med anledning av motion om invandrares valbarhet som nämndeman (Betänkande 1977/78:JuU5 Justitieutskottet)

JuU 1977/78:5

Justitieutskottets betänkande
1977/78:5

med anledning av motion om invandrares valbarhet som nämndeman Motionen I

motionen 1976/77:643 av Maj Britt Theorin (s) och Christer Nilsson (s)
yrkas att riksdagen hos regeringen anhåller att kravet på svenskt medborgarskap
skall slopas vid val till nämndeman.

I motiveringen till motionen hänvisas till att invandrare fr. o. m. år 1976
har rösträtt i kommunala val och valbarhet till kommunala förtroendeuppdrag
men att de lagändringar som gjordes för att ge dem dessa rättigheter ej
ledde till valbarhet för invandrare till uppdrag som nämndeman. Enligt
motionärernas mening finns det i det svenska samhället ringa förståelse för
och liten kunskap om olika invandrargruppers kulturella särdrag och speciella
problem vid konfrontation med samhället. Detta visar sig, uttalar motionärerna,
inte minst vid påstådda brott. Motionärerna uppger vidare att det
knappast torde finnas någon del av samhället som har möjlighet att ingripa
lika djupt i människors liv som rättsväsendet. Det är därför enligt motionärernas
mening självklart att kunskap om invandrarproblem bör vara representerad
i domstolarna, vilket bäst säkerställs genom att invandrarna ges
valbarhet till uppdrag som nämndeman.

Gällande bestämmelser

Medborgarskap

Enligt 6 S lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap kan utlänning på
ansökan upptagas till svensk medborgare (naturaliseras) om han fyllt 18 år
och har hemvist i riket sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk,
isländsk eller norsk medborgare, sedan två år samt har fört en hederlig
vandel.

Regeringsformen m. m.

Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen får endast den som är
svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst. 1 4 kap. 1 5 rättegångsbalken
föreskrivs att lagfaren domare skall vara svensk medborgare.

1 Riksdagen 1977/78. 7 sami. Nr 5

JuU 1977/78:5

Nämndemän i tingsrätt och hovrätt m. m.

Nämndemän deltar i dömandet i tingsrätt huvudsakligen i brottmål och
familjemål. I hovrätt skall nämndemän delta i brottmål, då det förekommer
anledning att döma till svårare straff än böter, samt i vissa familjemål.
Nämndemän deltar också i mål som handläggs av fastighetsdomstol och
vattendomstol.

För tryckfrihetsmål gäller särskilda regler, enligt vilka frågan om en skrift är
brottslig eller ej kan prövas av en jury om nio medlemmar.

Nämndemän i tingsrätt, hovrätt och fastighetsdomstol utses genom val för
en tid av sex år. Valen förrättas av kommunfullmäktige när det gäller val av
nämndemän i tingsrätt och av landstinget, landstinget och kommunfullmäktige,
eller kommunfullmäktige när det gäller nämndemän i hovrätt och i
fastighetsdomstol. Jurymän utses på samma sätt som nämndemän i hovrätt
och i fastighetsdomstol.

För samtliga nu nämnda nämndemän och för jurymän föreskrivs svenskt
medborgarskap som krav för valbarhet (4 kap. 6 § rättegångsbalken, 7 § lagen
(1969:246) om domstolar i fastighetsmål och 12 kap. 5 S tryckfrihetsförordningen).

Nämndemän i skattedomstolar m. m.

Krav på svenskt medborgarskap föreskrivs också för nämndemän i
länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt, länsrätt och kammarrätt (9 i) lagen
(1971:52) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, 12 a § andra
stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar).

Kommunal rösträtt m. m.

Enligt lagstiftning år 1975 (prop. 1975/76:23, KU 25, rskr 78) har i Sverige
bosatta utlänningar rösträtt vid val av kommunfullmäktige, landsting och
kyrkofullmäktige samt vid prästval. Som särskild förutsättning för rösträtten
gäller att vederbörande skall ha varit kyrkobokförd i Sverige den 1 november
de tre åren närmast före valåret. Med rösträtten följer valbarhet till
kommunala förtroendeuppdrag.

Under förarbetena till 1975 års lagstiftning uttalade föredragande statsrådet
att han inte fann anledning att då ta upp frågan om utlänning bör vara valbar
till sådana statliga, regionala eller lokala myndigheter, vilkas ledamöter helt
eller delvis utses av kommunfullmäktige eller landsting (prop. 1975/76:23
s. 101).

Remissyttrandena

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från statens invandrarverk,
hovrätten för Övre Norrland, Malmö tingsrätt, Norrköpings tingsrätt,

JuU 1977/78:5

Svenska kommunförbundet och Sveriges domareförbund. Endast invandrarverket
tillstyrker bifall till motionen. Kommunförbundet föreslår viss
ytterligare prövning medan övriga remissinstanser avstyrker bifall till
motionen.

Statens invandrarverk delar motionärernas uppfattning att kravet på
svenskt medborgarskap bör slopas vid val till nämndeman och erinrar om att
målen för invandrar- och minoritetspolitiken har formulerats med utgångspunkt
i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan samt att skillnaderna
mellan svenska medborgares rättigheter och rättigheterna för i landet bosatta
utländska medborgare under senare år successivt har utjämnats. Invandrarverket
hänvisar bl. a. till att utlänningarnas rättigheter har förstärkts genom
antagandet år 1976 av ändringar i regeringsformen, avseende medborgerliga
fri- och rättigheter. Verket anför vidare bl. a. följande:

Den som inte är svensk medborgare bör inte delta i mål som rör rikets
säkerhet. Vidare måste en nämndeman ha goda kunskaper om det svenska
samhället. En invändning som kan göras mot motionärernas förslag är att
kvalifikationstiden för förvärv av svenskt medborgarskap nyligen sänkts och
att en utländsk medborgare därigenom efter relativt kort vistelsetid i Sverige
kan förvärva svenskt medborgarskap. Många utlänningar som är varaktigt
bosatta här avstår emellertid av olika skäl att söka svenskt medborgarskap.
Denna fråga har ingående behandlats av rösträttsutredningen (SOU 1975:15)
men har inte ansetts utgöra något hinder för att ge utlänningar rösträtt i de
kommunala valen. Något annat synsätt bör, enligt verkets mening, inte heller
tillämpas i denna fråga.

För att en viss garanti skall skapas för att den som väljs till nämndeman har
tillräcklig kännedom om det svenska samhället bör valbarheten till nämndeman
knytas till innehav av rösträtt vid de kommunala valen i Sverige.

Hovrätten för Övre Norrland avstyrker bifall till motionen och anför bl. a.
följande:

I förarbetena till nu gällande rättegångsbalk synes regeln att den som
tjänstgör såsom lagfaren domare eller nämndeman i allmän domstol skall
vara svensk medborgare inte närmare ha kommenterats. Man kan förmoda
att regeln ansågs tämligen självklar mot bakgrund av bestämmelsen i 28 $ av
1809 års regeringsform, att Konungen ägde att utnämna infödde svenske män
till ämbeten och tjänster, vilka är av den egenskap, att Konungen fullmakter
därå utfärdar.

Hovrätten uppger att undantaget för domartjänster från regeln att utlänningar
i allmänhet skall vara likställda med svenska medborgare i fråga om
möjligheterna att erhålla tjänst hos staten har motiverats bl. a. av önskemålet
att beslut som rör enskildas rättsliga ställning skall fattas av svenska
medborgare. Med hänsyn till nämndens starka ställning i rättskipningen
anser hovrätten, att starka skäl talar för att uppställa samma behörighets -

JuU 1977/78:5

villkor i fråga om medborgarskap för nämndemän som för lagfaren
domare.

Hovrätten anför vidare:

Hovrätten finnér det för sin del vara en i hög grad naturl ig och välmotiverad
ordning, att ett lands rättskipning handhaves av dess egna medborgare. I den
mån det skulle anses föreligga behov att tillföra domstolarna kunskaper i
största allmänhet om andra länders och utländska medborgares förhållanden,
synes det böra ske på annat sätt än genom att uppge kravet att nämndeman
skall vara svensk medborgare.

Långt innan andelen invandrare av befolkningen uppnådde de i motionen
nämnda procenttalen hade hovrätten och underrätter inom hovrättens
domkrets - liksom f. ö. säkerligen många andra domstolar i landets
gränstrakter, industriområden och hamnstäder - förskaffat sig tämligen
ingående erfarenhet av rättskipning med utländska medborgare såsom parter,
såväl i tvistemål som i brottmål, låt vara att dessa tidigare i allmänhet inte var
bosatta inom landet. Denna erfarenhet bestyrker ej ett antagande, att det
skulle vara dåligt beställt med kännedomen om och förståelsen för invandrares
och andra utländska medborgares problem. Hovrätten vill här inskjuta,
att motionärerna inte närmare utvecklat sitt påstående att förståelsen för olika
invandrargruppers speciella problem skulle vara liten, vilket enligt motionärerna
skulle visa sig inte minst vid påstådda brott.

Hovrätten anser att förhållandena är helt annorlunda när det gäller å ena
sidan domstolar med nämndemän och å andra sidan sådana kommunala
specialreglerade nämnder som omtalas i motionen, oaktat även dessa
nämnders verksamhet givetvis kan medföra rättsverkningar för individen. På
grund härav och då även i övrigt stor skillnad förvisso råder mellan
domstolsverksamhet och kommunalt självstyre kan invandrares rätt att rösta
i kommunalval inte tagas till intäkt för att slopa kravet på svenskt
medborgarskap för val till nämndeman.

Beträffande det i motionen berörda påståendet om bristande kunskap
rörande olika invandrargruppers speciella problem kan vidare erinras om att -oavsett vilka problem som kan tänkas föreligga - det är gällande svensk rätt
som domstolarna har att tillämpa. Det nu sagda gäller självfallet med
förbehåll förde tvistemål i vilka, på grund av föreskrift i svensk lag, materiella
bestämmelser i utländsk rätt skall tillämpas. 1 sådana fall införskaffas
utredning om innehållet i tillämplig utländsk rätt. Skulle eljest i en rättegång
någon särskild fråga behöva belysas med hänsyn till invandrares eller andra
utlänningars förhållanden, torde detta böra ske på vanligt sätt genom att
bevisning upptages enligt rättegångsbalkens regler härom.

Om kravet att nämndeman skall vara svensk medborgare skulle efterges,
föreslår hovrätten att man i stället inför en bestämmelse av innehåll, att
nämndeman skall väl behärska svenska språket. En sådan bestämmelse
synes nödvändig. Enligt hovrättens mening kunde nämligen eljest uppstå
helt orimliga situationer, där tolk måste anlitas för att domstolens egna
ledamöter skulle kunna göra sig förstådda med varandra på domstolens eget
språk.

Malmö tingsrätt delar motionärernas uppfattning, att domstolarna måste
ha kunskap om invandrarnas problem, men tingsrätten kan inte godta

JuU 1977/78:5

förslaget att slopa kravet på svenskt medborgarskap vid val till nämndeman.
Tingsrätten anför bl. a. följande:

Tingsrätten vill till en början framhålla, att domstolarna f. n. inte står
främmande för invandrarproblemen. I en domstol sådan som Malmö
tingsrätt får domarna redan genom sin kontakt i olika sammanhang med
invandrare rätt snart en ganska god inblick i deras problem och deras sätt att
se på saker och ting. I brottmålen får domstolen, när en utlänning är tilltalad,
dessutom genom personundersökning och/eller yttrande av skyddskonsulenten
regelmässigt en inblick i invandrarnas personliga förhållanden och den
miljö de lever i. På liknande sätt förhåller det sig i familjemålen, när det
föreligger yttrande från barnavårdsnämnden.

Reglerna om förvärv av svenskt medborgarskap medför att en invandrare
redan efter några få års vistelse i riket, två år för nordbor och fem år för övriga
utlänningar, kan bli svensk medborgare. Detta innebär att redan gällande lag
möjliggör för invandrare att efter relativt kort tid bli nämndeman. I de
svenska domstolarna finns också nämndemän som har invandrat till riket
och som därför har önskad kännedom om invandrarproblem.

Nämndens uppgift är framför allt att i domstolen ge uttryck för den
rättsuppfattning som utanför yrkesdomarnas krets råder i vårt land. Det är
enligt tingsrättens mening först när en invandrare blivit förtrogen med den
svenska rättsuppfattningen som han verkligen kan fungera som nämndeman.
Tingsrätten har svårt att föreställa sig att en sådan förtrogenhet med den
svenska rättsuppfattningen kan uppnås på kortare tid än som erfordras för
förvärv av svenskt medborgarskap.

Vidare måste beaktas de stora praktiska svårigheter som skulle uppstå om
man skulle realisera motionärernas förslag och försöka vinna vad de åsyftar.
Detta kan belysas genom att peka på förhållandena vid denna tingsrätt.
Tingsrätten har 40 nämndgrupper med fem nämndemän i varje grupp och
dessa nämndgrupper deltar i sessionerna enligt en fastställd turordning. Det
skulle uppenbarligen innebära en kraftig överrepresentation för invandrarna,
om det skulle finnas en utländsk invandrare i varje nämndgrupp. Det skulle
vidare med den frekvens som det förekommer utlänningar som parter i målen
vara svårt med särskilda nämndgrupper för mål där utlänning är part. På
samma sessionsdag förekommer ofta mål både med och utan utlänningar
som parter. Problem skulle utan tvivel också kunna uppstå genom de starka
motsättningar som visat sig föreligga mellan olika invandrargrupper. För att
det föreslagna systemet skulle vara meningsfullt, måste den utländske
nämndemannen tillhöra samma nation eller folkgrupp som parten. Detta
synes helt ogenomförbart. Härtill kommer att krav måste ställas på att
domare har tillräckliga kunskaper i svenska språket. Det kan uppenbarligen
icke ifrågakomma att särskild tolkning skall ordnas för utländsk nämndeman.

Norrköpings tingsrätt delar den uppfattning som kommit till uttryck i
motionen att det knappast finns någon del av samhället som har möjlighet att
ingripa lika djupt i en människas liv som rättsväsendet. Det är också enligt
tingsrätten självklart att domstolarna i vårt land bör ha kunskap om
invandrarproblem såväl som om andra problem och företeelser i vårt
samhälle. Tingsrätten avstyrker emellertid bifall till motionen och anför bl. a.
följande:

JuU 1977/78:5

Genom borttagandet av kravet på svenskt medborgarskap vid val till
kommunala förtroendeuppdrag har två syften uppnåtts. Dels har möjlighet
öppnats att tillföra olika nämnder den eftersträvade kunskapen om och
erfarenheten av invandrarproblem och dels har invandrare fått medinflytande
i dessa nämnder. Som ovan anförts är även domstolarna betjänta av att
tillföras kunskap och erfarenhet på detta område. Tingsrätten anser emellertid
att möjligheterna härtill redan finns och även utnyttjas, t. ex. genom
inhämtande av yttranden av olika slag från de nämnder där utlänningar nu är
representerade. När det gäller kravet på medinflytande anser tingsrätten att
detta krav ej gör sig lika starkt gällande inom rättskipningens område. En
domstol har att döma efter lag eller annan författning och det finns i vårt
samhälle en rad garantier till skydd för den enskilde, såväl svensk som
utlänning, mot olika former av rättsövergrepp. Skälen för att i grundlag kräva
svenskt medborgarskap för utövande av domartjänst bör självklart också äga
tillämpning såvitt avser nämndemän. Särskilt med hänsyn till de i rättegångsbalken
stadgade reglerna om omröstning och nämndemannens därmed
sammanhängande befogenhet till självständig domarutövning torde stå klart,
att en reform av ifrågavarande slag inte är förenlig med grundlagen.

Några formella kvalifikationskrav finns ej uppställda vid val av nämndemän.
Som en allmän grundsats gäller att nämndemännen skall vara betrodda,
erfarna och kunniga personer. Dessa krav kan givetvis vara uppfyllda även
såvitt avser icke svenska medborgare. Det får emellertid anses uppenbart, att
det för uppfyllande av dessa krav är en nödvändig förutsättning att
vederbörande under mycket lång tid bott och arbetat i landet och därigenom
vunnit insikt i och kunskap om det svenska samhället i dess helhet.
Nämndemännens uppgift är nämligen inte att tillföra domstolen särskild
sakkunskap inom visst eller vissa områden utan fastmera att representera
åsikter och synsätt som är allmänt företrädda bland medborgarna. Med
hänsyn härtill, och med beaktande jämväl av nämndemannauppdragets
varaktighet med en mandatperiod om sex år, torde klart kunna utsägas att vår
liberala medborgarskapslagstiftning medger att domstolarna kan tillförsäkras
eftersträvad kunskap om invandrarproblem även med bibehållande av kravet
på svenskt medborgarskap för nämndemännen.

Kommunförbundets styrelse uttalar att det enligt styrelsens mening bör
göras en samlad prövning av frågan om svenskt medborgarskap som
valbarhetsvillkor för uppdrag som nämndeman och andra uppdrag, till vilka
val sker i kommunala församlingar, exempelvis som ledamot i taxeringsnämnder,
försäkringsnämnder och trafiknämnder.

Sveriges domareförbund uttalar bl. a. följande:

Landets lagar och myndigheters beslut måste åtlydas av alla som vistas här.
Utlänning är i princip skattskyldig här efter samma regler som svenska
medborgare. Om en utlänning begår brott i Sverige, får han i likhet med
svenska medborgare svara enligt svensk lag och inför svensk domstol. Ett
primärt och grundläggande krav är därför att domstolen skall kunna ge
uttryck för den svenska rättsuppfattningen och genom nämndemännen
tillföras åsikter och synsätt som är allmänt företrädda bland medborgarna.
Uppenbart är att kravet härom uppfylls bättre om rättens ledamöter är
svenska medborgare än om de eller vissa av dem skulle vara utlänningar.
Givetvis är det önskvärt och viktigt som motionärerna framhåller att kunskap
om invandrarproblem finns representerad vid domstolarna. Önskemålet

JuU 1977/78:5

härom kan emellertid tillgodoses på annat sätt än genom en eftergift av kravet
på svenskt medborgarskap för nämndemän. I brottmålen finns t. ex. oftast
möjlighet att genom personundersökning fä den tilltalades kulturella
bakgrund klarlagd. Här har givetvis också försvararen som uppgift att för
rätten lägga fram relevanta omständigheter som har sin grund i att den
tilltalade är invandrare och därför står mer eller mindre främmande för
svenska rättsregler. I familjemålen kan önskemålet tillgodoses genom oftast
förekommande barnavårdsnämndsutredning. Utredning från barnavårdsnämnd
eller nykterhetsnämnd torde också regelmässigt föreligga i nämndemannamålen
i kammarrätt. Nu angivna sätt att tillföra domstolen kunskap
om den enskilde invandrarens situation förekommer givetvis redan och är
enligt domareförbundets mening mer ändamålsenligt än en ordning där
kravet på svenskt medborgarskap för nämndemän slopats. Det är givetvis
uteslutet att i varje mål där en invandrare är part åstadkomma att
nämndeman från just hans kultursfär tjänstgör i rätten.

Vid ett ställningstagande till den i motionen väckta frågan måste man
också uppmärksamma att ett inte oväsentligt antal svenska medborgare
själva invandrat hit och därför har den önskvärda kännedomen om
invandrarproblemen. Det bör i detta sammanhang också beaktas att det
numera - efter de 1976 vidtagna ändringarna i lagen om svenskt medborgarskap
- för erhållande av svenskt medborgarskap inte krävs mer än, för
nordbor två års hemvist i Sverige och för övriga invandrare fem års vistelse
här. Det torde också vara berättigat att påstå att först när en invandrare vistats
så länge i riket har han förskaffat sig den kännedom om och förståelse för
svensk rättsuppfattning som måste vara en oeftergivlig förutsättning för att
kunna deltaga i svensk rättskipning.

Utskottet

I rättegångsbalken och i lagen om domstolar i fastighetsmål uppställs krav
på svenskt medborgarskap för valbarhet som nämndeman. Motsvarande
krav uppställs för nämndemän i lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt
och länsrätt samt i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

I motionen yrkas att kravet på svenskt medborgarskap för nämndemän
skall tas bort. Motionärerna hänvisar till att invandrare sedan år 1976 äger
rösträtt i kommunala val och är valbara som ledamöter i kommunala
församlingar och nämnder. Enligt motionärernas mening bör kunskap om
invandrarproblemen tillföras domstolarna genom att invandrare får valbarhet
som nämndeman.

Av de remissinstanser som hörts i ärendet har endast statens invandrarverk
tillstyrkt bifall till motionsyrkandet. Svenska kommunförbundet föreslår
en samlad prövning av frågan om svenskt medborgarskap som valbarhetsvillkor
för uppdrag som nämndeman och andra uppdrag, till vilka val sker
i kommunala församlingar. Övriga remissinstanser avstyrker bifall till
motionsyrkandet. Från sistnämnda remissinstansers sida pekas bl. a. på de
praktiska svårigheter som föreligger för att med tillgodoseende av syftet
bakom motionsyrkandet låta invandrare tjänstgöra som nämndemän.
Särskilt understryks att om det föreslagna systemet skall bli meningsfullt den

Juli 1977/78:5

utländske nämndemannen måste tillhöra samma nation eller folkgrupp som
parten. Vidare noteras de särskilda problem som kan skapas av språksvårigheter
och invandrares bristande kännedom om de svenska rättsreglerna.

Utskottet delar i och för sig motionärernas uppfattning att invandrare i
egenskap av nämndemän i vissa fall skulle kunna tillföra domstolarna
värdefulla kunskaper för handläggningen av mål med invandrare som parter.
Med hänsyn till de ovan berörda praktiska svårigheterna med en sådan
ordning finner utskottet emellertid inte anledning att nu förorda en
lagändring enligt motionärernas yrkande. Utskottet vill i överensstämmelse
med vad kommunförbundet anfört i sitt remissyttrande tillägga att frågan om
förutsättningarna för en lagändring i linje med motionsyrkandet bör kunna
tas upp om en framtida prövning av frågan om kravet på svenskt medborgarskap
för uppdrag till vilka val sker i kommunala församlingar kommer till
stånd. Tillräcklig anledning för utskottet att ta initiativ till en sådan prövning
föreligger dock inte.

Under hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1976/77:643.

Stockholm den 8 november 1977

På justitieutskottets vägnar
BERTIL LIDGÅRD

Närvarande: Bertil Lidgård (m), Lisa Mattson (s), Åke Polstam (c), Eric
Jönsson (s), Hans Petersson i Röstånga (fp), Lilly Bergander (s), Gunde
Raneskog (c), Kerstin Andersson i Kumla (s), Hans Petersson i Helsingborg
(s), Svea Wiklund (c), Carl Lidbom (s), Gunilla André (c), Ella Johnsson (c),
Helge Klöver (s) och Björn Körlof (m).

GOTAB 55905 Stockholm 1977