med anledning av motioner om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m. m. (Betänkande 1979/80:JuU5 Justitieutskottet)

JuU 1979/80:5

Justitieutskottets betänkande
1979/80:5

med anledning av motioner om ansvar för funktionärer i offentlig
verksamhet m. m.

Motionerna

1 motionen 1978/79:311 av Rolf Hagel (apk) och Alf Lövenborg (apk) yrkas
att riksdagen beslutar att i rättegångsbalken infora följande ändringar.

Nuvarande lydelse Motionärernas förslag

7 kap.

4§

Allmän åklagare vid underrätt och hovrätt är statsåklagare eller distriktsåklagare.

Riksåklagaren är dock allmän åklagare
vid underrätt och hovrätt i mål om
ansvar eller enskilt anspråk på grund
av brott som i utövningen av tjänsten
eller uppdraget har begåtts av

1. den som innehar elter uppehåller
sådan ordinarie domartjänst eller
tjänst som byråchef eller därmedjämställd
eller högre tjänst vid statlig myndighet
eller annan tjänst som omfattas
av 15 kap. 4 § lagen (1976:600) om
offentlig anställning;

2. ledamot av domstol eller central
statlig förvaltningsmyndighet, som ej
är anställd hos staten; eller

3. krigsman, som bestrider regementschefs
eller därmed likställd eller
högre tjänst.

Allmän åklagare vid högsta domstolen är riksåklagaren.

Har talan till högsta domstolen fullföljts allenast av enskild part, må
åklagartalan där, efter riksåklagarens förordnande, föras av lägre åklagare.

Närmare bestämmelser om fördelningen av uppgifterna mellan åklagarna
meddelas i de för dem gällande instruktionerna.

1 Riksdagen 1979/80. 7 sami. Nr 5

Juli 1979/80:5

Nuvarande lydelse

Motionärernas förslag

20 kap.

10 §

Vad i 8 och 9 §§ stadgats om rätt för
mälsäganden att väcka åtal eller övertaga
eller i högre rätt fullfölja väckt
åtal gäller icke i fråga om brott, som
avses i 3 kap. 3 § och 7 kap. 4 § andra
stycket.

22 kap.

8 §

Talan om enskilt anspråk pä grund
av brott, som avses i 3 kap. 3 § och 7
kap. 4 § andrastycket, må ej väckas av
mälsäganden, med mindre åtal för
brottet äger rum eller talan biträdes av
någon som är behörig att besluta sådant
åtal.

Målsägandens talan om enskilt
anspråk på grund av brott, som avses /'
3 kap. 3 §, må ej väckas, med mindre
åtal för brottet äger rum. Talan får
biträdas, övertagas eller i högre rätt
fullföljas av behörig åklagare.

23 kap.
22 §

Förundersökning enligt detta kapitel
är, om tillräckliga skäl för åtal
ändock föreligga, ej erforderlig beträffande
brott, för vilket icke svårare
påföljd än böter är stadgad, eller
beträffande brott, som avses i 45 kap.
2 § första eller andra stycket. Förundersökning
skall alltid äga rum i mål
om brott, som berör enskildas intressen
och brott som avses i 3 kap. 3 §.

2 § första eller andra stycket. Ej heller
är förundersökning erforderlig i mål
om brott, som avses i 3 kap. 3 § och 7
kap. 4 § andra stycket, med mindre
anledning förekommer till ådömande
av annan påföljd än böter.

Vill åklagaren utvidga väckt åtal, må det ske, utan att förundersökning
enligt detta kapitel ägt rum.

I motiveringen till yrkandet hänvisar motionärerna till de särskilda regler
för talan om ansvar och enskilt anspråk på grund av handlingar i tjänsteutövningen
som gäller beträffande vissa högre ämbetsmän. De ändringar
som vidtogs i dessa regler i samband med grundlagsreformen år 1974
betecknas av motionärerna som ett avskaffande av likheten inför lagen. Den
svenska lagstiftningen har därigenom enligt motionärerna fått ett starkt
inslag av ämbetsmannavälde med åtföljande rättsröta. Reglerna i rättegångsbalken
måste enligt motionärerna präglas av likhet inför lagen. Motionsyrk -

JuU 1979/80:5

andet innebär att den i rättegångsbalken införda begränsningen av målsägandens
talerätt mot högre ämbetsmän avskaffas.

I motionen 1978/79:688 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag som innebär att alla offentliga
tjänstemän förs under samma ansvarssystem och de särskilda privilegierna
för högre ämbetsmän avskaffas,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag som innebär att allmän
åklagare skall kunna föra talan i mål av nämnd art och att rätt till enskild
målsägartalan skall finnas, där allmänt åtal inte väcks,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag som innebär att handlingar i
tjänsten vilka icke ingår i normal ärendehandläggning inte får undandras från
allmänt åtal enligt brottsbalken eller annan allmän lag.

Motionärerna uppger att ändringarna beträffande högre ämbetsmäns
ansvar år 1974 innebär att de särskilda reglerna måste anses innefatta
handlingar som enligt tidigare lagstiftning kunde falla under allmänt åtal men
som nu förts under de särskilda åtals- och ansvarsbestämmelserna. Lagstiftningen
har enligt motionärerna lett till att befogade åtal i stor utsträckning
förhindrats. Motionärerna uppger att ett nytt ansvarssystem måste byggas
upp. Ett utvidgat rättsskydd bör enligt motionärerna bygga på principen att
olika kategorier ämbetsmän inte skall vara ansvariga enligt skilda rättssystem,
oklarhet om vilka gärningar som utförts ”i tjänsten” bör undanröjas,
möjlighet bör införas för domstol att pröva lagligheten i administrativt
myndighetsbeslut. Enskild medborgare som berörs av myndighetsbeslutet
bör kunna föra talan angående lagligheten av beslutet. Ansvarsreglerna bör
vidgas att gälla också den kommunala sektorn.

I motionen 1978/79:854 av Håkan Winberg m. fl. (m) yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att systemet om ansvar för
funktionärer i offentlig verksamhet bör bli föremål för översyn.

Motionärerna uppger att eftersom den offentliga verksamheten så ofta
innebär myndighetsutövning gentemot enskilda medborgare måste speciella
krav ställas på dess utövare. Enligt motionärernas mening bör det övervägas
att införa någon form av speciellt ansvar för offentliga funktionärer;
allmänhetens intresse av ett korrekt handhavande av den offentliga verksamheten
kan med nuvarande system komma att tillmätas mindre vikt. Det
nu gällande systemet kan enligt motionärerna vara mindre väl lämpat för den
offentlige funktionär beträffande vilken det görs gällande att han gjort sig
skyldig till fel eller försummelse i tjänsten eftersom han först efter
överklagande av beslutet av disciplinpåföljd eller eventuellt avskedande kan
få frågan prövad av domstol. Motionärerna uppger vidare att JO:s möjligheter
att effektivt ingripa mot fel eller försummelser torde väsentligt ha minskats
efter ämbetsansvarets avskaffande. Enligt motionärernas mening bör det
nuvarande systemet för ansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet ses

1* Riksdagen 1979/80. 7 sami. Nr 5

JuU 1979/80:5

över i syfte att åstadkomma ett bättre rättsskydd för allmänheten mot
försummelse vid myndighetsutövning.

I motionen 1978/79:1174 av PerGahrton m. fl. (fp, c, s) yrkas att riksdagen
uttalar sig för att rätten till s. k. målsägandetalan är en omistlig del av
rättssamhället (yrkandet 1) och att riksdagen hos regeringen begär förslag om
lagändring som avskaffar de nu gällande inskränkningarna i rätten till
målsägandetalan (yrkandet 2).

Motionärerna uppger att enligt traditionell rättsuppfattning rätt till målsägandetalan
är en av rättssamhällets grundpelare; denna rätt gäller dock inte
för vissa typer av brott begångna av vissa högre tjänstemän. Denna
inskränkning har enligt motionärerna i den allmänna debatten och i vida
kretsar utomlands blivit känd som ”undantagslagen”. Från demokratiska
utgångspunkter har det, uppger motionärerna, traditionellt betraktats som en
viktig rättssäkerhetsgaranti att en person som anser sig utsatt för brott har rätt
att väcka åtal om åklagaren inte gör det eller lägger ned åtalet. Omsorgen om
vissa högre ämbetsmäns arbetsro och rädslan för s. k. rättshaverister kan
enligt motionärerna självfallet inte få medföra att viktiga rättsprinciper sätts
åt sidan.

I motionen 1978/79:1176 av Birgitta Hambraeus (c) hemställs att riksdagen
beslutar avskaffa den undantagslag som ger höga tjänstemän m. fl. rätt att
inte kunna ställas till ansvar av den förfördelade för brott de begått i
tjänsten.

Motionären uppger att det är viktigt att de som har höga befattningar i
samhället personligen får stå till svars för skada som de kan ha vållat enskilda
genom brott i tjänsten, inte minst när det gäller miljöbrott; alla skall
behandlas lika inför lagen oberoende av om de är i statens tjänst eller inte. En
person som drabbas av en brottslig handling bör enligt motionären kunna
väcka åtal mot gärningsmannen oberoende av dennes tjänsteställning om
åklagare inte väcker åtal.

Ansvarsregler

Gällande ordning

Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) gäller att den som i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för
myndighetsutövningen kan, om gärningen för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, dömas för
myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är
grovt, kan straffet bestämmas till fängelse i högst sex år. Om gärningen begås
av grov oaktsamhet, kan dömas för vårdslös myndighetsutövning till böter
eller fängelse i högst ett år.

I 20 kap. 2 § BrB föreskrivs ansvar för mutbrott för arbetstagare, som tar

JuU 1979/80:5

emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin
tjänsteutövning. Lagrummet är också tillämpligt på vissa offentliga
uppdragstagare och förtroendemän.

Enligt 20 kap. 3 § BrB kan den dömas för brott mot tystnadsplikt som yppar
eller olovligen utnyttjar vad han till följd av lag eller annan författning är
pliktig att hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) gäller att om
arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter åsido vad som åligger
honom i hans anställning får disciplinpåföljd åläggas honom för tjänsteförseelse,
dock ej om felet är ringa (10 kap. 1 §). Disciplinpåföljder är varning och
löneavdrag (10 kap. 2 §). Om arbetstagare begått brott, som visar att han
uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning, får han avskedas (11
kap. 1 §). Avskedande kan också ske bl. a. om arbetstagare genom annan
gärning än brott begått grov tjänsteförseelse, som visar att han uppenbarligen
är olämplig att inneha sin anställning (11 kap. 2 §).

Tidigare gällande ordning

Den nuvarande ordningen i fråga om ansvar för offentliga funktionärer
gäller i princip sedan den 1 januari 1976. Tidigare fanns i BrB särskilda
bestämmelser om ansvar för gärningar som var straffbara endast om de
begicks av ämbetsmän, s. k. självständiga ämbetsbrott. Med ämbetsmän
avsågs i huvudsak statliga och kommunala tjänstemän och vissa andra
särskilt angivna offentliga funktionärer. Ämbetsbrotten var tjänstemissbruk,
tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och
tjänstefel. Dessutom gällde att ansvar för tagande av muta eller otillbörlig
belöning eller brott mot tystnadsplikt kunde komma i fråga för ledamöter i
bl. a. beslutande statliga och kommunala församlingar. Bestämmelserna i
BrB gav domstol möjlighet att som påföljd för ämbetsbrott ådöma suspension
eller avsättning, eventuellt i kombination med annan påföljd enligt BrB.
Vidare gällde att de som var underkastade ämbetsansvar och begick annat
brott än ämbetsbrott under vissa förutsättningar kunde dömas till avsättning.

Å mbetsansvarsreformen

Genom 1975 års lagstiftning om ansvar för funktionärer i offentlig
verksamhet m. m. (prop. 1975:78, JuU 22) infördes den nu gällande
ordningen, som innebär att ämbetsansvaret ersatts med ett nytt ansvarssystem,
vilket nära ansluter till den ordning som redan tidigare gällde på den
privata arbetsmarknaden. Ett straffrättsligt ansvar för offentliga funktionärer
har dock bibehållits när det gäller allvarliga angrepp mot samhällsmedlemmarnas
intresse av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt.
Straffbestämmelserna om ämbetsbrott har emellertid avskaffats, och det

JuU 1979/80:5

straffbara området har inskränkts till att omfatta de brottstyper som framstår
som särskilt straffvärda, nämligen de ovan beskrivna brotten myndighetsmissbruk,
vårdslös myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt.
Straffansvar inträder oberoende av sådana förhållanden som tjänstemannaställning
eller liknande. Det straffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel
har ersatts av det ovan beskrivna disciplinära ansvaret. Regler härom
upptogs till en början i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.

Reformen avsåg i huvudsak att i överensstämmelse med de riktlinjer som
dragits upp av den s. k. ämbetsansvarskommittén (SOU 1969:20 och 1972:1)
tillgodose tre syften, nämligen att avsevärt inskränka det straffbara området,
att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets som skall vara
underkastad straffansvar samt att åstadkomma ett närmande mellan den
offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem.

A rbetsrättsreformen

I samband med arbetsrättsreformen 1976 upphävdes statstjänstemannalagen.
Lagens bestämmelser om disciplinärt ansvar, avskedande, åtalsanmälan
m. m. överfördes i huvudsak utan ändringar till LOA. I samband härmed
vidtogs redaktionella ändringar i RB (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45).

Tidigare riksdagsbehandling

Frågor om ansvaret för offentliga funktionärer har prövats av riksdagen
åren 1976,1977 och 1978(JuU 1976/77:9,1977/78:9,1978/79:5). Rörande vad
som förekom vid de båda förstnämnda tillfällena hänvisar utskottet till
utskottets betänkande JuU 1978/79:5 s. 11. Utskottet behandlade i det
betänkandet bl. a. ett motionsyrkande om närmare reglering av vilka
gärningar som skulle anses straffbara som grov oaktsamhet vid myndighetsutövning
och kunna föranleda ansvar för vårdslös myndighetsutövning.
Utskottet vidhöll då sin tidigare uttalade uppfattning att det var för tidigt att
bedöma om behov förelåg av uttryckliga lagregler beträffande den fråga som
tagits upp i motionen. Emellertid tilläde utskottet att en utvärdering av
ämbetsansvarsreformen inom någon tid framstod som påkallad; härvid
skulle den i motionen upptagna frågan komma att övervägas (s. 14).
Riksdagen godkände utskottets betänkande.

Rättegångsregler

Regeringsformen

Enligt 12 kap. 3 § regeringsformen (RF) får den som är eller har varit
statsråd fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om

JuU 1979/80:5

han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet
och prövas av högsta domstolen.

Enligt 12 kap. 8 § RF skall åtal förbrott i utövningen av tjänst som ledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten väckas i högsta domstolen av
riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Högsta domstolen prövar
också om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten skall skiljas eller
avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.
Talan väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.

R äilegdngsbalken

I rättegångsbalken (RB) finns vissa särskilda rättegångsbestämmelser när
det gäller mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten begåtts av vissa högre tjänstemän. Bestämmelser
finns sålunda dels om att överrätt som första instans skall uppta sådana mål
(forum privilegiatum), dels om inskränkningar i åklagares behörighet och
enskildas åtalsrätt, dels ock om begränsningar såvitt gäller förundersökning.

Enligt 2 kap. 2 § RB tillkommer det hovrätt att som första domstol ta upp
mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av
tjänsten eller uppdraget begåtts av domare i allmän underrätt eller krigsrätt
eller av konkursdomare, inskrivningsdomare eller annan som vid inskrivningsmyndighet
har förordnats att handlägga inskrivningsärende.

Enligt 3 kap. 3 § RB tillkommer det högsta domstolen att som första
domstol ta upp mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten eller uppdraget begåtts av statsråd, justitieråd,
regeringsråd, riksdagens ombudsman, justitiekanslern, riksåklagaren eller
den som utövar något av dessa ämbeten eller av hovrättsdomare eller
revisionssekreterare. Det tillkommer vidare högsta domstolen att som första
domstol pröva fråga huruvida justitieråd eller regeringsråd skall skiljas eller
avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.

Enligt 7 kap. 4 § RB är riksåklagaren ensam behörig allmän åklagare vid
underrätt och hovrätt i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott
som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av den som innehar
eller uppehåller sådan ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller
därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet eller annan tjänst
som omfattas av 15 kap. 4 § LOA, ledamot av domstol eller central statlig
förvaltningsmyndighet, som ej är anställd hos staten, samt krigsman, som
bestrider regementschefs eller därmed likställd eller högre tjänst. Riksåklagaren
är enligt lagrummet också ensam behörig åklagare i högsta domstolen.

1** Riksdagen 1979/80. 7 sami Nr 5

JuU 1979/80:5

Lagen om offentlig anställning

Om arbetstagare som är skäligen misstänkt för sådant i tjänsteutövningen
begånget brott som avses i 20 kap. 1-3 §§ BrB eller annat brott, varigenom han
har satt åliggande i tjänsten åsido, skall han anmälas till åtal, om för brottet är
föreskrivet fängelse eller det finns anledning anta att talan om enskilt anspråk
kommer att föras (12 kap. 1 § LOA).

I LOA finns också regler om handläggning av frågor om disciplinansvar,
avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning (14 kap.).
Sådana frågor prövas i princip av den myndighet som arbetstagaren lyder
under. Fråga om disciplinansvar, avskedande och avstängning kan tas upp på
anmälan av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Fråga om avstängning
på grund av brottsmisstanke kan också tas upp på anmälan av åklagare
(15 kap. 3§).

Beträffande vissa högre tjänstemän ger LOA särskilda regler för prövning
av fråga om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller
läkarundersökning enligt LOA. Det gäller innehavare av annan ordinarie
domartjänst än tjänst som justitieråd eller regeringsråd, tjänst som byråchef
eller därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet samt annan
tjänst som regeringen bestämmer. Fråga om disciplinansvar m. m. beträffande
dessa offentliga funktionärer prövas av en särskild nämnd, statens
ansvarsnämnd (15 kap. 4 §).

Talan mot myndighets och ansvarsnämndens beslut förs hos domstol och
prövas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Riksdagens
ombudsman och justitiekanslern har rätt att söka ändring i beslut angående
disciplinansvar, avskedande och avstängning i avvaktan på avskedande.

Mälsägandetalan

Beträffande målsägandens rätt att väcka åtal gäller enligt 20 kap. 8 § RB att
han ej får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal med mindre han
angett brottet och åk k.gare n beslutat att åtal inte skall ske. Om åklagare väckt
åtal får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt. Enligt 20
kap. 9 § andra stycket RB får målsäganden överta åtalet om åklagaren
nedlägger åtalet på den grunden att det inte längre föreligger tillräckliga skäl
att den misstänkte är skyldig till brottet.

I svensk rätt har sedan länge funnits regler om begränsning i åklagarbehörigheten
och av rätten till målsägandetalan beträffande vissa brott av högre
tjänstemän (jfr 1LU 1946:3). De särskilda reglerna härom gällde tidigare i mål
om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott för vilket åtal skulle
upptas omedelbart av högre rätt.

Numera gäller beträffande tjänstemän, mot vilka talan om ansvar och
enskilt anspråk på grund av brott i tjänsteutövningen enligt 3 kap. 3 § RB skall
väckas i högsta domstolen, och tjänstemän, mot vilka riksåklagaren enligt 7

JuU 1979/80:5

kap. 4 § är ensam behörig allmän åklagare vid sådant brott, att målsäganden
inte får väcka eller överta åtal eller i högre rätt fullfölja väckt åtal.
Motsvarande inskränkning gäller beträffande målsägandens rätt att väcka
talan om enskilt anspråk på grund av brott (20 kap. 10 § och 22 kap. 8 §
RB).

Reglerna om begränsning av kretsen behöriga åklagare och av målsägandens
talerätt ansågs enligt uttalanden under förarbetena till ändringar i RB i
samband med 1965 års tjänstemannalagstiftning innebära ett skydd för högre
tjänstemän mot obefogat åtal och ogrundad talan om ersättning. En lämplig
avgränsning av kretsen högre tjänstemän som skulle ha detta skydd ansåg
man sig kunna erhålla genom att göra reglerna tillämpliga i fråga om
ämbetsbrott av civil tjänsteman som ej var underkastad disciplinär bestraffning
enligt statstjänstemannalagen, dvs. vissa högre befattningshavare, bl. a.
ordinarie domare, byråchefer och jämställda eller högre tjänstemän (prop.
1965:146, 1LU 36).

De särskilda forumreglerna i RB för mål om ansvar eller enskilt anspråk på
grund av ämbetsbrott jämkades år 1974 till att avse brott som begåtts i
"tövningen av tjänsten eller uppdraget. Reglerna anpassades till den
terminologi som används i RF:s regler om särskilda åtals- och forumbestämmelser
beträffande bl. a. statsråd och de högsta domarna (12 kap. 3 och 8 §§
RF, se ovan).På motsvarande sätt ändrades beskrivningen av de brott, för
vilka riksåklagaren enligt 7 kap. 4 § RB är ensam behörig allmän åklagare.
Genom hänvisning i 20 kap. 10 §, 22 kap. 8 § och 23 kap. 22 § RB kom också
den i dessa lagrum föreskrivna inskränkningen av målsägandens talerätt och
begränsningen i förundersökningen att avse brott enligt den ovan nämnda
definitionen (prop. 1974:35, KU 21).

I motiven till lagändringarna uttalade dåvarande chefen för justitiedepartementet
bl. a. följande.

De gärningar som omfattas av bestämmelserna i 12 kap. 3 och 8 §§ RF
sammanfaller endast delvis med de i brottsbalken beskrivna ämbetsbrotten.
Å ena sidan torde ifrågavarande grundlagsbestämmelser vara tillämpliga i
fråga om flera av de i brottsbalken straffbelagda gärningarna än de särskilda
ämbetsbrotten. Å andra sidan kommer som regel sådana ämbetsbrott som
tagande av muta och brott mot tystnadsplikt att falla utanför bestämmelsernas
tillämpningsområde. Avgörande för dessas tillämplighet är i stället om
brottet har begåtts i själva tjänsteutövningen eller inte. Ifråga om sådant brott
av statsråd, justitieråd eller regeringsråd som inte har begåtts i tjänsteutövningen
gäller att åtal skall väckas vid underrätt enligt vanliga regler.

Enligt departementschefen borde RB:s regler om forum privilegiatum (2
kap. 2 §, 3 kap. 3 § RB) utformas på sådant sätt att de kom att anknyta till
samma slag av gärningar som anges i motsvarande bestämmelser i nya RF.
De gärningar som enligt 7 kap. 4 § RB hänförs till riksåklagarens kompetensområde
borde enligt vad som uttalades av departementschefen avgränsas på
samma sätt som de gärningar som enligt 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § RB skall

JuU 1979/80:5

beivras direkt i överrätt. Ändringarna i 20 kap. 10 §, 22 kap. 8 § och 23 kap.
22 § RB var enligt departementschefen en följd av de andra i RB vidtagna
ändringarna.

Riksdagen prövade förra året två motioner med yrkanden om borttagande
av begränsningen i målsägandens rätt att väcka enskilt åtal och föra talan om
enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän.

I sitt förut nämnda av riksdagen godkända betänkande (JuU 1978/79:5)
uttalade utskottet vid behandlingen av motionerna att det enligt utskottets
mening ej fanns anledning att i princip frångå den gällande ordningen. Från
allmän och enskild synpunkt var det enligt utskottets mening till fyllest att
fråga om åtal mot nu ifrågavarande tjänstemän för brott i utövning av tjänst
eller uppdrag kan väckas av allmän åklagare eller av riksdagens ombudsmän
eller justitiekanslern. Utskottet erinrade om att de i samband med grundlagsreformen
år 1974 vidtagna ändringarna i rättegångsbalken när det gäller
beskrivningen av de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglerna
visserligen gjort dessa regler tillämpliga på andra straffbelagda gärningar än
dem som tidigare utgjort ämbetsbrott. Eftersom fråga var om gärningar som
ingår som ett led i själva utövningen av tjänsten eller uppdraget fanns det
dock enligt utskottets mening ej skäl att överväga ändringar i de berörda
åtalsreglerna.

När det gäller talan om enskilt anspråk erinrade utskottet om reglerna i
skadeståndslagen om statens och kommuns ansvar för fel och försummelse
vid myndighetsutövning och det särskilda skaderegleringsförfarandet när det
gäller anspråk på staten. Därigenom hade den enskilde enligt utskottets
mening tillerkänts möjlighet att få ersättning för skada till följd av fel eller
försummelse av offentliga funktionärer. Det fanns vid sådant förhållande,
uttalade utskottet, inte skäl att upphäva de i RB intagna begränsningarna i
den enskildes rätt att föra talan om enskilt anspråk på grund av brott som
begåtts av högre tjänstemän i utövningen av tjänst eller uppdrag.

Annan lagstiftning

Skadeståndslagen m. m.

I skadeståndslagen (1972:207) finns regler om skadeståndsansvar för det
allmänna. Enligt 3 kap. 2 § skall staten eller kommun ersätta personskada,
sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse
vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller
kommun ansvarar. Ersättningsskyldighet föreligger endast om de krav har
blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål
skäligen kan ställas på dess utövning.

Talan om ersättning för fel i myndighetsutövning får inte föras med
anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av högsta domstolen,
regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen, om inte beslutet upphävts

JuU 1979/80:5

eller ändrats. Talan får heller inte förås med anledning av beslut av lägre
myndighet mot vilket talan fullföljts hos regeringen, högsta domstolen,
regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen utan att beslutet upphävts
eller ändrats.

Särskilda regler om statens ersättningsskyldighet vid vissa felaktiga beslut
finns i lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ersättningsskyldighet
för staten kan också komma i fråga enligt datalagens (1973:289)
regler om ansvar för oriktighet i personregister.

1 kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa
fall finns regler om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten.
Beslut i fråga om skadestånd kan, beroende på skadeståndets storlek, fattas av
central förvaltningsmyndighet, justitiekanslern eller regeringen.

Utredningar

JK-utredningen

1 betänkandet (SOU 1978:58) JK-ämbetet har JK-utredningen lagt fram
förslag till ny skaderegleringsförordning enligt vilken anspråk mot staten på
ersättning i vissa fall skall framställas hos en ny myndighet, statsadvokaten.
Förslaget innehåller också i övriga delar vissa ändringar i förhållande till den
nuvarande ordningen.

Förslaget har remissbehandlats men ännu ej lett till lagstiftning.

Å talsrä ttskom mittén

Frågan om målsägandes straffrättsliga reaktionsmöjligheter har behandlats
i åtalsrättskommitténs betänkande (SOU 1976:47) Färre brottmål. Kommittén
erinrar om de två särskilda synpunkter som har brukat framhållas som de
främsta grunderna för målsägandens s. k. subsidiära åtalsrätt. Det är dels den
s. k. upprättelsefunktionen, dels den s. k. kontrollfunktionen. Målsägandens
önskemål att den brottslige straffas kan enligt kommittén inte anses förtjäna
samhällets stöd när andra skäl talar emot åtal. Kontrollfunktionen kan enligt
kommittén tillgodoses på annat sätt, främst genom möjligheten att begära
överprövning av åklagares beslut. Kommittén föreslår därför att målsägandens
subsidiära åtalsrätt skall avskaffas. Det kan däremot enligt kommitténs
mening inte anses föreligga tillräckliga skäl att avskaffa målsägandens rätt att
biträda ett av åklagaren väckt åtal eller hans rätt att självständigt överklaga en
friande dom.

Kommitténs förslag har remissbehandlats men har ännu ej föranlett något
förslag till riksdagen.

JuU 1979/80:5

Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m. m.

I betänkandet (SOU 1979:71) Handläggningen av anmälningar mot
polispersonal har utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m. m.
föreslagit att det skall inrättas en särskild utredningsorganisation utanför
polisväsendet med handläggare som huvudsakligen rekryteras från poliskåren.
Organisationen skall enligt förslaget ha anknytning till läns- eller
överåklagares kansli. Den huvudsakliga arbetsuppgiften för utredningsorganisationen
skall vara att biträda med utredningsuppdrag i mål om brott i
tjänsten av arbetstagare inom polisväsendet. När det gäller handläggning av
anmälningar som rör polisen har utredningen föreslagit en utökad lekmannainsyn
genom de förtroendevalda ledamöterna i polisstyrelsen.

Utredningen har också haft till uppgift att undersöka behovet av ändringar i
disciplinförfarandet enligt LOA vid mindre myndigheter. Utredningen har
inte funnit sådant behov föreligga och har därför inte föreslagit någon ändring
i den ordning som nu gäller.

Planerad översyn av ämbetsansvarsreformen

I regeringsdeklarationen den 12 oktober 1979 uttalas att regeringen anser
att tiden nu är inne för en översyn av ämbetsansvarsreformen. Enligt vad
utskottet inhämtat avser chefen för justitiedepartementet att i enlighet
härmed inom kort begära regeringens bemyndigande att tillkalla en kommitté
med uppdrag att utreda straff- och disciplinansvaret för funktionärer i
offentlig verksamhet. Kommittén avses få i uppdrag att kartlägga tillämpningen
av straff- och disciplinansvarssystemet och att pröva om ändringar i
regleringen är påkallade.

Remissyttranden

Remissyttranden över motionerna har avgetts av justitiekanslern, riksåklagaren,
statens ansvarsnämnd, arbetsdomstolen, riksdagens ombudsman,
Göta hovrätt, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Centralorganisationen
SACO/SR och Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO).

Landsorganisationen i Sverige (LO) har avstått från att avge yttrande.

Flera remissinstanser har tillstyrkt att reglerna om ansvar för offentliga
funktionärer ses över. Några remissinstanser anser att det ännu är för tidigt
att göra en sådan översyn.

När det gäller målsägandens rätt till talan om ansvar och enskilt anspråk
med anledning av brott som begåtts av vissa högre tjänstemän i utövning av
tjänst eller uppdrag förordar de flesta remissinstanserna en översyn.

JuU 1979/80:5

Å mbetsansvarsreformen

Enligt justitiekanslerns (JK) mening var inte något av de skäl som
åberopades till stöd för reformen bärande; visst behövdes en inskränkning av
det straffbara området för de offentliga funktionärerna men det hade varit lätt
att avhjälpa denna brist utan att därmed avskaffa hela det bestående
systemet. Också problemet med att bestämma den personkrets som skulle
vara underkastad det särskilda ”ämbetsansvaret” hade enligt JK kunnat
angripas utan att man avskaffade hela ansvarssystemet. Uppfattningen att i
princip samma ansvarssystem borde gälla på den offentliga sektorn och den
enskilda sektorn var och är enligt JK:s mening helt felaktig.

Möjligheterna att väcka åtal är enligt JK:s mening synnerligen begränsade;
detta innebär att möjligheterna att få en kvalificerad juridisk prövning av
t. ex. en lagtolkningsfråga är nästa obefintliga.

Den främsta bristen i systemet är enligt JK att prövningen - bortsett från
fall där ansvarsnämnden är disciplinmyndighet - anförtros arbetsgivaren,
som ofta saknar erforderlig juridisk sakkunskap. Arbetsgivaren är vidare ofta
både ”åklagare” och domare. Och om JK är ”åklagare” finns det en uppenbar
risk för att arbetsgivaren håller sin personal om ryggen. Man kan enligt JK
sätta frågetecken även för arbetsdomstolens lämplighet att pröva alla de
rättsfrågor som kan uppkomma.

JK anser att disciplinansvarssystemet är ofullständigt så till vida som de
kollektivavtalsslutande parterna inom vissa områden över huvud taget inte
infört något sådant ansvar.

Samordningen mellan straffrättslig påföljd och avskedandeinstitutet är
enligt JK:s mening dålig; detta har belysts i ett fall som JK själv handlagt. Att
domstolen skall beakta huruvida avsked blir aktuellt medan arbetsgivaren
(disciplinmyndigheten) inte får bestämma sig i avskedandefrågan förrän
lagakraftvunnen dom i brottmålet föreligger är enligt JK en olöslig ekvation.

JK:s roll i mål där JK fullföljer talan mot disciplinmyndighetens beslut är
enligt JK:s mening en anomali. Eftersom det kan inträffa att både arbetsgivaren
och JK för talan har i lagtexten utsagts att JK ensam skall vara motpart
till tjänstemannen. 1 motiven uttalas att JK - liksom JO - därvid skall
företräda arbetsgivarens intressen. Detta är, uppger JK, olyckligt och från
principiella synpunkter helt förkastligt; JK och JO bör inte företräda
arbetsgivarens intressen utan det allmännas intresse på samma sätt som en
åklagare i brottmål.

Erfarenheterna hittills av de nya reglerna för offentliganställdas ansvar för
fel i tjänsten torde enligt riksåklagaren (RÅ) inte ge belägg för att reformen
faktiskt inverkat menligt på möjligheterna att komma till rätta med försumlig
tjänsteutövning. RÅ pekar på att det under den tidigare gällande ordningen
väcktes ytterst få åtal av JO och JK. RÅ uttalar att utvecklingen efter
ämbetsansvarsreformen inte torde visa att ett uttalande av JO och JK, vilket,

JuU 1979/80:5

liksom tidigare är den vanligaste ”reaktionen” från dessa organ, skulle
lämnas obeaktat av därav berörd tjänsteman eller myndighet. Enligt RÅ:s
mening bör den nuvarande ordningen, som helt nyligen inforts och som
grundar sig på djupgående principiella överväganden, inte överges utan att
väsentliga brister uppkommit vid dess praktiska tillämpning. Då så icke synes
vara fallet avstyrker RÅ bifall till det i motionen 854 framlagda förslaget.

När det gäller de processuella reglerna för prövning av disciplinansvar kan
det dock enligt RÅ:s mening ifrågasättas om den fördelning mellan
arbetsdomstolen och allmän domstol som nu gäller är den lämpligaste;
emellertid bör längre tids erfarenhet erhållas innan det närmare övervägs
ändring i detta hänseende.

Enligt stålens ansvarsnämnds mening har tillräcklig erfarenhet inte vunnits
om det sätt på vilket bestämmelserna på olika håll tillämpats. Ansvarsnämnden
finnér sig därför inte böra göra något uttalande när det gäller frågan
huruvida tillräckliga skäl kan anses föreligga att göra någon väsentlig ändring
i det system om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet som nu gäller.
Däremot delar ansvarsnämnden den uppfattning som kommit till uttryck i
motionen 854, nämligen att systemet bör bli föremål för utvärdering och
översyn. I samband därmed bör enligt nämndens mening översyn lämpligen
ske även av rättegångsbalkens regler om åtal mot ämbetsmän.

Ansvarsnämnden har till sitt yttrande fogat en inom nämnden upprättad
promemoria, ”Några anteckningar rörande verksamheten vid statens
ansvarsnämnd”.

Enligt arbetsdomstolens uppfattning framstår det som önskvärt att en
utvärdering av lagstiftningen om ansvar för offentliga funktionärer i dess
helhet inom någon tid kommer till stånd. Med hänsyn till att de nya
bestämmelserna tillämpats under förhållandevis kort tid och till att de
erfarenheter som hittills kan ha vunnits inte torde vara tillräckliga för att göra
en sådan översyn meningsfull finner arbetsdomstolen emellertid att det inte
f. n. finns skäl att uppta denna fråga till förnyad prövning.

Enligt justitieombudsmannens (JO) mening kan det inte utan en mer
ingående analys påvisas huruvida ämbetsansvarsreformen försämrat de
enskilda människornas ställning gentemot myndigheterna. Den avkriminalisering
av vissa fel och försummelser av tjänstemän som skedde genom
ämbetsansvarsreformen innebar enligt JO sakligt sett en anpassning till en
praxis som JO sedan lång tid hade utvecklat och som hade lett till att
erinringar i skilda former hade fått träda i åtalens ställe; i den nya instruktion
för justitieombudsmännen som riksdagen beslutade samtidigt med ämbetsansvarsreformen
övergavs även formellt huvudregeln om att JO skall avsluta
sina ärenden med åtal. Mot denna bakgrund, uttalar JO, kan man kanske
diskutera bärkraften hos påståendet att JO:s möjligheter att effektivt ingripa
har ”väsentligt minskat”. En förutsättning för påståendet måste vara att

Juli 1979/80:5

eventualiteten av ett JO-ingripande har en så att säga kvalitetsbevarande
effekt. Det förefaller emellertid inte helt uteslutet att ”förvaltningskvaliteten”
i ett system där JO saknar åtalsrätten befinns ligga på samma nivå som i
ett system där JO visserligen har den men faktiskt aldrig använder den. Att
det i vissa fall kan vara att föredra för den enskilde tjänstemannen att få sitt
handlande prövat i ett domstolsförfarande är en annan sak.

Det är enligt JO viktigt att statsmakterna tar reda på hur reformer som de
har beslutat kommit att fungera i praktiken och att de - om reformerna visar
sig ha fått effekter som inte var avsedda - rättar till vad som brister. JO anser
därför att man bör allsidigt och förutsättningslöst utvärdera 1976 års reform.
Man kan vid en sådan utvärdering enligt JO knappast undgå att komma in på
JO:s roll. En längre tid av praktisk tillämpning än den vi har i dag hade enligt
JO varit önskvärd men är enligt hans mening inte nödvändig.

JO tar inte ställning till frågan om ett speciellt ansvar för offentliga
funktionärer bör införas eller inte; utvärderingen och de förslag som den kan
föranleda bör avvaktas.

Som särskilda frågor som bör undersökas nämner JO följande.

1. JO och de kommunala myndigheterna. På detta område bör prövas om
inte ett lagreglerat disciplinansvar bör införas för sådana kommunala
tjänstemän i verksamhet med karaktär av myndighetsutövning.

2. För att ansvar för vårdslös myndighetsutövning skall kunna utkrävas i
dag måste vårdslösheten vara grov. Det kan diskuteras om det inte bör räcka
med normal vårdslöshet eller att göra tillägg till bestämmelsen som
motverkar en alltför snäv tolkning.

3. JO:s klagotid i disciplinärenden. Det kan diskuteras om inte denna bör
förlängas.

4. Det bör prövas om byte av statlig och kommunal anställning skall
utesluta ansvar för fel eller försummelse i den tidigare anställningen.

5. Förfarandet i disciplinärenden bör regleras.

Göta hovrätt uppger att det inte är känt för hovrätten huruvida tidigare
angivna lagändringar medfört att offentlig myndighetsutövning sker med
mindre omsorg nu än tidigare. Hovrätten har ej heller något underlag för
bedömning, huruvida fel eller försummelser i allmänhet leder till disciplinpåföljd
i de fall då förutsättningar härför föreligger. Om det förekommer
tendenser till att disciplinära åtgärder i ökad utsträckning underlåts, torde det
i första hand ankomma på JO och JK att stävja dessa genom den
anmälningsbefogenhet och talerätt mot myndighets beslut i disciplinärende
som tillagts dem.

Även om frågan om en översyn är tidigt väckt vill hovrätten inte, med
hänsyn till frågans vikt, motsätta sig att en översyn kommer till stånd.

Domareförbundet uppger att det inte är känt för förbundet om den nya
lagstiftningen under den relativt korta tid den varit i kraft medfört några
negativa konsekvenser. Oavsett hur det förhåller sig därmed vill förbundet-i
likhet med vad som framförs i motionen 854 - betona att den offentliga

JuU 1979/80:5

verksamheten i många fall kan medföra sådana följder för den enskilde, att
det är rimligt att inte jämställa den med privat verksamhet. Frånvaron av
möjlighet att väcka åtal mot tjänstemän annat än vid grava åsidosättanden av
vad som åligger dem kan medföra en känsla av vanmakt och misstro hos
allmänheten. Redan det förhållandet är enligt förbundets mening tillräckligt
för att ifrågasätta om inte den nu gällande lagstiftningen bör omarbetas;
härtill kommer att en domstolsprövning många gånger även för tjänstemannen
kan framstå som mera tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt än
en prövning i disciplinär väg.

Förbundet tillstyrker därför att frågan om utvidgning av ansvaret för
offentliga funktionärer blir föremål för översyn.

Advokatsamfundet tillstyrker en översyn av systemet om ansvar för
funktionärer i offentlig verksamhet.

Centralorganisationen SACO/SR anser det angeläget att en utvärdering om
några år görs av 1975 års lagstiftning om ansvar för tjänstemän i offentlig
verksamhet mot bakgrund av de erfarenheter som då vunnits.

Mälsägandens talerätt

JK uttalar att enligt hans uppfattning kan mälsägandens enskilda åtalsrätt
avskaffas. JK ser åtalsrätten främst som en säkerhetsgaranti och menar att
behovet av en sådan garanti är mycket ringa. Det är enligt JK mycket sällsynt
med enskilda åtal av det slag som här är i fråga. JK hänvisar till mälsägandens
möjligheter att föra skadeståndstalan, att begära överprövning av lägre
åklagares beslut och att klaga hos JO eller JK.

Åklagarmyndigheten framstår enligt JK som samhällets representant när
det gäller åtgärder för att utkräva ett straffrättsligt ansvar. Fel av en åklagare
bör enligt JK angripas på liknande sätt som när det gäller tjänstemän i
allmänhet.

Om man vill behålla mälsägandens subsidiära åtalsrätt är det enligt JK inte
orimligt att rätten görs oberoende av frågan vem som felat. JK menar att det i
och för sig finns ett visst fog för det åberopade motivet att tjänstemännen i
fråga behöver ett skydd mot obefogade åtal m. m. Enligt JK:s mening bör
detta behov emellertid tillgodoses på annat sätt, nämligen genom regler som
gör det möjligt fördomstolen att på ett tidigt stadium och utan egentlig saklig
prövning - och därmed utan besvär för den instämde - avgöra målet. En
sådan lösning kommer även dem till godo som i dag kan drabbas av
obefogade enskilda åtal, t. ex. därför att de är lägre tjänstemän.

RÅ pekar på att grunden för inskränkningen i målägandens subsidiära
åtalsrätt är en strävan att skydda de aktuella tjänstemännen mot obefogade
åtal och ogrundad talan om ersättning. Man kan emellertid enligt RÅ fråga sig
om, från nu nämnda utgångspunkt, en gränsdragning efter principen om

JuU 1979/80:5

vederbörande innehar högre eller lägre tjänst är rationell. Det torde nämligen
förhålla sig så, anför RÅ, att ofta även tjänstemän i lägre befattningar har att
träffa avgöranden som i väsentliga hänseenden berör den enskilde. Denna
grupp av tjänstemän torde enligt RÅ i stor utsträckning ha mera direkt
kontakt med allmänheten än vad som gäller för många högre tjänstemän. RÅ
framhåller också att en allmän strävan inom förvaltningen är att decentralisera
beslutsfattandet och att så långt möjligt föra ned detta på lägre
befattningshavare. Vad nu sagts talar enligt RÅ:s mening i och för sig för en
ändring i den nuvarande ordningen, som alltså i princip bygger på en
gränsdragning mellan innehavare av högre och lägre tjänster. RÅ anför vidare
beträffande målsägandens subsidiära åtalsrätt följande.

Den ursprungliga grunden för denna rätt är säkerligen att söka i vår äldsta
rättsordning där det ankom på den förfördelade eller hans släkt att kräva
upprättelse av den förfördelande. Ett sådant betraktelsesätt ter sig givetvis i
dag helt främmande. Att beivra brott och utkräva straff är en angelägenhet
som i princip bör vara förbehållen det allmänna och som inte bör få påverkas
av den personliga inställningen hos den som förfördelats av det aktuella
brottet. Som ytterligare skäl för att tillerkänna målsäganden subsidiär
åtalsrätt har stundom angetts att man därigenom tillägger målsägande en
kontrollfunktion. Att reellt skilja denna funktion från den förra grunden
torde dock inte vara möjligt i en faktisk utövning av den subsidiära
åtalsrätten. I denna del förtjänar också påpekas att kontrollen under alla
förhållanden blir begränsad till de fall där en målsägande verkligen förekommer.
Viktigare är emellertid att det finns särskilda organ, JO och JK, som just
har till uppgift att öva uppsikt över tjänstemännen och att det står envar fritt
att vända sig till något av dessa organ. Slutligen må anmärkas att målsäganden,
även i fråga om högre tjänstemän, är oförhindrad att av staten utkräva
ersättning för skada som han anser sig ha lidit genom någon tjänstemans fel
eller försummelse vid myndighetsutövning.

Mot bakgrund av det anförda vill RÅ i allt fall inte förorda en utvidgning av
målsägandens åtalsrätt.

Beträffande avgränsningen av vilka brott som bestämmelserna i 7 kap. 4 §
RB gäller, kan RÅ i viss mån instämma i motionskritiken. RÅ hänvisar till
vad han uttalat i den frågan i ett till regeringen avgivet yttrande över
betänkandet (SOU 1978:59) JK-ämbetet. 1 det yttrandet framför RÅ önskemål
om ett klarläggande uttalande från lagstiftarens sida. Slutbehandlingen
av betänkandet angående JK bör enligt RÅ avvaktas, innan särskild
behandling av spörsmålet vidare övervägs.

Enligt statens ansvarsnämnds mening bör en översyn av reglerna om åtal
mot ämbetsmän ske i samband med en utvärdering och översyn av
ämbetsansvarsreformen.

Arbetsdomstolen uppger att domstolen i sin egen verksamhet inte har gjort
några iakttagelser av intresse när det gäller begränsningen i åklagarbehörigheten
och i den enskildes rätt till målsägandetalan. Under beaktande av de
synpunkter som har anförts i de aktuella motionerna anser arbetsdomstolen

Juli 1979/80:5

emellertid att skäl talar för att RB:s regler om begränsning i åtalsbehörigheten
och rätten till målsägandetalan övervägs ytterligare i lämpligt sammanhang.

JO anför att han för sin del inte tror att de berörda tjänstemännen skulle
utsättas för åtal eller skadeståndsanspråk i någon nämnvärd utsträckning om
man tog bort begränsningen av målsägandens åtalsrätt. Risken härför har
enligt JO:s mening inte avgörande betydelse, och bestämmelsen kan därför
slopas.

JO anför vidare följande.

Men om det är så att vi skulle få lika få åtal mot högre tjänstemän som vi har
i dag är det ju liktydigt med att den nuvarande ordningen fungerar så hyggligt
att den lika gärna kan behållas. Räknat i antalet åtal blir det enligt min
uppfattning hugget som stucket om man behåller begränsningen eller slopar
den. Fördelarna med att slopa begränsningen ligger på ett annat plan. Sedan
kan man naturligtvis vända på saken och fråga sig om man inte bör avskaffa
målsägandens åtalsrätt överhuvudtaget.

Göta hovrätt anser beträffande avgränsningen av de aktuella brotten att en
återgång till tidigare gällande ordning inte är genomförbar efter ämbetsansvarsreformen.
Det är vidare enligt hovrättens mening diskutabelt att göra en
avgränsning på det sättet att hänvisning sker till vad som betraktas som
motsvarigheterna till de självständiga ämbetsbrotten (20 kap. 1-3 §§ BrB).
Som regel torde nämligen mutbrott och brott mot tystnadsplikt enligt nu
gällande regler falla utanför särbestämmelsernas tillämpningsområde (jfr
prop. 1974:35 s. 105). Som den naturligaste lösningen framstår enligt
hovrätten en begränsning till brott som avses i 20 kap. 1 § BrB (myndighetsmissbruk
och vårdslös myndighetsutövning). Det är endast i fråga om nu
nämnda brott som det förutsätts ett specialsubjekt, nämligen en person som
utövar offentlig myndighet. Andra brott, som nu kan göra särreglerna
tillämpliga, kan begås även av personer utan anknytning till offentlig
myndighetsutövning. Det är med hänsyn härtill, anför hovrätten, befogat
ifrågasätta, om processuella särregler skall gälla endast därför att brottet skett i
utövning av tjänsten. Hovrätten finner alltså att en begränsning av särreglernas
tillämpningsområde på nu angivet sätt kan övervägas.

Frågan om begränsning i målsägandens rätt att föra talan om ansvar eller
enskilt anspråk vid brott i tjänsten av vissa funktionärer (22 kap. 8 § RB)
skulle enligt hovrättens mening komma att förlora aktualitet, om målsägandens
allmänna subsidiära åtalsrätt och därmed förbundna befogenheter
avskaffades i enlighet med vad som föreslagits av åtalsrättskommittén. Det
kan inte, anför hovrätten, komma i fråga att generellt avskaffa målsägandens
rättigheter i det här avseendet och samtidigt göra undantag från denna princip
i fråga om brott i tjänsten av offentliga funktionärer.

Hovrätten anför vidare följande.

JuU 1979/80:5

Med hänsyn till att den offentlige funktionären i sin dagliga verksamhet på
grund av beskaffenheten av sina arbetsuppgifter fortlöpande utsätter sig för
risken av enskildas misshag, som - med en annan ordning - skulle kunna ta
sig uttryck i mer eller mindre framträdande hot om åtal, kan invändningar
resas mot ett förbehållslöst avskaffande av nu ifrågavarande begränsningar.
Sådana invändningar ter sig än mer befogade, om brottskategorin, enligt vad
tidigare utvecklats, begränsas till brott enligt 20 kap. 1 § brottsbalken, i vilket
fall ej kan bli tal om att offentliga funktionärer gynnas, eftersom det
uteslutande är dessa som träffats av gärningsbeskrivningarna i det åberopade
lagrummet.

Bibehålls begränsningen av målsägandens befogenheter enligt ifrågavarande
regler bör dessa enligt hovrättens mening gälla alla myndighetsutövare.
Något sakligt skäl för den inskränkning till högre tjänstemän som f. n. gäller
kan hovrätten inte finna.

Att reglerna i första hand gagnar den enskilde offentlige funktionärens
arbetsförhållanden bör inte skymma det förhållandet, att det är ett samhällsintresse
i stort att onödiga processer undvikes. I detta sammanhang kan också
framhållas den risk för ökad byråkratisering som uppstår om möjligheterna
till målsägandetalan ökas. Om en offentlig funktionär föreställer sig att en
missnöjd part i vedergällningssyfte kommer att utnyttja minsta försummelse
till att väcka åtal, kan det väl tänkas att funktionären i avsikt att minimera
åtalshotet överdriver procedurreglers krav med omständlig handläggning och
fördröjt avgörande som följd.

Mot ovan angivna intressen står emellertid intresset att åtal sker, där så är
befogat, och att den som lidit skada av en felaktig myndighetsutövning inte
av särreglerna hindras i sin rätt att utfå skadestånd. Tidigare anförda aspekter
får naturligtvis inte leda till offentliga funktionärers anspråk på skydd mot
annat än obefogad talan.

Kritik har riktats mot att det endast är riksåklagaren som kan besluta om
åtal för brott i tjänsten av de funktionärer som nämns i 7 kap. 4 §
rättegångsbalken, därvid har påpekats att överprövning av beslut i åtalsfrågan
omöjliggjorts. Det bör med anledning därav understrykas, att jämväl JO och
JK enligt sina respektive instruktioner äger väcka åtal i dessa fall. Då åtalsrätt
sålunda tillkommer tre kvalificerade organ, kan det sägas vara väl sörjt för att
brott i myndighetsutövningen beivras.

Principiellt betänkligt är dock, att särreglerna kan hindra en skadelidande
att utfå skadestånd enligt vad som anföres i det följande. Enligt 3 kap. 2 §
skadeståndslagen skall det allmänna ersätta bl. a. förmögenhetsskada som
vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet
för vars fullgörande staten eller kommun svarar. Emellertid går enligt 3 kap.
4 § den skadelidande förlustig sin rätt mot det allmänna, om han underlåtit att
enligt vederbörande fullföljdsregler föra talan mot det avgörande som
föranlett skadan. I dessa fall har han dock i princip kvar möjligheten att fordra
ersättning av den tjänsteman som begått felet. Tjänstemannen är dock enligt
2 kap. 4 § endast ansvarig för förmögenhetsskada, om denna vållats genom
brott. Problemet för den skadelidande är, att han enligt 22 kap. 8 §
rättegångsbalken inte får föra talan om enskilt anspråk på grund av brott i nu
avsedda fall, om ej åtal väcks av därtill berättigad.

Ett undanröjande av påtalad olägenhet, som måhända är av mer teoretisk
än praktisk natur, torde ej nödvändigtvis kräva ändring i 22:8 RB utan skulle
kunna åstadkommas genom ändring i skadeståndslagen.

Hovrätten vill sammanfattningsvis i denna del uttala, att övervägande skäl
talar för ett bibehållande av ifrågavarande bestämmelser. Med hänsyn till den

JuU 1979/80:5

syn på bestämmelsernas funktion som hovrätten ovan givit uttryck åt och till
den begränsning avseende brottskategorin som föreslagits bör bestämmelserna
gälla alla befattningshavare som omfattas av 20 kap. 1 § brottsbalken.

Bestämmelsen i 7 kap. 4 § rättegångsbalken innebärande att endast
riksåklagaren är allmän åklagare vid brott i tjänsten av vissa kategorier synes
mindre ha kritiserats för sitt egna innehåll än för att den genom sin koppling
till andra lagrum inskränker målsägandens befogenheter. Från rättssäkerhetssynpunkt
föranleder bestämmelsen inga erinringar, eftersom jämväl JO
och JK har åtalsrätt i dessa fall. Den kan heller inte i något avseende anses ge
de kategorier den avser fördelar i förhållande till andra tjänstemän. Hovrätten
ifrågasätter dock, om tillräckliga skäl föreligger att behålla bestämmelsen.
Genom forumbestämmelserna i rättegångsbalken och i RF intagna regler är
ändå garanterat, att beslut om och utförandet av åtal mot bl. a. statsråd och de
högsta domarna sker av högt kompetenta åklagare.

Hovrätten anser därför, att ett slopande av 7 kap. 4 § rättegångsbalken kan
övervägas.

Domareförbundet anför följande.

Reglerna om att riksåklagaren är ensam behörig åklagare och om
begränsning av målsägandens talerätt såvitt gäller vissa brott av högre
tjänstemän har grundats på tanken att det föreligger ett behov av skydd för en
viss krets av tjänstemän mot obefogat åtal och talan om ersättning grundad på
obefogad misstanke om brott. Detta skydd skulle medföra en större
självständighet för tjänstemännen och bidraga till att de i sin verksamhet
kunde handla i enlighet med vad som framstod som objektivt riktigt utan
hänsyn till eventuella påföljder förderas egen del. I den mån systemet medför
dessa konsekvenser är det självfallet av värde. Som framgår av vissa av
motionerna synes systemet dock samtidigt vara ägnat att inge allmänheten
den uppfattningen att det medför risk för rättssäkerheten genom att det är
vissa tjänstemän förbehållet att besluta, om talan skall väckas mot andra
tjänstemän. Från den synpunkten finns enligt förbundets mening skäl till
betänkligheter mot den nu gällande lagstiftningen. Det är angeläget att
undvika en särreglering som kan bli en grogrund för misstro mot tjänstemännen
och samhället.

Genom den nuvarande lagstiftningen har den krets som ansetts skyddsvärd
inskränkts till vissa högre tjänstemän. Det framstår som svårförståeligt
att inte även lägre tjänstemän skulle vara i behov av motsvarande skydd.
Vissa tjänstemäns myndighetsutövning är till sin natur sådan att den medför
en mera utsatt ställning för tjänstemännen oavsett tjänsteställning. Skyddsintresset
för en lägre tjänsteman med sådan verksamhet framstår som mera
angeläget än för en högre tjänsteman i annan mindre utsatt verksamhet. Om
undantagsregler fortfarande skall gälla kan det alltså ifrågasättas om det inte
bör göras en annan gränsdragning.

Genom ändringarna i rättegångsbalken 1974 angavs - utan närmare
motivering - de gärningar som skulle omfattas av nu ifrågavarande
särbestämmelser så att de kom att överensstämma med vad som skulle gälla
enligt motsvarande bestämmelser för befattningshavare som åtnjuter konstitutionellt
skydd enligt regeringsformen. Undantagsbestämmelserna kom
därigenom att omfatta alla slag av brott, förutsatt att de begåtts i utövning av
tjänsten. Några sakliga skäl att låta befattningshavare utom den i regeringsformen
upptagna kretsen komma i åtnjutande av sådant skydd kan knappast

JuU 1979/80:5

anses föreligga. Om undantagsbestämmelser ändå anses nödvändiga synes
de böra ha en annan utformning. Svåra gränsdragningsproblem kan nämligen
uppkomma när det gäller att avgöra vad som innefattas i ”utövning av
tjänsten”. En inskränkning av de gärningar för vilka särskilda åtals- och
forumregler skall gälla - möjligen på så sätt att anknytning sker till
myndighetsutövningen - framstår av nu anförda skäl som önskvärd.

Det är f. ö. tveksamt om ett slopande av särbestämmelserna om talerätt i
någon större utsträckning skulle medföra obefogade åtal och yrkanden om
ersättning. Det är svårt att i förväg bedöma den saken, men det framstår
knappast som troligt att så skulle bli fallet. Om det bedöms att uppenbart
grundlösa åtal eller skadeståndsyrkanden kan tänkas medföra större olägenheter
för ifrågavarande tjänsteman bör detta, oavsett tjänstemannens
ställning, förebyggas genom lämpliga ändringar av förfarandereglerna.

Som framgår av de synpunkter förbundet i denna del utvecklat finns det
skäl som talar för att bestämmelserna om särskilda åtals- och forumregler för
offentliga funktionärer blir föremål för översyn. I denna översyn bör även
frågan om rätt till talan om enskilt anspråk ingå, även om den frågan med
hänsyn till reglerna i skadeståndslagen inte längre synes ha någon praktisk
betydelse.

Centralorganisationen SACO/SR hänvisar till riksdagens ställningstagande
under förra riksmötet (JuU 1978/79:5) och anför att föreningen inte heller i
övrigt har funnit att några omständigheter framkommit som f. n. skulle
föranleda ändring i gällande lagregler. Föreningen avstyrker därför bifall till
motionerna.

Enligt Tjänstemännens Centralorganisations (TCO) mening föreligger
behov av en översyn av nu gällande lagregler om åtal mot ämbetsmän och
rätten att föra målsägandetalan; målsättningen vid en sådan översyn bör vara
att alla offentliga tjänstemän skall behandlas lika samt att enskild medborgare
skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. Skyddsregler mot obefogade åtal
resp. obefogade skadeståndsanspråk bör enligt TCO samtidigt övervägas.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet fem motioner angående ansvar för
funktionärer i offentlig verksamhet.

1 motionen 854 begärs att ansvarssystemet för funktionärer i offentlig
verksamhet blir föremål för översyn.

I motionerna 311,688,1174 och 1176 framställs yrkanden som går ut på att
lagändringar bör vidtas när det gäller de särskilda åtalsregler som gäller för
vissa högre tjänstemän. De särskilda reglerna bör enligt motionärerna
avskaffas så att det blir möjligt för målsägande att väcka talan om ansvar eller
enskilt anspråk mot offentliga funktionärer på grund av brott som begåtts i
utövningen av tjänst eller uppdrag. I motionen 1174 yrkas vidare att
riksdagen uttalar sig för att rätten till målsägandetalan är en omistlig del av
rättssamhället.

I motionen 688 begärs också förslag som innebär att handlingar i tjänsten,

JuU 1979/80:5

som inte ingår i normal ärendehandläggning, inte får undandras från allmänt
åtal enligt brottsbalken eller annan allmän lag.

Den nuvarande ordningen i fråga om ansvar för. offentliga funktionärer i
utövning av tjänst eller uppdrag infördes genom lagstiftning år 1975 och gäller
sedan den 1 januari 1976. Genom denna lagstiftning har det straffrättsliga
ansvaret för lindrigare förseelser i tjänsten i princip avskaffats och ersatts av
ett disciplinärt ansvar.

För särskilt straffvärda beteenden finns dock alltjämt ett straffansvar. Det
gäller myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning samt mutbrott
och brott mot tystnadsplikt. För myndighetsmissbruk döms den som i
myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen om gärningen för det allmänna
eller för någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej ärringa.
Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning.
Vid bedömningen av om grov oaktsamhet föreligger skall enligt
förarbetena till lagstiftningen samtliga omständigheter beaktas; särskild
noggrannhet måste krävas när det står klart att myndighetsutövningen får
avsevärda konsekvenser för de berörda, men enbart den omständigheten att
oriktig myndighetsutövning medfört allvarligt förfång får inte föranleda att
oaktsamheten bedöms som grov.

För arbetstagare hos staten samt för sådana arbetstagare hos kommuner
och vissa andra inrättningar, vilkas anställning är statligt reglerad, är det
disciplinära ansvaret författningsreglerat i lagen om offentlig anställning.
Lagen innehåller bestämmelser bl. a. om disciplinansvar, avskedande,
avstängning och läkarundersökning, beslutande myndighet och talan mot
disciplinmyndighets beslut. Vissa befattningshavare är helt eller delvis
undantagna från lagens tillämpning, t. ex. statsråd och justitieråd. För de
kommunala arbetstagare, som inte omfattas av lagens regler om disciplinansvar
och avskedande, gäller inte något författningsreglerat disciplinansvar.
För dem gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal.

Åtal mot offentliga funktionärer kan väckas, förutom av allmän åklagare,
av riksdagens ombudsmän och justitiekanslern. Fråga om disciplinansvar
enligt lagen om offentlig anställning prövas av den myndighet som arbetstagaren
lyder under. Beträffande befattningshavare som innehar eller
uppehåller ordinarie domartjänst eller högre tjänst vid statlig myndighet sker
dock prövningen av statens ansvarsnämnd. Beslut i disciplinärenden enligt
lagen om offentlig anställning kan överklagas till domstol och prövas enligt
lagen om rättegången i arbetstvister. Även riksdagens ombudsmän och
justitiekanslern har vissa befogenheter när det gäller utkrävande av disciplinansvar
enligt lagen om offentlig anställning.

Enligt 20 kap. 8 § rättegångsbalken får målsägande inte väcka åtal för brott
som hör under allmänt åtal med mindre han angett brottet till åtal och
åklagaren beslutat att åtal inte skall ske. Om åklagare väckt åtal får
målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt. Enligt 20 kap. 9 §

JuU 1979/80:5

andra stycket rättegångsbalken får målsäganden överta åtalet om åklagaren
lägger ned åtalet på den grunden att det inte längre föreligger tillräckliga skäl
att den misstänkte är skyldig till brottet.

Enligt bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen och rättegångsbalken
gäller särskilda regler för väckande av talan om ansvar och enskilt
anspråk mot vissa högre tjänstemän på grund av brott i utövning av tjänst
eller uppdrag. Bestämmelserna avser statsråd, justitieråd, regeringsråd,
riksdagens ombudsmän och justitiekanslern samt innehavare av annan
ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller
högre tjänst, ledamöter av domstol eller central statlig förvaltningsmyndighet,
som ej är anställda hos staten, eller krigsman på regementschefs eller
därmed likställd eller högre tjänst. För de nämnda befattningshavarna gäller
bl. a. att målsäganden inte får väcka talan om ansvar eller enskilt anspråk på
grund av brott som begåtts i utövning av tjänst eller uppdrag. Sådan talan får
väckas endast av behörig åklagare, som beträffande huvudgruppen av de
berörda tjänstemännen är riksåklagaren, riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern.

Regler om begränsning i åklagarbehörigheten och om målsägandes rätt att
föra talan när det gäller brott av högre tjänstemän har länge funnits i svensk
rätt. Reglerna har ansetts utgöra ett skydd för dessa tjänstemän mot obefogat
åtal eller ogrundad talan om ersättning. Tidigare gällde begränsningarna talan
om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott som avsågs i 20 kap.
1-4 §§ brottsbalken i dess lydelse före ämbetsansvarsreformen, dvs. tjänstemissbruk,
tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt
och tjänstefel. Efter lagändringar år 1974 i samband med grundlagsreformen
gäller begränsningarna nu brott i utövning av tjänst eller uppdrag. Härmed
avses enligt uttalanden i förarbetena gärningar som ingår som ett led i själva
utövningen av tjänsten eller uppdraget. Utanför begränsningsreglerna faller
gärningar som inte är typiskt förbundna med tjänsten eller uppdraget.
Beträffande sådana gärningar gäller vanliga regler om åklagares behörighet
och om målsägandes rätt att väcka talan om ansvar eller enskilt anspråk.

Vissa möjligheter för målsägande att föra talan om ersättning för skada på
grund av felaktigt förfarande av offentliga funktionärer finns genom reglerna
i skadeståndslagen om statens och kommuns skyldighet att ersätta skada som
vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Sådan skyldighet
föreligger om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens
ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Regler om handläggningen
av skadeståndsanspråk mot staten finns i 1972 års kungörelse om
statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall.

Utskottet har vid flera tillfällen efter ämbetsansvarsreformens genomförande
prövat motionsyrkanden rörande bl. a. reformens inverkan på utövandet
av de offentliga funktionerna. Vid 1976/77 och 1977/78 års riksmöten har
utskottet därvid intagit den ståndpunkten att det inte framkommit några
omständigheter som gav anledning till annan bedömning av lagstiftningens

JuU 1979/80:5

lämplighet än den som gjordes då lagstiftningen antogs år 1975. Utskottet har
också vid 1977/78 och 1978/79 års riksmöten prövat motionsyrkanden
rörande vilket förfarande som skall anses som grov oaktsamhet vid
myndighetsutövning och kunna föranleda ansvar för vårdslös myndighetsutövning.
Utskottet har då uttalat att det enligt utskottets mening ännu var
för tidigt att bedöma om behov förelåg av ändrade lagregler. Vid det
sistnämnda tillfället tilläde utskottet dock att en utvärdering av ämbetsansvarsreformen
inom någon tid framstod som påkallad.

Vid utskottets remissbehandling av förevarande ärende har flera remissinstanser
uttalat sig för den i motionen 854 begärda översynen av systemet
om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, medan andra remissinstanser
ansett att det ännu är för tidigt att göra en sådan översyn. Enligt
utskottets mening ger föreliggande material inte underlag för att anse att
ämbetsansvarsreformen har sådana brister att den har negativt påverkat
utövandet av de offentliga funktionerna. Under remissförfarandet har
emellertid pekats på en rad problem som redan uppkommit under tillämpningen
av det nya systemet. Här kan nämnas följande frågor.

Utrymmet för tillämpningen av straffstadgandet beträffande myndighetsmissbruk
och vårdslös myndighetsutövning har i praxis ansetts begränsat.
Kravet i 20 kap. 1 § brottsbalken att det för straffansvar krävs att oaktsamheten
vid oriktig myndighetsutövning skall vara grov synes ha lett till att
möjligheterna att fä en domstolsprövning är mycket små. Vidare framgår att
disciplinansvarssystemet enligt lagen om offentlig anställning har brister.
Härvid har bl. a. pekats på de problem som följer av att kommunala
tjänstemän i allmänhet inte är underkastade något lagreglerat disciplinansvar
och att förfarandet i disciplinärenden i många stycken är oklart. I sistnämnda
hänseende har särskilt pekats på att lagstiftningen inte reglerar hur myndigheterna
eller statens ansvarsnämnd skall behandla anmälningar från enskilda.
Oklart är också när anställningsmyndighetens anmälningsskyldighet till
ansvarsnämnden skall anses inträda samt vilket förhållande som i disciplinförfarandet
skall råda mellan anställningsmyndigheten och ansvarsnämnden
samt hur utredningen inför anställningsmyndigheten eller ansvarsnämnden
skall bedrivas. Svårigheter synes också ha uppstått i praxis när det gäller
samordningen mellan straffrättslig påföljd och avskedandeinstitutet (se
rättsfallet NJA 1978 s. 374, jfr justitiekanslerns yttrande till utskottet i detta
ärende).

De redovisade erfarenheterna av tillämpningen av de nya ansvarsreglerna
efter ämbetsansvarsreformen visar enligt utskottets mening att det nu finns
skäl att se över reglerna. En sådan översyn skapar underlag för att bedöma i
vad mån regelsystemet bör ändras för att svara mot kravet på att de offentliga
funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och mot
kravet på att de offentliga funktionärerna är självständiga och oväldiga i sin
verksamhet (jfr JuU 1975:22 s. 100).

JuU 1979/80:5

Enligt vad som uttalas i regeringsdeklarationen den 12 oktober 1979 anser
också regeringen att tiden nu är inne för en översyn av ämbetsansvarsreformen.
Utskottet har inhämtat att chefen för justitiedepartementet i enlighet
härmed avser att inom kort begära regeringens bemyndigande att tillkalla en
kommitté med uppdrag att utreda straff- och disciplinansvaret för funktionärer
i offentlig verksamhet. Kommittén avses få i uppdrag att kartlägga
tillämpningen av det nuvarande straff- och disciplinansvarssystemet och att
pröva om ändringar i regleringen är påkallade. Enligt vad utskottet inhämtat
är avsikten att kommittén härvid bl. a. skall uppmärksamma rätten för en
målsägande att väcka åtal och skadeståndstalan på grund av brott som har
begåtts i utövningen av offentlig tjänst.

Utskottet utgår från att den nu nämnda översynen kommer till stånd och
att resultatet av den skall ge underlag för en förutsättningslös prövning av om
några ändringar i systemet bör vidtas. Härigenom kommer att tillgodoses det
önskemål om utredning som framförts i motionen 854 och som utskottet
enligt det ovan sagda också ställer sig bakom.

Något tillkännagivande från riksdagens sida beträffande översyn av
ansvarssystemet är med hänsyn till det anförda inte erforderligt. Utskottet
avstyrker därför bifall till motionen 854.

Enligt utskottets mening kan det förväntas att den kommande utredningen
tar upp sådana frågor rörande allmänt åtal på grund av offentliga funktionärers
handlingar i tjänsten som avses med yrkandet i motionen 688 i denna del.
Något uttalande från riksdagens sida är därför ej erforderligt. Utskottet
avstyrker bifall till detta motionsyrkande.

Den i motionerna 311,688,1174 och 1176 upptagna frågan om borttagande
av begränsningen i målsägandens rätt att väcka enskilt åtal och föra talan om
enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän har tidigare prövats av riksdagen,
senast år 1978.1 sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade utskottet då
(JuU 1978/79:5) att det enligt utskottets mening inte fanns anledning att i
princip gå ifrån den gällande ordningen. Utskottet uttalade vidare bl. a.
följande.

Från allmän och enskild synpunkt är det enligt utskottets mening till fyllest
att fråga om åtal mot nu ifrågavarande tjänstemän för brott i utövning av
tjänst eller uppdrag kan väckas av allmän åklagare eller av riksdagens
ombudsmän elier justitiekanslern. De i samband med grundlagsreformen år
1974 vidtagna ändringarna i rättegångsbalken när det gäller beskrivningen av
de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglema har visserligen gjort
dem tillämpliga på andra straffbelagda gärningar än dem som tidigare utgjort
ämbetsbrott. Eftersom fråga är om gärningar som ingår som ett led i själva
utövningen av tjänsten eller uppdraget finns det dock enligt utskottets
mening ej skäl att nu överväga ändringar i de berörda åtalsreglema.

När det gäller talan om enskilt anspråk vill utskottet erinra om reglerna i
skadeståndslagen om statens och kommuns ansvar för fel och försummelse
vid myndighetsutövning och det särskilda skaderegleringsförfarandet när det

JuU 1979/80:5

gäller anspråk på staten. Därigenom har den enskilde tillerkänts möjlighet att
få ersättning för skada till följd av fel eller försummelse av offentliga
funktionärer. Det finns vid sådant förhållande inte skäl att upphäva de i
rättegångsbalken intagna begränsningarna i den enskildes rätt att föra talan
om enskilt anspråk på grund av brott som begåtts av högre tjänstemän i
utövningen av tjänst eller uppdrag.

När frågan nu återkommer vill utskottet uttala att det enligt utskottets
mening, sedan frågan senast behandlades av riksdagen, inte har inträffat
några omständigheter som i sig ger anledning till annat ställningstagande än
det riksdagen gjorde förra året. Reglerna har emellertid på många håll - vilket
också påpekats under utskottets remissbehandling av ärendet - uppenbarligen
kommit att uppfattas som stridande mot intresset av allmän insyn i
handhavandet av de offentliga funktionerna. Reglerna har också ansetts
utgöra ett allvarligt hinder för den enskilde att få till stånd en domstolsprövning
av de offentliga funktionärernas ämbetsutövning gentemot honom. En
bidragande orsak till denna inställning har varit att oklarhet om bestämmelsernas
tillämpningsområde uppstått genom 1974 års lagändringar.

Med hänsyn till det sagda kan det enligt utskottets mening finnas
anledning överväga andra vägar än att genom inskränkning i målsägandens
talerätt tillgodose det skydd mot obefogade åtal eller krav som åsyftats med
bestämmelserna. Enligt vad utskottet inhämtat avses den förut nämnda
utredningen bl. a. att få i uppdrag att överväga ändringar i den riktningen.
Samtidigt bör enligt utskottets mening prövas skälen för att ett sådant skydd
avser enbart vissa högre ämbetsmän. Något initiativ från riksdagens sida med
anledning av yrkandena i detta hänseende i motionerna 311, 688, 1174 och
1176 är enligt utskottets mening inte erforderligt. Utskottet avstyrker därför
bifall till dessa motionsyrkanden.

Enligt utskottets mening bör riksdagen ej göra något uttalande i detta
ärende beträffande målsägandetalan i allmänhet såsom yrkats i motionen
1174. Utskottet avstyrker därför bifall till motionen också i denna del.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen beträffande översyn av ämbetsansvarsreformen
m. m. avslår motionen 1978/79:854,

2. att riksdagen beträffande allmänt åtal mot offentliga funktionärer
avslår motionen 1978/79:688 i denna del (yrkandet 3),

3. att riksdagen beträffande mälsägandes talerätt mot offentliga
funktionärer avslår motionen 1978/79:311, motionen 1978/
79:688 i denna del (yrkandena 1 och 2), motionen 1978/79:1174 i
denna del (yrkandet 2) och motionen 1978/79:1176,

JuU 1979/80:5

4. att riksdagen beträffande mdlsägandes talerätt i allmänhet avslår
motionen 1978/79:1174 i denna del (yrkandet 1).

Stockholm den 27 november 1979

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Eric Jönsson (s), Hans
Petersson i Röstånga (fp), Björn Körlof(m), Lilly Bergander (s), Gunilla André
(c), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Göte Jonsson (m), Helge Klöver (s), Ella
Johnsson (c), Karl-Gustaf Mathsson (s), Bonnie Bernström (fp), Stina Eliasson
(c) och Maja Bäckström (s).

Särskilt yttrande

av Hans Petersson i Röstånga (fp) och Bonnie Bernström (fp), som anför:

Enligt vår mening kan det inte anses vara i överensstämmelse med
grundläggande rättsprinciper att vissa tjänstemän intar en särställning när det
gäller skydd mot enskilt åtal och skadeståndsanspråk. Vi har därför anslutit
oss till utskottets uppfattning att reglerna om inskränkning i målsägandens
talerätt i detta hänseende bör ses över. Vi har därvid utgått från att översynen
skall ske med utgångspunkt i att alla tjänstemän skall behandlas lika samt
med inriktning på att någon inskränkning i målsägandens talerätt inte skall
göras.

GOTAB 62849 Stockholm 1979