med anledning av motion om viss översyn av tomträttsinstitutet (Betänkande 1976/77:LU9 Lagutskottet)

LU 1976/77:9

Lagutskottets betänkande
1976/77:9

med anledning av motion om viss översyn av tomträttsinstitutet
Ärendet

1 motionen 1975/76:1102 av herr Gillström (s) hemställs att riksdagen
hos regeringen begären översyn enligt vad som i motionen anförs beträffande
villkoren för omprövning av tomträttsavgäld, avgäldsperiodernas längd och
uppsägning vid upplåtelse med tomträtt.

Remissyttranden över motionen har inhämtats från Svea hovrätt och
bostadsstyrelsen. På begäran av utskottet har yttrande vidare avgivits av
Svenska kommunförbundet, Stockholms kommun. Konungariket Sveriges
stadshypotekskassa och Sveriges villaägareförbund.

Stockholms kommun har till sitt yttrande fogat utlåtande från kommunens
drätselnämnd och fastighetsnämnd samt stadskansliets juridiska avdelning.

Företrädare för justitiedepartementet har inför utskottet redogjort för det
i departementet pågående utredningsarbetet beträffande tomträtt.

Vissa regler om tomträtt

Tomträtt är en särskild art av nyttjanderätt till fast egendom. Den kan
sägas inta en ställning mellan äganderätt till fast egendom och egentlig
nyttjanderätt (arrende, hyra). Tomträtten har en dubbel funktion, nämligen
att dels ge möjlighet till enskild bebyggelse mot rimliga markkostnader
dels ge samhället möjlighet att tillgodogöra sig en rimlig del av markvärdestegringen.
Den ger också viss möjlighet för samhället att vid behov förfoga
över den upplåtna marken på annat sätt än tidigare. Gällande bestämmelser
om tomträtt återfinns huvudsakligen i 13 kap. jordabalken.

Enligt 1 § kan nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid upplåtas
som tomträtt för visst ändamål mot årlig avgäld i pengar. Tomträtt får
upplåtas i fastighet, som tillhör staten eller kommun eller som eljest är
i allmän ägo. Efter medgivande av regeringen i varje särskilt fall får tomträtt
upplåtas även i fastighet som tillhör stiftelse (2 S).

Tomträttens likhet med äganderätt till fast egendom framgår bl. a. av
att tomträttshavaren har rätt inte bara att fritt använda fastigheten, inom
de ganska vida ramar som brukar föreskrivas vid upplåtelsen, utan också
all i sin tur överlåta tomträtten, pantsätta den och upplåta annan nyttjanderätt
än tomträtt samt servitut (1 S 2 st.).

Tomträltsavtal skall upprättas skriftligen. I avtalet skall anges ändamålet
med upplåtelsen och avgäldens storlek. Avtalet skall dessutom innehålla

1 Riksdagen 1976/77. 8 sami. Nr 9

LU 1976/77:9

eventuellt förekommande s. k. inskränkande föreskrifter med avseende på
fastighetens användning (4 $). Tomträtt får i princip upplåtas för vilket ändamål
som helst, exempelvis för bostäder eller annan bebyggelse, industriell
verksamhet, upplag, jordbruk eller skogsbruk.

Tomträttsupplåtelse innefattar överlåtelse på tomträttshavaren även av
byggnad och annan egendom som hör till fastigheten (5 $).

Avgälden skall utgå med oförändrat belopp under varje avgäldsperiod
(10 S). Lagen föreskriver en minsta avgäldsperiod om tio år. Markägaren
och tomträttshavaren får dock överenskomma om jämkning av avgälden
om det är påkallat av ändrade förhållanden rörande tomträttens utövning.
Om värdet av tomträtten skulle avsevärt minskas och detta inte beror på
tomträttshavaren, får denne påkalla jämkning av avgälden (12 $).

Om kontrahenterna inte kan enas om vilken avgäld som skall erläggas
under kommande avgäldsperiod är de hänvisade till att väcka talan härom
inför fastighetsdomstol. Talan om omprövning av avgäld skall väckas under
näst sista året av löpande avgäldsperiod (11 5j). Domstolen skall bestämma
avgälden på grundval av det värde marken äger vid tiden för omprövningen.
Enligt uttalande i lagens förarbeten bör avgälden motsvara skälig ränta på
det uppskattade markvärdet, varvid de grunder efter vilka tomträttsupplåtare
vid tiden för omprövningen beräknar avgälden för nyupplåtelser bör kunna
tjäna till ledning. Vid bedömande av markvärdet skall vidare hänsyn tas
till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som reglerar
fastighetens användning och bebyggelse.

Tomträttsavtal får inte uppsägas av tomträttshavaren (13 S). Däremot får
fastighetsägaren uppsäga avtalet, dock endast vid utgången av vissa tidsperioder,
varav den första skall vara minst 60 år och den eller de följande
minst 40 år. Om tomträtt upplåtits väsentligen för annat ändamål än för
bostadsbebyggelse får överenskommelse träffas om kortare tidsperioder.
Dock måste perioderna vara minst 20 år. Uppsägning får ske endast om
det är av vikt för ägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan
art eller eljest på annat sätt än tidigare (14 S). Uppsägning måste ske högst
fem och minst två år före periodens utgång. Om tomträtten upphör p. g. a.
uppsägning åligger det fastighetsägaren att lösa byggnad och annan egendom
som utgör tillbehör till tomträtten. Ersättningen skall motsvara det värde
egendomen skulle ha haft vid tomträttens upphörande, om tomträttsavtalet
alltjämt skulle ha bestått under oförändrade förhållanden (17 5;).

Tomträtt skall inskrivas vid inskrivningsmyndighet.

Tomträtt kan bli föremål för expropriation eller liknande tvångsförvärv
och är i detta hänseende likställd med fast egendom (26 S).

Mål angående tomträtt skall i allmänhet prövas av fastighetsdomstol, varvid
expropriationslagen (1972:719) gäller i tillämpliga delar. 1 expropriationsmål
skall enligt 7 kap. 1 S expropriationslagen den exproprierande i regel
svara även för motpartens rättegångskostnader vid fastighetsdomstolen. Expropriationsinstitutet
innehåller emellertid ingen motsvarighet till ompröv -

LU 1976/77:9

ning av avgäld i tomträttsmål. I sådana mål skall rättegångsbalkens kostnadsregler
tillämpas. En konsekvens härav blir att i avgäldsmål den förlorande
parten har att ersätta den vinnande parten för dennes rättegångskostnader.

Mark- och bostadspolitisk lagstiftning

Senare års mark- och bostadspolitiska lagstiftning har på olika sätt berört
tomträttsinstitutet. Statsmakterna har vid flera tillfällen betonat det angelägna
i att kommunala markupplåtelser sker med tomträtt, bl. a. i prop.
1974:150 ang. riktlinjer för bostadspolitiken m. m.

Den kommunala förköpsrätten enligt förköpslagen (1968:868) omfattar sedan
år 1972 även överlåtelser av tomträtt i fastigheter beträffande vilka
förköpsrätt får utövas.

Som tidigare anförts kan tomträtt bli föremål för expropriation eller liknande
tvångsförvärv. Den nya expropriationslagen (1972:719) ökade väsentligt
kommunernas möjligheter till förvärv av tätortsmark. Lagen innehåller
bl. a. nya värderingsregler, tillkomna i syfte att begränsa ersättningen för
förväntningsvärden.

För att förbättra kommunernas finansieringsmöjligheter vid upplåtelse av
mark med tomträtt och därigenom stimulera till ökad använding av tomträttsinstitutet
infördes år 1965 särskilda lånemöjligheter. Enligt tomträttslånekungörelsen
(1965:905) utgår särskilt förmånliga lån, tomträttslån, till
kommuner eller kommunala bolag, om bostadslån enligt bostadslånekungörelsen
(1967:552) eller bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) beviljats.
Tomträttslån kan erhållas för 95 procent av kommunens kostnader för mark
och exploatering (jämte ett s. k. grundbidrag) i den mån dessa kostnader
inräknas i avgäldsunderlaget. Tomträttslån lämnas utan säkerhet och är
underställningsfria. Lånen är amorteringsfria under 10 år och skall därefter
amorteras under 30 år.

Vissa statistiska uppgifter

Ungefär hälften av alla landets tomträttsupplåtelser har skett i Stockholmsområdet.

Åren 1973-1974 fanns i Stockholmsområdet cirka 26 000 löpande tomträtter,
varav cirka 24 000 inom Stockholms kommun och övriga främst
i Botkyrka och Huddinge. Av de 24 000 upplåtelserna i Stockholm lanns
endast 341 i innerstaden. Av tomträttsfastigheterna var cirka 80 % bebyggda
med småhus och 10 % med ilerfamiljshus. Den största andelen av markvärdet
låg dock på flerfamiljshusen. År 1974 uppgick summan av lornträttsavgälderna
i Stockholm till drygt 100 milj. kr., varav 32 "n avsåg tomträtter
i innerstaden.

LU 1976/77:9

Ur lagstiftningens förarbeten m. m.

Allmänna synpunkter

Tomträtt infördes som ett särskilt rättsinstitut vid nyttjanderättslagens
tillkomst år 1907. En viss motsvarighet till tomträtt utgjorde i äldre rätt
de s. k. ofria tomterna i stad. Det allmänna - oftast staden - kunde upplåta
till tiden obestämd besittningsrätt till mark mot viss avgift, s. k. tomtöre.
Rätten behandlades och behandlas fortfarande som fast egendom (jfr 10 S
jordabalkens promulgationslag).

Tomträttsinstitutet var ursprungligen avsett att främst fylla ett bostadssocialt
ändamål, nämligen att ge den enskilde en möjlighet att disponera
mark i en stads ytterområden för egnahemsbyggande till lägre pris än om
marken skulle köpas. Tomträtt uppläts för en tid mellan 26 och 100 år.
Därutöver hade reglerna ett komtnunalpolitiskt syfte genom att staden sedermera,
när dess utveckling medfört behov att utnyttja marken för en
mera intensiv bebyggelse, skulle kunna sälja marken och därvid komma
i åtnjutande av inträdd markvärdestegring. I stället kunde då nya, från stadens
centrum mera avlägsna områden upplåtas under tomträtt.

Med tiden började emellertid tomträtt att användas också för upplåtelser
som avsåg hyreshusbebyggelse och så småningom även för upplåtelser av
industritomter. De ursprungliga förutsättningarna för institutet kom därigenom
att i viss mån rubbas. Man räknade i allmänhet inte längre med
att upplåtelserna skulle bringas att upphöra vid upplåtelsetidens slut och
att samhället skulle tillgodogöra sig inträdd markvärdestegring genom försäljning
av marken. I stället tänkte man sig att flertalet upplåtelser skulle
förlängas och att markvärdestegringen därvid skulle tillgodogöras samhället
genom höjning av avgälderna. Dessa och andra förhållanden medförde att
önskemål efter hand framställdes om ändringar i tomträttens utformning.
Främst åsyftades därvid att tomträttshavarens ställning gentemot upplåtaren
skulle stärkas och att tomträttens kreditvärde skulle förbättras. Dessa önskemål
resulterade slutligen i en reform år 1953 av tomträttsinstitutet (prop.
1953:177. 3 LU 1953:26) på grundval av ett av lagberedningen framlagt
betänkande (SOU 1952:28) Lagberedningens förslag till ny lagstiftning om
tomträtt m. m..

Innebörden av 1953 års reform var främst att tomträttshavarens ställning
gentemot upplåtaren och därmed också tomträttens värde som kreditobjekt
stärktes avsevärt. Detta resultat uppnåddes framför allt genom inskränkningar
i den tidigare rådande vidsträckta avtalsfriheten i fråga om innehållet
i en tomträttsupplåtelse. Sålunda infördes viktiga tvingande bestämmelser
till tomträttshavarens skydd. Dessa innebar bl. a. en stark begränsning av
fastighetsägarens möjligheter att säga upp tomträttsavtalet. Tomträtten konstruerades
som en nyttjanderätt till fastighet mot årlig avgäld i pengar för
obestämd tid och för visst ändamål. Avgälden låstes under minimiperioder
om 20 år i fråga om upplåtelse för bostadsbebyggelse och i övrigt om tio

LU 1976/77:9

år. Skyldighet infördes för fastighetsägaren att lösa byggnader och andra
tillbehör till tomträtten vid dess eventuella upphörande. Förstärkningen av
tomträttshavarens ställning avsågs dock inte att drivas längre än som var
förenligt med de allmänna intressen som tomträtten alltjämt ansågs böra
tjäna. Härmed åsyftades i första hand samhällets möjlighet att tillgodogöra
sig markvärdestegringen. Denna avsågs komma samhället till godo dels
genom höjning av avgälden vid påbörjandet av ny avgäldsperiod, dels genom
att samhällets ersättningsskyldighet vid uppsägning inte i något fall skulle
omfatta markvärdet.

År 1967 förkortades avgäldsperioderna beträffande nya tomträttsupplåtelser
för bostadsändamål från 20 till 10 år (prop. 1967:90, 3 LU 1967:48).
Förslag härom hade framlagts av 1963 års markvärdekommitté i betänkandet
(SOU 1966:23-24) Markfrågan I—II. Utredningen framhöll i betänkandet att
tomträtten vid sidan av sina traditionella uppgifter tillagts en ny och viktig
funktion, nämligen att underlätta en tidsenlig och rationell samhällsplanering.
Att förkorta avgäldsperioderna kunde vara ett sätt att underlätta
kommunernas finansiering av tomträttsupplåtelser. Vissa omständigheter talade
enligt utredningen emellertid emot täta avgäldsregleringar, sålunda kunde
tomträttshavarens förmåga att fullgöra andra ekonomiska förpliktelser
som har samband med tomträtten antas minska genom avgäldshöjningar.
Tomträttens värde som kreditobjekt skulle bli svagare. Täta omprövningar
skulle medföra ökat administrativt besvär. Med hänsyn härtill kunde enligt
utredningen en kortare avgäldsperiod än tio år ej lämpligen ifrågakomma.

Departementschefen anförde i propositionen 1967:90.

Enligt min mening har kommittén anfört övertygande skäl för att 20
år är en alltför lång period för avgäldsreglering om man skall nå syftet
att förbehålla samhället en skälig andel av markvärdestegringen. I kommuner
där markens värde stiger snabbt kan höjningarna därutöver ge utslag
i kraftiga språng uppåt i tomträttshavarens eller sekundärt i hans hyresgästers
levnadsomkostnader om alltför lång tid förflyter mellan avgäldsregleringarna.
Detta kan orsaka sociala olägenheter. Det ter sig därför också från
denna synpunkt fördelaktigare med kortare perioder. Avgäldsperioden bör
emellertid inte bli kortare än att tomträttshavaren har möjlighet att på några
års sikt överblicka tomträttsavtalets ekonomiska konsekvenser. Detta förhållande
samt vikten av att tomträtten behåller sin ställning som allmänt
accepterat kreditobjekt talar för att vissa inskränkningar i avtalsfriheten alltjämt
är motiverade i fråga om avgäldsperioden.

Vid jordabalksreformen år 1970 överflyttades reglerna om tomträtt utan
väsentliga förändringar till den nya jordabalken (prop. 1970:20, 3 LU
1970:57). Föredragande statsrådet framhöll emellertid i propositionen att
han inte uteslöt att tomträttsreglerna snart skulle kunna behöva justeras
i ett eller annat avseende. 1 propositionen anfördes att den snabba utveckling
som präglade samhällsbyggandet särskilt i tätorterna medförde åtskilliga
svårbemästrade problem, vilkas lösning kunde förväntas framtvinga reformer
av tomträttsinstitutet.

1* Riksdagen 1976177. 8 sami. Nr 9

LU 1976/77:9

Avgäldens beräkning

1 en inom lagberedningen år 1951 upprättad promemoria angående huvudgrunderna
för en revision av tomträttslagstiftningen uttalade beredningen
att liksom förut full avtalsfrihet borde råda i frågan om hur tomträttsavgälden
borde anpassas till markvärdestegringen. Efter att ha övervägt olika
tänkbara utvägar att anpassa avgälden efter ändringar i markvärdet kom
beredningen fram till att bestämmandet av värdestegringen kunde ske endast
genom prövning i varje särskilt fall. 1 ett par remissyttranden över promemorian
ifrågasattes emellertid om inte omprövningen automatiskt skulle
anknytas till ändringar i markens taxeringsvärde. Med anledning härav uttalade
lagberedningen i det tidigare redovisade betänkandet år 1952 att vid
omprövning av tomträttsavgäld markens taxeringsvärde naturligtvis i viss
mån kan tjäna till ledning. Även om man i praxis skulle frångå den på
sina håll tillämpade metoden att bestämma taxeringsvärdet med hänsyn
till avgäldens storlek, var det emellertid enligt beredningens mening uteslutet
att tillmäta taxeringsvärdet avgörande betydelse för frågan om avgäldsreglering.
Taxeringen av mark sker nämligen i stor utsträckning från allmänna
ekonomiska utgångspunkter. Beredningen framhöll att vid bestämmande
av tomträttsavgäld däremot stor vikt måste tillerkännas de föreskrifter som
i varje särskilt fall gäller i fråga om tomträtten, omständigheter som endast
kan behandlas och utredas uttömmande i ett domstolsförfarande.

Lagberedningen stannade i stället för den lösningen, att avgälden skulle
bestämmas på grundval av markvärdet vid tiden för omprövningen, varvid
hänsyn skulle tas till de individuella avtalsvillkoren.

Beträffande Stockholms kommun gällde år 1975 att avgäldsräntan enligt
beslut av kommunfullmäktige utgick med 5,1 procent av avgäldsunderlaget

= marktaxeringsvärdet = 3/4 av marknadsvärdet) vid nyupplåtelse och med
samma procentsats på taxeringsvärdet för mark vid avgäldsreglering avseende
fastigheter för bostadsändamål. Den angivna räntesatsen valdes eftersom
den utgjorde basannuiteten för paritetslån vid nybyggnad av hyreshus.

Uppsägning av tomträtlsavtal

Såsom tidigare anförts får uppsägning ske endast om det är av vikt för
ägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller eljest på
annat sätt än tidigare.

I lagberedningens promemoria år 1951 diskuterades om inte tomträtt,
oberoende av de angivna tidsfristerna, borde kunna uppsägas t. ex. om tomträttshavaren
vid upprepade tillfällen åsidosatt sin skyldighet att erlägga avgäld
eller om tomten eller byggnaderna vanvårdats. I promemorian avvisades
emellertid denna möjlighet och därvid pekades bi. a. på markägarens möjlighet
att genom vitesföreläggande eller exekutiva åtgärder bevaka sina rättigheter.

LU 1976/77:9

Lagberedningen förordade i 1952 års betänkande en regel av huvudsaklig
innebörd, att uppsägning endast skulle fl ske om det var av väsentlig vikt
för markägaren att få förfoga över fastigheten för ändamål som enligt lag
kunde tillgodoses genom expropriation eller annat tvångsförvärv. Departementschefen
anförde emellertid vid 1953 års reform av tomträttsinstitutet
att uppsägningsrätten borde vara mer vidsträckt än rätten till tvångsförvärv.
Typfallet vid uppsägning angavs vara att markägaren vill använda marken
för bebyggelse av annan art, t. ex. hyreshus i stället för villor.

R ättegångskostnader

Rättegångsbalkens regler är, såsom tidigare anförts, tillämpliga i mål om
avgäldsreglering. I anledning av synpunkter framkomna vid remissbehandlingen
av lagberedningens promemoria anförde lagberedningen år 1952 att
under beredningens överläggningar med städernas representanter betänkligheter
uttalats mot en regel av innebörd att rättegångskostnaderna inte
till någon del skulle drabba tomträttshavaren. Det hade framhållits att en
sådan regel sannolikt skulle medföra en stark obenägenhet hos tomträttshavarna
att träffa överenskommelse om avgäldsreglering, vilket i sin tur
skulle medföra långa väntetider vid domstolarna och orimliga kostnader
för tomträttsupplåtarna. Lagberedningen delade denna uppfattning och förordade
den nu gällande ordningen.

Vissa avgöranden i rättspraxis

Upplåtelse för kommersiellt ändamål

Högsta domstolen (HD) avgjorde genom domar den 23 maj 1975 (NJA
1975 s. 385 I—III) tre mål angående omprövning av tomträttsavgäld för tre
affärsfastigheter i Stockholms innerstad. Domarna var i huvudsak likalydande.
De olikheter som fanns sammanhängde med att avgäldsregleringstidpunkterna
skilde sig åt.

Tomten nr 5 i kvarteret Orgelpipan är en hörntomt vid Klarabergsgatan
och Klara Västra Kyrkogata. Den är bebyggd med ett femvåningshus. Tomträttsavgälden
uppgick före den 1 oktober 1968 till 50 000 kr. per år.

I målet yrkade Stockholms stad bl. a. att den årliga avgälden för den
tioårsperiod som började den 1 oktober 1968 skulle fastställas till 145 000
kr. Tomträttshavaren hävdade att avgälden skulle utgöra 50 000 kr. t. o. m.
den 30 september 1972 och 66 000 kr. för återstoden av avgäldsperioden.

Staden ansåg att avgälden skulle beräknas efter en avgäldsränta om 5,5
procent på markvärdet. Tomträttshavaren gjorde gällande att räntan borde
vara 3,5 procent.

HD konstaterade först att avgälden i enlighet med de anvisningar lagstiftaren
givit skulle bestämmas med utgångspunkt i ett antagande om mar -

LU 1976/77:9

kens värde vid omregleringstidpunkten. Eftersom detta värde var bekant
i målet, nämligen 2 337 500 kr., återstod det att fastställa den räntefaktor
efter vilken avgälden skulle bestämmas. I denna fråga förelåg i domstolen
skriftliga yttranden bl. a. från konjunkturinstitutet och professorn Carsten
Welinder, vari framlagts förslag till olika metoder att beräkna räntefaktorn.

HD stannade till slut för att använda en något modifierad variant av
en av Welinder konstruerad kalkylmodell som i korthet innebar att HD
med tillämpning av en vald kalkylränta och antaganden om markens värdestegring
under 30 år räknade ut förhållandet mellan markens saluvärde
och tomträntan, dvs. markens aktuella avkastning, vilken avgälden skulle
motsvara.

HD beräknade kalkylräntan med utgångspunkt i ränteläget vid långfristiga
lån. Under tredje kvartalet år 1968 var den effektiva räntan på statsobligationer
med femton års återstående löptid något över sex procent. HD
antog att en fastighetsägare räknade med en ej oväsentligt högre förräntning
på det i fastigheten nedlagda kapitalet. Med hänsyn härtill framstod enligt
HD en räntesats om 7 ä 8 procent som realistisk.

Angående den Welinderska modellen uttalade HD bl. a. följande.

Metoden synes i och för sig invändningsfri. Konjunkturinstitutet har visserligen
riktat vissa invändningar mot den, men invändningarna synes hänföra
sig till osäkerheten beträffande de värden man bör insätta i kalkylen.

De antaganden som förutsätts för utnyttjande av Welinders kalkylmodell
hänför sig till dels kravet på total förräntning som i modellen representeras
av kalkylräntan, dels storleken av förväntad framtida värdestegring. I sistnämnda
hänseende har man att bestämma såväl den räntesats eller vilken
värdestegringen bör beräknas och den tidsperiod under vilken den förväntas
fortgå som i vad mån man bör räkna med kontinuitet eller diskontinuitet
i värdestegringen.

Vad först gäller kalkylräntan, har denna av Welinder och av HovR:n
satts till 6 procent. Med hänsyn till vad förut anförts bör emellertid denna
procentsats höjas till 7 å 8 procent. Såsom HovR:n funnit får en spekulant
på sådan tomtmark varom är fråga i målet antagas ha i okt. 1968 räknat
med en framtida värdestegring motsvarande 5 procent per år. Det synes
ej orealistiskt att förmoda, att han därvid räknat med så lång tid som Welinder
antagit i sina beräkningar, nämligen 30 år. Han får, i motsats till
vad Welinder utgått från, vidare antagas ha räknat med en i huvudsak
kontinuerlig värdestegring.

Med en kalkylränta av 7, 7,5 eller 8 procent och de i övrigt här gjorda
antagandena ger en beräkning enligt Welinders modell - tillämpad med
utgångspunkt i antagandet att avkastningen utfäller årsvis i förskott - resultatet,
att den omedelbara förräntningen vid avgäldsperiodens början utgör
3,14, 3,47 resp. 3,80 procent. I valet mellan dessa procentsatser ligger det
närmast till hands att stanna för mellanvärdet 3,47 procent, ett värde som
också framstår som rimligt vid en jämförelse med vad som gällde på aktiemarknaden
vid den aktuella tiden.

LU 1976/77:9

HD fortsatte:

Såsom förut antytts kan det emellertid ifrågasättas, huruvida enbart förhållandena
vid den med omregleringen avsedda periodens början bör beaktas.
Om hänsyn ej tages till den antagna kontinuerliga värdeökningen
under perioden, kommer nämligen den avgäld tomträttsupplåtaren erhåller
att under nästan hela perioden understiga den på marken belöpande delen
av fastighetens avkastning. För att hela markvärdestegringen skall förbehållas
tomträttsupplåtaren synes det - eftersom lagtexten utesluter att avgälden
bestämmes till olika belopp för skilda år inom tioårsperioden - påkallat
att den årliga avgälden för perioden bestämmes med hänsyn tagen även
till den för perioden beräknade avkastningsökningen. Denna lösning kan
ej anses strida mot att avgälden skall beräknas på det vid omregleringstidpunkten
aktuella markvärdet och motsvara skälig ränta på detta värde;
vad som utgör skälig ränta måste rimligen bedömas för avgäldsperioden
som helhet. Lösningen innebär visserligen, att tomträttshavaren får betala
en avgäld som i periodens början blir något högre än aktuell avkastning
av marken men i gengäld mot slutet av perioden blir i motsvarande mån
lägre. Denna nackdel för tomträttshavaren synes likväl väga tämligen lätt
i förhållande till att tomträttsupplåtaren annars skulle berövas en icke obetydlig
del av den på marken belöpande avkastningen.

Den med tillämpning av Welinders modell erhållna procentsatsen 3,47
tar som nämnts sikte på avkastningen endast vid omregleringstillfället. Med
hänsyn till vad nyss anförts bör procentsatsen justeras uppåt. Med de i
målet gjorda antagandena om kalkylränta och värdestegring skall uppjusteringen
ske med 22,2 procent (siffran härledd ur förhållandet mellan kapitalvärdet
av samtliga avkastningar under avgäldsperioden med 5 procents
kontinuerlig tillväxt, å ena, och motsvarande kapitalvärde utan tillväxt, å
andra sidan). Efter en sådan justering uppgår procentsatsen till 4,24 eller,

1 avrundat tal, till 4,25.

HD fann på grund härav tomträttsavgälden böra bestämmas till 4,25 X

2 337 500 = 99 300 kr. (avrundat).

I de två övriga målen fastställde domstolen avgälden till 4,25 resp. 5
procent.

Upplåtelse för bostadsändamål

I en den 2 december 1976 meddelad dom har HD prövat frågorna om
beräkning av markvärde och räntefaktor vid omprövning av tomträttsavgäld
för villafastighet. Markvärdet ansågs i princip motsvara tomtens marknadsvärde,
bestämt med utgångspunkt i taxeringsvärdet, med avdrag för vissa
anläggningskostnader tomträttshavaren haft. Beträffande räntefaktorn tilllämpade
HD samma metod som i de tidigare målen, dock att någon uppräkning
av kalkylräntan till ett genomsnittstal för avgäldsperioden ej gjordes.

Motionen

I motionen påpekas, att frågorna om avgäldsreglering blev brännande i
1970-talets början, när man för första gången skulle ompröva avgälden för

LU 1976/77:9

1954 års tomträtter för bostadsändamål. Motionären framhåller, att man
i kommunerna inte i förväg hade anledning att förutse svårare problem
med avgäldsprövningen. Eftersom enligt tomträttslagstiftningens förarbeten
avgälden borde motsvara skälig ränta å det uppskattade markvärdet, varvid
till ledning för beräkningen kunde ligga den beräknade avgälden för nya
tomträttsupplåtelser, var det för kommunerna naturligt att anta att omregleringen
skulle ske efter samma principer som kommunen tillämpade
vid nyupplåtelser. Motionären menar att en sådan ordning skulle ha varit
förmånlig för tomträttshavaren, eftersom de för 20 år sedan upplåtna tomterna
stigit långt mer i värde än vad som motsvarar avgälden vid nyupplåtelser
för jämförlig mark.

I motionen framhålls vidare, att de tre av HD i maj 1975 avdömda målen
tagit mycket lång tid i domstolarna och att under denna tid mål om tomträttsreglering
hopat sig i fastighetsdomstolarna. Man hade i kommunerna
hoppats att HD-domarna skulle leda till ett sådant klarläggande av rättsläget
och principerna för reglering att processer i fortsättningen normalt skulle
bli onödiga. Att så inte blivit fallet beror enligt motionären dels på att HD:s
avgöranden avsåg tomträtt för annat ändamål än bostad, dels på att den
av HD tillämpade kalkylmodellen är alltför invecklad för att kunna hanteras
av kommunerna och förstås av tomträttshavarna. Motionären framhåller
vidare att Welinder i en artikel i Svensk Juristtidning år 1975 s. 656 ansett att
HD:s utslag har ringa prejudikatvärde och att det med gällande lagstiftning ej
står till buds någon värderingsmetod, som gör processer onödiga.

Mot bakgrund härav hävdar motionären att behov av lagstiftning föreligger
beträffande regler om räntesats samt vidare i fråga om bestämmelserna om
avgäldsperiodernas längd och om uppsägning enligt 13 kap. 14 § jordabalken.
Motionären ifrågasätter också om inte lagstiftning beträffande beräkning av
markvärdet bör övervägas.

Vad särskilt angår avgäldsräntan anför motionären bl. a. att flera domstolar
mot bakgrund av bedömningar av förväntad markvärdestegring visat benägenhet
att fastställa en låg räntesats för tomträttsmark, vilket enligt vad
som framhålls kan ha allvarliga markpolitiska konsekvenser. Kommunerna
har i sin allmänna strävan att hålla markpriser på rimlig nivå ofta avstått
från att vid omprövning av avgälder basera de nya avgälderna på det maximala
markvärdet. Om räntesatsen vid omprövningarna pressas ned, riskerar
man enligt motionären att kommunerna för att tillförsäkra sig skälig avkastning
i stället höjer det markvärde, som skall ligga till grund för beräkningen.
Med kommunernas dominerande ställning på fastighetsmarknaden
kan detta påverka prisbildningen på markvärdena i stigande riktning.
Som en möjlig utväg pekar motionären på att kommunerna vid omprövning
av avgälden tillåter samma räntesats som de tillämpar vid nyupplåtelser.

Enligt motionärens mening finns det skäl att ändra tomträttens avgäldsperioder
så att perioder om minst fem år blir tillåtna. Motionären hänvisar
till att man från allmänhetens sida reagerat mot abrupta och kraftiga av -

LU 1976/77:9

giildshöjningar. Som exempel på det senare förhållandet upplyser motionären,
att för en genomsnittlig villatomt i Gävle avgälden vid nyupplåtelse
är cirka fyra gånger högre år 1976 än år 1966. Motionären anför att man
från många håll har förordat indexreglerade avgälder.

I motionen föreslås vidare att regeln i 13 kap. 11 § 2 st. jordabalken,
att i avgäldsregleringsmål talan skall väckas under näst sista året av löpande
period, ändras så att det skall vara tillräckligt att talan väcks före periodens
utgång. Härigenom skulle vinnas bl. a. att avgälden blir bättre anpassad
till situationen vid den nya avgäldsperiodens ingång.

Motionären erinrar om att fastighetsägaren kan uppsäga avtal endast vid
utgången av vissa perioder (60, 40 år) och att uppsägning får ske endast
om det är av vikt för ägaren att fastigheten används för bebyggelse av
annan art eller eljest på annat sätt än tidigare. Det ter sig emellertid enligt
motionären med tiden alltmer orimligt att vissa tomträtter kvarlever på
villkor som för länge sedan övergivits i lagstiftning och tillämpning. Motionären
finner det angeläget att 13 kap. 14 $ jordabalken ändras så att uppsägning
även kan ske för att ändra villkoren för upplåtelsen för följande
upplåtelse perioder.

Framställning år 1971 från Kommunförbundet till regeringen

Svenska kommunförbundet hemställde år 1971 i skrivelse till regeringen
om ändringar i lagstiftningen avseende tomträttsavgäld. I skrivelsen utvecklade
förbundet utförligt kommunernas ståndpunkt i fråga om beräkning
av avgäldsräntan.

Förbundet föreslog bl. a. att det i lag skulle anges en högsta räntesats
upp till vilken domstolsprövning ej skulle erfordras. Detta skulle medverka
till att minska antalet rättegångar avseende avgäldsreglering. Förbundet
framhöll att de vidlyftiga utredningarna i avgäldsmålen ofta blir mycket
kostnadskrävande. Utgångspunkten för bestämmande av räntesatsen skulle
vara medellåneräntan för tioårsbunda kommunlån, upptagna under senast
föregående tioårsperiod eller den vid regleringstillfället gällande räntan för
kommunernas obligationslån. Som ett alternativ nämndes gällande ränta
för de statliga tomträttslånen. Domstolsprövning skulle kunna äga rum
endast i de fall då högre räntesats än den sålunda angivna skulle bli aktuell.

Från tomträttshavarhåll hade enligt förbundet hävdats att markupplåtare
borde räkna med avgäldsräntor som är väsentligt lägre än marknadens låneräntor
därför att upplåtelse av tomträtt utgör en värdesäkrad penningplacering.

Flera omständigheter talade enligt förbundet emot det riktiga i ett sådant
resonemang. Markägaren är skyldig tillhandahålla tomträtten under obegränsad
tid. Värdestegringen kan inte realiseras såsom vid en fastighetsförsäljning.
Möjligheten att överlåta tomträttsmark är helt teoretisk. Tomträttsupplåtaren
kan ej belåna tomträtten. Visserligen kan kommunen erhålla

LU 1976/77:9

förmånliga tomträttslån, men detta gäller bara i fråga om upplåtelser för
bostadsändamål. Erfarenheterna har enligt förbundet visat, att kommunerna
inte har möjlighet att finansiera en omfattande exploatering av tomtmark
enbart med hjälp av de statliga tomträttslånen. Om avgäldsräntan fastställs
till lägre nivå än låneräntan måste, påpekade förbundet, underskottet täckas
med skatt eller lånemedel.

Kommunförbundets framställning är för närvarande föremål för behandling
i justitiedepartementet.

Stockholms kommuns tomt rättsutredning

Fastighetsnämnden i Stockholms kommun beslöt år 1973 att tillsätta
en utredning med uppgift att utreda tomträttssituationen i dess helhet i
Stockholm. Utredningens syfte var att ge ett allsidigt underlag för kommunens
ställningstagande till den framtida tomträttspolitiken. Utredningen
skulle utmynna i konkreta förslag till upplåtelsevillkor för olika slag av
tomträttsmark med beaktande av de skilda motiv som borde vägas samman.

Utredningsresultatet publicerades under beteckningen Tomträttsutredningen
1974-1975 såsom bihang 1975:81 till kommunstyrelsens utlåtanden och
memorial.

Utredningen utmynnar i vissa förslag till ändringar av tomträttens tilllämpning
beträffande Stockholms kommun. Förslagen sammanfattas i utlåtandet
i följande punkter (två punkter utelämnas här).

1. En första avgäldsperiod om 20 år må bestämmas

- vid upplåtelse för annat ändamål än bostad om tomträttshavaren så önskar,

- vid upplåtelse för bostadsändamål om statlig räntesubvention till avgäld
utgår och subventionen skulle kunna förändras vid avgäldsreglering (jfr
punkt 17).

2. Övergång från 20-årig till 10-årig avgäldsperiod må överenskommas.

3. Avgäld bestämmes efter samma principer vid upplåtelse, omprövning,
förnyad upplåtelse och övergång till gällande tomträttslagstiftning. I tilllämpliga
delar skall principerna gälla även jämkning av avgäld (jfr punkterna
12 och 16).

4. Bestämning av avgäld sker med fem faktorer, nämligen grundvärde,
tidsfaktor, faktor för grundläggningsbidrag, faktor för rivnings- och evakueringskostnad
samt räntefaktor.

5. Grundvärde utgöres av fastighetens marktaxeringsvärde. Saknas marktaxeringsvärde
skall grundvärdet bestämmas med ledning av närbelägna
likartade fastigheters marktaxeringsvärden (jfr punkterna 10 och 11).

6. Tidsfaktor bestämmes av konsumentprisindex från föregående allmänna
fastighetstaxerings värdetidpunkt till tidpunkten för överenskommelse
om avgälden.

7. Faktor för grundläggningsbidrag har storleken 1,1 och tillämpas om
bidrag skall utgå eller har utgått.

8. Faktor för rivnings- och evakueringskostnader har storleken 1,1 och
tillämpas då grundvärdet avser icke avröjd tomtmark.

9 Räntefaktor för 20-årig avgäldsperiod väljes lika med statsobligations -

LU 1976/77:9

räntan tor obligationer med 15 års återstående löptid vid tiden för Överenskommelsen
avrundad nedåt till närmaste hela eller halva procent.

Räntefaktorn för 10-årig period erhålles genom att statsobligationsräntan
multipliceras med faktorn 0,8 varefter avrundning sker på ovan nämnt sätt.

10. Kan ej grundvärde bestämmas ur marktaxeringsvärden skall grundvärde,
tidsfaktor, faktor för grundläggningsbidrag och faktor för rivningsoch
evakueringskostnad ersättas av ett belopp erhållet ur kommunens självkostnad
för mark och exploatering. Vid annat ändamål än bostad skall beloppet
fastställas med hänsyn även till 75 % av ett uppskattat marknadsvärde
för marken.

11. Uppmärksammas att marktaxeringsvärdet ej ligger inom ett rimligt
intervall kring 75 % av tomträttsmarkens marknadsvärde skall nämnda andel
av marknadsvärdet utgöra grundvärde. Kontroll skall regelmässigt ske
av förhållandet mellan marktaxeringsvärdet och tomträttsmarkens marknadsvärde
då markvärdet är högt.

12. Jämkning av avgäld skall under löpande avgäldsperiod endast krävas
eller medgivas om tomträttens värde förändrats avsevärt. Vid utvidgning
av tomträttens innehåll skall ökningen av marktaxeringsvärdet utgöra grundvärde
medan vid minskning den tidigare avgälden skall ändras i samma
proportion som marktaxeringsvärdet ändras.

13. Under en första avgäldsperiod om 20 år må avgäldsuttaget omfördelas
då upplåtelse sker för annat ändamål än bostad. Avgäldsuttaget må även
omfördelas för befintlig tomträtt med 20-årig avgäldsperiod.

14. Inom exploateringsområde för annat ändamål än bostad må avgäldsreduktion
begränsad till första avgäldsperioden tillämpas i syfte att utjämna
extraordinära markberedningskostnader.

15. Kommunförbundets yrkande om ändringar av tomträttslagstiftningen
bör kompletteras i bl. a. följande avseenden.

- Maximigränser, inom vilka domstolsprövning ej är erforderlig, bör anges
för räntefaktorns storlek vid olika långa avgäldsperioder.

- Upplåtelse för fritidsbebyggelse bör kunna ske enligt de regler som gäller
för annat ändamål än bostad.

16. I avvaktan på nämnda ändringar av lagstiftningen skall kommunen
vid tvist om avgäld yrka en sådan baserad på markens marknadsvärde vid
regleringstidpunkten och räntefaktor enligt rättspraxis.

I utredningen riktas viss kritik mot den metod HD använt i de tidigare
redovisade avgörandena. Kritiken riktar sig främst mot det förhållandet att
metoden kräver att ett antagande måste göras om den framtida markvärdestegringens
storlek under en trettioårsperiod och att HD inte redovisat
hur en sådan bestämning bör ske. En annan brist i HD:s kalkyl är enligt
utredningen, att HD inte i fråga om beräkning av kalkylräntan redovisat
hur korrektionen av den ränta som baseras på statsobligationsräntan bör
göras. 1 utredningen anförs i dessa hänseenden bl. a. att de problem som
tillstöter när kalkylränta och markvärdestegring skall bestämmas torde medföra
att metoden inte kommer att fungera i praktiken.

LU 1976/77:9

Göteborgs kommuns tomträttsutredning

I en av Göteborgs kommuns fastighetskontor i maj 1976 framlagd utredning
föreslås sammanfattningsvis, att kommunen tills vidare - i avvaktan
på lagändring - såvitt gäller upplåtelser för bostadsändamål bestämmer markvärdet
såsom ett värde baserat på av fastighetsnämnden för olika tidpunkter
sedan år 1953 fastställda tomtpriser jämte tillägg enligt en viss indexmetod.
1 fråga om upplåtelser för kommersiella ändamål föreslås att avgäldsunderlaget
så långt möjligt anpassas till läget på marknaden. För båda upplåtelsetyperna
föreslås 6,5 procent ränta, vilket värde dock kan justeras.
Fastighetsnämnden har beslutat tillämpa de angivna principerna.

Remissyttrandena

Allmänna synpunkter

Motionärens förslag om en översyn av tomträttsinstitutet har genomgående
fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. I flera remissvar
förordas att en sådan översyn bör göras snarast möjligt och omfatta även
andra frågor än dem motionären behandlat.

Svea hovrätt anför, att starka skäl talar för en snar översyn av tomträttsinstitutet
och därmed sammanhängande frågor. Enligt hovrätten erbjuder
tillämpningen av gällande regler för bestämmande av tomträttsavgäld
onekligen avsevärda svårigheter. Hovrätten kan också instämma i att svårigheterna
inte kan väntas minska särskilt mycket genom utveckling av
rättspraxis. Vid en översyn bör övervägas i vad mån det är möjligt att schablonisera
avgäldsberäkningen. Det bör vidare utredas huruvida det kan anses
motiverat att ha särskilda beräkningsregler för tomträtt avseende bostadsändamål,
exempelvis för att tillgodose bostadssociala önskemål. Det finns
enligt hovrätten också anledning att se över jämkningsregeln i 13 kap. 12 $
jordabalken. Det kan exempelvis hävdas att tomträttshavare - särskilt om
avgäldsperioden är lång - bör ha möjlighet till avgäldsjämkning om den
ort eller det område inom vilken fastigheten är belägen skulle få ett minskat
attraktionsvärde. Vid en översyn av reglerna om tomträttsavgäld bör man,
framhåller hovrätten, sträva efter att ge dessa sådant innehåll att tomträttshavare
med likvärdiga tomträtter och med avgäldsperioder som börjar
ungefär samtidigt får lika stora avgälder. En utredning måste också undersöka
om särskilda åtgärder, exempelvis i fråga om villkoren för tomträttslån,
behöver vidtas för att underlätta för kommunerna att upplåta mark
med tomträtt. Till sist anmärker hovrätten att i en utredning bör ingå företrädare
för de kategorier som främst berörs, nämligen kommunerna, småhusägarna,
bostadsföretagen, näringslivet och kreditinstitutionerna.

I Svenska kommunförbundets yttrande anförs att främst två omständigheter
har medverkat till att avgäldsregleringarna orsakat problem hos kommunerna
och i stor utsträckning kommit att hänskjutas till domstol för av -

LU 1076/77:9

görande. Den ena hänför sig till det förhållandet att avgäldsperiodernas betydande
längd medfört att höjningarna blivit mycket kraftiga. Förbundet
framhåller att tiofaldiga ökningar i avgälderna sålunda inte är ovanliga i
kommuner som eftersträvar att avgälderna skall komma i nivå med dem
som tillämpas vid nyupplåtelse av tomträtter. Nyupplåtelserna avser f. ö.
oftast tomter med mera perifert läge i samhället. Den andra omständigheten
är enligt förbundet att lagbestämmelserna gällande omreglering är alltför
knapphändiga, vilket medfört osäkerhet såväl hos kommunerna och tomträttshavarna
som hos domstolarna.

Förbundet påpekar vidare att ett stort antal mål om avgäldsreglering f. n.
belastar domstolarna och att målen i stor utsträckning är vilande i avvaktan
på ett ytterligare avgörande i HD. Många tomträttshavare kommer att få
erlägga betydande avgäldsbelopp retroaktivt. Uttalanden i samband med
tidigare översyn av tomträttslagstiftningen visar på svårigheterna att i sin
helhet göra nya regler tillämpliga på upplåtelser som skett före ny lagstiftning.
Ju längre denna dröjer desto fler nya upplåtelser kommer att ske inom
ramen för den nuvarande lagstiftningen. Flera olika skäl talar sålunda för
att översynen av tomträttslagstiftningen, särskilt i vad avser avgäldsreglering,
sker i en sådan takt att praktiska resultat erhålles snarast möjligt,
avslutar förbundet.

Även Stockholms kommun tillstyrker att den föreslagna utredningen kommer
till stånd, men förordar att direktiven för en översyn utformas så att
även andra frågor än de i motionen angivna kan komma att behandlas.

I sitt yttrande till kommunen framhåller stadskansliets juridiska avdelning
(vice stadsju risten) bl. a. att tiden nu torde vara inne att låta tomträttsreglerna
bli föremål för den genomgång och utredning som inte utfördes vid införandet
av nya jordabalken år 1970. Vid en revision av reglerna bör det
övervägas att införa en möjlighet för kommunerna att tillämpa en varierad
avgäld under vissa betingelser, t. ex. för att främja företagslokalisering.

Konungariket Sveriges stadshypotekskassa framhåller i sitt yttrande att det
för stadshypoteksinstitutionens del är av betydelse att tomträttens kreditvärde
inte försämras. Institutionens utlåning avser fast egendom eller med
tomträtt upplåten fastighet. Genom 1953 års ändringar i tomträttslagstiftningen
stärktes tomträttens kreditvärde på ett sådant sätt att lån mot säkerhet
av tomträttsinteckning blev jämställda med lån mot säkerhet av fastighetsinteckning.
Vid 1967 års ändringar i fråga om bl. a. avgäldsperiodernas längd
synes även kreditaspekterna tillfredsställande ha beaktats. Mot denna bakgrund
är det enligt stadshypotekskassan av vikt att, såvitt gäller frågor av
det slag som aktualiseras i motionen, konsekvenserna från kreditgivningssynpunkt
blir belysta.

Bostadsstyrelsen instämmer i huvudsak i motionärens beskrivning av de
problem som föreligger vid omreglering av tomträttsavgälder, samt anser
att motionen rymmer frågor av den art som bör prövas i ett sammanhang.

Också Sveriges viUaägareförbund finner en översyn av tomträttslagstift -

LU 1976/77:9

ningen önskvärd. Förbundet hänvisar till att förbundet i en skrivelse till
justitiedepartementet år 1975 begärt en sådan översyn. I denna skrivelse
anförde förbundet att den ökade boendetrygghet man ville uppnå genom
1953 och 1967 års lagstiftning blivit en chimär. Detta sammanhängde enligt
förbundet med lagens bestämmelser om avgäldsperioder och frånvaron av
fasta regler för avgäldsberäkningen. Förbundet påpekade också att reglerna
om inlösen var svårtolkade. - 1 remissvaret anför förbundet vidare, att en
utredning bör pröva frågan om rättegångskostnaderna i tomträttsmål. Nuvarande
rättspraxis har enligt förbundet gett helt oacceptabla resultat. Förbundet
hävdar att starka skäl föreligger att tillämpa samma ordning som
vid expropriation, där kostnaderna i första instans betalas av exproprianden.

Beräkning av avgäld

Frågan om sättet att beräkna avgäldens storlek har ägnats särskild uppmärksamhet
av flertalet remissinstanser.

Svea hovrätt framhåller att markvärdet ofta kan bestämmas utan större
besvär men att oenighet mellan parterna många gånger kan leda till omfattande
och dyra utredningar. Hovrätten ifrågasätter om inte en anknytning
till taxeringsvärdet bör övervägas, men påpekar också att en expansion av
tomträttsinstitutet medför att det blir allt svårare och till slut omöjligt att
på sätt som nu sker bestämma ett markvärde med utgångspunkt i disposition
med äganderätt. Samma svårighet drabbar då fastställande av taxeringsvärde.
En utredning måste därför undersöka lämpliga alternativ till
markvärdet som bas för avgäldens beräkning. Markvärdet påverkas av förväntningar
om högre avkastning eller om stigande markvärde, fortsätter
hovrätten. Relationen mellan markvärdet och däri ingående förväntningsvärde
får direkt betydelse för avgäldsräntan. Avkastning och markvärde
antas ofta hålla jämna steg med penningvärdeförändringen. Detta kan enligt
hovrätten ge utgångspunkt för överväganden om någon form av schablonisering.
- Beträffande räntefaktorn märks vidare att uttalandet i förarbetena
att avgälden bör motsvara skälig ränta på markvärdet redan i sig självt inbjuder
till mycket varierande tolkningar och tillämpningar, framhåller hovrätten.
Detta visas bl. a. av den under senare tid förda allmänna debatten
i ämnet. Att svårigheterna härvidlag är betydande belyses bl. a. av de tre
i motionen omnämnda HD-domarna. - Vid en utredning kan det enligt
hovrätten beträffande räntefaktorn vara skäl att undersöka möjligheten av
att för varje kalenderår centralt bestämma den räntesats som skall gälla
vid omprövning av tomträttsavgäld (såsom t. ex. sker med de kommunala
tomträttslånen). - En väsentlig anledning till den rådande oenigheten angående
avgäldsräntans storlek är att kommunerna vill få kostnader för tomträttsmarken
täckta inom en inte alltför lång tid. En kommuns önskan härvidlag
kan, avslutar hovrätten, inte alltid förenas med huvudprinciperna
för avgäldens beräkning, närmast beroende på att kommunens lånekostnad
också omfattar belopp motsvarande markens förväntningsvärde.

LU 1976/77:9

Tanken att bestämma avgälden genom någon form av index tas upp
av vice stadsjuristen i Stockholm. 1 yttrandet konstateras, att avgäldsräntan
är svår att bestämma enligt den modell som tillämpats av HD enär modellen
bygger på vissa antaganden bl. a. om vilken markvärdeutveckling som tomträttsfastigheten
kan undergå under den närmast följande 30-årsperioden.
Kalkylmodellen synes inte heller helt accepterad, vilket framgår av att Svea
hovrätt i en år 1975 avkunnad dom i vissa hänseenden frångått densamma.
Om den nuvarande regeln att avgälden skall beräknas såsom skälig ränta
på markvärdet behålls, bör enligt vice stadsjuristen även frågan om hur
markvärdet skall bestämmas bli föremål för överväganden. Av HD:s domar
framgår att markvärdebestämningen inte mött några svårigheter, men så
är numera fallet, och detta problem torde enligt vad som anförs i yttrandet
bli allt större då allt flera fastigheter upplåtits med tomträtt. 1 yttrandet
ifrågasätts emellertid om det nuvarande systemet för bestämmande av avgäld
bör behållas. Det skulle kanske kunna visa sig vara en framkomlig väg
att bestämma ny avgäld t. ex. genom att konstruera någon form av index.
En sådan metod skulle kunna vara lätt att administrera och lätt för tomträttshavare
att förstå.

De av vice stadsjuristen framförda synpunkterna delas av Stockholms
kommuns drätselnämnd. Drätselnämnden påpekar vidare att för Stockholms
del är svårigheterna att bestämma entydiga markvärden betydande. I vissa
områden är sålunda tomträttsfastigheterna så dominerande att bedömningarna
ej kan grundas på en sedvanlig ortsprisstatistik. I andra områden, som
t. ex. i Cityområdet, råder så specifika förhållanden att något statistiskt markvärde
inte utan svårighet kan fastställas. I många fall har man i stället
fått tillgripa hypotetiska beräkningsmodeller för fastställande av markvärdet.
Att detta vållar betydande praktiska problem står klart, eftersom Stockholms
kommun enbart har att reglera mer än 1 000 upplåtelser per år. Av det
sagda torde framgå att ett mindre oomtvistat system ter sig önskvärt och
ändamålsenligt, framhåller drätselnämnden.

Stadshypntekskassan ställer sig tvivlande till behovet av lagstiftning beträffande
avgäldsräntan. Beträffande motionärens påstående att behov av
lagstiftning i första hand föreligger rörande räntesatsen framhålls i remisssvaret
att det torde vara för tidigt att på grund av föreliggande rättspraxis
dra den slutsatsen att lagstiftningsåtgärder skulle vara erforderliga. Frågorna
om markvärde och avgäldsränta synes i själva verket så svåra att bedöma
på sikt och så olikartade vad gäller olika typer av objekt att en lagstiftning
i den riktning som föreslås torde vara svår att åstadkomma.

Sveriges villaägareförbund anför, att förbundet i väsentliga hänseenden,
bl. a. i frågan om hur avgäldsräntan bör bestämmas, hyser en från motionären
avvikande uppfattning. I denna fråga hänvisar förbundet bl. a. till en artikel
av förbundets ordförande i Svensk Juristtidning 1976 s. 71 ff. Av artikeln,
som är upplagd som en jämförelse mellan HD:s beräkningssätt och det
av förbundet rekommenderade, framgår bl. a. följande.

LU 1976/77:9

Liksom HD utgår förbundet från en kalkylränta. Som uttryck för kalkylräntan
använder förbundet kommunlåneräntan. Denna uppgick under
åren 1965-1974 i genomsnitt till 7,2 %. Kalkylräntan korrigeras med hänsyn
till den faktiska genomsnittliga penningvärdeförsämringen under den period,
som kalkylräntan beräknats för. Enligt konsumentprisindex var inflationen
under den angivna perioden i genomsnitt 5,8 %. Som resultat erhålls en
realränta av ca 1,5 %. 1 likhet med HD gör förbundet en ytterligare korrektion
för att avgälden bestäms med utgångspunkt i markvärdet vid varje avgäldsperiods
början och inte i det något högre medelmarkvärdet under perioden.

I artikeln anförs avslutningsvis.

Beräkningarna skiljer sig något åt dels i principiella avseenden, dels från
mera praktiska synpunkter.

Vad först gäller den förhöjning av den primära kalkylräntan med ca 1,5 96
som görs av HD, kan noteras, att HD-målen gällde tomträtt för kommersiella
ändamål. Vid småhus finns inte motsvarande motiv för förhöjning, eftersom
syftet med att inneha tomträttsmark inte är kapitalplacering.

För att ge erforderlig stadga åt ränteberäkningarna är det lämpligt att
anknyta till det statistiska räntegenomsnittet under en på förhand bestämd
tidsperiod, som inte bör vara för kort.

Det kan vidare i princip ifrågasättas om det, på det sätt HD gör, är riktigt
att korrigera för den förväntade markvärdestegringen. En sådan metod leder
till den svårförståeliga konsekvensen, att avgäldsräntan blir lägre för ett
område med hög förväntad markvärdestegring än vid låg markvärdestegring.
Härigenom "korrigeras bort” den eventuella realvärdestegring, som kommunen
kan göra anspråk på. Markvärdet (marknadsvärdet) får i stället uppfattas
som den vid varje tidpunkt bästa tillgängliga bedömningen både av
fastighetens framtida omedelbara avkastning och av dess värdeutveckling.

I stället bör korrektionen avse penningvärde försam ringen. Det föreligger vidare
en klar samvariation mellan marknadsräntan och penningvärdeförsämringen.
Denna bör därför bestämmas statistiskt för samma basperiod som
den primära kalkylräntan, inte uppskattas för framtiden. Härigenom uppnås
också en större säkerhet vid räntebestämningen.

Bestämningen av avgälden blir avgörande endast för den närmaste avgäldsperioden.
De efterföljande periodernas avgälder blir bestämda med utgångspunkt
från de faktiska markvärden och räntesatser, som då föreligger.
Att söka beakta vad som kan inträffa efter den närmaste perioden är därför
onödigt och kan leda till direkta felaktigheter.

A vgäldsperiodens längd

Drätselnämnden har inte något att erinra mot en förkortning av avgäldsperioden
om man därigenom vinner att avgäldshöjningarna känns mindre
betungande för tomträttshavarna. Drätselnämndenn påpekar att om grundprinciperna
för fastställande av avgälden skulle ändras, exempelvis genom
införandet av ett indexsystem, blir givetvis frågan om avgäldsperiodens längd
av mindre intresse. Det vore enligt drätselnämnden också av värde om

LU 1976/77:9

kommun och tomträttshavare - särskilt vid industriupplåtelser o. d. - kunde
medges att fritt träffa överenskommelse om varierande avgäldsperioder.

Att tillåta så korta avgäldsperioder som fem år skulle enligt stadshyptekskassan
medföra problem från kreditgivningssynpunkt. Möjligheterna att
fastställa det långfristiga belåningsvärdet skulle försvåras. Att, såsom motionären
föreslagit, avkorta avgäldsperioderna i redan träffade tomträttsavtal
synes enligt stadshypotekskassan knappast vara möjligt enligt allmänna civilrättsliga
principer.

Utskottet

Tomträttsinstitutet infördes i svensk rätt år 1907. Nu gällande regler om
tomträtt tillkom i huvudsak i samband med en reform av tomträttsinstitutet
år 1953. De centrala reglerna om tomträtt återfinns i 13 kap. jordabalken.

Tomträtt är en särskild form av nyttjanderättsupplåtelse mot vederlag.
Upplåtelse av tomträtt kan ske endast i fastighet, som tillhör staten eller
kommunen eller eljest är i allmän ägo. Tomträtten gäller under obegränsad
tidrymd; endast fastighetsägaren har vissa möjligheter att efter lång tid uppsäga
avtalet, och härvid måste han i regel lösa byggnad som är uppförd
på tomten. Upplåtelsen får avse vilket ändamål som helst, exempelvis bostadsbebyggelse
eller industriell verksamhet. Tomträttshavaren skall årligen
erlägga avgäld till fastighetsägaren. Avgäld skall utgå med oförändrat belopp
under varje avgäldsperiod. Denna skall vara minst tio år. I vissa fall kan
dock avgälden jämkas under löpande avgäldsperiod. Talan om omprövning
av avgäld skall väckas vid fastighetsdomstolen under näst sista året av avgäldsperioden.
Domstolen skall därvid bestämma avgälden på grundval av
det värde marken äger vid tiden för omprövningen. Avgälden skall motsvara
skälig ränta på det uppskattade markvärdet. Vid bedömande av markvärdet
skall hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och till eventuellt förekommande
s. k. inskränkande föreskrifter med avseende på fastighetens
användning. I avgäldsregleringsmål tillämpas rättegångsbalkens regler med
avseende på rättegångskostnaderna. Tomträtt kan överlåtas och intecknas
samt bli föremål för expropriation eller annat tvångsförvärv. Kommuner
och kommunala bolag kan erhålla särskilt förmånliga lån, s. k. tomträttslån,
som hjälp vid finansieringen i samband med upplåtelse av tomträtt.

1 motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär översyn av gällande
regler rörande omprövning av avgäld, avgäldsperiodemas längd och
uppsägning vid upplåtelse med tomträtt. Motionären framhåller, att frågorna
om avgäldsreglering blev aktuella i 1970-talets början och att det då visade
sig att i ett stort antal fall divergerande uppfattningar förelåg mellan fastighetsägarna
och tomträttshavarna bl. a. i frågan om storleken av räntefaktorn
vid bestämmandet av ny avgäld. Motionären erinrar vidare om att
dessa meningsskiljaktigheter resulterat i många och omfattande processer
om avgäldsreglering, vilka i stor utsträckning kommit att bli liggande i

LU 1976/77:9

domstolarna i avvaktan på de utslag från HD som redovisats i det föregående
(s. 7-9). Enligt motionären torde HD:s avgöranden ha ett begränsat prejudikatvärde,
främst beroende på att de avser tomträtt för annat ändamål
än bostad samt på att den av HD tillämpade kalkylmodellen är alltför invecklad
för att kunna praktiskt tillämpas. Om också i fortsättningen förevarande
problem skall lösas domstolsvägen medför detta enligt motionären
en svår belastning på processmaskineriet. Mot bakgrund härav hävdar motionären
att behov av lagstiftning föreligger i de avseenden som angivits
i motionen. - Motionären framför vissa synpunkter på hur tomträttsreglerna
bör kunna omformas. I fråga om räntesats vid avgäldsreglering pekar motionären
på möjligheten att kommunerna använder samma räntesats som
vid nyupplåtelser. Avgäldsperioder på minst fem år bör tillåtas. Talan om
avgäldsreglering bör (1 väckas när som helst före löpande avgäldsperiods
utgång. Rätten att uppsäga tomträttsavtal bör utvidgas.

Utskottet vill inledningsvis framhålla att tomträttsinstitutet sedan länge
fyllt en väsentlig funktion genom att ge möjligheter till enskild bebyggelse
mot rimliga markkostnader och samtidigt göra det möjligt för det allmänna
att tillgodogöra sig en rimlig del av markvärdestegringen och underlätta
genomförandet av för samhällsutvecklingen önskvärda förändringar i fråga
om markens användning. En grundläggande förutsättning härför har varit
att lagstiftningen gett tomträttshavaren en tryggad ställning och berett honom
möjlighet att utnyttja rättigheten som kreditobjekt på i princip samma
sätt som en fastighet. Det bör i detta sammanhang betonas att huvudsyftet
med 1953 års reform av tomträttsinstitutet var att stärka förtroendet för
tomträtten.

Under senare år har emellertid i vissa hänseenden uppkommit svårigheter
och olägenheter vid tillämpningen av tomträttsreglerna. Detta gäller särskilt
frågan om omprövning av avgäld inför en ny avgäldsperiod. Svårigheterna
synes huvudsakligen vara hänförliga till två omständigheter, nämligen den
snabba värdestegringen på mark samt det höga ränteläget jämfört med situationen
vid det ursprungliga upplåtelsetillfället. Resultatet har ofta blivit,
att tomträttshavarna vid omregleringen ställts inför krav på att erlägga mångfaldigt
högre avgälder än vad de tidigare erlagt. Detta förhållande är enligt
utskottets uppfattning otillfredsställande och ägnat att på lång sikt undergräva
förtroendet för tomträtten.

Motionärens yrkande om översyn av tomträttsreglerna har fått ett positivt
gensvar vid remissbehandlingen. Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker
att en översyn kommer till stånd. I flera remissvar förordas att en
översyn bör göras snarast möjligt och omfatta även andra frågor än dem
motionären behandlat.

Även utskottet är av uppfattningen att tidpunkten nu är inne att se över
bestämmelserna om tomträtt. Utskottet vill härvid stryka under angelägenheten
av att eventuella ändringar i tomträttsreglerna inte får en sådan
utformning, att förtroendet för tomträtten och därigenom dess användbarhet

LU 1976/77:9

minskar. En utredning bör i första hand ta sikte på att undanröja de påtalade
olägenheterna i samband med avgäldsregleringen. Såsom motionären och
remissinstanserna har anfört bör emellertid även andra moment i den nuvarande
ordningen göras till föremål för en översyn.

Företrädare för justitiedepartementet har inför utskottet upplyst att det
med anledning av bl. a. den tidigare omnämnda skrivelsen till regeringen
från Kommunförbundet år 1971 pågått arbete med utformandet av en departementspromemoria
med förslag till ändrade bestämmelser om avgäldsreglering
m. m. Man har emellertid numera kommit till den uppfattningen
att de aktuella frågorna är av den karaktären att utredningsarbetet i fortsättningen
bör bedrivas i en offentlig utredning. Regeringen har därför för
avsikt att inom kort tillsätta en sådan utredning med parlamentarisk sammansättning.

Genom att en utredning av förevarande frågor således nu kommer till
stånd är syftet med motionen i allt väsentligt tillgodosett. Utskottet förutsätter
att de av utskottet i det föregående framförda synpunkterna kommer
att beaktas vid utformningen av utredningsdirektiven samt att stor vikt
läggs vid att arbetet sker skyndsamt. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens
sida är därför inte erforderlig.

Utskottet hemställer på anförda skäl

att riksdagen avslår motionen 1975/76:1102.

Stockholm den 2 december 1976

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: herrar Svanström (c). Andersson i Södertälje (s), Lidgård (m),
Olsson i Timrå (s), fru Nilsson i Sunne <s), herrar Ekinge (fp). Olsson i
Sundsvall (c), Gillström (s), fru Lindquist (m), herr Konradsson (s), fru Karlsson
(c), herr Silfverstrand (s), fru Johansson i Tidaholm (s), herrar Eriksson
i Ulfsbyn (c) och Torwald (c).

52672 Stockholm 1976