med anledning av motioner om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet (Betänkande 1978/79:JuU5 Justitieutskottet)

JuU 1978/79:5

Justitieutskottets betänkande
1978/79:5

med anledning av motioner om ansvar för funktionärer i offentlig
verksamhet

Motionerna

I motionen 1977/78:236 av Per Gahrton (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen skall begära förslag om utvidgad rätt till målsägandetalan mot
högre ämbetsmän.

Motionären uttalar att målsägandens rätt att väcka enskilt åtal inte gäller i
fråga om brott som i utövningen av tjänst eller uppdrag har begåtts av
ämbetsmän med högre tjänster; i fråga om ansvar eller enskilt anspråk på
grund av dessa brott är riksåklagaren ensam behörig åklagare. Enligt
motionären har målsägandens talerätt i förevarande avseende inskränkts
genom ändringar i rättegångsbalken år 1974. 1 motionen redogörs för ett
beslut av Stockholms tingsrätt, där tingsrätten avvisat ett av en enskild
person väckt åtal mot en hög ämbetsman. Beslutet röjer enligt motionären en
bristande rättssäkerhet. Det bör enligt motionärens mening vara ett minimikrav
att den som anser sig utsatt för brottsligt förfarande från högre
ämbetsmän kan få saken rättsligt prövad.

I motionen 1977/78:494 av Lars Werner m. fl. (vpk) föreslås att riksdagen
hos regeringen skall begära att det nuvarande disciplinära ansvaret för högre
förvaltningstjänstemän kompletteras i enlighet med vad som sägs i motionen
1977/78:493.

I motiveringen till yrkandet uttalar motionärerna att det nuvarande
begränsade disciplinära ansvaret för höga offentliga tjänstemän måste
kompletteras. Enligt motionärernas mening bör dessa tjänstemän kunna
åtalas vid domstol för tjänstehandl ingar som innebär brott mot lagregler eller
av lagstiftaren föreskriven tillämpning eller som eljest strider mot de fri- och
rättigheter som stadgas i grundlag; åtalsanmälan bör kunna göras av
envar.

I motionen 1977/78:989 av Rolf Hagel (apk) och Alf Lövenborg (apk) yrkas
att riksdagen beslutar att av regeringen begära följande ändringar i rättegångsbalken: -

1 Riksdagen 1978/79. 7 sami. Nr 5

JuU 1978/79:5

Nuvarande lydelse Motionärernas förslag

7 kap.

4 §

Allmän åklagare vid underrätt och hovrätt är statsåklagare eller distriktsåklagare.

Riksåklagaren är dock allmän åkia- Stycket utgår.
gare vid underrätt och hovrätt i mål om
ansvar eller enskilt anspråk på grund
av brott som i utövningen av tjänsten
eller uppdraget har begåtts av

1. den som innehar eller uppehåller
sådan ordinarie domartjänst eller
tjänst som byråchef eller därmed
jämställd eller högre tjänst vid statlig
myndighet eller annan tjänst som
omfattas av 15 kap. 4 § lagen
(1976:600) om offentlig anställning:

2. ledamot av domstol eller central
statlig förvaltningsmyndighet, som ej
är anställd hos staten; eller

3. krigsman, som bestrider regementschef
eller därmed likställd eller
högre tjänst.

Allmän åklagare vid högsta domstolen är riksåklagaren.

Har talan till högsta domstolen fullföljts allenast av enskild part, må
åklagartalan där, efter riksåklagarens förordnande, föras av lägre åklagare.

Närmare bestämmelser om fördelningen av uppgifterna mellan åklagarna
meddelas i de för dem gällande instruktionerna.

20 kap.

10 §

Vad i 8 och 9 §§ stadgats om rätt för Paragrafen utgår.

målsäganden att väcka åtal eller övertaga
eller i högre rätt fullfölja väckt
åtal gäller icke i fråga om brott, som
avses i 3 kap. 3 § och 7 kap. 4 § andra
stycket.

22 kap.

8 §

Talan om enskilt anspråk på grund Målsägandens talan om enskilt

av brott, som avses i 3 kap. 3 § och 7 anspråk på grund av brott, som avses i

kap. 4 § andra stycket, må ej väckas av 3 kap. 3 §, må ej väckas, med mindre

målsäganden, med mindre åtal för åtal för brottet äger rum. Talan får

brottet äger rum eller talan biträdes av biträdas, övertagas eller i högre rätt

Juli 1978/79:5

Nuvarande lydelse

Motionärernas förslag

någon som är behörig att besluta fullföljas av behörig åklagare,
sådant åtal.

23 kap.
22 §

2 § första eller andra stycket. Ej heller
är förundersökning erforderlig i mål
om brott, som avses i 3 kap. 3 § och 7
kap. 4 § andra stycket, med mindre
anledning förekommer till ådömande
av annan påföljd än böter.

Vill åklagaren utvidga väckt åtal, må det ske, utan att förundersökning
enligt detta kapitel ägt rum.

I motiveringen uppger motionärerna att riksåklagarens exklusiva behörighet
att åtala högre ämbetsmän gjort medborgarna skyddslösa mot
övergrepp och brott av ämbetsmän när handlandet getts sken av myndighetsutövning.

Förundersökning enligt detta kapitel
är, om tillräckliga skäl för åtal
ändock föreligga, ej erforderlig beträffande
brott, för vilket icke svårare
påföljd än böter är stadgad, eller
beträffande brott, som avses i 45 kap.
2 § första eller andra stycket. Förundersökning
skall alltid äga rum i mål
om brott, som berör enskildas intressen
och brott som avses i 3 kap. 3 §■

Gällande ordning

Brottsbalken

Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) gäller att den som i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för
myndighetsutövningen kan, om gärningen för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, dömas för
myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är
grovt, kan straffet bestämmas till fängelse i högst sex år. Om gärningen begås
av grov oaktsamhet, döms för vårdslös myndighetsutövning till böter eller
fängelse i högst ett år.

I 20 kap. 2 § BrB föreskrivs ansvar för mutbrott för arbetstagare, som
mottar, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för
sin tjänsteutövning. Lagrummet är också tillämpligt på vissa offentliga
uppdragstagare och förtroendemän.

Enligt 20 kap. 3 § BrB kan den dömas för brott mot tystnadsplikt som yppar
eller olovligen utnyttjar vad han till följd av lag eller annan författning är
pliktig att hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Juli 1978/79:5

Regeringsformen

Enligt 12 kap. 3 § regeringsformen (RF) får den som är eller har varit
statsråd fallas till ansvar förbrott i utövningen av statsrådstjänsten endast om
han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet
och prövas av högsta domstolen.

Enligt 12 kap. 8 § RF skall åtal förbrott i utövningen av tjänst som ledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten väckas i högsta domstolen av
riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Högsta domstolen prövar
också om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten skall skiljas eller
avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.
Talan väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.

Rättegångsbalken m. m.

1 rättegångsbalken (RB) finns vissa särskilda rättegångsbestämmelser när
det gäller mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten begåtts av vissa högre tjänstemän. Bestämmelser
finns sålunda dels om att överrätt som första instans skall uppta sådana mål
(forum privilegiatum), dels om inskränkningar i åklagares behörighet och
enskildas åtalsrätt, dels ock om begränsningar såvitt gäller förundersökning.

Enligt 2 kap. 2 § RB tillkommer det hovrätt att som första domstol ta upp
mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av
tjänsten eller uppdraget begåtts av domare i allmän underrätt eller krigsrätt
eller av konkursdomare, inskrivningsdomare eller annan som vid inskrivningsmyndighet
har förordnats att handlägga inskrivningsärende.

Enligt 3 kap. 3 § RB tillkommer det högsta domstolen att som första
domstol ta upp mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten eller uppdraget begåtts av statsråd, justitieråd,
regeringsråd, riksdagens ombudsman, justitiekanslern, riksåklagaren eller
den som utövar något av dessa ämbeten eller av hovrättsdomare eller
revisionssekreterare.

Högsta domstolen tillkommer vidare att som första domstol pröva fråga
huruvida justitieråd eller regeringsråd skall skiljas eller avstängas från sin
tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.

Enligt 7 kap. 4 § RB är riksåklagaren ensam behörig allmän åklagare vid
underrätt och hovrätt i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott
som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av den som innehar
eller uppehåller sådan ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller
därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet eller annan tjänst
som omfattas av 15 kap. 4§ lagen (1976:600) om offentlig anställning,
ledamot av domstol eller central statlig förvaltningsmyndighet, som ej är
anställd hos staten, samt krigsman, som bestrider regementschefs eller

JuU 1978/79:5

därmed likställd eller högre tjänst. Riksåklagaren är enligt lagrummet också
ensam behörig åklagare i högsta domstolen.

Enligt 3 § åklagarinstruktionen( 1974:910) får riksåklagaren tala åbrott som
hör under allmänt åtal med undantag av brott som i utövningen av tjänst har
begåtts av statsråd, justitieråd, regeringsråd, riksdagens ombudsman, justitiekanslern
eller den som utövar riksåklagarens tjänst.

Närmare bestämmelser om riksdagens ombudsmans och justitiekanslerns
tillsynsverksamhet och åtalsrätt m. m. finns i lagen (1975:1057) med
instruktion för justitieombudsmännen samt i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern.

Beträffande målsägandens rätt att väcka åtal gäller enligt 20 kap. 8 § RB att
han ej får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal med mindre han
angett brottet och åklagaren beslutat att åtal inte skall ske. Om åklagare väckt
åtal får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt. Enligt 20
kap. 9 § andra stycket RB får målsäganden överta åtalet om åklagaren
nedlägger åtalet på den grunden att det inte längre föreligger tillräckliga skäl
att den misstänkte är skyldig till brottet.

När det gäller tjänstemän, mot vilka talan om ansvar och enskilt anspråk på
grund av brott i tjänsteutövningen enligt 3 kap. 3 § RB skall väckas i högsta
domstolen,och tjänstemän, mot vilka riksåklagaren enligt 7 kap. 4 § är ensam
behörig allmän åklagare vid sådant brott, får målsäganden enligt 20 kap. 10 §
RB inte väcka eller överta åtal eller i högre rätt fullfölja väckt åtal.
Motsvarande inskränkning gäller enligt 22 kap. 8 § beträffande målsägandens
rätt att väcka talan om enskilt anspråk på grund av brott.

Enligt 23 kap. 22 § RB är förundersökning inte erforderlig i mål om brott
som avses i 3 kap. 3 § och 7 kap. 4 § andra stycket RB om inte anledning
förekommer till ådömande av annan påföljd än böter.

Lagen om offentlig anställning m. m.

Lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) är tillämplig på arbetstagare
hos staten och hos kommun, landstingskommun, kommunalförbund,
församling, kyrklig samfällighet, skogsvårdsstyrelse eller allmän försäkringskassa
samt annan allmän inrättning om anställningen är statligt reglerad.
Lagen gäller inte statsråd eller riksdagens ombudsman och inte heller vissa
präster i den svenska kyrkan. För andra arbetstagare gäller lagen endast i vissa
delar. I fråga om arbetstagare hos kommun i tjänst som inte är statligt reglerad
gäller exempelvis endast lagens regler om arbetskonflikter och skadestånd.
För övriga kommunalanställda arbetstagare föreligger sålunda inte något
författningsreglerat disciplinansvar.

Enligt LOA gäller att om arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet
sätter åsido vad som åligger honom i hans anställning får disciplinpåföljd
åläggas honom för tjänsteförseelse, dock ej om felet är ringa (10 kap. 1 §).

JuU 1978/79:5

Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag (10 kap. 2 §).

Om arbetstagare begått brott, som visar att han uppenbarligen är olämplig
att inneha sin anställning, får han avskedas (11 kap. 1 §). Avskedande kan
också ske bl. a. om arbetstagare genom annan gärning än brott begått grov
tjänsteföreseelse, som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin
anställning (11 kap. 2 §).

Om arbetstagare som är skäligen misstänkt för sådant i tjänsteutövningen
begånget brott som avses i 20 kap. 1-3 §§ BrB eller annat brott, varigenom han
har satt åliggande i tjänsten åsido, skall han anmälas till åtal, om för brottet är
föreskrivet fängelse eller det finns anledning anta att talan om enskilt anspråk
kommer att föras (12 kap. 1 §).

I LOA finns också regler om avstängning och läkarundersökning (13 kap.).
Vidare finns regler om handläggning av fråga om disciplinansvar, avskedande,
åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning (14 kap.). Sådan
fråga prövas i princip av den myndighet som arbetstagaren lyder under. Fråga
om disciplinansvar, avskedande och avstängning kan tas upp på anmälan av
riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Fråga om avstängning på
grund av brottsmisstanke kan också tas upp på anmälan av åklagare (15 kap.

3 §).

Beträffande vissa högre tjänstemän gäller särskilda regler för prövning av
fråga om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller
läkarundersökning enligt LOA. Det gäller innehavare av annan ordinarie
domartjänst än tjänst som justitieråd elier regeringsråd, tjänst som byråchef
eller därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet samt annan
tjänst som regeringen bestämmer. Fråga om disciplinansvar m. m. beträffande
dessa offentliga funktionärer prövas av en särskild nämnd, statens
ansvarsnämnd (15 kap. 4 §).

Talan mot myndighets och ansvarsnämndens beslut förs hos domstol och
prövas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Riksdagens
ombudsman och justitiekanslern har rätt att söka ändring i beslut angående
disciplinansvar, avskedande och avstängning i avvaktan på avskedande.

Enligt regeringens beslut i november 1977 har chefen för justitiedepartementet
tillkallat en kommitté med uppdrag att se över förfarandet i vissa
disciplinärenden m. m. Kommittén skall enligt direktiven (Dir. 1977:117)
överväga om det är möjligt och lämpligt att föra över disciplinförfarandet från
små myndigheter till någon myndighet med bättre förutsättningar att
handlägga disciplinärenden på ett sätt som tillgodoser högt ställda krav på
effektivitet och rättssäkerhet. Vidare skall kommittén särskilt se över
utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i tjänsteutövningen
av arbetstagare inom polisväsendet.

Juli 1978/79:5

Skadeståndslagen m. m.

I skadeståndslagen (1972:207) finns regler om skadeståndsansvar för det
allmänna. Enligt 3 kap. 2 § skall staten eller kommun ersätta personskada,
sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse
vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller
kommun ansvarar. Ersättningsskyldighet föreligger endast om de krav har
blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål
skäligen kan ställas på dess utövning.

Talan om ersättning för fel i myndighetsutövning får inte föras med
anledning av beslut av riksdagen eller regeringen eller av högsta domstolen,
regeringsrätten eller försäkringsdomstolen, om inte beslutet upphävts eller
ändrats. Talan får heller inte föras med anledning av beslut av lägre
myndighet mot vilken talan fullföljts hos regeringen, högsta domstolen,
regeringsrätten eller försäkringsdomstolen utan att beslutet upphävts eller
ändrats.

Särskilda regler om statens ersättningsskyldighet vid vissa felaktiga beslut
finns i lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ersättningsskyldighet
för staten kan också komma i fråga enligt datalagens (1973:289)
regler om ansvar för oriktighet i personregister.

1 kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa
fall finns regler om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten.
Beslut i fråga om skadestånd kan, beroende på skadeståndets storlek, fattas av
central förvaltningsmyndighet, justitiekanslern eller regeringen.

I betänkandet (SOU 1978:59) JK.-ämbetet har JK-utredningen nyligen lagt
fram förslag till ny skaderegleringsförordning enligt vilken anspråk på
ersättning i vissa fall skall framställas hos en ny myndighet, statsadvokaten.
Förslaget innehåller också i övriga delar vissa ändringar i förhållande till den
nuvarande ordningen.

Tidigare gällande ordning m. m.

S traffbestäm me Iser

Den nuvarande ordningen i fråga om ansvar för offentliga funktionärer
gäller i princip sedan den 1 januari 1976. Tidigare fanns i BrB särskilda
bestämmelser om ansvar för gärningar som var straffbara endast om de
begicks av ämbetsmän, s. k. självständiga ämbetsbrott. Med ämbetsmän
avsågs i huvudsak statliga och kommunala tjänstemän och vissa andra
särskilt angivna offentliga funktionärer. Ämbetsbrotten var tjänstemissbruk,
tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och
tjänstefel. Dessutom gällde att ansvar för tagande av muta eller otillbörlig
belöning eller brott mot tystnadsplikt kunde komma i fråga för ledamöter i
bl. a. beslutande statliga och kommunala församlingar. Bestämmelserna i
BrB gav domstol möjlighet att som påföljd för ämbetsbrott ådöma suspension

JuU 1978/79:5

eller avsättning, eventuellt i kombination med annan påföljd enligt BrB.
Vidare gällde att de som var underkastade ämbetsansvar och begick annat
brott än ämbetsbrott under vissa förutsättningar kunde dömas till avsättning.

Åtalsfrågor m. m.

Sedan länge har det i svensk rätt funnits regler om begränsning i
åklagarbehörigheten och av rätten till målsägandetalan beträffande vissa
brott av högre tjänstemän. De särskilda reglerna härom gällde tidigare i mål
om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott för vilket åtal skulle
upptagas omedelbart av högre rätt.

Genom 1965 års tjänstemannalagstiftning skapades bl. a. regler om åtal och
disciplinär bestraffning vilka togs upp i statstjänstemannalagen (1965:274).
Enligt denna lag gällde sålunda vid sidan av det straffrättsliga ansvarssystemet
att tjänsteman i administrativ väg kunde avsättas eller åläggas andra
disciplinstraff för tjänsteförseelser. Från detta disciplinansvar var undantagna
vissa högre befattningshavare, bl. a. ordinarie domare, byråchefer och
jämställda eller högre tjänstemän. Vidare gällde att tjänsteman med fullmakt
på tjänsten inte kunde avsättas i disciplinär ordning.

Ett disciplinansvar motsvarande det enligt statstjänstemannalagen gällde
på det kommunala området enligt stadgan om vissa tjänstemän hos
kommuner m. fl. (kommunaltjänstemannastadgan) för vissa tjänstemannagrupper,
bl. a. lärare och kyrkomusiker. Övriga kommunaltjänstemän liksom
andra kommunalanställda arbetstagare var inte underkastade något författningsreglerat
disciplinansvar, men disciplinansvar kunde gälla för dem på
grund av regler i kollektivavtal.

I samband med lagstiftningen år 1965 gjordes ändringar i RB, som innebar
att talan om ansvar för ämbetsbrott i princip alltid skulle väckas i underrätt.
Endast justitiekanslern, riksåklagaren och domare inom det allmänna
domstolsväsendet svarade alltjämt i överrätt för självständiga ämbetsbrott
(prop. 1965:146, 1LU 36).

I förarbetena till 1965 års ändring i RB framhölls beträffande begränsningen
av kretsen behöriga åklagare och av målsägandens talerätt att denna innebär
ett skydd för högre tjänstemän mot obefogat åtal och ogrundad talan om
ersättning. Detta system ansågs böra i princip behållas även i den nya ordning
för talan om ämbetsbrott som infördes år 1965. En lämplig avgränsning av
kretsen högre tjänstemän som skulle åtnjuta detta skydd ansåg man sig
kunna erhålla genom att göra reglerna om åklagare och målsägandens talerätt
tillämpliga i fråga om ämbetsbrott av civil tjänsteman som ej är underkastad
disciplinär bestraffning enligt statstjänstemannalagen. Den dåvarande
chefen för justitiedepartementet uttalade att det inte torde vara något
avgörande hinder för denna lösning att tillämpningsområdet för reglerna
härigenom blev något vidare i praktiken än vad som gällde tidigare (prop.

Juli 1978/79:5

1965:146 s. 39).

Enligt den lydelse som genom 1965 års lagstiftning gavs de aktuella
bestämmelserna i RB var riksåklagaren ensam behörig åklagare dels i högsta
domstolen i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott av
justitiekanslern, riksåklagaren eller den som utövade något av dessa ämbeten
eller av hovrättsdomare eller revisionssekreterare, dels vid underrätt och i
hovrätt i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott av
statstjänsteman, som ej var underkastad disciplinär bestraffning, av ledamot
av domstol eller central statlig förvaltningsmyndighet, som ej var statstjänsteman,
eller av krigsman, som bestred regementschefs eller därmed likställd
eller högre tjänst.

Inskränkningar i målsägandens talerätt enligt 20 kap. 10 § och 22 kap. 8 §
RB samt regler om begränsning av förundersökning enligt 23 kap. 22 § RB
gällde efter 1965 års lagändringar ämbetsbrott av tjänstemän inom den senast
angivna personkretsen.

Beträffande innebörden av uttrycket i 12 kap. 3 § RF ”brott i utövningen av
statsrådstjänsten” uttalade departementschefen i förarbetena till lagrummet
att det inte bör göra någon skillnad om ett statsråd genom sitt handlande
skulle ha åsidosatt en skyldighet som följer av hans tjänst, t. ex. genom att - i
privatlivet - röja en hemlig uppgift. Utanför borde enligt departementschefen
falla gärningar som inte är typiskt förbundna med befogenheter och uppgifter
som tillkommer en regeringsledamot. De gärningar som bör bli föremål för
särskild prövning var enligt departementschefen endast sådana som ingår
som led i själva utövningen av statsrådstjänsten och som alltså kan tänkas
vara styrda av politiska motiv och värderingar (prop. 1973:90 s. 423).

I motiveringen till 12 kap. 8 § RF med särskilda åtals- och forumregler för
brott i utövningen av tjänsten som ledamot av högsta domstolen eller
regeringsrätten uttalades av departementschefen att samma princip som
ligger till grund för motsvarande gränsdragning i 12 kap. 3 § RF för
statsrådens del borde vara vägledande när de gäller de högsta domarna. Den
gjorda avgränsningen innebar enligt departementschefen bl. a. att sådana
ämbetsbrott som tagande av muta och överträdelse av tystnadsplikt i
allmänhet föll utanför tillämpningsområdet för de föreslagna nya reglerna.
Åtal för nämnda brott skulle alltså väckas i underrätt enligt vanliga regler.
Detta förhållande kunde enligt departementschefen inte undgå att få
konsekvenser för RB:s regler om forum privilegiatum för andra domare och
vissa andra högre tjänstemän (prop. 1973:90 s. 441).

Genom ändringar i RB år 1974 - betecknade som följdlagstiftning till
grundlagsreformen (prop. 1974:35, KU 21) - ändrades bestämmelserna i 2
kap. 2 § och 3 kap. 3 § RB om särskilt forum för mål om ansvar eller enskilt
anspråk på grund av ämbetsbrott av vissa tjänstemän. I anslutning till
motsvarande terminologi i RF kom de särskilda reglerna att avse brott som
begåtts av vederbörande tjänsteman i utövningen av tjänsten eller uppdraget.
På motsvarande sätt ändrades beskrivningen av de brott, för vilka riksåkla -

Juli 1978/79:5

garen enligt 7 kap. 4 § RB är ensam behörig allmän åklagare. Genom
hänvisning i 20 kap. 10 §, 22 kap. 8 § och 23 kap. 22 § RB kom också den i
dessa lagrum föreskrivna inskränkningen av målsägandens talerätt och
begränsningen i förundersökning att avse brott enligt den ovan nämnda
definitionen.

I motiven till lagändringarna uttalade dåvarande chefen för justitiedepartementet
bl. a. följande.

De gärningar som omfattas av bestämmelserna i 12 kap. 3 och 8 §§ RF
sammanfaller endast delvis med de i brottsbalken beskrivna ämbetsbrotten.
Å ena sidan torde ifrågavarande grundlagsbestämmelser vara tillämpliga i
fråga om flera av de i brottsbalken straffbelagda gärningarna än de särskilda
ämbetsbrotten. Å andra sidan kommer som regel sådana ämbetsbrott som
tagande av muta och brott mot tystnadsplikt att falla utanför bestämmelsernas
tillämpningsområde. Avgörande för dessas tillämplighet är i stället om
brottet har begåtts i själva tjänsteutövningen eller inte. I fråga om sådant brott
av statsråd, justitieråd eller regeringsråd som inte har begåtts i tjänsteutövningen
gäller att åtal skall väckas vid underrätt enligt vanliga regler.

Enligt departementschefen borde RB:s regler om forum privilegiatum
utformas på sådant sätt att de kom att anknyta till samma slag av gärningar
som anges i motsvarande bestämmelser i nya RF. De gärningar som enligt 7
kap. 4 § RB hänförs till riksåklagarens kompetensområde borde enligt vad
som uttalades av departementschefen avgränsas på samma sätt som de
gärningar som enligt 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § RB skall beivras direkt i överrätt.
Ändringarna i 20 kap. 10 §, 22 kap. 8§ och 23 kap. 22 § RB var enligt
departementschefen en följd av de andra i RB vidtagna ändringarna.

A mbetsansvarsreformen

Genom 1975 års lagstiftning om ansvar för funktionärer i offentlig
verksamhet m. m. (prop. 1975:78, Juli 22) infördes den nu gällande
ordningen, som innebär att ämbetsansvaret ersatts med ett nytt ansvarssystem,
vilket nära ansluter till den ordning som redan tidigare gällde på den
privata arbetsmarknaden. Ett straffrättsligt ansvar för offentliga funktionärer
har dock bibehållits när det gäller allvarliga angrepp mot samhällsmedlemmarnas
intresse av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt.
Straffbestämmelserna om ämbetsbrott har emellertid avskaffats, och det
straffbara området inskränkts till att omfatta de brottstyper som framstår som
särskilt straffvärda, nämligen de ovan beskrivna brotten myndighetsmissbruk,
vårdslös myndighetsövning, mutbrott och brott mot tystnadsplikt.
Straffansvar inträder oberoende av sådana förhållanden som tjänstemannaställning
eller liknande.

Det straffrättsliga ansvaret för vanliga tjänstefel har ersatts av det ovan
beskrivna disciplinära ansvaret. Regler härom upptogs till en början i
statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.

Juli 1978/79:5

För prövning av fråga om disciplinärt ansvar m. m. för befattningshavare
som innehar eller uppehåller ordinarie domartjänst eller högre tjänst vid
statlig myndighet inrättades samtidigt statens ansvarsnämnd.

Reformen avsåg i huvudsak att i överensstämmelse med de riktlinjer som
dragits upp av den s. k. ämbetsansvarskommittén (SOU 1969:20 och 1972:1)
tillgodose tre syften, nämligen att avsevärt inskränka det straffbara området,
att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets som skall vara
underkastad straffansvar samt att åstadkomma ett närmande mellan den
offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem.

I samband med 1975 års lagstiftning gjordes i 7 kap. 4 § RB den ändringen
att personkretsen, som tidigare motsvarat dem som inte var underkastade
disciplinär bestraffning, nu kom att omfatta dem beträffande vilka frågor om
disciplinärt ansvar m. m. skulle prövas av statens ansvarsnämnd. Ändringen
innefattade ej någon saklig ändring.

A rbeisrältsreformen

1 samband med arbetsrättsreformen 1976 upphävdes statstjänstemannalagen.
Lagens bestämmelserom disciplinärt ansvar,avskedande, åtalsanmälan
m. m. överfördes i huvudsak utan ändringar till LOA. I samband härmed
vidtogs redaktionella ändringar i RB (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45).

Tidigare motioner

Motioner med yrkanden om tillsättande av en arbetsgrupp med uppgift att
kontinuerligt följa den praktiska tillämpningen av 1975 års ämbetsansvarsreform
har prövats av riksdagen vid 1976/77 och 1977/78 års riksmöten (JuU
1976/77:9, JuU 1977/78:9). Motionerna avslogs vid båda tillfällena på förslag
av justitieutskottet. Utskottet hänvisade i betänkandet 1977/78:9 till sitt
uttalande föregående år att det inte förekommit några omständigheter som
gav anledning till annan bedömning av lagstiftningens lämplighet än den som
gjordes då lagstiftningen antogs år 1975. Vad utskottet sålunda anfört ägde
enligt utskottets mening alltjämt giltighet.

Utskottet prövade samtidigt ett motionsyrkande om att det i 20 kap. 1 § BrB
skulle göras ett tillägg av det ungefärliga innehållet att oaktsamhet vid
myndighetsutövning skulle bedömas som grov om gärningen innebar
kränkning av enskilds fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF. 1 denna del
uttalade utskottet:

Enligt uttalanden av departementschefen under förarbetena till 1975 års
lagstiftning (prop. 1975:78 s. 147) skall vid bedömningen av om grov
oaktsamhet föreligger samtliga omständigheter beaktas. Endast den omständigheten
att oriktig myndighetsutövning medfört allvarligt förfång får enligt
departementschefen inte föranleda att oaktsamheten bedöms som grov.
Visserligen måste, uttalar departementschefen, i sådana fall där det står klart
att myndighetsutövningen får avsevärda konsekvenser förde berörda, krävas
särskild noggrannhet från den utövandes sida. Det innebär enligt departe -

JuU 1978/79:5

mentschefen emellertid bara att man får ha en annan utgångspunkt än i fråga
om myndighetsutövning i allmänhet när man bedömer om oaktsamheten är
grov.

Några avgöranden i domstol som, utöver vad som framgår av det nyss
sagda, klargör den närmare innebörden av gällande rätt i berört hänseende,
föreligger ännu inte. Lagstiftningen har endast varit i kraft i knappt två år.
Enligt utskottets mening är det för tidigt att bedöma om behov föreligger av
uttryckliga lagregler beträffande den fråga som tagits upp i motionen.
Motionsyrkandet bör därför ej föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida.

Riksdagen följde utskottet.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet tre motioner angående ansvar för
funktionärer i offentlig verksamhet.

Enligt yrkandet i motionen 494 bör riksdagen hos regeringen begära förslag
till sådana lagändringar att högre förvaltningstjänstemän kan åtalas vid
domstol för vårdslös myndighetsutövning på grund av handlingar som
strider bl. a. mot de fri- och rättigheter som är tillförsäkrade medborgarna i
grundlagen. Åtal bör enligt motionärerna kunna väckas av envar.

Yrkandena i motionerna 236 och 989 går ut på att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag till lagändringar som gör det möjligt för envar att väcka
talan om ansvar eller enskilt anspråk mot offentliga funktionärer på grund av
brott som begåtts i utövning av tjänst eller uppdrag.

Den nuvarande ordningen i fråga om ansvar för offentliga funktionärer i
utövning av tjänst eller uppdrag infördes genom lagstiftning år 1975 och gäller
sedan den 1 januari 1976. Genom denna lagstiftning har det straffrättsliga
ansvaret för lindrigare förseelser i tjänsten i princip avskaffats och ersatts av
ett disciplinärt ansvar.

För särskilt straffvärda beteenden finns dock alltjämt ett straffansvar. Det
gäller myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning samt mutbrott
och brott mot tystnadsplikt. För myndighetsmissbruk döms den som i
myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen om gärningen för det allmänna
eller för någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa.
Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning.
Vid bedömningen av om grov oaktsamhet föreligger skall enligt
förarbetena till lagstiftningen samtliga omständigheter beaktas; särskild
noggrannhet måste krävas när det står klart att myndighetsutövningen får
avsevärda konsekvenser för de berörda, men enbart den omständigheten att
oriktig myndighetsutövning medfört allvarligt förfång får inte föranleda att
oaktsamheten bedöms som grov. Någon domstolspraxis som ytterligare
klargör den närmare innebörden av gällande rätt i berört hänseende föreligger
ännu inte.

JuU 1978/79:5

För arbetstagare hos staten samt för sådana arbetstagare hos kommuner
och vissa andra inrättningar, vilkas anställning är statligt reglerad, är det
disciplinära ansvaret författningsreglerat i lagen om offentlig anställning.
Lagen innehåller bestämmelser bl. a. om disciplinansvar, avskedande,
avstängning och läkarundersökning, beslutande myndighet och talan mot
disciplinmyndighets beslut. Vissa befattningshavare är helt eller delvis
undantagna från lagens tillämpning, t. ex. statsråd och justitieråd. För de
kommunala arbetstagare, som inte omfattas av lagens regler om disciplinansvar
och avskedande, gäller inte något författningsreglerat disciplinansvar.
För dem gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal.

Åtal mot offentliga funktionärer kan väckas, förutom av allmän åklagare,
av riksdagens ombudsmän och justitiekanslern. Fråga om disciplinansvar
enligt lagen om offentlig anställning prövas av den myndighet som arbetstagaren
lyder under. Beträffande befattningshavare som innehar eller
uppehåller ordinarie domartjänst eller högre tjänst vid statlig myndighet sker
dock prövningen av statens ansvarsnämnd. Beslut i disciplinärenden enligt
lagen om offentlig anställning kan överklagas till domstol och prövas enligt
lagen om rättegången i arbetstvister. Även riksdagens ombudsmän och
justitiekanslern har vissa befogenheter, när det gäller utkrävande av disciplinansvar
enligt lagen om offentlig anställning.

Enligt bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen och rättegångsbalken
gäller särskilda regler för väckande av talan om ansvar och enskilt
anspråk mot vissa högre tjänstemän på grund av brott i utövning av tjänst
eller uppdrag. Bestämmelserna avser statsråd, justitieråd, regeringsråd,
riksdagens ombudsmän och justitiekanslern samt innehavare av annan
ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller
högre tjänst, ledamöter av domstol eller central statlig förvaltningsmyndighet,
som ej är anställda hos staten, eller krigsman på regementschefs eller
därmed likställd eller högre tjänst. För de nämnda befattningshavarna gäller
bl. a. att målsäganden inte får väcka talan om ansvar eller enskilt anspråk på
grund av brott som begåtts i utövning av tjänst eller uppdrag. Sådan talan får
väckas endast av behörig åklagare, som beträffande huvudgruppen av de
berörda tjänstemännen är riksåklagaren, riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern.

Regler om begränsning i åklagarbehörigheten och om målsägandes rätt att
föra talan när det gäller brott av högre tjänstemän har länge funnits i svensk
rätt. Reglerna har ansetts utgöra ett skydd för dessa tjänstemän mot obefogat
åtal eller ogrundad talan om ersättning. Tidigare gällde begränsningarna talan
om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott som avsågs i 20 kap.
1-4 §§ brottsbalken i dess lydelse före ämbetsansvarsreformen, dvs. tjänstemissbruk,
tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt
och tjänstefel. Efter lagändringar år 1974 i samband med grundlagsreformen
gäller begränsningarna nu brott i utövning av tjänst eller uppdrag. Härmed
avses enligt uttalanden i förarbetena gärningar som ingår som ett led i själva

JuU 1978/79:5

utövningen av tjänsten eller uppdraget. Utanför begränsningsreglerna faller
gärningar som inte är typiskt förbundna med tjänsten eller uppdraget.
Beträffande sådana gärningar gäller vanliga regler om åklagares behörighet
och om målsägandens rätt att väcka talan om ansvar eller enskilt anspråk.

Vissa möjligheter för målsägande att föra talan om ersättning för skada på
grund av felaktigt förfarande av offentliga funktionärer finns genom reglerna
i skadeståndslagen om statens och kommuns skyldighet att ersätta skada som
vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Sådan skyldighet
föreligger om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens
ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Regler om handläggningen
av skadeståndsanspråk mot staten finns i 1972 års kungörelse om
statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall.

Utskottet prövade vid 1977/78 års riksmöte ett motionsyrkande av i princip
samma innebörd som yrkandet i motionen 494 om närmare lagreglering av
vilka gärningar som skall anses straffbara som grov oaktsamhet vid
myndighetsutövning och kunna föranleda åtal för vårdslös myndighetsutövning.
Enligt utskottets då uttalade uppfattning var det för tidigt att bedöma
om behov förelåg av uttryckliga lagregler beträffande den fråga som tagits upp
i motionen. När frågan nu återkommer finnér utskottet ej skäl att frångå den
ståndpunkt som utskottet intog förra året och som godkändes av riksdagen.
Utskottet vill dock tillägga att en utvärdering av ämbetsansvarsreformen
inom någon tid framstår som påkallad. Därvid torde den i motionen upptagna
frågan komma att övervägas. Under hänvisning till det anförda avstyrker
utskottet bifall till motionen 494 i här berörd del.

Beträffande den i samtliga tre motioner upptagna frågan om borttagande av
begränsningen i målsägandens rätt att väcka enskilt åtal och föra talan om
enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän konstaterar utskottet att sådan
begränsning sedan länge funnits i svensk rätt och motiverats med önskemålet
att skydda dessa tjänstemän mot obefogade åtal eller ogrundad talan om
ersättning. Det finns enligt utskottets mening ej anledning att i princip frångå
denna ordning.

Från allmän och enskild synpunkt är det enligt utskottets mening till fyllest
att fråga om åtal mot nu ifrågavarande tjänstemän för brott i utövning av
tjänst eller uppdrag kan väckas av allmän åklagare eller av riksdagens
ombudsmän eller justitiekanslern. De i samband med grundlagsreformen år
1974 vidtagna ändringarna i rättegångsbalken när det gäller beskrivningen av
de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglerna har visserligen gjort
dem tillämpliga på andra straffbelagda gärningar än dem som tidigare utgjort
ämbetsbrott. Eftersom fråga är om gärningar som ingår som ett led i själva
utövningen av tjänsten eller uppdraget finns det dock enligt utskottets
mening ej skäl att nu överväga ändringar i de berörda åtalsreglerna.

När det gäller talan om enskilt anspråk vill utskottet erinra om reglerna i
skadeståndslagen om statens och kommuns ansvar för fel och försummelse
vid myndighetsutövning och det särskilda skaderegleringsförfarandet när det

JuU 1978/79:5

gäller anspråk på staten. Därigenom har den enskilde tillerkänts möjlighet att
få ersättning för skada till följd av fel eller försummelse av offentliga
funktionärer. Det finns vid sådant förhållande inte skäl att upphäva de i
rättegångsbalken intagna begränsningarna i den enskildes rätt att föra talan
om enskilt anspråk på grund av brott som begåtts av högre tjänstemän i
utövningen av tjänst eller uppdrag.

Ej heller i övrigt bör motionerna föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen beträffande vårdslös myndighetsutövning avslår
motionen 1977/78:494 i denna del,

2. att riksdagen beträffande mdlsägandes talesrätt m. m. avslår
motionen 1977/78:236, motionen 1977/78:494 i denna del och
motionen 1977/78:989.

Stockholm den 17 oktober 1978

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Bertil Johansson (c), Gunde Raneskog (c), Kerstin Andersson i
Kumla (s), Håkan Winberg (m), Hans Pettersson i Helsingborg (s), Carl
Lidbom (s), Gunilla André (c), Ella Johnsson (c), Martin Segerstedt (s), Iris
Mårtensson (s) och Margareta Andrén (fp).

GOTAB 58550 Stockholm 1978