med anledning av motioner i vissa vallagsfrågor m. m.
Betänkande 1979/80:KU43
KU 1979/80:43
Konstitutionsutskottets betänkande
1979/80:43
med anledning av motioner i vissa vallagsfrågor m. m.
I detta betänkande behandlas med anledning av motionerna 1979/80:178,
222, 260, 262, 1042, 1045 och 1563 vissa frågor om suppleanter för
kommunfullmäktige, ersättare för riksdagsledamot, besvärsrätt för politiskt
parti över beslut om valutgång, förkortad tid för poströstning och valsystemet
vid kommunfullmäktigvalen. Dessutom behandlas en fråga om förutsättningarna
för att upphäva val vilken utskottet tagit upp på eget initiativ
med anledning av viss erfarenhet från 1979 års val.
Motionerna
I motionen 1979/80:178 av Daniel Tarschys (fp) och Torkel Lindahl (fp)
hemställs ”att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning av frågan om
slopande av poströstning på valdagen”.
I motionen 1979/80:222 av Hilding Johansson m. fl. (s) hemställs ”att
riksdagen anhåller att regeringen framlägger förslag som samordnar
bestämmelserna i vallagen och kommunallagen för utseende av kommunfullmäktigesuppleanter”.
I motionen 1979/80:260 av Ove Karlsson m. fl. (s) hemställs ”att riksdagen
antar följande förslag till 14 kap. 19 § vallagen:
Nuvarande lydelse
För kommunfullmäktige utses
suppleanter på följande sätt.
För varje ledamot göres en sammanräkning
inom det parti, för vilket
han har blivit vald. Vid varje
sammanräkning tages hänsyn endast
till de valsedlar som upptar ledamotens
namn och som på grund härav
gällde för detta namn, när det fick
plats i ordning. Varje valsedel gäller
som hel röst. Med iakttagande av att
namn på kandidat som har blivit
genom valet utsedd till ledamot skall
anses som obefintligt tillgodoräknas
röstvärdet det namn som står främst
på sedeln. Den som får högsta röste
-
Föreslagen lydelse
För kommunfullmäktige utses
suppleanter på följande sätt.
För varje ledamot göres en sammanräkning
inom det parti, för vilket
han har blivit vald. Vid varje
sammanräkning tages hänsyn endast
till de valsedlar som upptar ledamotens
namn och som på grund härav
gällde för detta nr.nn, när det fick
plats i ordning. Varje valsedel gäller
som hel röst. Med iakttagande av att
namn på kandidat som har blivit
genom valet utsedd till ledamot skall
anses som obefintligt tillgodoräknas
röstvärdet det namn som står främst
på sedeln. Den som får högsta röste
-
1 Riksdagen 1979180. 4 sami. Nr 43
KU 1979/80:43
2
Nuvarande lydelse
talet är utsedd till suppleant för den
ledamot som sammanräkningen avser.
Mellan lika tal avgöres företrädet
genom lottning.
Om det antal suppleanter som har
utsetts enligt andra stycket är mindre
än det antal som kommunfullmäktige
har bestämt enligt 2 kap. 2 §
kommunallagen (1977:179) och
samma suppleant har utsetts för fyra
eller flera ledamöter, göres ytterligare
en sammanräkning för var och en
av dessa ledamöter. Därvid skall
även namn på kandidat som har
blivit genom valet utsedd till suppleant
för den ledamot som sammanräkningen
avser anses som obefintligt.
I övrigt förfares på sätt som
anges i andra stycket.
Om antalet suppleanter fortfarande
är mindre än det antal som
kommunfullmäktige har bestämt enligt
2 kap. 2 § kommunallagen
(1977:179) och samma suppleant har
utsetts för sex eller flera ledamöter,
göres ytterligare en sammanräkning
för var och en av dessa ledamöter.
Därefter göres på motsvarande
sätt successivt ytterligare sammanräkningar
för de ledamöter vilkas
suppleanter har utsetts för åtta eller
flera ledamöter, tio eller flera ledamöter,
och så vidare, så länge antalet
suppleanter är mindre än det antal
som kommunfullmäktige har bestämt
enligt 2 kap. 2 § kommunallagen
(1977:179).
Föreslagen lydelse
talet är utsedd till suppleant för den
ledamot som sammanräkningen avser.
Mellan lika tal avgöres företrädet
genom lottning.
Om det antal suppleanter som har
utsetts enligt andra stycket är mindre
än det antal som kommunfullmäktige
har bestämt enligt 2 kap. 2 §
kommunallagen (1977:179) och
samma suppleant har utsetts för tre
eller flera ledamöter, göres ytterligare
en sammanräkning för var och en
av dessa ledamöter. Därvid skall
även namn på kandidat som har
blivit genom valet utsedd till suppleant
för den ledamot som sammanräkningen
avser anses som obefintligt.
I övrigt förfares på sätt som
anges i andra stycket.
Om antalet suppleanter fortfarande
är mindre än det antal som
kommunfullmäktige har bestämt enligt
2 kap. 2 § kommunallagen
(1977:179) och samma suppleant har
utsetts för fem eller flera ledamöter,
göres ytterligare en sammanräkning
för var och en av dessa ledamöter.
Därefter göres på motsvarande
sätt successivt ytterligare sammanräkningar
för de ledamöter vilkas
suppleanter har utsetts för sju eller
flera ledamöter, nio eller flera ledamöter,
och så vidare, så länge antalet
suppleanter är mindre än det antal
som kommunfullmäktige har bestämt
enligt 2 kap. 2 § kommunallagen
(1977:179)."
I motionen 1979/80:262 av Daniel Tarschys (fp) och Karin Ahrland (fp)
hemställs "att riksdagen hos regeringen anhåller att motionen måtte
överlämnas till vallagskommittén”. Motionärerna föreslår dels en översyn av
bestämmelserna om utseende av ersättare för riksdagsledamot (punkt 1),
dels en harmonisering av kommunallagens och vallagens bestämmelser om
KU 1979/80:43
3
antalet suppleanter för kommunfullmäktige (punkt 2) och dels en översyn av
vallagens besvärsregler såvitt avser besvärsrätt för politiska partier (punkt
3)-
I motionen 1979/80:1042 av Olle Grahn (fp) och Margareta Andrén (fp)
hemställs ”att riksdagen hos regeringen begär att den parlamentariska
kommitté som tillsatts för översyn av vallagen även bör behandla frågan om
ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat vid val till
kommunfullmäktige i valkretsindelade kommuner”.
I motionen 1979/80:1045 av Erik Jönsson (s) och Lars-Erik Lövdén (s)
hemställs ”att riksdagen hos regeringen begär en ändring i 2 § vallagen i
enlighet med vad som anförts i motionen”. Enligt motionärerna bör
bestämmelserna om poströstning ändras så att röstning på postanstalt inom
riket får ske t. o. m. andra dagen före valdagen.
I motionen 1979/80:1563 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c) hemställs ”att
riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av vallagens bestämmelser
om kommunindelning i valkretsar”.
Suppleanter för kommunfullmäktige
Gällande bestämmelser m. m.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen bestämmer kommunfullmäktige det
antal suppleanter som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelsen
i 14 kap. 19 § vallagen om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra
viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i
kommunen. Om därvid uppkommer brutet tal, avrundas detta till närmast
högre hela tal.
Suppleanterna utses enligt 14 kap. 19 § vallagen genom ett successivt
sammanräkningsförfarande. För varje ledamot ett parti erhåller görs en
sammanräkning av de valsedlar som upptar ledamotens namn. Den som,
med bortseende från kandidat som genom valet har blivit utsedd till ledamot,
får högsta röstetalet blir suppleant för den ledamot som sammanräkningen
avser. Om det antal suppleanter som utsetts på detta sätt är mindre än det
antal som kommunfullmäktige bestämt och samma person har utsetts till
suppleant för fyra eller flera ledamöter, görs en ny sammanräkning för var
och en av dessa ledamöter. Ytterligare sammanräkningar görs därefter för de
ledamöter vilkas suppleanter har utsetts för sex, åtta, tio eller högre jämnt
antal ledamöter, så länge antalet suppleanter är mindre än det antal som
kommunfullmäktige har bestämt.
Om ledamöterna utsetts från endast en typ av valsedel och fullmäktige
bestämt andelen suppleanter till hälften, leder bestämmelserna i 14 kap. 19 §
vallagen till att parti som erhållit ett jämnt antal ledamöter får hälften så
många suppleanter, medan parti som fått ett udda antal ledamöter får
KU 1979/80:43
4
suppleanter till det hela tal som är närmast lägre än hälften.
Dessa bestämmelser fick sin nuvarande utformning i samband med
tillkomsten av kommunallagen år 1977 (se prop. 1975:76:187 s. 347-348 och
575-581 samt KU 1976/77:25 s. 90). Den nya ordningen bedömdes innebära
flera fördelar i förhållande till den som gällde tidigare. Sammanräkningsförfarandet
förenklades. Om en ledamot avgår kommer han att efterträdas av
någon av sina suppleanter. En suppleant kommer att kunna tjänstgöra även
för en ledamot som har utsetts i en annan valkrets än suppleanten. Möjlighet
att i förväg bedöma vilka personer som kommer att utses till suppleanter är
goda.
Det är emellertid inte möjligt att i förväg exakt ange hur stor andel av
antalet ledamöter för ett visst parti som suppleanterna skall utgöra. Detta
innebär att fullmäktige inte kan bestämma hur stor andel av antalet
ledamöter som suppleanterna skall utgöra utan endast ett visst beräkningstal
som skall användas vid tillämpningen av 14 kap. 19 § vallagen.
Bestämmelsen i 2 kap. 2 § kommunallagen om avrundning till närmast
högre tal har överförts oförändrad från äldre lag. Enligt det system för
utseende av suppleanter som tillämpades tidigare var denna bestämmelse
nödvändig dels för att tillförsäkra varje parti minst en suppleant, dels för att
antalet suppleanter skulle kunna bestämmas. I det nuvarande systemet fyller
bestämmelsen inte en sådan funktion. Det nya systemet för utseende av
suppleanteri 14kap. 19 § vallagen garanterar att minst en suppleant utses för
varje parti men ger dessutom besked om det antal suppleanter som skall
utses.
På denna punkt har de nya bestämmelserna föranlett viss osäkerhet. Efter
1979 års val har i ett flertal fall anförts besvär över länsstyrelsers beslut om
valutgången såvitt avser antalet suppleanter för kommunfullmäktige. I
besvären har anförts att länsstyrelsen inte tillämpat avrundningsregeln i 2
kap. 2 § kommunallagen. Härigenom har enligt de klagande - i fall när
kommunfullmäktige bestämt antalet suppleanter till hälften - parti som
erhållit udda antal platser i fullmäktige fått för få suppleanter i förhållande till
fullmäktiges beslut. Valprövningsnämnden har dock lämnat sådana besvär
utan bifall.
Motionerna
I motionen 1979/80:222 framhålls att bestämmelsen i 2 kap. 2 § kommunallagen
om avrundning till närmast högre hela tal inte är samordnad med de
nya reglerna i vallagen. Enligt motionärerna är det angeläget att de båda
lagarna bringas i fullständig överensstämmelse med varandra. Utan att binda
sig för någon ordning för sammanräkningen anser motionärerna att
regeringen snarast bör pröva frågan och lägga fram förslag för riksdagen så
att full klarhet råder redan vid nomineringarna inför 1982 års kommunalval.
Enligt motionärerna i motionen 1979/80:260 bör bestämmelsen i 2 kap. 2 §
KU 1979/80:43
5
kommunallagen fortsättningsvis vara vägledande när det gäller att bestämma
antalet suppleanter i kommunfullmäktige. Därför föreslås att riksdagen
antar det förslag till ändring av 14 kap. 19 § vallagen som motionärerna
lägger fram.
I motionen 1979/80:262 (punkt 2) anförs att bestämmelsen i kommunallagen
om avrundning till närmast högre hela tal i vissa fall inte kan tillämpas,
eftersom 14 kap. 19 § vallagen inte bragts i samstämmighet med den nya
kommunallagen. Detta har i årets val fått till följd att partier med tre
fullmäktige i kommuner där andelen suppleanter bestämts till hälften av
fullmäktiges ledamöter har tilldelats endast en suppleant, trots att de enligt
kommunallagen borde ha varit berättigade till två suppleanter. Besvär över
länsstyrelsernas beslut i sådana ärenden har av valprövningsnämnden
lämnats utan bifall. En harmonisering av de båda lagarna ter sig enligt
motionärerna angelägen, om den rättighet som i kommunallagen tillförsäkrats
fullmäktige inte även i fortsättningen skall kunna urgröpas genom
lydelsen av 14 kap. 19 § vallagen.
Ersättare för riksdagsledamot
Gällande bestämmelser m. m.
Enligt 14 kap. 7 § vallagen bestämmer länsstyrelsen i erforderlig utsträckning
för varje namn som erhållit plats i ordningen för mandatfördelningen
enligt 6 § genom särskilda sammanräkningar inom det parti som namnet
tillhör särskild ordning mellan namnen på partiets valsedlar för utseende av
ersättare. Ersättare utses på grundval av de valsedlar som gällde för namnet
när det erhöll plats i ordningen enligt 6 §. Vid denna uträkning gäller varje
valsedel som hel röst. Med iakttagande av att namn på den som redan fått
plats i den särskilda ordningen anses som obefintligt skall röstvärdet
tillgodoräknas det namn som står främst på sedeln. Den som får högsta
röstetalet erhåller plats i den särskilda ordningen. Mellan lika tal avgörs
företrädet genom lottning.
Enligt 14 kap. 11 § utser riksskatteverket därefter på grundval av den av
länsstyrelsen bestämda ordningen lika många ersättare för varje riksdagsledamot
som ledamotens parti fått mandat i valkretsen. Minst tre ersättare
skall dock alltid utses för varje ledamot. Vid utseende av ersättare skall
bortses från namn på den som valts till ledamot.
Systemet med ersättare för riksdagsledamot tillämpades första gången i
samband med 1973 års val (prop. 1972:66, KU 1972:30, rskr 1972:204 och KU
1974:1, rskr 1974:9). Tidigare fanns ingen möjlighet att kalla in ersättare för
riksdagsledamot som är förhindrad att delta i riksdagsarbetet eller som är
talman eller statsråd.
Metoden för utseende av ersättare bygger på förslag av grundlagberedningen
i betänkandet (SOU 1970:17) Ersättare för riksdagsledamöterna.
KU 1979/80:43
6
Metoden innebär att ersättare utses från samma parti, i samma valkrets och
från samma listtyp som den ledamot som skall ersättas. Ersättarna kommer
att fungera som gruppersättare.
Valprövningsnämnden har i två besvärsärenden med anledning av 1979 års
val haft att ta ställning till hur bestämmelserna om utseende av ersättare skall
tillämpas när partierna gått ut med s. k. saxade listor, dvs. när de första
namnen på en listtyp återkommit i annan ordning på en annan listtyp.
Bestämmelserna kan i sådana fall leda till att en riksdagsledamot inte får
ersättare från den lista där ledamoten står främst. Om nämligen en annan
lista där ledamoten står längre ner samlat fler röster, kan en tillämpning av
bestämmelserna i vissa fall innebära att ersättare skall utses från denna
lista.
Motionen
I motionen 1979/80:262 (punkt 1) anförs att bestämmelserna i 14 kap. 7 §
om utseende av ersättare till riksdagsmän i vissa lägen ger ett egendomligt
utfall för partier som använt s. k. saxade listor, dvs. uppställt samma
kandidater i olika ordning på skilda listor. Om två eller flera mandat tillfaller
ett parti som använt sådana listor utses nämligen samtliga ersättare från den
lista som erhållit flest röster, även om en eller flera av riksdagsmännen valts
med stöd huvudsakligen av andra listor. Orsaken härtill är bestämmelsen i
7 § 2 st. att varje valsedel vid utseende av ersättare skall räknas som hel röst.
Motionärerna anför att något sakskäl till denna regel inte anges i lagens
förarbeten och att det också är mycket svårt att förstå vad den fyller för
rimligt syfte. En översyn av bestämmelserna för utseende av ersättare
förefaller därför enligt motionärerna starkt motiverad.
Besvärsrätt för politiskt parti över beslut om valutgång
Gällande rätt m. m.
Enligt 15 kap. 4 § vallagen förs talan mot beslut varigenom riksskatteverket
eller länsstyrelsen fastställt utgången av val hos valprövningsnämnden
genom besvär. Frågan om vem som har rätt att anföra sådana besvär regleras
däremot inte i vallagen. I 11 § förvaltningslagen finns en grundregel om
besvärsrätt som anger att talan mot sådant beslut av myndighet som kan
överklagas genom besvär får föras av den som beslutet angår, om det gått
honom emot. Denna regel är i och för sig tillämplig på valbesvär. Någon
direkt ledning i fråga om besvärsrätten ger den dock inte. Sådan ledning får i
stället sökas i rättspraxis.
Enligt den praxis som utvecklats hos regeringsrätten, som tidigare
avgjorde valbesvär, och valprövningsnämnden får val till riksdag, landsting
eller kommunfullmäktige överklagas av var och en som är röstberättigad vid
KU 1979/80:43
7
valet i riket resp. landstingskommunen eller kommunen. Besvärsrätten
omfattar valet även i de valkretsar i landet resp. landstingskommunen eller
kommunen i vilka klaganden inte har rösträtt.
Längre än så sträcker sig inte besvärsrätten. De politiska partierna eller
andra organisationer har således inte ansetts ha besvärsrätt över beslut om
utgången av val. Efter 1979 års val har i ett flertal fall besvär anförts av
politisk organisation. Dessa besvär har i samtliga fall avvisats av valprövningsnämnden.
Däremot har vissa förberedande beslut för val prövats i sak
efter besvär av politisk organisation. Detta gäller t. ex. beslut om valdistriktsindelning.
Motionen
I motionen 1979/80:262 (punkt 3) framhålls att flera besvär över av
länsstyrelser fastställda valresultat inte har tagits upp till prövning av
valprövningsnämnden med den motiveringen att de inte ingivits av enskilda
röstberättigade utan av partiorganisationer. Varken vallagen eller förvaltningslagen
ger klart besked om vem som har rätt att besvära sig i valärenden,
men uppfattningen att politiska partier inte är berättigade att anföra besvär
har stöd i både regeringsrättens och valprövningsnämndens praxis. Då det
för många politiskt intresserade uppenbarligen ter sig naturligt att ett parti
besvärar sig t. ex. över att partiet tilldelats för få mandat eller suppleantplatser
och då någon reell utvidgning av den besvärsberättigade kretsen inte
skulle införas genom en mera liberal bedömning av frågan finns det, anför
motionärerna, inget skäl att slå vakt om denna begränsning. Enligt
motionärerna bör därför en översyn av besvärsreglerna i vallagen ske.
Förkortad tid för poströstning
Gällande bestämmelser
Enligt 10 kap. 1 § vallagen får röstning ske på varje postanstalt från och
med den tjugofjärde dagen före valdagen till och med valdagen, om inte
annat följer av 2 §. Enligt 2 § äger röstning på postanstalt rum under tid då
postanstalten är öppen för allmänheten. På valdagen skall postanstalt vara
öppen för röstmottagning minst en timme före klockan 11 och minst en
timme efter klockan 15. Vid val av landstingsledamöter och kommunfullmäktige
som inte omfattar hela riket får dock riksskatteverket bestämma att
röstmottagning inte skall anordnas på valdagen. Om det finns särskilda skäl,
får riksskatteverket på förslag av postverket bestämma att i viss kommun
röstning skall ske endast på någon eller några av postanstalterna i
kommunen. På förslag av postverket får riksskatteverket begränsa den tid då
röstning får ske på postanstalt före valdagen. Röstning skall dock alltid
kunna äga rum under minst en timme varje dag då postanstalten är öppen för
allmänheten.
KU 1979/80:43
Motionerna
I motionen 1979/80:178 framhålls att allt fler väljare poströstar. Allt färre
av de poströstande väljer emellertid att avge sina röster på valdagen. Enligt
tidningsuppgifter röstade omkring 30 % av väljarna i det senaste valet på
posten, men endast omkring 30 000 personer (dvs. mindre än 1 %)
utnyttjade möjligheten att poströsta på valdagen. Ett slopande av poströstningen
på valdagen skulle enligt motionärerna dels innebära besparingar för
statsverket, dels möjliggöra en snabbare uträkning av det definitiva
valresultatet. Alla som vet med sig att de inte kommer att vistas på hemorten
på valdagen kan, anför motionärerna, med lätthet poströsta vid ett tidigare
tillfälle. Den enda grupp som skulle bli lidande av en indragning av
valdagsröstningen på posten är de få väljare som oplanerat måste lämna sina
hemorter efter det att postkontoren stänger dagen före valet. Om särskilda
anstalter skall vidtas för att trygga dessa väljares rösträtt, ter det sig enligt
motionärerna enklare att ge dem möjligheter att avlämna sina röster vid
ordinarie vallokaler än att enkom för deras skull hålla huvuddelen av landets
postkontor öppna på söndagstid. Förslag om slopande av poströstningen på
valdagen anses kunna utarbetas av den sittande vallagskommittén. Då
regeringen emellertid enligt motionärerna bör vara fri att själv överväga hur
frågan lämpligen bör beredas föreslås att riksdagen hos regeringen anhåller
om utredning.
I motionen 1979/80:1045 anförs att erfarenheterna från 1979 års val visade
att den ändring av vallokalernas öppethållande som skett inte nämnvärt,
jämfört med tidigare val, ledde till att ett ”säkert” preliminärt valresultat
kunde meddelas allmänheten inom rimlig tid. En bidragande orsak härtill är
att antalet poströster ökat starkt under de senaste valen. Enligt motionärernas
mening är det otillfredsställande att det skall förflyta så lång tid efter
valen, såsom skedde 1979, innan valutgången föreligger klar. Bestämmelsen
om tiden för poströstning bör enligt motionärerna ändras så att röstning på
postanstalt inom riket får ske t. o. m. andra dagen före valdagen. Samtliga
röster hinner då distribueras till resp. valdistrikt och ingå i den sammanräkning
som görs i vallokalen valdagen. Det skulle möjliggöra att ett ”säkert”
preliminärt valresultat, näst intill ett definitivt valresultat, kunde delges
allmänheten under valnatten. Den föreslagna lagändringen skulle enligt
motionärerna inte medföra några direkta olägenheter för den röstberättigade
allmänheten, eftersom omfattningen av den s. k. planerade poströstningen,
dvs. den som görs i god tid före valdagen, ökat kraftigt under de
senaste två valen. De personer som akut blir förhindrade att rösta i vallokal
valdagen har, anför motionärerna, kvar möjligheten till äkta make- eller
ombudsröstning.
KU 1979/80:43
9
Frågans tidigare behandling
I en motion (fp) till 1974 års riksdag föreslogs att möjligheten att poströsta
också på valdagen skulle utgå. Därmed skulle enligt motionärerna en
snabbare preliminär sammanräkning uppnås. I sitt enhälliga och av
riksdagen godkända betänkande föreslog konstitutionsutskottet (KU
1974:55) att motionen skulle avslås. Utskottet hänvisade därvid till en inom
riksskatteverket pågående översyn av vallagens regler mot bakgrund av
erfarenheterna från 1973 års val. Bland de förslag som senare förelädes
riksdagen med anledning av detta översynsarbete återkom dock inte frågan
om förkortad tid för poströstning (prop. 1975:27, prop. 1975/76:55).
Valsystemet vid kommunfullmäktigvalen
Gällande bestämmelser m. m.
Enligt 2 kap. 9 § vallagen skall kommun för val av kommunfullmäktige
indelas i valkretsar, om det i kommunen finns flera än 24 000 röstberättigade
invånare eller om kommunfullmäktige har minst 51 ledamöter. Om antalet
invånare i kommunen överstiger 6 000, får kommunen indelas i valkretsar.
Annan kommun får indelas i valkretsar endast om synnerliga skäl föreligger
på grund av kommunens särskilt betydande utsträckning eller liknande
förhållanden.
Valkrets får inte göras mindre än att den tilldelas minst 15 mandat. I den
mån det kan ske utan olägenhet skall valkretsindelningen också utformas så
att antalet mandat för hela kommunen blir lika fördelat mellan valkretsarna.
Samtliga mandat i kommunfullmäktigvalen besätts sålunda med kandidater
som har valts i valkretsarna. Någon särskild småpartispärr finns inte.
Motionerna
Enligt motionärerna i motionen 1979/80:1042 leder gällande bestämmelser
för valen i primärkommunerna ofta till orättvis fördelning av fullmäktigemandaten
i kommunerna. Som regel gynnas de större partierna. En
rättvisare mandatfördelning skulle enligt motionärerna uppnås om mandat i
kommunalval fördelades efter samma regler som i riks- och landstingsval.
I motionen 1979/80:1563 anförs att en närmare granskning av kommunfullmäktigvalen
under 1970-talet ger vid handen att utfallet gett skiftande
grad av proportionalitet. Ett väljarunderlag på över 4 % har i vissa fall inte
gett något mandat. Exempel finns också på hur ett ”väljarblock" som fått
majoritet i väljarkåren hamnat i mandatmässig minoritet i kommunfullmäktige.
Orsakerna till en dålig proportionalitet mellan antalet erhållna röster
och erhållna mandat ligger enligt motionen främst i valkretsindelningen.
Enligt motionärernas mening talar flera skäl för att rådande missförhållan
-
KU 1979/80:43
10
den i första hand bör lösas genom att minimiantalet mandat i valkrets
bestäms till ett betydligt högre tal än 15. En ändring av vallagens regler på
dessa punkter bör enligt motionärerna snarast komma till stånd. Om frågan
anses kräva utredning, kan denna, anför motionärerna, ske genom uppdrag
till 1978 års vallagskommitté som har till uppgift att göra en översyn av
vallagen.
Frågans tidigare behandling
Frågan om utjämningsmandat i de kommunala valen behandlades av
kommunalvalskommittén. Kommittén föreslog i sitt betänkande (SOU
1971:4) Kommunala val att ett system med utjämningsmandat och småpartispärr
skulle införas vid såväl landstings- som kommunfullmäktigvalen.
Förslaget ledde i fråga om kommunfullmäktigvalen inte till lagstiftning. I
propositionen 1975:101 med förslag till nytt valsystem vid landstingsval,
m. m. anförde föredraganden att valsystemet vid kommunfullmäktigvalen
redan fyllde högt ställda krav på proportionalitet. Som en ytterligare
förstärkning av proportionaliteten föreslogs i propositionen att minimiantalet
mandat per valkrets skulle ökas från tio till femton. Propositionen, som
föregåtts av en överenskommelse mellan de fyra största riksdagspartierna,
antogs av riksdagen (KU 1975:19, rskr 1975:227).
Frågan om utjämningsmandat i kommunfullmäktigvalen aktualiserades
vid 1976/77 års riksmöte i flera motioner (m, fp, vpk). I sitt enhälliga och av
riksdagen godkända betänkande anförde konstitutionsutskottet (KU 1976/
77:23) bl. a.:
Riksdagen har så sent som 1975 ställt sig bakom den ordning som nu gäller
förvalen till kommunfullmäktige. Den bättre garanti för proportionaliteten
som därigenom tillskapats är ägnad att ytterligare förstärka det representativa
systemet i kommunerna. Med endast ett vals erfarenhet anser utskottet
det vara för tidigt att på nytt utreda frågorna om utjämningsmandat och
småpartispärr vid kommunfullmäktigvalen.
I samband med behandlingen av förslaget till ny kommunallag (prop.
1975/76:187) avstyrkte konstitutionsutskottet (KU 1976/77:25) ånyo ett
motionsyrkande (vpk) som syftade bl. a. till ett nytt valsystem i kommunerna.
Utskottet hänvisade till det tidigare nämnda betänkandet och
riksdagen följde utskottets förslag (rskr 1976/77:148).
En motion med samma innehåll som motionen 1979/80:1042 väcktes våren
1978. Den behandlades av riksdagen hösten 1978 i samband med propositionen
1978/79:48 om ändring i vallagen. I sitt betänkande, som godkändes av
riksdagen, anförde konstitutionsutskottet (KU 1978/79:15) att motionsyrkandet
hade beröringspunkter med personvals- och valkretsutredningens
arbete. Enligt utskottet borde resultatet av remissbehandlingen av personvalsutredningens
förslag och frågans beredning inom regeringskansliet
avvaktas, innan ytterligare utredningar inom samma område företas.
KU 1979/80:43
11
Beträffande frågan om utjämningsmandat vid val till kommunfullmäktige
hänvisade utskottet till att nuvarande ordning tillkommit som ett led i en
överenskommelse mellan de fyra största partierna år 1975 och att reglerna då
bedömdes fylla högt ställda krav på proportionalitet. Utskottet avstyrkte,
liksom tidigare år, motionsyrkandet.
Frågan återkom 1979 genom motionerna 1978/79:1084 (fp) och 1978/
79:1104 (m). Motionerna behandlades av riksdagen under våren 1979
gemensamt med propositionen 1978/79:171 om ändring i vallagen (1972:620)
m. m. I sitt av riksdagen godkända betänkande anförde konstitutionsutskottet
(KU 1978/79:31) följande:
I motionerna 1978/79:1084 av Margareta Andrén (fp) och Rolf Sellberg
(fp) och 1978/79:1104 av Per-Olof Strindberg m. fl. (m) behandlas frågan om
införande av samma valsystem vid kommunfullmäktigvalen som det som
tillämpas vid riksdags- och landstingsvalen. I motion 1978/79:1084 yrkas att
1978 års vallagskommitté skall behandla frågan om ett system med fasta
valkretsmandat och utjämningsmandat vid val till kommunfullmäktige i
valkretsindelade kommuner. Yrkandet i motionen 1978/79:1104 går ut på att
riksdagen hos regeringen begär en sådan lagändring att valsystemet för val till
kommunfullmäktige görs likvärdigt med det som tillämpas vid landstingsvalen.
Utskottet får hänvisa till att den ordning som nu gäller för valen av
kommunfullmäktige har tillkommit som ett led i en överenskommelse mellan
de fyra största partierna år 1975. Reglerna bedömdes då fylla högt ställda
krav på proportionalitet. Utskottet avstyrkte med hänvisning till detta vid
1976/77 års riksmöte och så sent som hösten 1978 motionsyrkanden med
samma innebörd som de nu aktuella yrkandena. Inte heller i år har utskottet
funnit anledning till ett annat ställningstagande. Utskottet avstyrker sålunda
motionsyrkandena.
I ett särskilt yttrande anförde Anders Björck (m) och Lars Schött (m)
följande:
Mandatfördelningen vid valen till riksdagen och landstingen sker efter
strikt proportionella grunder. De partier som kommer över den fastställda
spärren på fyra resp. tre procent får mandat i direkt relation till sin
väljarandel. Detta åstadkoms genom att mandaten fördelas i två omgångar
med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat.
Valsystemet vid kommunfullmäktigvalen är däremot utformat på ett annat
sätt. Utjämningsmandat och småpartispärr finns inte vid dessa val. Proportionaliteten
får inte samma absoluta genomslag som i riksdags- och
landstingsvalen.
Den kritik som oftast framförs mot det valsystem som tillämpas i
kommunerna riktar sig mot det faktum att valkretsarnas antal och storlek kan
få stor betydelse vid mandatfördelningen. I stora valkretsar med många
mandat blir fördelningen rättvisare, bl. a. kan småpartier med väsentligt
lägre väljarandel än 3 % erhålla mandat, medan små valkretsar med få
mandat gynnar de stora partierna. De senaste åren har valen till kommunfullmäktige
i några kommuner lett till en sned mandatfördelning. Vid 1976
års val fanns det en väljarmajoritet för de tre borgerliga partierna i t. ex.
Göteborgs, Örebro och Huddinge kommuner. Men på grund av valsystemet
KU 1979/80:43
12
blev det en socialistisk mandatmajoritet. Det omvända förhållandet har
också noterats.
Mot bakgrund av det anförda kan det enligt vår mening finnas anledning
att överväga om valsystemet för kommunfullmäktigvalen bör ses över. En
sådan översyn kan dock först ske sedan ytterligare erfarenheter av det
nuvarande valsystemet har vunnits.
Förutsättningarna för att upphäva val
I detta avsnitt behandlas viss erfarenhet från 1979 års val som utskottet
funnit anledning att ta upp i detta sammanhang. Den fråga som aktualiserats
gäller förhållandet mellan brottmålsprövningen och valbesvärsprövningen,
när brottsligt förfarande anförts om grund för besvär över utgången av
val.
Gällande bestämmelser m. m.
Enligt 15 kap. 7 8 vallagen skall valprövningsnämnden upphäva val under
förutsättning dels att det i den verksamhet för förberedande och genomförande
av valet, för vilken myndighet svarar, har förekommit avvikelse från
föreskriven ordning eller att det vid valet har förekommit sådant otillbörligt
förfarande som avses i 17 kap. 8 8 brottsbalken, dels att det med fog kan antas
att vad som förekommit har inverkat på valutgången.
Denna bestämmelse om förutsättningarna för att upphäva val infördes i
vallagen år 1974 (prop. 1974:35. KU 1974:31, rskr 1974:160). Tidigare
saknades uttryckliga bestämmelser om vilka villkor som skall gälla för att
besvär över val skall leda till rättelse. Till grund förden nya bestämmelsen låg
grundlagberedningens förslag i betänkandet (SOU 1972:16) Ny regeringsform,
Ny riksdagsordning, Följdförfattningar. Grundlagberedningen uttalade
följande i fråga om bestämmelsens hänvisning till 17 kap. 8 8
brottsbalken (betänkandet s. 17):
Det är uppenbart att valfusk bör kunna föranleda rättelse av val oavsett om
den skyldige är knuten till en valmyndighet eller om han är en väljare eller
annan enskild person. Beredningen har för att ange vilka otillbörliga
förfaranden i samband med val som skall kunna åberopas som besvärsgrund
valt metoden att anknyta till straffstadgandet i 17 kap. 8 8 brottsbalken om
otillbörligt verkande vid röstning m. m. Detta stadgande omfattar både
handlingar som innebär avvikelser från bestämmelserna om valförfarandet
och handlingar som inte berör dessa bestämmelser. Hänvisningen till 17 kap.
8 8 brottsbalken får självständig betydelse endast i fråga om sistnämnda
kategori. Det otillbörliga förfarande som åsyftas i förslaget överensstämmer
med det förfarande som i brottsbalksstadgandet beskrivs med uttrycket, att
någon söker otillbörligen inverka på omröstningen. Härav följer att det av
beredningen föreslagna stadgandet blir tillämpligt endast i de fall där det
föreligger ett straffbart handlande enligt 17 kap. 8 8 brottsbalken, dvs. när
någon har utfört det otillbörliga handlandet med uppsåt att inverka på
omröstningen. För att den föreslagna bestämmelsen skall bli tillämplig krävs
KU 1979/80:43
13
däremot inte att det framgår vem som har gjort sig skyldig till det otillbörliga
handlandet. Regeln i vallagen har avfattats så, att den anknyter till
brottsbalksstadgandet i dess helhet. I den mån hänvisningen gäller dettas
tredje stycke, saknar den emellertid självständig betydelse, eftersom de i
nämnda stycke beskrivna gärningar som skulle kunna inverka på valresultatet
endast utgör spegelbilder av förfaranden som åsyftas i det första
stycket.
Av detta uttalande av grundlagberedningen, mot vilket ingen erinran
framfördes i propositionen eller under riksdagsbehandlingen, och av
lagtexten i 15 kap. 7 § vallagen följer att valprövningsnämnden inte är
formellt bunden av den straffprocessuella prövningen. Något krav uppställs
således inte vare sig på beslut om åtal, dom eller lagakraftägande dom som
grund för att upphäva ett val. Valprövningsnämnden är alltså i princip fri att
göra sin bedömning av om otillbörligt förfarande som avses i 17 kap. 8 8
brottsbalken förekommit. Utan tillgång till förundersökningsprotokoll och
annat material för straffprocessen kan emellertid denna bedömning i vissa
fall vara omöjlig att göra. Det kan vidare synas otillfredsställande att man vid
de olika prövningarna av om brott förekommit kan tänkas komma till olika
resultat. I sista hand är det naturligtvis allmän domstol som har att avgöra
denna fråga. Valprövningsnämndens uppgift är att ta ställning till om sådant
fel förekommit att valet skall göras om.
Besvär med anledning av 1979 års val
I två fall efter valen den 16 september 1979 har som grund för besvär över
valutgången åberopats att otillbörligt förfarande som avses i 17 kap. 8 8
brottsbalken förekommit. Valprövningsnämnden har vid handläggningen av
dessa båda ärenden funnit det nödvändigt att invänta de förundersökningar
som gjorts under åklagares ledning. Att dessutom invänta domstolsbehandlingen
har nämnden inte funnit möjligt med hänsyn till angelägenheten av att
valbesvärsärendena avgörs så snabbt som möjligt. Den handläggningsordning
som nämnden valt har ändå inneburit att beslut i ärendena inte kunnat
fattas förrän i slutet av februari 1980. Nämnden har i ett av besluten särskilt
framhållit att den förundersökning nämnden huvudsakligen grundat sin
bedömning på får anses utgöra ett osäkert underlag jämfört med den
bevisupptagning som kommer att ske inför domstol.
1978 års vallagskommitté
1978 års vallagskommitté har till uppgift att göra en översyn av vallagen.
Kommittén är parlamentariskt sammansatt. I direktiven för kommittén ( Dir.
1977:120) berörs inte direkt någon av de frågor som behandlats i det
föregående. Direktiven ger emellertid kommittén stor frihet att ta upp olika
frågor. Frågorna om suppleanter för kommunfullmäktige och ersättare för
KU 1979/80:43
14
riksdagsledamot har enligt uppgift från kommitténs sekretariat tagits upp
inom kommittén. Avsikten är att kommittén skall överlämna sitt slutbetänkande
under hösten 1980.
Utskottet
I motionerna behandlas olika frågor om ändringar i vallagstiftningen.
Frågorna gäller suppleanter för kommunfullmäktige, ersättare för riksdagsledamot,
besvärsrätt för politiskt parti över beslut om valutgång, förkortad
tid för poströstning samt vissa ändringar i valsystemet vid kommunfullmäktigvalen
i syfte att uppnå bättre proportionalitet.
En allmän översyn av vallagen görs f. n. av 1978 års vallagskommitté.
Kommitténs arbete beräknas vara slutfört under hösten 1980. De frågor som
tas upp i motionerna bör enligt utskottets mening övervägas närmare.
Frågorna har inte direkt berörts i vallagskommitténs direktiv. De ligger
emellertid väl i linje med dessa. Det kan därför vara lämpligt att kommittén
ges i uppdrag att även analysera de frågor som aktualiserats genom
motionerna. Vissa av frågorna har enligt vad utskottet erfarit för övrigt redan
uppmärksammats av kommittén. Vad gäller den i motionerna 1979/80:222,
260 och 262 upptagna frågan om utseende av suppleanter för kommunfullmäktige
vill utskottet uttala att det är angeläget att en harmonisering mellan
kommunallagen och vallagen kommer till stånd. Utan att i övrigt ta någon
ställning till de olika motionerna anser utskottet att de frågor som tas upp i
dessa bör bli föremål för utredning av 1978 års vallagskommitté. Vad
utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Såsom framgår av den tidigare redogörelsen har utskottet funnit anledning
att på eget initiativ ta upp en fråga om förutsättningarna för att upphäva val.
Enligt utskottets mening kan den koppling som enligt de nuvarande
bestämmelserna görs mellan vallagen och brottsbalken medföra påtagliga
olägenheter. Bestämmelserna innebär att frågan om brottsligt förfarande
förekommit kan komma att prövas dels av valprövningsnämnden, dels av
allmän domstol. Valprövningsnämnden är därvid inte skyldig och kan av
tidsskäl som regel heller inte avvakta domstolsbehandlingen. Följden härav
kan bli att nämnden och domstolarna kommer till olika resultat vid
prövningen av om det förekommit brottsligt förfarande. En ordning som
innebär att valprövningsnämnden inte direkt behöver ta ställning till om
brott förekommit vore enligt utskottets mening att föredra. Frågan rymmer
emellertid svårbedömbara avvägningsfrågor. Den bör därför bli föremål för
särskild utredning.
Utskottet föreslår att den nu berörda frågan om förutsättningarna för att
upphäva val utreds. Regeringen bör ha frihet att bestämma under vilka
former utredningen skall ske. Förslag som kan föranledas av utredningen bör
föreläggas riksdagen i sådan tid att eventuella nya bestämmelser kan
tillämpas i samband med 1982 års val.
KU 1979/80:43
15
Utskottet hemställer
att riksdagen
1. a) med anledning av motionerna 1979/80:178,222,260,262 och
1045 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört i fråga om uppdrag till 1978 års vallagskommitté,
b) med anledning av motionerna 1979/80:1042 och 1563 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört i fråga om
uppdrag till 1978 års vallagskommitté,
2. med anledning av utskottets initiativ som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört i fråga om utredning
beträffande förutsättningarna för att upphäva val.
Stockholm den 25 mars 1980
På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ
Närvarande: Bertil Fiskesjö (c). Hilding Johansson (s). Olle Svensson (s).
Per Unckel (m). Yngve Nyquist (s), Wivi-Anne Cederqvist (s). Gunnar
Biörck i Värmdö (m). Kurt Ove Johansson (s). Bengt Kindbom (c). Daniel
Tarschys (fp). Kerstin Nilsson (s). Britta Hammarbacken (c). Sture Thun (s).
Jan Prytz (m) och Kerstin Sandborg (fp).
Reservation
av Hilding Johansson, Olle Svensson, Yngve Nyquist. Wivi-Anne Cederqvist.
Kurt Ove Johansson. Kerstin Nilsson och Sture Thun (alla s), vilka
anfört följande:
Vi är ense med utskottsmajoriteten vad gäller motionerna 1979/80:178,
222, 260, 262 och 1045 om suppleanter för kommunfullmäktige, ersättare för
riksdagsledamot, besvärsrätt för politiskt parti över beslut om valutgång och
förkortad tid för poströstning. I fråga om motionerna 1979/80:1042 och 1563
om valsystemet vid kommunfullmäktigvalen anser vi att utskottet bort anföra
följande:
I motionerna 1979/80:1042 och 1563 akutaliseras olika förslag till ändringar
i valsystemet vid kommunfullmäktigvalen. Utskottet får beträffande dessa
motioner hänvisa till att den ordning som nu gäller för valen av kommunfullmäktige
har tillkommit som ett led i en överenskommelse mellan de fyra
största partierna år 1975. Reglerna bedömdes då fylla högt ställda krav på
proportionalitet. Utskottet avstyrkte med hänvisning till detta vid 1976/77 års
riksmöte och så sent som våren 1979 motionsyrkanden med delvis samma
innebörd som de nu aktuella yrkandena. Inget har inträffat som nu ger
KU 1979/80:43
16
anledning till ett annat ställningstagande. Utskottet avstyrker därför
motionsyrkandena.
Med hänvisning till det anförda borde enligt vår mening utskottets
hemställan under mom. 1 b) ha haft följande lydelse:
att riksdagen
b) avslår motionerna 1979/80:1042 och 1563.
GOTAB 64815 Stockholm 198(1