motionen varje myndighet
tillsätta en servicegrupp som verkar för att underlätta allmänhetens
kontakter med myndigheter. Större myndigheter med omfattande kontakter
med allmänheten bör åläggas att utge en servicekatalog, vari anges vilka
avdelningar och befattningshavare som handlägger olika ärenden. Vidare
bör införas regler om att den som skriver till myndighet inom viss angiven
tid skall få besked om vem som handlägger ärendet. En annan idé som
framförs i motionen är att större myndigheter skall utse särskilda befattningshavare
att besvara telefonförfrågningar eller på annat sätt hjälpa allmänheten
till rätta. För att förkorta handläggningstiderna anser motionärerna
att en ökad delegation av beslutanderätten hos myndigheterna bör övervägas.

KU 1976/77:15

Motionen 891

De under senare år i ökad utsträckning tillskapade specialdomstolarna
har, anförs det i motionen, medfört att ovisshet ibland kan råda om vilken
domstol som är behörig. Det är enligt motionen angeläget för allmänheten
att inte behöva sväva i ovisshet om rätt forum. Som ett sätt att lösa problem
av ifrågavarande art pekas i motionen på att man i andra länder tillskapat
särskilda organ för att lösa kompetenskonflikter mellan domstolar. Som
en lösning för Sveriges del pekas i motionen på möjligheten att inrätta
en nämnd bestående av de två äldsta ledamöterna i högsta domstolen och
i regeringsrätten samt den i utnämnningsordning äldste av cheferna för
specialdomstolarna. Till ett sådant organ skulle enligt motionen domstol
kunna, antingen på eget initiativ eller på yrkande av part, hänskjuta kompetenstvister
mellan domstolar för slutligt avgörande.

Motionen 909

I motionen pekas på att fullföljdstiden för besvär över domstols eller
förvaltningsmyndighets beslut i allmänhet inte är längre än tre veckor, ibland
t. o. m. kortare. Enligt motionen är besvärstiderna för korta med hänsyn
till de ställningstaganden som måste föregå ett överklagande. Det framhålls
därför som önskvärt med en förlängning av den nuvarande treveckorstiden
till sex veckor.

Utskottet

I samtliga motioner framställs utredningskrav i syfte att förstärka den
enskildes möjligheter att tillvarata sina rättigheter i samhället. Motionerna
893,2554 och 879 tar sikte på allmänna förvaltningsrättsliga problem, medan
de båda övriga behandlar några specialfrågor - motionen 891 kompetensfrågor
avseende olika domstolars befogenheter och motionen 909 besvärstiderna.

Rättssäkerheten i svensk förvaltning uppfyller i och för sig högt ställda
krav. Regelsystemet i vårt samhälle har emellertid byggts ut i snabb takt
och därmed försvårat allmänhetens möjligheter till insyn och överblick.
Även för de anställda i offentlig tjänst har situationen komplicerats. Den
i olika sammanhang förekommande debatten om den växande byråkratin
visar att människorna kan känna oro för sin rättstrygghet.

KU 1976/77:15

rättigheter i förhållande till det allmänna fått en väsentligt utvidgad förankring
i grundlagen. Ytterligare förstärkningar av det legala och materiella
rättsskyddet i grundlagen kan väntas till följd av de önskemål riksdagen
uttalat i detta hänseende (KU 1975/76:56). Inom justitiedepartementet övervägs
till följd härav f. n. olika utredningar.

Enligt utskottets mening är det angeläget att nu fullfölja de reformer
som redan beslutats genom att angripa sådana rättssäkerhetsfrågorsom direkt
knyter an till den statliga förvaltningen. Den av den förra regeringen i augusti
1976 tillsatta arbetsgruppen för översyn av kontakterna mellan medborgare
och samhällsorgan var enligt utskottet ett steg i den riktningen. Man kan
dock ställa sig något tveksam till uppläggningen. Det är därför naturligt,
om den nya regeringen vill pröva hur utredningsarbetet i fortsättningen
skall bedrivas. Särskilt angeläget är enligt utskottets mening att förvaltningslagen,
som nu varit i kraft i fem år, blir föremål för översyn liksom
förvaltningsrättsskipningen på olika nivåer. Utskottet får i detta sammanhang
hänvisa till vad riksdagen i våras gav regeringen till känna om en
fortsatt utbyggnad av kammarrättsorganisationen (JuU 1975/76:35). Utskottet
anser vidare att förhållandet mellan olika domstolstyper bör ses över
bl. a. i syfte att minska gränsdragningsproblemen beträffande olika domstolars
kompetens.

Enligt vad utskottet erfarit kommer rättssäkerhetsfrågorna att aktualiseras
inom regeringen inom den närmaste tiden. Mot bakgrund härav anser utskottet
det inte påkallat med någon särskild åtgärd från riksdagens sida
med anledning av motionerna 879, 891, 893 och 2554.

Beträffande motionen 909 är utskottet medvetet om att besvärstiderna
ofta kan uppfattas som alltför snäva med hänsyn till det arbete som måste
föregå ett överklagande. Mot detta måste emellertid vägas intresset av att
handläggningstiderna inte blir för långa. Utskottet utgår också från att myndigheter
i allmänhet är generösa med att ge den enskilde klaganden erforderligt
anstånd med att utveckla sin besvärstalan. Utskottet avstyrker
således motionen.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. förklarar motionerna 1975/76:879, 891,893 och 2554 besvarade
med vad utskottet anfört,

2. avslår motionen 1975/76:909.

Stockholm den 2 december 1976

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

KU 1976/77:15

Närvarande: herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Björck i Nässjö*
(m), Mossberg (s), Fiskesjö (c), Lindahl i Hamburgsund (fp), Svensson i
Eskilstuna (s), Nordin (c), Karlsson i Malung (s), Gustafsson i Ronneby
(s), Kindbom (c), Nyquist (s), fru Hammarbacken (c), fru Cederqvist (s)
och herr Unckel (m).

*Ej närvarande vid justeringen.

KU 1976/77:15

Reservation

av herrar Johansson i Trollhättan, Mossberg, Svensson i Eskilstuna, Karlsson
i Malung, Gustafsson i Ronneby, Nyquist och fru Cederqvist (samtliga s),
vilka ansett att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

I samtliga motioner framställs utredningskrav i syfte att förstärka den
enskildes möjligheter att tillvarata sina rättigheter i samhället. Motionerna
1975/76:893,2554 och 879 tar sikte på allmänna förvaltningsrättsliga problem
medan de båda övriga behandlar några specialfrågor - motionen 1975/76:891
kompetensfrågor avseende olika domstolars befogenheter och motionen
1975/76:909 besvärstiderna.

Rättssäkerheten inom förvaltningen är en mycket viktig fråga. 1 svensk
förvaltning uppfyller den högt ställda krav. Den kräver emellertid fortgående
uppmärksamhet. Den offentliga sektorns tillväxt kan inte ses som en byråkratisering,
vilket hävdas i motionerna 879 och 893. Den har väsentligen
bestått i att antalet daghemsplatser ökat, sjukförsäkringen förstärkts, åldringsvården
byggts ut, sjukvården blivit mer omfattande osv. De nya tjänsterna
har till väsentlig del avsett omsorg och omvårdnad. Olika förstärkningar
i den offentliga verksamheten har förbättrat de enskildas servicemöjligheter.
Därmed griper också samhällsorganens åtgärder och beslut in
i medborgarnas liv på ett annat sätt än tidigare. Det är därför viktigt att
underlätta för medborgarna att utnyttja sina rättigheter och samhällets tjänster
på olika områden. Det finns ett naturligt och berättigat krav att alla
skall få en rättvis behandling av olika myndigheter och att rättssäkerheten
upprätthålls. Den enskilde har också ett berättigat krav på insyn och överblick
när det gäller den offentliga förvaltningen.

Många reformer har under senare år kommit till stånd för att förbättra
den enskildes rättsskydd. Här kan nämnas den nya skadeståndslagen med
ett utbyggt skadeståndsansvar för det allmänna, den utvidgning av samhällets
rättshjälp som den nya rättshjälpslagen innebär och 1971 års förvaltningsreform.
Betydelsefull i sammanhanget är vidare den nyligen
genomförda reformen på fri- och rättighetsområdet, varigenom den enskildes
rättigheter gentemot statsmakterna fått en väsentligt utvidgad förankring
i grundlagen. Ytterligare förstärkningar av det legala och materiella rättsskyddet
i grundlagen kan väntas till följd av de önskemål riksdagen uttalat
i detta hänseende (KU 1975/76:56). Inom justitiedepartementet övervägs
till följd härav f. n. olika utredningar.

I en dekomkrati är den självklara utgångspunkten för diskussionen om
förvaltningen att myndigheternas viktigaste uppgift är att tjäna medborgarna.
Det skall finnas goda kontakter mellan allmänheten och myndigheterna.
Det är därför tillfredsställande att den förra regeringen i augusti 1976 tillsatte
en arbetsgrupp för att företa en översyn av förhållandena mellan allmänheten
och myndigheterna. Enligt direktiven har gruppen att fullgöra bl. a. följande
arbetsuppgifter:

KU 1976/77:15

1. Utvärdera tillämpningen av de bestämmelser i förvaltningslagen som
har intresse ur den enskildes synpunkt.

2. Att framlägga förslag om vad samhället kan göra för att bistå de medborgare
som behöver hjälp i besvärsfrågor.

3. Att undersöka om rättshjälpsreformen är tillräckligt omfattande och
känd för den breda allmänheten.

4. Att i samråd med nämnden för samhällsinformation studera de åtgärder
som i dag vidtas från samhällsorganens sida i informationsfrågor och överväga
de fortsatta insatserna.

5. Att pröva om inte principerna i det s. k. servicecirkuläret för statsmyndigheterna
bör göras tillämpliga även på den kommunala och landstingskommunal
verksamheten.

Den nuvarande regeringen prövar f. n. hur utredningsarbetet i fortsättningen
skall bedrivas. Det är emellertid angeläget att den förra regeringens
direktiv får vara vägledande för arbetet även i fortsättningen. Det är för
tidigt att företa en allmän översyn av förvaltningslagen och förvaltningsrättsskipningen
på olika områden. Utskottet vidhåller sålunda på denna
punkt den år 1974 av riksdagen godtagna uppfattningen. Däremot bör
enskilda bestämmelser i förvaltningslagen prövas mot bakgrunden av de
tidigare angivna utgångspunkterna. I detta sammanhang vill utskottet även
hänvisa till vad riksdagen i våras gav regeringen till känna om en fortsatt
utveckling av kammarrättsorganisationen. Utskottet anser vidare att gränsdragningsproblemen
mellan olika domstolars kompetens bör uppmärksammas
så att riskerna för kompetenstvister minskar. Mot bakgrund av vad
utskottet anfört anses det inte påkallat med någon särskild åtgärd från
riksdagens sida med anledning av motionerna 879, 891, 893 och 2554.

GOTAB 76 52658 Stockholm 1976