med anledning av motion om översyn av ansvaret för offentliga funktionärer (Betänkande 1979/80:JuU29 Justitieutskottet)

JuU 1979/80:29

Justitieutskottets betänkande
1979/80:29

med anledning av motion om översyn av ansvaret för offentliga
funktionärer

Motionen

I motionen 1979/80:1123 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas att riksdagen
ger regeringen till känna att följande uttalande bör vara vägledande vid den
aktuella översynen av ämbetsansvaret:

”Gällande bestämmelser om ämbetsmäns ansvarighet har i vissa hänseenden
blivit föremål för stark offentlig kritik. Bestämmelserna motsvarar i
dessa hänseenden för närvarande inte rimliga rättssäkerhets- och kontrollkrav.
De bör därför i grund omarbetas. Kommande nya bestämmelser måste
upprätthålla principen om likhet inför lagen. Bestämmelser, som formellt
eller i praktiken skyddar eller undantar högre tjänstemän, bör avskaffas.

Medborgares och organisationers rättsliga ställning gentemot förvaltningen
bör inte bli föremål för inskränkningar. Rättten till målsägandetalan bör
allmänt gälla. Brottsbedömningen bör vara lika och gränsen mellan brott i
tjänsten och andra brott klart markeras. RÅ:s åtalsmonopol bör upphävas.

Procedurerna vid utkrävande av ansvar bör vara lika och undantag från
formell likhet endast komma i fråga, ifall det är oundgängligen nödvändigt
för att garantera materiell likhet.”

Enligt motionärernas mening bör den kommitté som nyligen tillkallats för
att utreda frågan om ansvaret för offentliga funktionärer få klarare direktiv,
som går ut på avskaffande av de särskilda reglerna om målsägandes talerätt
mot vissa högre ämbetsmän. Motionärerna uttalar att det från rättsstatlig
synpunkt är av intresse att dessa bestämmelser ersätts med en ordning byggd
på verklig likhet inför lagen.

Ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet

Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) gäller att den som i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för
myndighetsutövningen kan, om gärningen för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, dömas för
myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är
grovt, kan straffet bestämmas till fängelse i högst sex år. Om gärningen begås
av grov oaktsamhet. kan dömas för vårdslös myndighetsutövning till böter
eller fängelse i högst ett år.

I 20 kap. 2 § BrB föreskrivs ansvar för mutbrott för arbetstagare, som tar
emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för

1 Riksdagen 1979180. 7 sami. Nr 29

JuU 1979/80:29

sin tjänsteutövning. Lagrummet är också tillämpligt på vissa offentliga
uppdragstagare och förtroendemän.

Enligt 20 kap. 3 § BrB kan den dömas för brott mot tystnadsplikt som
yppar eller olovligen utnyttjar vad han till följd av lag eller annan författning
är pliktig att hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) gäller att om
arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter åsido vad som åligger
honom i hans anställning får disciplinpåföljd åläggas honom för tjänsteförseelse,
dock ej om felet är ringa (10 kap. 1 §). Disciplinpåföljder är varning
och löneavdrag (10 kap. 2 §). Om arbetstagare begått brott, som visar att han
uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning, får han avskedas (11
kap. 1 §). Avskedande kan också ske bl. a. om arbetstagare genom annan
gärning än brott begått grov tjänsteförseelse, som visar att han uppenbarligen
är olämplig att inneha sin anställning (11 kap. 2 §).

Rättegångsregler

Regeringsformen

Enligt 12 kap. 3 § regeringsformen (RF) får den som är eller har varit
statsråd fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om
han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av
konstitutionsutskottet och prövas av högsta domstolen.

Enligt 12 kap. 8 § RF skall åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten väckas i högsta domstolen av
riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Högsta domstolen prövar
också om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten skall skiljas eller
avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.
Talan väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.

Rättegångsbalken

I rättegångsbalken (RB) finns vissa särskilda rättegångsbestämmelser när
det gäller mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten begåtts av vissa högre tjänstemän. Bestämmelser
finns sålunda dels om att överrätt som första instans skall uppta sådana mål
(forum privilegiatum), dels om inskränkningar i åklagares behörighet och
enskildas åtalsrätt, dels ock om begränsningar såvitt gäller förundersökning.

Enligt 2 kap. 2 § RB tillkommer det hovrätt att som första domstol ta upp
mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av
tjänsten eller uppdraget begåtts av domare i allmän underrätt eller krigsrätt
eller av konkursdomare, inskrivningsdomare eller annan som vid inskrivningsmyndighet
har förordnats att handlägga inskrivningsärende.

JuU 1979/80:29

Enligt 3 kap. 3 § RB tillkommer det högsta domstolen att som första
domstol ta upp mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i
utövningen av tjänsten eller uppdraget begåtts av statsråd, justitieråd,
regeringsråd, riksdagens ombudsman, justitiekanslern, riksåklagaren eller
den som utövar något av dessa ämbeten eller av hovrättsdomare eller
revisionssekreterare. Det tillkommer vidare högsta domstolen att som första
domstol pröva frågan huruvida justitieråd eller regeringsråd skall skiljas eller
avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning.

Enligt 7 kap. 4 § RB är riksåklagaren ensam behörig allmän åklagare vid
underrätt och hovrätt i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott
som i utövningen av tjänsten eller uppdraget har begåtts av den som innehar
eller uppehåller sådan ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller
därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet eller annan tjänst
som omfattas av 15 kap. 4 § LOA, ledamot av domstol eller central statlig
förvaltningsmyndighet, som ej är anställd hos staten, samt krigsman, som
bestrider regementschefs eller därmed likställd eller högre tjänst. Riksåklagaren
är enligt lagrummet också ensam behörig åklagare i högsta domstolen.

Lagen om offentlig anställning

Om arbetstagare är skäligen misstänkt för sådant i tjänsteutövningen
begånget brott som avses i 20 kap. 1-3 §§ BrB eller annat brott, varigenom
han har satt åliggande i tjänsten åsido, skall han anmälas till åtal, om för
brottet är föreskrivet fängelse eller det finns anledning anta att talan om
enskilt anspråk kommer att föras (12 kap. 1 § LOA).

I LOA finns också regler om handläggning av frågor om disciplinansvar,
avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning (14 kap.).
Sådana frågor prövas i princip av den myndighet som arbetstagaren lyder
under. Fråga om disciplinansvar, avskedande och avstängning kan tas upp på
anmälan av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern. Fråga om avstängning
på grund av brottsmisstanke kan också tas upp på anmälan av åklagare
(15 kap. 3 §).

Beträffande vissa högre tjänstemän ger LOA särskilda regler för prövning
av fråga om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller
läkarundersökning enligt LOA. Det gäller innehavare av annan ordinarie
domartjänst än tjänst som justitieråd eller regeringsråd, tjänst som byråchef
eller därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet samt annan
tjänst som regeringen bestämmer. Fråga om disciplinansvar m. m. beträffande
dessa offentliga funktionärer prövas av en särskild nämnd, statens
ansvarsnämnd (15 kap. 4 §).

Talan mot myndighets och ansvarsnämndens beslut förs hos domstol och
prövas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Riksdagens

JuU 1979/80:29

ombudsmän och justitiekanslern har rätt att söka ändring i beslut angående
disciplinansvar, avskedande och avstängning i avvaktan på avskedande.

Målsägandetalan

Beträffande målsägandens rätt att väcka åtal gäller enligt 20 kap. 8 § RB att
han ej får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal med mindre han
angett brottet och åklagaren beslutat att åtal inte skall ske. Om åklagare
väckt åtal får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt.
Enligt 20 kap. 9 § andra stycket RB får målsäganden överta åtalet om
åklagaren nedlägger åtalet på den grunden att det inte längre föreligger
tillräckliga skäl att den misstänkte är skyldig till brottet.

I svensk rätt har sedan länge funnits regler om begränsning i åklagarbehörigheten
och av rätten till målsägandetalan beträffande vissa brott av högre
tjänstemän (jfr 1LU 1946:3). De särskilda reglerna härom gällde tidigare i
mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott för vilket åtal
skulle upptas omedelbart av högre rätt.

Beträffande tjänstemän, mot vilka talan om ansvar och enskilt anspråk på
grund av brott i tjänsteutövningen enligt 3 kap. 3 § RB skall väckas i högsta
domstolen, och tjänstemän, mot vilka riksåklagaren enligt 7 kap. 4 § RB är
ensam behörig allmän åklagare vid sådant brott, gäller att målsäganden inte
får väcka eller överta åtal eller i högre rätt fullfölja väckt åtal. Motsvarande
inskränkning gäller beträffande målsägandens rätt att väcka talan om enskilt
anspråk på grund av brott (20 kap. 10 § och 22 kap. 8 § RB).

De särskilda reglerna som tidigare gällde i mål om ansvar eller enskilt
anspråk på grund av ämbetsbrott anpassades genom lagstiftning år 1974
(prop. 1974:35, KU 21) till den terminologi som används i RF:s regler om
särskilda åtals- och forumbestämmelser beträffande bl. a. statsråd och de
högsta domarna. Beträffande den närmare innebörden av den lagändringen
hänvisar utskottet till vad som anförs i utskottets betänkande JuU 1979/80:5
s. 9-10.

Tidigare riksdagsbehandling

Hösten 1978

Riksdagen prövade 1978 två motioner med yrkanden om borttagande av
begränsningen i målsägandens rätt att väcka enskilt åtal och föra talan om
enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän.

I sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU 1978/79:5) uttalade
utskottet vid behandlingen av motionerna att det enligt utskottets mening ej
fanns anledning att i princip frångå den gällande ordningen. Från allmän och
enskild synpunkt var det enligt utskottets mening till fyllest att fråga om åtal
mot nu ifrågavarande tjänstemän för brott i utövning av tjänst eller uppdrag

JuU 1979/80:29

kan väckas av allmän åklagare eller av riksdagens ombudsmän eller
justitiekanslern. Utskottet erinrade om att de i samband med grundlagsreformen
år 1974 vidtagna ändringarna i rättegångsbalken när det gäller
beskrivningen av de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglerna
visserligen gjort dessa regler tillämpliga på andra straffbelagda gärningar än
dem som tidigare utgjort ämbetsbrott. Eftersom fråga var om gärningar som
ingår som ett led i själva utövningen av tjänsten eller uppdraget fanns det
dock enligt utskottets mening ej skäl att överväga ändringar i de berörda
åtalsreglerna.

När det gäller talan om enskilt anspråk erinrade utskottet om reglerna i
skadeståndslagen om statens och kommuns ansvar för fel och försummelse
vid myndighetsutövning och det särskilda skaderegleringsförfarandet när det
gäller anspråk på staten. Därigenom hade den enskilde enligt utskottets
mening tillerkänts möjlighet att få ersättning för skada till följd av fel eller
försummelse av offentliga funktionärer. Det fanns vid sådant förhållande,
uttalade utskottet, inte skäl att upphäva de i RB intagna begränsningarna i
den enskildes rätt att föra talan om enskilt anspråk på grund av brott som
begåtts av högre tjänstemän i utövningen av tjänst eller uppdrag.

Hösten 1979

Frågan om målsägandens rätt att väcka enskilt åtal och föra talan om
enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän prövades därefter åter av
riksdagen under hösten 1979. I sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU
1979/80:5) uttalade utskottet bl. a. att det enligt utskottets mening, sedan
frågan senast behandlades av riksdagen, inte hade inträffat några omständigheter
som i sig gav anledning till annat ställningstagande än det riksdagen
gjorde år 1978. Utskottet pekade emellertid på att reglerna på många håll -vilket också påpekats under utskottets remissbehandling av ärendet -uppenbarligen kommit att uppfattas som stridande mot intresset av allmän
insyn i handhavandet av de offentliga funktionerna. De har också, anförde
utskottet, ansetts utgöra ett allvarligt hinder för den enskilde att få till stånd
en domstolsprövning av de offentliga funktionärernas ämbetsutövning
gentemot honom. En bidragande orsak till denna inställning har enligt vad
som uttalades av utskottet varit att oklarhet om bestämmelsernas tillämpningsområde
uppstått genom 1974 års lagändringar.

Med hänsyn till det sagda kunde det enligt utskottets mening finnas
anledning överväga andra vägar än att genom inskränkning i målsägandens
talerätt tillgodose det skydd mot obefogade åtal eller krav som åsyftats med
bestämmelserna. Utskottet hänvisade till att en planerad utredning rörande
ämbetsansvaret avsågs få i uppdrag att överväga ändringar i den riktningen.
Samtidigt borde enligt utskottets mening prövas skälen för att ett sädant
skydd avser enbart vissa högre ämbetsmän.

Vid kammarbehandlingen av utskottets nyss nämnda betänkande yrkade

Juli 1979/80:29

Jörn Svensson (vpk) att riksdagen skulle avslå utskottets hemställan i den nu
berörda delen och i stället göra ett uttalande av liknande innebörd som det
som föreslås i den nu föreliggande motionen (riksdagens protokoll
1979/80:50 s. 18).

Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Utredningsdirektiv

Regeringen har i december 1979 bemyndigat chefen för justitiedepartementet
att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda straff- och
disciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet (Ju 1979:13, 1980
års kommittéberättelse del II s. 91). I direktiven till denna kommitté uttalar
chefen för justitiedepartementet, statsrådet Winberg, bl. a. följande.

En särskild fråga som kommittén bör överväga är rätten för en målsägande
att väcka åtal och skadeståndstalan på grund av brott som har begåtts i
utövningen av offentlig tjänst. F. n. gäller att riksåklagaren är ensam behörig
som allmän åklagare vid tingsrätt och hovrätt i mål om ansvar och enskilt
anspråk på grund av ett sådant brott, om detta har begåtts av någon av de i 7
kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken (RB) angivna högre tjänstemännen.
Även JO och JK har behörighet att väcka en sådan talan. Målsäganden
saknar däremot i dessa fall enligt 20 kap. 10 § RB rätt att väcka åtal eller att
överta eller i högre rätt fullfölja ett redan väckt åtal. Enligt 22 kap. 8 § RB har
han inte heller rätt att väcka skadeståndstalan mot tjänstemannen i annat fall
än om åtal för brottet äger rum eller hans talan biträds av någon som har
behörighet att beslut om åtal. De begränsningar i målsägandens talerätt som
har angetts nu gäller också i fråga om tjänstemän mot vilka talan om ansvar
och enskilt anspråk på grund av brott i utövningen av tjänsten enligt 3 kap. 3 §
RB skall väckas omedelbart i högsta domstolen. I den mån målsäganden har
drabbats av skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning i
verksamhet för vilken staten eller kommun svarar, har han emellertid under
vissa förutsättningar möjlighet att få ersättning av staten eller kommunen
enligt skadeståndslagen (1972:207).

De nyss beskrivna inskränkningarna i målsägandens rätt att föra talan har
brukat motiveras med att de ifrågavarande tjänstemännen behöver ett skydd
mot obefogade åtal. Begränsningarna tog tidigare sikte endast på ämbetsbrott
enligt 20 kap. §§ BrB. Genom lagändringar år 1974 (prop. 1974:35,
KU 1974:21, rskr 1974:160) ändrades beskrivningen av de gärningar, som
omfattas av de aktuella begränsningarna, till att avse brott i utövning av
tjänst eller uppdrag. Begränsningarna har härigenom fått en utformning som
innebär att de har kommit att omfatta andra straffbelagda gärningar än dem
som tidigare utgjorde ämbetsbrott. Det skall dock enligt motivuttalanden
vara fråga om gärningar som ingår som ett led i själva utövningen av tjänsten
eller uppdraget.

I motioner till riksdagen och i den allmänna debatten har riktats kritik mot
reglerna om inskränkning i målsägandens rätt. Det har ansetts principiellt
felaktigt och stridande mot rättssäkerheten att vissa ämbetsmän fredas från
enskilt åtal. Vidare har pekats på att oklarhet om bestämmelsernas
tillämpningsområde har uppstått genom 1974 års lagändringar (jfr JuU
1978/79:5 samt mot. 1978/79:311, 688, 1174 och 1176).

JuU 1979/80:29

Enligt min mening talar övervägande skäl för att de aktuella begränsningarna
i målsägandens talerätt bör avskaffas. Kommittén - som bör behandla
denna fråga med förtur - får överväga om förekommande behov av skydd
mot obefogade åtal eller krav kan tillgodoses på annat lämpligt sätt, t. ex.
genom regler som gör det möjligt för domstolen att på handlingarna avgöra
mål där talan är uppenbart ogrundad. Regler av detta slag bör i så fall gälla
för alla offentliganställda. Kommittén måste vid sin prövning av hithörande
frågor självfallet beakta bestämmelserna i 12 kap. 3 och 8 §§ regeringsformen
om åtal för brott i tjänsten mot den som är eller har varit statsråd, justitieråd
eller regeringsråd.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion angående den nyligen
inledda utredningen om straff- och disciplinansvaret för funktionärer i
offentlig verksamhet. Enligt motionärernas mening bör utredningens
direktiv kompletteras med riktlinjer för arbetet, vilka går ut på avskaffande
av de särskilda reglerna om målsägandens rätt att föra talan mot vissa högre
ämbetsmän.

Regler om begränsning i åklagarbehörigheten och om målsägandens rätt
att föra talan när det gäller brott av högre tjänstemän har länge funnits i
svensk rätt. Bestämmelserna har ansetts utgöra ett skydd för dessa
tjänstemän mot obefogat åtal eller ogrundad talan om ersättning. Motioner
med yrkanden om avskaffande av dem har prövats av riksdagen under såväl
det förra som det innevarande riksmötet. Vid det sistnämnda tillfället, i
november 1979, uttalade utskottet att det enligt utskottets mening kunde
finnas anledning att överväga andra vägar än att genom inskränkning i
målsägandens talerätt tillgodose det skydd mot obefogade åtal eller krav som
åsyftats med bestämmelserna. Under hänvisning till att frågan skulle komma
att övervägas i en planerad översyn av ansvaret för funktionärer i offentlig
verksamhet avstyrkte dock utskottet motionsyrkandena (JuU 1979/80:5).
Vid riksdagens behandling av utskottets betänkande avslogs bl. a. ett i
kammaren framställt yrkande av liknande innebörd som det nu behandlade.

I direktiven till den av utskottet åsyftade utredningen uppger chefen för
justitiedepartementet att övervägande skäl enligt hans mening talar för att de
aktuella begränsningarna i målsägandens talerätt bör avskaffas. Det bör
enligt departementschefen undersökas om behovet av skydd mot obefogade
åtal eller krav kan tillgodoses på annat lämpligt sätt; regler av detta slag bör
gälla för alla offentliganställda. Frågan bör enligt departementschefen
behandlas med förtur.

Enligt utskottets mening saknas anledning att härutöver ge ytterligare
direktiv för utredningens arbete i denna del. Utskottet avstyrker därför bifall
till motionen.

JuU 1979/80:29 8

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1979/80:1123.

Stockholm den 13 mars 1980

På justitieutskottets vägnar
LISA MATTSON

Närvarande: Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric Jönsson (s). Hans
Petersson i Röstånga (fp), Arne Nygren (s). Björn Körlof (m). Lilly
Bergander (s), Göte Jonsson (m), Helge Klöver (s), Ella Johnsson (c),
Karl-Gustaf Mathsson (s), Bonnie Bernström (fp). Arne Svensson (m). Maja
Ohlin (s), Stina Eliasson (c) och Elis Andersson (c).

GOTAB 64681 Stockholm 1980