med anledning av motion om inskränkning i rätten att överlåta bostadsfastighet (Betänkande 1979/80:LU28 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1979/80: 28

med anledning av motion om inskränkning i rätten att överlåta bostadsfastighet Ärendet I

betänkandet behandlas motionen 1979/80: 339 av Lars-Erik Lövdén
(s) och Kurt Ove Johansson (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslag
som ger kommunerna uttryckligt lagligt stöd för användandet av s. k.
överlåtelseförbud i enlighet med vad som anförts i motionen bör föreläggas
riksdagen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslag
bör föreläggas riksdagen om sådana ändringar av 13 kap. 6 § jordabalken
att uppställande av överlåtelseförbud vid upplåtelse med tomträtt
möjliggörs.

Lagutskottet har inhämtat yttrande över motionen från civilutskottet.
Yttrandet fogas som bilaga till betänkandet.

Motionsskäl

Motiveringen till motionsyrkandena finns i motionen 1979/80: 338,
vari anförs att den spekulativa handeln med bostäder har tilltagit under
senare år och numera avser inte bara hyresfastigheter utan också småhus
och bostadsrättslägenheter. Enligt motionärerna utgör spekulationen
i bostäder ett hot mot samhällsekonomin. Spekulationen är även till
skada för bostadskonsumenterna eftersom den medför högre boendekostnader
och allt större svårigheter för löntagarna att få hyggliga bostäder.
Motionärerna hänvisar till en enkät som bostadsstyrelsen år
1977 genomfört bland landets kommuner och som utvisar att spekulationen
är ett utbrett fenomen och upplevs som ett problem av kommunerna.
Enkäten gav också belägg för att nuvarande möjligheter att
komma till rätta med företeelsen är starkt begränsade.

Enligt motionärerna använder flera kommuner metoden med s. k.
överlåtelseförbud i syfte att förhindra spekulation. Metoden innebär att
köparen i köpeavtal förbjuds att inom en viss tid överlåta fastigheten.
Förbudet är ibland kombinerat med olika typer av bestämmelser för
överlåtelsen och med någon form av vitesklausul. Det råder emellertid
enligt motionärerna stor oklarhet om dessa villkor är lagliga. Detta gäller
särskilt de s. k. direkta överlåtelseförbuden. Denna rättsliga oklarhet
bör skingras. Motionärerna anser att klara regler mäste skapas som ger
kommunerna möjligheter att t. ex. inta klausuler i köpeavtalen som
förbinder köparen att inte försälja till annan köpare än den som kom 1

Riksdagen 1979/80. 8 sami. Nr 28

LU 1979/80: 28

munen anvisar eller godkänner och till de köpevilkor som kommunen
godkänner.

Vidare framhålls att de kommuner som upplåter mark med tomträtt
inte kan ställa upp s. k. överlåtelseförbud och andra liknande villkor.
Även om tomträttsinstitutet i sig har spekulationsdämpande effekt, bör
kommunerna få möjligheter att vid tomträttsupplåtelse uppställa samma
sorts villkor som ovan föreslagits vid försäljning.

Ett i motionen 338 framlagt förslag om förlängd köpeskillingskontroll
vid överlåtelse av statligt belånade småhus i spekulationshämmande
syfte behandlas av civilutskottet i betänkandet 1979/80: 22.

Gällande ordning

Regler om köp, byte och gåva av fast egendom finns i 4 kap. jordabalken
(JB). Kapitlet innehåller inte någon uttömmande reglering av
olika avtalsvillkors giltighet utan endast sådana bestämmelser angående
avtalsinnehållet som är påkallade från fastighetsrättslig synpunkt. Vid
bedömandet av olika avtalsvillkor för en fastighetsöverlåtelse är man
därför i stor utsträckning hänvisad till allmänna avtalsrättsliga bestämmelser
och särskilt då reglerna om jämkning av avtal.

I 4 kap. 3 § JB finns regler som innebär att vissa avtalsbestämmelser
måste tas in i köpehandlingen för att vara rättsligen giltiga. Underlåtenhet
att följa bestämmelserna medför inte att avtalet i sin helhet blir
ogiltigt. En typ av avtalsbestämmelser, vars giltighet är beroende av att
de tagits in i köpehandlingen, är sådana som innebär att köpets fullbordan
eller bestånd är beroende av villkor (3 § p. 1).

Stadgandet i 3 § p. 1 ger avtalsparterna möjlighet att bestämma att
köpet skall hållas svävande, s. k. svävarvillkor. Exempel på sådana bestämmelser
är att köpet skall gå åter, om köparen inom viss tid inte
bebyggt fastigheten, att köparen eller säljaren har rätt att begära återgång
av köpet och att köpet inte fullbordas förrän köpeskillingen betalats
och köpebrev utfärdats. Möjligheterna att hålla ett köp svävande är
emellertid inte obegränsade. Enligt 4 kap. 4 § JB får nämligen ett köps
fullbordan eller bestånd ej göras beroende av villkor under mer än två
år från köpehandlingens upprättande. Har längre tid avtalats är köpet i
sin helhet ogiltigt. Ogiltighetsregeln gäller dock inte för alla svävarvillkor.
Bl. a. kan ett köp under obegränsad tid göras beroende av köpeskillingens
erläggande.

Reglerna om svävarvillkor kompletteras av bestämmelser i 20 kap.
JB, som innebär att så länge ett köp är svävande kan köparen bara få
vilande lagfart. Innehåller köpehandlingen ett otillåtet svävarvillkor
skall lagfartsansökan avslås.

En annan typ av avtalsbestämmelser, som är ogiltiga om de inte tagits
in i köpehandlingen, är sådana som innebär inskränkningar i köparens
rätt att överlåta eller inteckna fastigheten eller upplåta rättighet i den.

LU 1979/80: 28

Exempel på bestämmelser om inskränkning i rätten att överlåta en fastighet
är klausuler som över huvud taget förbjuder köparen att avyttra
fastigheten eller som innebär att fastigheten inte får säljas utan överlåtarens
medgivande, s. k. direkta överlåtelseförbud. Köparen kan också
i avtalet förbjudas att vid visst vite sälja fastigheten. Denna typ av bestämmelser
kan anses mindre långtgående än direkta överlåtelseförbud,
eftersom de lämnar köparen en möjlighet att iaktta föreskriften eller att
överträda den och betala det utsatta vitet. Sådan vitessanktionerade
överlåtelseförbud brukar kallas indirekta överlåtelseförbud.

Har i ett köpeavtal tagits in en bestämmelse om överlåtelseförbud
gäller enligt 20 kap. 14 § JB att inskränkningen i rätten att överlåta
fastigheten skall antecknas ex officio i fastighetsboken i samband med
att lagfart söks. Detsamma gäller förbud att inteckna fastigheten eller
upplåta rättighet i den. Vissa rättsverkningar är knutna till sådana anteckningar.
Anteckning om överlåtelseförbud medför att möjligheterna
till godtrosförvärv avskärs och att en lagfartsansökan av en senare köpare
skall avslås om förvärvet står i strid med inskränkningen i rätten
att överlåta fastigheten. Finns anteckning om inteckningsförbud skall
ansökan om inteckning avslås. Motsvarande gäller i fråga om inskränkningar
i köparens rätt att upplåta rättighet.

Även andra rättsverkningar kan följa med ett överlåtelseförbud. Enligt
66 § utsökningslagen (1877: 31 s. 1) gäller att egendom, som till
följd av sin beskaffenhet eller enligt föreskrift vid gåva eller i testamente
eller på annan mot en var gällande grund ej får överlåtas, inte får utmätas
såvida annat ej följer av lag. Av 27 § konkurslagen (1921: 225)
följer vidare att en konkursgäldenärs egendom sorn är fredad från utmätning
inte ingår i konkursboet. I doktrinen har gjorts gällande att i
vart fall ett i överlåtarens intresse uppställt överlåtelseförbud bör respekteras
vid utmätning och förhindra utmätning i egendomen. Huruvida
alla typer av överlåtelseförbud får den följden att egendomen blir oåtkomlig
för borgenärerna är dock inte fullt klart. Skulle ett överlåtelseförbud
medföra att utmätning inte får ske anses härav följa att egendomen
inte kan pantsättas.

De sakrättsliga verkningarna, som sålunda eventuellt är förknippade
med ett överlåtelseförbud, innebär i praktiken att köparen har ytterst
små möjligheter att utnyttja fastigheten som säkerhet för kredit.

En särskild fråga i sammanhanget är huruvida ett överlåtelseförbud
automatiskt också medför inskränkning i rätten att inteckna fastigheten.
I praxis har överlåtelseförbud inte tillagts denna rättsverkan. Rättsläget
synes dock i viss mån oklart. Ett annat spörsmål som ännu inte
klarlagts i doktrin och praxis är huruvida de lagliga rättsverkningarna
av inskränkningar i köparens rätt att förfoga över fastigheten kan upphävas
genom ett medgivande från överlåtaren.

Som framgår av den lämnade redogörelsen förutsätter JB att överlåtelseförbud
kan förekomma vid fastighetsöverlåtelser, och de tillerkänns

LU 1979/80: 28

också verkan gentemot tredje man. En annan sak är däremot huruvida
full avtalsfrihet råder beträffande överlåtelseförbud eller med andra ord
i vilka fall överlåtelseförbud är rättsligen giltiga och alltså är bindande
för köparen och tredje man. Varken lagtexten i JB eller förarbetena
kan anses ge något entydigt besked om tillåtligheten av överlåtelseförbud.
Inte heller finns någon klarläggande praxis på området. Rättsläget
får därför anses oklart. I sammanhanget bör framhållas beträffande de
indirekta överlåtelseförbuden att om överlåtelseförbudet är ogiltigt så
drabbas också förpliktelsen att utge vite av ogiltighet. I rättspraxis har
emellertid i vissa fall avsteg skett från denna princip.

Till skillnad från vad som gäller vid överlåtelse av fast egendom är avtalsbestämmelser
som inskränker förfoganderätten inte tillåtna vid upplåtelse
av tomträtt. En uttrycklig bestämmelse härom finns i 13 kap. 6 §
JB. Tillkomsten av bestämmelsen motiverades med att en möjlighet till
inskränkningar i förfoganderätten skulle minska förtroendet för tomträttsinstitutet
och därmed också dess användbarhet.

Som inledningsvis berörts kompletteras JB:s regler om fastighetsköp
av allmänna avtalsregler. Av särskild betydelse, när det gäller frågan om
överlåtelseförbud, är bestämmelserna i 36 § avtalslagen. Enligt lagrummet
får avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende om det är oskäligt.
Vid bedömandet av om ett villkor är oskäligt skall hänsyn tas till avtalets
innehåll, omständigheterna vid dess tillkomst, senare inträffade
förhållanden och omständigheterna i övrigt. Om ett oskäligt avtalsvillkor
har sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas att
avtalet i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll kan avtalet jämkas
även i annat avseende eller i sin helhet lämnas utan avseende. Vid prövningen
skall särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i
egenskap av konsument eller eljest intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet.

Reglerna i 36 § avtalslagen ger således domstolen möjlighet att helt
ogiltigförklara en oskälig avtalsbestämmelse om överlåtelseförbud eller
att jämka villkoret exempelvis när det gäller vitets storlek eller den tid
under vilken förbudet avtalats skola gälla.

Vissa bestämmelser om statligt belånade småhus

Enligt bostadsfinansieringsförordningen (1974: 946) kan under närmare
angivna förutsättningar statligt bostadslån och räntebidrag utgå till
småhus. För att lån skall kunna beviljas krävs bl. a. att produktionskostnaden
är skälig. Beträffande lån till småhus som skall bebos av låntagaren
gäller vidare att kommunen skall gå i borgen för viss del av lånet.
Vägras borgen utgår inget lån eller skall befintligt lån sägas upp. Uppsägning
av bostadslån skall som regel också ske när fastigheten överlåts
och kommunen avstyrker att lånet övertas av den nye ägaren.

Utformningen av lånesystemet, liksom samhällets åtgärder i övrigt för

LU 1979/80: 28

att nedbringa boendekostnaderna, kan leda till att det uppstår en differens
mellan å ena sidan den kontrollerade och subventionerade prisnivån
för småhus och å andra sidan marknadsprisnivån. Denna skillnad kan
den enskilde tillgodogöra sig vid en försäljning av statligt belånade småhus.
För att oskäliga kapitalvinster inte skall uppkomma, då ett statligt
belånat småhus säljs vidare, gäller enligt bostadsfinansieringsförordningen
att köpeskillingen skall godkännas av lånemyndigheten. Godkänns
inte köpeskillingen får köparen inte överta bostadslånet, utan detta
skall sägas upp till omedelbar återbetalning. Sker en försäljning efter
det att lånet beviljats, men innan det 'betalats ut, gäller att lånebeslutet
skall återkallas och att köparen får ansöka om lån. Tiden för köpeskillingskontrollen,
som ursprungligen var maximerad till två år, är numera
tre år, räknat från den dag bostadslånet betalades ut. Kontrollen omfattar
alla statligt belånade småhus.

Beträffande reglerna i bostadsfinansieringsförordningen om kommunal
borgen och om övertagande av lån har riksdagen nyligen godkänt att
vissa ändringar sker (prop. 1979/80: 100 bil. 16, CU 1979/80: 22). Ändringarna,
som träder i kraft den 1 juli 1980, innebär att en kommuns
vägran att gå i borgen för ett bostadslån eller tillstyrka ett övertagande
av lånet inte som f. n. måste få till följd att lånet skall sägas upp. I stället
skall amorteringstiden för lånet kunna förkortas och rätten till räntebidrag
falla bort. Syftet med ändringarna är att ge kommunerna förutsättningar
att i ökad utsträckning motverka kapitalvinster av inte önskat
slag.

Tidigare riksdagsbehandling av fråga om villkor vid tomträttsupplåtelse

I en år 1975 väckt motion begärdes ändring av JB:s regler om tomträtt
så att tomträttens inträde eller bestånd får göras beroende av villkor
på motsvarande sätt som vid köp av fast egendom. Som skäl för yrkandet
anfördes bl. a. att gällande regler möjliggjorde spekulation i tomträtter.
Motionen remissbehandlades.

I sitt av riksdagen godkända betänkande med anledning av motionen
(LU 1975: 25) tog utskottet på närmare anförda skäl avstånd från tanken
att s. k. svävarvillkor skulle tillåtas vid tomträttsupplåtelse. Utskottet
uttalade vidare följande.

Beträffande därefter problemet med överlåtelse av tomträtt i spekulationssyfte
anmärker utskottet till en början att tomträtt ofta upplåts
med färdigbyggd fastighet. Det har under senare tid visat sig att tomträttshavare,
som snart efter upplåtelsen överlåtit tomträtten, kunnat
göra detta till väsentligt högre pris än det som han själv erlagt. Orsaken
härtill är att det kapitaliserade värdet av tomträttsavgälden ofta uppfattas
som subventionerat jämfört med tomtens marknadsvärde. Har dessutom
huset uppförts med bostadslån inträder ytterligare en subventionseffekt.
Nu angivna omständigheter i förening med förväntan om byggkostnadsstegringar
och en på vissa håll alltjämt förekommande knapp -

LU 1979/80: 28

het på småhus har lett till att marknadsprisnivån kommit att ligga avsevärt
högre än den prisnivå, som legat till grund för tomträttsupplåtelsen.
De nu angivna förhållandena har — såsom motionärerna påpekat — i
vissa fall utnyttjats av dem som står i tomträttskö i spekulationssyfte.
Som exempel härpå kan nämnas att det i vissa storstadsregioner förekommit
att en och samma person samtidigt uppehållit plats i tomträttskö
i flera kommuner.

Motionärerna torde med sitt yrkande i förevarande hänseende syfta
till begränsningar i tomträttshavarens rätt att överlåta tomträtten. Utskottet
vill emellertid peka på att — när det gäller köp av fast egendom
— en bestämmelse i köpeavtal som begränsar köparens rätt att överlåta
fastigheten inte är att hänföra till sådana villkor som förvärvets fullbordan
eller bestånd kan göras beroende av. En inskränkning i köparens
dispositionsrätt av nu angivet slag hindrar således inte lagfart på köpet
och den kan i princip vila på fastigheten under köparens hela livstid.
Motionens syfte kan därför inte tillgodoses genom att det införs möjlighet
att göra tomträttsupplåtelse villkorad i samma omfattning som fastighetsköp.

Syftet med motionen torde i stället kunna lagtekniskt uppnås om förbudet
i 13 kap. 6 § andra punkten JB mot inskränkning i tomträttshavarens
rätt att överlåta tomträtten upphävs. Utskottet vill emellertid erinra
om att denna bestämmelse infördes i syfte att komma till rätta med den
flora av vitt skilda överlåtelseförbud som tillämpades på olika orter i
landet och som hade betydande negativa effekter på tomträttskrediten.
Vidare bör beaktas att tomträttens överlåtbarhet ansågs vara en förutsättning
för att tomträtten skulle kunna göras ouppsägbar från tomträttshavarens
sida (13 kap. 13 § JB). Såsom Svea hovrätt framhållit i sitt remissyttrande
torde en inskränkning till viss kortare tid i tomträttshavarens
dispositionsrätt dock inte behöva hindras av bestämmelsen i 13 kap.
6 § JB. Utskottet anser sig emellertid inte böra nu förorda någon ändring
i förbudet att inskränka rätten till överlåtelse av tomträtt.

Kartläggning av spekulationen på småhusmarknaden

Vid 1976/77 års riksmöte behandlade civilutskottet två motionsyrkanden
om köpeskillingskontroll beträffande småhus. Civilutskottet anförde
därvid (CU 1976/77: 18) att det hade förekommit spekulativa inslag i
småhusbyggandet som hade tilldragit sig uppmärksamhet på lokala bostadsmarknader
och att det i anslutning därtill hade uppkommit skilda
frågor om kommunernas befogenheter och olika rättsliga problem. Enligt
utskottets mening borde man belysa dessa frågor i en fortsatt och
förutsättningslös översyn med syfte att kartlägga frågorna samt redovisa
eventuella behov av åtgärder från statsmakternas sida som därvid
kunde framkomma. Vad civilutskottet sålunda anfört gav riksdagen som
sin mening till känna för regeringen. Med anledning härav gav regeringen
bostadsstyrelsen i uppdrag att efter samråd med Svenska kommunförbundet
dels kartlägga de medel som kommunerna använder eller
skulle kunna använda för att motverka spekulation i småhusbyggandet,
dels lämna förslag till de åtgärder som denna kartläggning kunde
föranleda. Styrelsen redovisade resultatet av arbetet år 1978.

LU 1979/80: 28

Bostadsstyrelsens kartläggning skedde genom en enkät till landets
samtliga kommuner och länsbostadsnämnder och avsåg dels en bedömning
av omfattningen av spekulativa inslag i småhusbyggandet, dels de
metoder som används för att förhindra spekulation och erfarenheterna
av dessa. Enkäten visade att en femtedel av kommunerna anser att det
är vanligt med spekulation i statsbelånade gruppbyggda småhus. För
småhustomter var siffran något lägre. Av kartläggningen framgick vidare
att kommunerna använde flera olika metoder för att motverka spekulation,
exempelvis regleringar av tomt- och småhusköer och kommunal
förmedling av småhus. Även olika typer av avtalsvillkor vid fastighetsförsäljningar
förekom, bl. a. svävarvillkor och föreskrifter om överlåtelseförbud.
överlåtelseförbud användes i drygt en tredjedel av kommunerna.
Vanligast var indirekta överlåtelseförbud.

Beträffande användningen av olika avtalsvillkor i spekulationshämmande
syfte konstaterade bostadsstyrelsen att rättsläget är oklart. Detta
gällde inte minst det i sammanhanget väsentligaste villkoret, nämligen
om överlåtelseförbud. Enligt bostadsstyrelsen kunde det emellertid antas
att en på närmare angivet sätt utformad klausul om indirekt överlåtelseförbud
skulle kunna ge kommunerna rättsligt skydd. Bostadsstyrelsen
rekommenderade att en användbar typklausul om möjligt skulle
utformas snarast. Vidare framhölls att en förlängning av giltighetstiden
för svävarvillkor och möjliggörande av överlåtelseförbud vid upplåtelse
av tomträtt kunde ha spekulationshämmande effekter. Lagändringar
borde dock inte övervägas förrän rättsverkningarna i stort av sådana åtgärder
närmare utretts mot bakgrund av det begränsade syftet att motverka
spekulation vid överlåtelse av kommunförmedlade småhus.

I fråga om andra åtgärder mot småhusspekulation anförde bostadsstyrelsen
vissa synpunkter, bl. a. angående möjligheten att vägra kommunal
borgen. Styrelsen föreslog också en viss utvidgning av köpeskillingskontrollen.

Bostadsstyrelsens kartläggning remissbehandlades, varvid ett flertal
remissinstanser uttalade att det är angeläget att rättsverkningarna av
olika avtalskonstruktioner klarläggs.

Svea hovrätt ansåg sig inte böra göra något uttalande i de lagtolkningsfrågor
som aktualiserats i utredningen men framhöll att vad bostadsstyrelsen
anfört syntes rimligt vid en mer allmän bedömning. Hovrätten
instämde vidare i bostadsstyrelsens uttalande att några ändringar
i JB inte bör genomföras utan ytterligare utredningar som belyser rättsverkningarna
i stort. Enligt hovrätten bör i första hand möjligheterna
att komma till rätta med problemen inom ramen för gällande lagstiftning
prövas.

Konsumentverket framhöll att bostadsstyrelsens kartläggning av de
skilda metoder som i dag används visar svårigheterna att genom begränsade
åtgärder uppnå effektiva resultat. Enligt konsumentverket torde en
möjlighet att föreskriva indirekt överlåtelseförbud ha stor praktisk be -

LU 1979/80: 28

tydelse, men det är inte möjligt att rekommendera denna metod med
mindre förslag lämnas på utformning av avtalsvillkor, som med säkerhet
kan antas stå sig vid en rättslig prövning.

Småhusköpkommittén ansåg sig inte kunna rekommendera överlåtelseförbud
och liknande i köpehandlingarna med hänsyn dels till det oklara
rättsläget, dels till risken för stelbent och rigorös tillämpning av förbuden
till nackdel för de småhuskonsumenter som av fullt legitima skäl
behöver byta bostad inom eller utom kommunen.

I likhet med bostadsstyrelsen framhöll småhusköpkommittén också
att lagändringar i övrigt inte bör göras utan att konsekvenserna av dessa
utreds ytterligare.

Svenska kommunförbundet anförde att lagändringar som skulle göra
direkta överlåtelseförbud klart lagliga och praktiskt användbara synes
vara en väl ingripande åtgärd för att motiveras enbart av spekulationsproblemen.
I likhet med bostadsstyrelsen ställde Kommunförbundet sig
positivt till de indirekta överlåtelseförbuden beträffande såväl deras giltighet
som deras praktiska användbarhet. Samtidigt framhölls dock att
en nackdel med det indirekta överlåtelseförbudet är att vitesbeloppets
skälighet av den ena eller andra anledningen ofta torde komma att ifrågasättas.
Försök att angripa vitesklausuler med åberopande av 36 § avtalslagen
kan således väntas bli vanliga. Praktiska möjligheter att i förväg
neutralisera denna nackdel torde inte finnas.

Kommunförbundet framhöll vidare att indirekta överlåtelseförbud
vid upplåtelse av tomträtt bör möjliggöras.

Nordvästra Skånes kommunalförbund betonade vikten av att rättsverkningarna
av olika avtalsvillkor ytterligare utreds samt av att bostadsstyrelsen
i samverkan med Kommunförbundet utformar en giltig klausul
om indirekt överlåtelseförbud.

Samma uppfattning framfördes av flera kommuner samt av Sydvästra
Skånes kommunalförbund som tilläde att 13 kap. 6 § JB bör ändras så
att överlåtelseförbud kan föreskrivas vid upplåtelse av tomträtt.

Malmö kommun förordade att klausul med s. k. indirekt överlåtelseförbud
kommer till allmän användning. Ett ovillkorligt krav var enligt
kommunen att sådan ändring görs i 13 kap. 6 § JB samt att klausulen
kan användas även vid tomträttsupplåtelser. Då klausulen inte ensam
kan förväntas lösa problemet, ansåg kommunen att förstärkning erfordras
genom vidtagande av ytterligare åtgärder.

Gävle kommun och Jönköpings kommun uttalade sig till förmån för
användningen av direkta, tidsbegränsade överlåtelseförbud.

Härryda kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund pekade
på att förslaget om s. k. indirekt överlåtelseförbud med vite syftar till att
till kommunen resp. staten skall dras in något av den vinst som uppkommer,
då priskontroll inte finns eller inte fungerar. Från bostadspolitisk
synpunkt var en effektiv priskontroll att föredra.

LU 1979/80: 28

Lidingö kommun pekade på behovet av möjlighet att föreskriva höga
vitén vid indirekta överlåtelseförbud och att få säkerhet för vitet.

Sveriges föreningsbankers förbund anförde att systemet med vitesklausuler
kanske kan vara hållbart.

Sveriges allmännyttiga bostadsföretag ansåg att kommunerna bör ges
klara rättsliga möjligheter att sätta villkor för försäljningar av fastigheter
och tomträtter så att kommunerna kan motverka spekulation. Vidare
framhölls att nödvändiga ändringar av t. ex. 4 kap. 4 § JB kan genomföras
utan ytterligare utredning.

Näringslivets byggnadsdelegation — i vars yttrande Svenska bankföreningen
och Svenska byggnadsentreprenörsföreningen instämde —
ifrågasatte riktigheten av bostadsstyrelsens uppfattning att ett på visst
sätt utformat avtalsvillkor om indirekt överlåtelseförbud är giltigt samt
framhöll att de aktuella avtalskonstruktionerna bör granskas inom bostadsdepartementet
med hjälp av juridiskt vetenskaplig expertis. Organisationerna
uttalade vidare att svävarvillkor inte bör användas vid avtalsförhållanden
mellan kommuner och enskilda med hänsyn till att sådana
villkors alla konsekvenser kan vara svåra att överblicka för en
privatperson.

HSB:s riksförbund framhöll att starka skäl talar för att en återköpsrätt
för kommunen införs för nyproducerade småhus och att den närmare
utformningen av en sådan återköpsrätt snarast bör utredas.

Även Svenska riksbyggen förordade åtgärder som ger kommunen möjlighet
att tillämpa generell återköpsklausul.

Svenska sparbanksföreningen anförde att om kommunen fick förköpsrätt
till statligt belånade småhus under den tid som köpeskillingskontrollen
gäller, skulle de spekulativa affärer kunna stoppas i vilka det
synliga priset kan accepteras av länsbostadsnämnd men där ”svarta
pengar” finns med i bilden.

På grundval av bostadsstyrelsens kartläggning och förslag till åtgärder
mot spekulationen i småhus skärptes år 1979 köpeskillingskontrollen
inom ramen för bostadslånesystemet (prop. 1978/79: 55, CU 1978/79:
7). I propositionen 1979/80: 100, bilaga 16, återkommer bostadsministern
till de frågor som aktualiserats genom kartläggningen. I propositionen
föreslås, som ovan berörts (s. 5), vissa ändringar i reglerna om kommunal
borgen för bostadslån och om övertagande av lån. I samband
därmed berör bostadsministem också spörsmålet om avtalsvillkor vid
kommunal förmedling av tomter och småhus. I propositionen hänvisas
(s. 63) till bostadsstyrelsens uttalande om oklarheterna beträffande giltigheten
av vissa avtalsvillkor och till vad remissinstanserna anfört angående
angelägenheten av att rättsverkningarna klarläggs. Mot denna bakgrund
anser bostadsministern att det f. n. inte finns tillräckligt underlag
för att bedöma behovet av ändringar i gällande lagstiftning.

LU 1979/80: 28

Pågående utredning angående toniträttsinstitutet

Tomträttskommittén (Ju 1977: 12) tillkallades år 1977 för att se över
bestämmelserna om tomträttsavgäld m. m. Tyngdpunkten i det uppdrag
som lämnats kommittén ligger på en översyn av avgäldsregleringen.
Kommittén skall också belysa de vid olika tidpunkter angivna syftena för
tomträttsinstitutet och analysera deras inbördes förenlighet. Mot bakgrund
av en sådan analys och en analys av de förändringar i de allmänna
förutsättningarna för markpolitiken som har inträffat bör kommittén
föreslå den avvägning mellan och formulering av tomträttsinstitutets
syften som är bäst förenlig med den övergripande målsättningen att
mark för bostadsändamål skall kunna upplåtas både med äganderätt
och med tomträtt.

Utredningen beräknas slutföra sitt arbete år 1980.

Utskottet

I motionen 1979/80: 339 yrkas att regeringen skall förelägga riksdagen
förslag som dels ger kommunerna lagligt stöd för uppställande av
överlåtelseförbud vid fastighetsförsäljningar, dels gör det möjligt att
föreskriva överlåtelseförbud vid tomträttsupplåtelse.

Till stöd för yrkandet anför motionärerna att det numera förekommer
spekulation vid överlåtelse av småhus, vilket är till nackdel för både
samhället i stort och bostadskonsumenterna. För att motverka spekulationen
brukar många kommuner vid fastighetsförsäljningar föreskriva
att köparen inte får överlåta fastigheten inom viss tid. Enligt motionärerna
är det emellertid oklart i vad mån s. k. överlåtelseförbud är
rättsligen giltiga. Motionärerna anser att klara regler måste skapas som
ger kommunerna möjligheter att t. ex. föreskriva att köparen inte får
sälja fastigheten till annan köpare än den som kommunen anvisar eller
godkänner och på andra villkor än dem som kommunen godkänner. En
motsvarande möjlighet bör öppnas när det gäller tomträttsupplåtelser.

Utskottet vill till en början erinra om att gällande rätt inte i och för
sig torde lägga hinder i vägen för att parterna vid en fastighetsöverlåtelse
avtalar om mer eller mindre långtgående inskränkningar i köparens
rätt att förfoga över fastigheten. Av 4 kap. 3 § jordabalken (JB) följer
emellertid att avtalsvillkor om inskränkningar i förfoganderätten är giltiga
endast om de tagits in i köpehandlingen. Vid upplåtelse av tomträtt
gäller enligt 13 kap. 6 § JB ett uttryckligt förbud mot sådana villkor.

Även om JB således förutsätter att överlåtelseförbud kan förekomma
vid fastighetsöverlåtelser och förbuden också tillerkänns viss rättsverkan
gentemot tredje man är rättsläget, som framgår av redogörelsen ovan
(s. 3 och 4), i många avseenden oklart. Oklarheterna rör inte bara frågan
huruvida full avtalsfrihet råder på området utan även de sakrättsliga
verkningarna av överlåtelseförbuden. I sammanhanget bör också framhållas
att ett i och för sig giltigt avtalsvillkor om överlåtelseförbud i det

LU 1979/80: 28

enskilda fallet kan vara att bedöma som oskäligt och därför kan jämkas
eller ogiltigförklaras av domstol med stöd av 36 § avtalslagen. Med hänsyn
till att många kommuner vid förmedling av småhus och tomter till
enskilda personer brukar ställa upp villkor om olika typer av överlåtelseförbud
framstår det enligt utskottets mening som mindre tillfredsställande
att klara regler saknas på området. Uppenbarligen är det nämligen
till nackdel för både kommunerna och fastighetsköparna att giltigheten
av villkoren och rättsverkningarna av dem inte med säkerhet kan bedömas.
Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över den ovan (s. 6—9)
redovisade kartläggningen angående spekulationen på småhusmarknaden
som utförts av bostadsstyrelsen har också uttalat att det är angeläget
att rättsverkningarna av olika avtalskonstruktioner klarläggs.

Vid ett ställningstagande till motionärernas önskemål måste emellertid
beaktas att statsmakterna under senare år vidtagit flera åtgärder inom
ramen för bostadslånesystemet som syftar till att motverka spekulation
och förhindra oskäliga kapitalvinster. För statsbelånade småhus finns
numera regler som innebär att bostadslånet inte får övertas vid en försäljning,
om överlåtelsepriset anses för högt. Tiden för köpeskillingskontrollen
är maximerad till tre år från utbetalningen av bostadslånet.
Kontrollen gäller därmed i praktiken under nära fyra år och ibland
längre efter färdigställandet och inflyttningen. Utskottet vill också erinra
om att riksdagen nyligen godkänt att vissa ändringar sker i reglerna om
kommunal borgen för bostadslån och om övertagande av sådana lån. De
nya bestämmelserna, som avses träda i kraft den 1 juli 1980, syftar till
att ge kommunerna förutsättningar att i ökad utsträckning motverka
kapitalvinster av inte önskat slag.

I anslutning till det anförda vill utskottet peka på att frågan om
kapitalvinster vid fastighetsförsäljning också har skatterättsliga aspekter.
Som framgår av budgetpropositionen (prop. 1979/80: 100, bil.
2 s. 16) övervägs f. n. inom budgetdepartementet en justering av den
förmånliga realisationsvinstbeskattningen för fastigheter. Enligt vad
utskottet inhämtat är avsikten att en proposition i ämnet skall föreläggas
riksdagen i höst. Nämnas bör även att den s. k. realbeskattningsutredningen
studerar möjligheterna att genom en övergång till real beskattning
av räntor och kapitalvinster undanröja eller motverka de
effekter av nuvarande avdragssystem som innebär att låntagare till
följd av inflationen gynnas medan sparare missgynnas i beskattningshänseende.

I yttrande över motionen anför civilutskottet att den principen är
accepterad att kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen kan få uttryck
även genom åtgärder som syftar till att begränsa köpeskillingen
vid överlåtelse av småhus som bebos av ägaren. Beträffande motionärernas
förslag om att kommunerna, utöver den till bostadslånegivningen
knutna köpeskillingskontrollen, bör ges klart stöd för användningen

LU 1979/80: 28

av olika avtalsvillkor framhåller civilutskottet vidare att det visserligen
kan hävdas att oklarheter i gällande ordning får lösas i tillämpningen,
men att detta knappast är rationellt och i vart fall olämpligt med hänsyn
till såväl de enskilda avtalsparternas som kommunernas berättigade intressen.
Enligt civilutskottet kan det också hävdas att det inte är lämpligt
att riksdagen påkallar förslag i ärendet från regeringens sida utan
att det önskade förslagets närmare innebörd och konsekvenser preciserats.
Civilutskottet har stannat för att den bästa lösningen skulle vara
att överväganden i lämplig form gjordes om och i så fall hur lagregler
om överlåtelseförbud vid fastighetsförsäljning skulle kunna utformas
så att de tillgodoser avsett syfte utan att medföra oavsedda och inte
godtagbara inskränkningar för fastighetens ägare. Enligt civilutskottet
bör den praktiska användbarheten av sådana regler härvid bedömas
bl. a. mot bakgrund även av bestämmelserna om jämkning av avtalsvillkor
i 36 § avtalslagen. Civilutskottet anser att övervägandena och remisssynpunkterna
på dem därefter får bilda utgångspunkt för ytterligare
bedömningar av innehållet i de yrkanden som ställts i motionen.

Lagutskottet delar civilutskottets uppfattning och förordar således att
frågan om utformningen av regler angående överlåtelseförbud vid fastighetsförsäljning
blir föremål för närmare överväganden. Skulle det
visa sig att tillfredsställande bestämmelser kan skapas bör det också
prövas om överlåtelseförbud kan tillåtas vid upplåtelse av tomträtt.
Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämma i vilken form
övervägandena bör ske.

I likhet med civilutskottet anser lagutskottet att ett slutligt ställningstagande
till motionsspörsmålet bör anstå i avvaktan på resultatet av
övervägandena och de synpunkter som kan framkomma vid remissbehandlingen
av det.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionen 1979/80: 339 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående
överväganden om utformning av regler om överlåtelseförbud.

Stockholm den 22 maj 1980

På lagutskottets vägnar
LENNART ANDERSSON

Närvarande: Lennart Andersson (s), Inger Lindquist (m), Stig Olsson
(s), Elvy Nilsson (s), Arne Andersson i Gamleby (s), Martin Olsson (c),
Ingemar Konradsson (s), Owe Andréasson (s), Marianne Karlsson (c),
Bengt Silfverstrand (s), Margot Håkansson (fp), Margareta Gard (m),
Stina Andersson (c) och Olle Grahn (fp).

LU 1979/80:28 13

Bilaga

Civilutskottets yttrande
1979/80:6 y

över motion om inskränkning i rätten att överlåta bostadsfastighet
m. m.

Till lagutskottet

Lagutskottet har hemställt om civilutskottets yttrande över motion
1979/80:339 av Lars-Erik Lövdén (s) och Kurt Ove Johansson (s).
Motionärerna föreslår att riksdagen skall begära förslag som skingrar rättslig
oklarhet och ger kommunerna uttryckligt lagligt stöd att använda överlåtelseförbud
vid försäljning av bostadsfastigheter och som gör det möjligt att
begränsa en tomträttshavares rätt att överlåta tomträtten. Med begreppet
överlåtelseförbud synes motionärerna ha avsett klausuler såväl om att
fastigheten inte får säljas eller i vart fall inte säljas utan överlåtarens
medgivande (direkta överlåtelseförbud) som om förbud vid visst vite att sälja
fastigheten (indirekta överlåtelseförbud).

Jordabalken förutsätter att överlåtelseförbud kan förekomma vid fastighetsöverlåtelser.
Sådana förbud används också i många kommuner. Det är
obestritt att oklarhet råder bl. a. om i vilka fall nämnda överlåtelseförbud är
rättsligen giltiga och därmed bindande för köparen och tredje man. Däremot
gäller ett uttryckligt förbud mot inskränkningar i tomträttshavarens rätt att
överlåta tomträtten. De remissinstanser som yttrat sig över bostadsstyrelsens
i motionen nämnda kartläggning anges (prop. 1979/80:100 bilaga 16 s. 63)
överlag framhålla att det är angeläget att rättsverkningarna av de olika
avtalskonstruktionerna om överlåtelseförbud vid fastighetsförsäljning kartläggs.
Flera remissinstanser har också föreslagit att överlåtelseförbud skall få
användas även vid tomträttsupplåtelse.

Frågorna om inskränkningar i rätten att överlåta en bostadsfastighet med
hänsyn till bostadspolitiskt grundade bedömningar av överlåtelsepriset har
aktualiserats i första hand när det gäller småhus som bebos av ägaren. Syftet
har där ytterst varit att motverka en oskälig prisstegring på bostäderna och
därmed sänka boendekostnaderna. När det gäller statligt belånade småhus
finns också i bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) låneregler vilkas
innehåll knyter an till en typ av köpeskillingskontroll. Denna kontroll
innebär att det statliga bostadslånet under viss tid inte får övertas av en
köpare om överlåtelsepriset anses för högt. Till väsentlig del får detta system
anses motiverat av det allmänt omfattade syftet att hindra att värdet av de
framtida statliga räntesubventionerna kapitaliseras i säljarens hand utan
någon motprestation från denne och att subventionerna därmed mister sin
grundläggande boendekostnadssänkande funktion. Inbyggt i systemet har
emellertid också varit ett mer allmänt syfte att hålla boendekostnaderna nere

LU 1979/80:28

och motverka spekulativa tendenser som kan utlösas genom utnyttjande av
ett bristande samband mellan utbud av och efterfrågan på bostäder med vissa
egenskaper. Detta senare motiv har bekräftats genom de förslag som
regeringen lagt fram i den senaste budgetpropositionen (bilaga 16 s. 57-63).
Där Jäggs fast en kommunernas rätt att - genom borgensvägran eller eljest
genom sitt yttrande över en ansökan att få överta ett statligt bostadslån - ta en
avgörande ställning tili om lånet får övertas. Denna rätt gäller under hela
lånets löptid och sålunda även då subventionerna upphört. Hithörande
frågor har behandlats i betänkande CU 1979/80:22. Effekten av sådana
åtgärder är naturligen beroende på det kvarvarande lånets storlek och
möjligheterna att lösa in det eller ersätta det med andra krediter.

Det bör noteras att bostadsstyrelsens nämnda kartläggning inte utgår från
prisstegring i allmänhet utan från ett specifikt spekulationsbegrepp.

Vid förvärv av hyreshus kan krävas tillstånd enligt lagen (1975:1132) om
förvärv av hyresfastighet m. m. Frågan om tillståndsförutsättningarna. bl. a.
när det gäller spekulativa överpriser, har behandlats i betänkande CU
1979/80:13 (s. 9-11).

Frågan om beskattning av realisationsvinst och därav följande effekter på
prisbildningen faller inte inom civilutskottets beredningsområde.

Den principen är sålunda accepterad, att kommunernas ansvar för
bostadsförsörjningen kan få uttryck även genom åtgärder som syftar till att
begränsa köpeskillingen vid överlåtelse av småhus som bebos av ägaren.
Genom motionen har väckts frågan huruvida, utöver den till bostadslångivningen
knutna köpeskillingskontrollen, klara rättsregler bör skapas som
tillåter att detta syfte hävdas av kommunerna även genom överlåtelseförbud i
skilda former och därmed undanröjer nuvarande ovisshet i denna del. Det
kan då visserligen hävdas att oklarheter i gällande ordning får lösas i
tillämpningen. Detta är emellertid knappast rationellt och i vart fall
olämpligt med hänsyn till såväl de enskilda avtalsparternas som kommunens
berättigade intressen. Det kan också hävdas att det inte heller är lämpligt att
riksdagen påkallar förslag i ämnet från regeringens sida utan att det önskade
förslagets närmare innebörd och konsekvenser preciserats. Enligt civilutskottets
mening skulle den bästa lösningen vara att överväganden i lämplig
form gjordes om och i så fall hur lagregler om överlåtelseförbud vid
fastighetsförsäljning skulle kunna utformas så att de tillgodoser avsett syfte
utan att medföra oavsedda och inte godtagbara inskränkningar för fastighetens
ägare. Den praktiska användbarheten av sådana regler bör härvid
bedömas bl. a. mot bakgrund även av bestämmelserna om jämkning av
avtalsvillkor i 36 § avtalslagen. Vad som sålunda anförts om överlåtelseförbuden
i äganderättsfallen bör gälla även för överväganden om tillåtligheten
av förbud mot att överlåta tomträtt. Angivna överväganden och remissynpunkter
på dem får därefter bilda utgångspunkt för ytterligare bedömningar
av innehållet i de yrkanden som ställts i motionen. Civilutskottet förordar

LU 1979/80:28

därför att lagutskottet föreslår riksdagen att med anledning av motionen
påkalla överväganden enligt vad ovan anförts.

Stockholm den 8 maj 1980

På civilutskottets vägnar
KJELL A. MATTSSON

Närvarande: Kjell A. Mattsson (c). Per Bergman (s). Oskar Lindkvist (s).
Karin Ahrland (fp). Lars Henrikson (s). Thure Jadestig (s). Elvy Olsson (c).
Bertil Danielsson (m). Birgitta Dahl (s). Sven Eric Åkerfeldt (c). Magnus
Persson (s). Bertil Dahlén (fp). Jan Eric Virgin (m). Per Olof Hakansson (s)
och Erik Olsson (m).

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1980