Med anledning av motion om en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform (Betänkande 1975/76:FiU39 Finansutskottet)

FiU 1975/76: 39

Finansutskottets betänkande
1975/76: 39

med anledning av motion om en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform I

motionen 1975/76:940 av fru Söder m. fl. (c) hemställs att riksdagen
hos regeringen anhåller om kompletterande direktiv till utredningen om
skatteutjämningsbidrag rörande provisorisk lagstiftning för landstingen i enlighet
med vad som i motionen anförts.

Då motionärerna tar förhållandena i Stockholms län till utgångspunkt
för sitt yrkande har utskottet för att få dessa förhållanden ytterligare belysta
berett Stockholms läns landsting och Stockholms kommun tillfälle att yttra sig
över motionen. Både landstingets förvaltningsutskott och kommunstyrelsen
avgav sina remissyttranden den 5 maj. Med undantag för kopia av
motionen och vissa diagrambilagor till landstingets skrivelse bifogas yttrandena
i sin helhet detta betänkande som bilaga 1 och bilaga 2.

Utskottet. I motionen pekas på den betydande spännvidden i utdebitering
inom olika kommuner i Stockholms och Göteborgs och Bohus län. Dessa
skillnader har också uppmärksammats i direktiven till 1975 års utredning
om skatteutjämningsbidragen (Kommittéberättelse 1976, s. 257 ff.). I dessa
konstateras att skillnaden mellan högsta och lägsta utdebitering i Stockholms
län ökat från 4:31 kr. per skattekrona till 5:45 kr. per skattekrona. För Göteborgs
och Bohus län är motsvarande skillnad för närvarande 4:01 kr. per
skattekrona. I direktiven framhålls att en utgångspunkt för de sakkunnigas
arbete bör vara att skatteutjämningssystemet fortfarande skall utgöra en
viktig del av regionalpolitiken. En vägledande målsättning för samhällets
välfärdspolitik är att denna skall omfatta medborgare i alla delar av landet.

I direktiven sägs också att de sakkunniga skall undersöka möjligheterna
att i skatteutjämningssystemet ta hänsyn till sådana kostnadsfaktorer som
kommunerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka. Som exempel
nämns ålderssammansättning, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, inkomststruktur
m. m. Särskilt stöd till avfolkningskommuner skall alltfort
utgå, och de sakkunniga bör undersöka om speciellt stöd behövs även till
snabbt växande kommuner och om regler härför kan byggas in i skatteutjämningssystemet.

I likhet med motionärerna hälsar utskottet med tillfredsställelse att nu
nämnda frågor underkastas förnyad utredning. Samtidigt är det enligt utskottets
mening viktigt att utredningsarbetet så snart som möjligt utmynnar
i konkreta förslag. Annars riskerar man att spännvidden mellan utdebiteringssatserna
hos olika kommuner inom ett och samma landstingsområde
ytterligare vidgas. Denna utveckling synes ha varit särskilt markerad inom

1 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 39

FiU 1975/76: 39

Storstockholmsregionen, och detta har som framgår av de till detta betänkande
fogade remissyttrandena föranlett framställningar till regeringen från
såväl Stockholms läns landsting som Stockholms kommun - framställningar
som liksom motionen utmynnar i en hemställan om att skatteutjämningsutredningen
får i uppdrag att framlägga förslag som möjliggör en inomregional
skatteutjämning.

Utskottet vill i sammanhanget understryka tre ting. För det första får
ett sådant förslag inte utformas så att det kommer i konflikt med den kommunala
självstyrelsen. Det är därför nödvändigt att de juridiska förutsättningarna
och kompetensproblemen blir grundligt undersökta. För det andra
bör, som motionärerna också framhåller, ett eventuellt landstingskommunalt
skatteutjämningssystem utformas så att det kan tillämpas även av andra
landsting än Stockholms läns. För det tredje måste ett sådant system samordnas
med det statliga skatteutjämningssystemet. Den dominerande delen
av skatteutjämningen måste enligt utskottets bedömning alltfort ske inom
det senare systemet.

Allt detta talar enligt utskottets mening för att riksdagen hos regeringen
begär att den arbetande skatteutjämningsutredningen får i uppdrag att skyndsamt
pröva de av motionärerna påtalade problemen. Som framgått av de
tidigare citerade direktiven sammanhänger dessa problem nära med de frågor
som utredningen i övrigt har att behandla.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionen 1975/76:940 begär att
regeringen ger 1975 års utredning om skatteutjämningsbidragen
i uppdrag att skyndsamt pröva möjligheterna att lagstiftningsvägen
skapa förutsättningar för en inomregional skatteutjämning.

Stockholm den 13 maj 1976

På finansutskottets vägnar
NILS G. ÅSLING

Närvarande: herrar Åsling (c), Ekström (s), Kristiansson (c), Franzén (s),
Löfgren (fp), Larsson i Karlskoga (s). Jansson (s). Söderström (m). fru Söder
(c), herrar Hermansson (vpk), Wirtén (fp), Bergman i Nyköping (s). Wachtmeister
i Staffanstorp (m). Gustavsson i Eskilstuna (s) och Rämgård (c).

Reservation

av herr Hermansson (vpk) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 1 börjar med "I likhet"
och på s. 2 slutar med "att behandla” bort ha följande lydelse:

FiU 1975/76:39

Utskottet hälsar med tillfredsställelse att nu nämnda frågor underkastas
förnyad utredning. Samtidigt är det enligt utskottets mening viktigt att utredningsarbetet
så snart som möjligt utmynnar i konkreta förslag. Annars
riskerar man att spännvidden mellan utdebiteringssatserna hos olika kommuner,
också inom ett och samma landstingsområde, ytterligare vidgas.
Denna senare utveckling synes ha varit särskilt markerad inom Storstockholmsregionen
och detta har som framgår av de till detta betänkande fogade
remissyttrandena föranlett framställningar till regeringen från såväl Stockholms
läns landsting som Stockholms kommun. Utskottet delar den i framställningarna
framförda meningen att förslag bör framläggas i så god tid
att den önskvärda omfördelningen kan genomföras under 1977.

Utskottet vill i sammanhanget understryka att ett sådant förslag inte får
utformas så att det kommer i konflikt med den kommunala självstyrelsen.
Samtidigt vill utskottet framhålla att lösningen av de problem som sammanhänger
med den olikartade utvecklingen inom olika kommuner inte
grundläggande kan lösas på annat sätt än genom åtgärder som går utanför
den kommunala politikens gränser. Allmän näringspolitik, regionalpolitik,
ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun är nödvändiga inslag
i ett sådant åtgärdspaket. Även förhållandet mellan statlig och kommunal
beskattning måste prövas.

Utskottet motsätter sig inte att motionen 940 överlämnas till 1975 års
skatteutjämningsutredning för prövning. Utskottet vill emellertid påtala att
idén om ett system för interregional skatteutjämning mellan kommunerna
i ett och samma landstingsområde inte är invändningsfri. Ett sådant system
kan inte isolerat lösa de grundläggande strukturproblemen. Om inte andra
åtgärder vidtas kan en sådan skatteutjämning i stället bidra till att konservera
den befintliga strukturen. Att bygga upp ett provisoriskt utjämningssystem
som innebär att de välbärgade kommunerna med en begränsad skattehöjning
kan köpa sig fria från socialt ansvar är inte förenligt med en genomtänkt
regionalpolitik. Ett inomregionalt skatteutjämningssystem kan även få andra
icke önskvärda effekter. Flera kommuner med lägre skattekraft än genomsnittet
skulle inte få något bidrag, då det inte finns något direkt samband
mellan skattekraft och utdebitering. Dessa skulle i stället kunna bli givande
part. Systemet skulle heller inte ta hänsyn till de varierande förutsättningarna
inom kommunerna att upprätthålla likvärdig kommunal service. Låginkomsttagare
boende i ”rika" kommuner skulle drabbas av den högre utdebitering,
som görs för att finansiera utjämningen. Utjämningseffekterna
skulle även bli begränsade.

Det förhållandet att ett inomregionalt skatteutjämningssystem icke är invändningsfritt
får självfallet icke betyda, att inget görs för att minska de
mest utsatta kommunernas bördor. Tvärtom bör åtgärder i detta syfte, såsom
utskottet redan framhållit, genomföras med största skyndsamhet.

FiU 1975/76:39

dels utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av motionen 1975/76:940 hemställer
att regeringen ger 1975 års utredning om skatteutjämningsbidragen
i uppdrag att framlägga förslag som möjliggör en utjämning
av de ekonomiska och sociala villkoren för medborgarna
i de olika kommunerna - i så god tid att den önskvärda
omfördelningen kan genomföras under 1977.

FiU 1975/76:39

Bilaga 1

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING 1976-05-05 FU 603-0224
Förvaltningsutskottet

Riksdagens finansutskott

Yttrande över motion 1975/76:940 om provisorisk inomregional skatteutjämningsreform Genom

remiss den 11 mars 1976 har riksdagens finansutskott berett Stockholms
läns landsting tillfälle avge yttrande i rubricerade ärende.

Förvaltningsutskottet, som behandlat ärendet den 4 maj 1976 på sätt framgår
av utskottets protokoll, får som svar på remissen tillstyrka, att möjligheter
ges att genomfora en inomregional skatteutjämning.

Knut Nilsson Erling Sjögren

Bilagor

Protokollsutdrag •? 249/1976

Landstingsrådsberedningens skrivelse den 22 april 1976 jämte bilagor (Underbilagor
1, 3-10 till förvaltningschefernas yttrande över förslag om en inomregional skatteutjämningsreform
ej återgivna här)

Skrivelse den 29 april 1976 från vpk-gruppen i förvaltningsutskottet
Skrivelse den 30 april 1976 från s-gruppen i förvaltningsutskottet

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS LANS LANDSTING
Förvaltningsutskottet

Utdrag

Sammanträdesprotokoll

Sammanträdesdatum

1976-05-04

Justerat den 4 maj 1976

Anslaget den 5 maj 1976

5 249

Yttrande över förslag om en inomregional skatteutjämningsreform
FU 603-0219, 603-0224

Landstingsrådsberedningens skrivelse den 22 april 1976 med riksdagens
finansutskotts remiss den 11 mars av motion nr 1975/76:940 om en provisorisk
inomregional skatteutjämningsreform, skrivelse den 10 mars av
Olov Lekberg med förslag om ett regionalt skatteutjämningssystem samt
promemoria den 20 april av cheferna för finanskontoret, planeringskontoret,
juridiska kontoret och förvaltningsutskottets kansli.

Skrivelse den 29 april 1976 från Gunnar Ågren, vpk, med förslag att
förvaltningsutskottet beslutar dels i svaret på remissen understryka nödvändigheten
av att skatteutjämningsutredningen påskyndar arbetet med
översynen av det statliga skatteutjämningsbidragssystemet och att man därvid
tar hänsyn till behovet av utjämning mellan såväl regioner som de
olika kommunerna i dessa, dels lämna förslaget från Olov Lekberg om framställning
till regeringen om tilläggsdirektiv utan avseende och dels anmäla
sitt beslut för landstinget.

Skrivelse den 30 april 1976 från s-ledamöterna med förslag att förvaltningsutskottet
- med hänvisning till vad som anförts i s-ledamöternas skrivelse
den 10 mars 1976 i ärendet - beslutar att i skrivelse till regeringen
begära att 1976 års skatteutjämningsutredning får i uppdraga» i nära kontakt
med Stockholms läns landsting framlägga förslag som möjliggör en utjämning
av de ekonomiska och sociala villkoren för medborgarna i de olika
kommunerna i Stockholms län samt framlägga förslag i så god tid att den
önskvärda omfördelningen kan genomföras under 1977, att som svar på
remissen av motionen nr 1975/76:940 av Karin Söder, c, m. fl. tillstyrka
att möjligheter ges att genomföra en inomregional skatteutjämning och att
anmäla sitt beslut för landstinget.

Sedan förhandlingarna upptagits efter ajournering framfördes följande yrkanden dels

av Yngve Johansson om bifall till landstingsrådsberedningens förslag,

dels av Bengt H Bengtson om bifall till av m-ledamöterna i landstingsrådsberedningen
reservationsvis framfört förslag.

dels av Ingvar Lidskog om bifall till av fp-ledamöterna i landstingsrådsberedningen
reservationsvis framfört förslag.

FiU 1975/76:39

dels av Gunnar Ågren om bifall till hans förslag,

dels ock av Olov Lekberg om bifall till s-ledamöternas förslag.

Utskottet upptog först till behandling Bengt H Bengtsons och Gunnar
Ågrens yrkanden.

Propositioner om bifall till Bengt H Bengtsons förslag och om avslag
därpå framställdes. Ordföranden fann propositionen om avslag vara med
övervägande ja besvarad.

Propositioner om bifall till Gunnar Ågrens förslag och om avslag därpå
framställdes. Ordföranden fann propositionen om avslag vara med övervägande
ja besvarad.

Förvaltningsutskottet hade sålunda beslutat avslå dels Bengt H Bengtsons
yrkande om bifall till av m-ledamöterna i landstingsrådsberedningen reservationsvis
framfört förslag, dels Gunnar Ågrens yrkande om bifall till
hans förslag.

Utskottet upptog härefter till behandling de återstående tre yrkandena.

Propositioner om bifall till dessa yrkanden framställdes. Ordföranden fann
propositionen om bifall till landstingsrådsberedningens förslag vara med
övervägande ja besvarad.

Då omröstning begärdes skulle först avgöras om Olov Lekbergs eller Ingvar
Lidskogs förslag skulle utgöra kontraproposition i huvudvoteringen mot
landstingsrådsberedningens förslag.

Propositioner om bifall till Olov Lekbergs förslag och Ingvar Lidskogs
förslag som kontraproposition framställdes. Ordföranden fann att förvaltningsutskottet
till kontraproposition i huvudvoteringen antagit Olov Lekbergs
förslag.

Då omröstning begärdes verkställdes sådan enligt följande i förväg upplästa
och godkända voteringsproposition.

”Den som antar Olov Lekbergs förslag till kontraproposition i huvudvoteringen
röstar ja. Den det ej vill röstar nej. Vinner nej har förvaltningsutskottet
antagit Ingvar Lidskogs förslag till kontraproposition i huvudvoteringen.
”

Omröstningen utföll med sju ja-röster (ledamöterna Ericsson, Lekberg,
Persson och Svedendahl samt tjänstgörande suppleanterna Hellmark, Mattsson
och Winther) och två nej-röster (ledamöterna Jonberger och Lidskog).
Åtta avstod från att rösta (ordföranden Knut Nilsson och ledamöterna Bengtson,
Dingertz, Holmgren och Ågren samt tjänstgörande suppleanterna
Holmstedt, Yngve Johansson och Naess).

Förvaltningsutskottet hade sålunda antagit Olov Lekbergs förslag till kontraproposition
i huvudvoteringen.

Härefter ägde huvudvotering rum enligt följande i förväg upplästa och
godkända voteringsproposition.

”Den som bifaller landstingsrådsberedningens förslag röstar ja. Den det
ej vill röstar nej. Vinner nej har förvaltningsutskottet beslutat i enlighet

FiU 1975/76:39

med Olov Lekbergs förslag.”

Omröstningen utföll med tre ja-röster (ordföranden Knut Nilsson och
ledamoten Holmgren samt tjänstgörande suppleanten Yngve Johansson)
och sju nej-röster (ledamöterna Ericsson, Lekberg, Persson och Svedendahl
samt tjänstgörande suppleanterna Hellmark, Mattsson och Winther). Sju
avstod från att rösta (ledamöterna Bengtson, Dingertz, Jonberger, Lidskog
och Ågren samt tjänstgörande suppleanterna Holmstedt och Naess).

Förvaltningsutskottet hade sålunda - med hänvisning till vad som anförts
i socialdemokraternas skrivelse den 10 mars 1976 om ett regionalt skatteutjämningssystem
- beslutat

dels att i skrivelse till regeringen begära att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att i nära kontakt med Stockholms läns landsting
framlägga förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala
villkoren för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län samt
framlägga förslag i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras
under 1977,

dels att som svar på riksdagens finansutskotts remiss av motion nr
1975/76:940 av Karin Söder, c, m. fl., tillstyrka att möjligheter ges att genomföra
en inomregional skatteutjämning,

dels ock att anmäla sitt beslut för landstinget.

Reservation mot utskottets beslut anfördes

dels av c-ledamöterna med instämmande av suppleanten Roland Björsne
och landstingsrådet Pettersson till förmån för landstingsrådsberedningens
förslag,

dels av fp-ledamöterna med instämmande av suppleanten Ruth Forsling
och landstingsråden Hallerby och Hjerne till förmån för Ingvar Lidskogs
förslag,

dels av m-ledamöterna med instämmande av landstingsrådet Rosell till
förmån för Bengt Bengtsons förslag,

dels ock av Gunnar Ågren till förmån för hans förslag.

Suppleanterna Blomqvist och Fagerberg anmälde sin anslutning till förvaltningsutskottets
beslut.

Denna paragraf förklarades omedelbart justerad.

U td ragsbest yrkande:
Gun Sidley

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING 1976-04-30 FU 603-0219
Socialdemokratiska gruppen i 603-0224

förvaltningsutskottet

Förvaltningsutskottet

Yttrande över förslag om en inomregional skatteutjämningsreform

Den socialdemokratiska gruppen i förvaltningsutskottet föreslår att förvaltningsutskottet
med hänvisning till vad som anförts i socialdemokraternas
skrivelse den 10 mars 1976 om ett regionalt skatteutjämningssystem
beslutar

att i skrivelse till regeringen begära att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att i nära kontakt med Stockholms läns landsting framlägga
förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren
för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län samt framlägga
förslag i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras under
1977,

att som svarpå riksdagens finansutskotts remiss av motion nr 1975/76:940
av Karin Söder (c) m. fl. tillstyrka att möjligheter ges att genomföra en
inomregional skatteutjämning,

att anmäla sitt beslut för landstinget.

Olov Lekberg

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING 1976-04-29 FU 603-0219
Vpk-gruppen 603-0224

Gunnar Ågren

Y rkande

Yttrande över förslag om en inomregional skatteutjämningsreform

Koncentrationsprocessen med dess s. k. strukturrationalisering och ohämmade
profitjakt har lett till att det i dag råder obalans på en rad områden
i samhället mellan såväl de olika regionerna i landet som mellan kommunerna
i dessa. Detta tillsammans med en långt driven kostnadsövervältring
från statens sida på kommunerna har bl. a. medfört att differensen
i kommunal utdebitering vuxit och nu nått ett stadium då åtgärder för
att minska denna icke längre kan skjutas på framtiden.

I Stockholms län som under senare år utvecklats till att bli landets mest
ojämlika region finner man också den största differensen i kommunal utdebitering.
Inte mindre än 5:90 är skillnaden mellan Botkyrka och Danderyd,
de kommuner som har länets högsta resp. lägsta skatt.

Det är uppenbart att det provisorium för statliga utjämningsbidrag 1973
års riksdag fattade beslut om varit och är helt otillräckligt för att utjämna
klyftorna mellan kommunerna. Det har inte ens kunnat förhindra att dessa
vidgats.

Ett studium av kommunernas kostnader visaratt de största utgiftsposterna
hänför sig till special reglerade verksamheter, dvs. till uppgifter som kommunerna
genom skilda författningar m. m. har ålagts utföra. Så är fallet
då det gäller undervisnings-, socialvårds-, hälsovårds- och miljösektorerna.
Konsekvenserna av att åläggandena ej åtföljts av resurser för att klara uppgifterna
framträder nu allt klarare.

För att en verklig utjämning och bestående sådan skall kunna göras måste
staten påta sig ett ökat kostnadsansvar för i första hand specialreglerade
verksamheter. Detta torde vara möjligt genom en uppräkning av bidragen
för dessa. Därtill måste de utformas så att de bygger på kommunernas verkliga
kostnader och hänsynstagande till specifika förhållanden inom såväl
regionerna som kommunerna. Exempelvis befolkningsstruktur, självförsörjningsgrad,
möjligheter för kvinnor att förvärvsarbeta etc.

En sådan reformering av det statliga bidragssystemet måste kombineras
med en total översyn av det provisoriska statliga skatteutjämningssystem
som nu finns.

Självfallet kan en rad åtgärder vidtas regionalt för att minska ojämlikheten
i den kommunala servicen i ett läns olika delar. Detta gäller inte minst
för Stockholms län där landstinget är huvudman för bl. a. stora delar av

FiU 1975/76:39

vårdsektorn och kollektivtrafiken. Genom att bygga ut vårdresurserna och
kollektivtrafiken så att en likvärdig standard kan erbjudas länets alla invånare
oavsett i vilken av dess kommuner de bor ges ett viktigt regionalt bidrag
till utjämning.

Med tanke på att Stockholms län utgör en näringsgeografisk enhet där
många kommuners grundläggande problem är desamma bör i framtiden
diskuteras ett ökat landstingskommunalt ansvar för ytterligare verksamhetsgrenar.
Exempelvis ett vidgat ansvar för omsorger och vård av äldre.
Alla åtgärder av denna typ har en utjämnande effekt samtidigt som en
kvalitativt likvärdig verksamhet säkras i olika delar av regionen.

Det är däremot diskutabelt med ett inomregionalt skatteutjämningssystem
enligt den lösning, som nu aktualiseras dels i riksdagsmotion av Karin Söder
(c) m. fl. och dels av Olof Lekberg (s) i skrivelse till förvaltningsutskottet.

Ett inomregionalt skatteutjämningssystem får en rad icke önskvärda effekter.
Kommuner med lägre skattekraft än genomsnittet skulle inte få något
bidrag, då det icke finns något direkt samband mellan skattekraft och utdebitering.
Dessa skulle i stället kunna bli givande part. Systemet skulle
heller inte ta hänsyn till de varierande förutsättningarna inom kommunerna
att upprätthålla likvärdig kommunal service. Låginkomsttagare boende i
”rika” kommuner skulle drabbas av den högre utdebitering, som görs för
att finansiera utjämningen. Utjämningseffekterna skulle även bli begränsade.

För Stockholms läns landsting tillkommer dessutom att dess ekonomi,
genom en olycklig kombination av effekter av statlig kostnadsövervältring
och svag borgerlig finansledning, helt undergrävts. Redan under innevarande
år görs ett kraftigt ingrepp i de intäkter landstinget kan förvänta sig under
1978. Att landstinget i den situationen skall påta sig kostnader för en inomregional
skatteutjämning förefaller orealistiskt. Lägger man till detta behovet
av en nödvändig resurskrävande upprustning av både sjukvården
och kollektivtrafiken ter sig det föreslagna skatteutjämningssystemet än
omöjligare.

Det förhållandet att ett inomregionalt skatteutjämningssystem icke är invändningsfritt
och att det är orealistiskt med hänsyn till landstingets pressade
ekonomiska situation får icke betyda att inget görs för att minska de mest
utsatta kommunernas bördor. Det är tvärtom ytterst angeläget att den utredning
som nu har direktiv att utreda det statliga skatteutjämningssystemet
påskyndar sitt arbete. Tilläggsdirektiv som aktualiseras genom riksdagsmotionen
och skrivelsen till FU får icke leda till att utredningsarbetet drar
ut på tiden. Det mest angelägna nu är att pröva vilka åtgärder som skall
till från statsmakternas sida för att effektivt hjälpa de mest utsatta kommunerna.
Det förhållandet att staten har helt andra skattekällor att tillgå
än vad fallet är för landstingen talar också för att skatteutjämning skall
vara en statlig angelägenhet. Progressiv inkomstskatt, möjligheter att skärpa
beskattningen på bolag, stora förmögenheter och spekulationsvinster har
inte landsting och kommuner. Även på utgiftssidan har staten större ma -

FiU 1975/76:39

növreringsförmåga än kommunerna. BI. a. kan miljardrullningen till militären
skäras ned.

Vpk-gruppen lär med hänvisning till vad ovan anförts föreslå förvaltningsutskottet
besluta

dels i svaret på rubricerade remiss till riksdagens finansutskott understryka
nödvändigheten av att skatteutjämningsutredningen påskyndar arbetet med
översynen av det statliga skatteutjämningsbidragssystemet och att man därvid
tar hänsyn till behovet av utjämning mellan såväl regioner som de
olika kommunerna i dessa,
dels lämna förslaget från Olov Lekberg (s) om framställning till regeringen
om tilläggsdirektiv utan avseende, och
dels anmäla sitt beslut för landstinget.

Gunnar Ågren

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING
Landstingsrådsberedningen

Skrivelse

1976-04-22

Förvaltningsutskottet

FU 603-0219
603-0224

Yttrande över förslag om en inomregional skatteutjämningsreform
(1 bilaga)

Riksdagens finansutskott har genom remiss berett landstinget tillfälle att
yttra sig över en i riksdagen den 27 januari 1976 väckt motion av Karin
Söder m. fl. (c) om en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform.

I motionen hemställes att den nyligen tillsatta statliga utredningen om skatteutjämningsbidrag
med förtur måtte behandla och lägga fram förslag om
en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform. Förslaget skall innebära
att landsting får möjlighet att av uppburna skattemedel göra avsättningar
till en skatteutjämningsfond att användas inom landstingsområdet för att
åstadkomma mer likvärdiga förutsättningar för en god kommunal service
och mindre skillnader i utdebiteringsnivå.

I skrivelse till förvaltningsutskottet den 10 mars 1976 har Olov Lekberg
(s) på den socialdemokratiska landstingsgruppens vägnar framlagt förslag
om ett regionalt skatteutjämningssystem. I skrivelsen föreslås att landstinget
i skrivelse till regeringen begär att utredningen om skatteutjämningsbidrag
får i uppdrag att i nära kontakt med Stockholms läns landsting framlägga
förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren
för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län samt framlägga
förslag i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras under

I promemorian redovisas en beskrivning av det statliga skatteutjämningssystemet
och direktiven för pågående skatteutjämningsutredning. Därefter
belyses ekonomiska och sociala variationer mellan kommuner i Stockholms
län samt förslagens ekonomiska effekter för kommuner och individer. Slutligen
diskuteras olika åtgärder för inomregional utjämning.

I promemorian visas att om det regionala skatteutjämningssystemet innefattaren
90-procentig skattekraftsgaranti skulle landstingets utdebiterings -

1977.

Bilaga

Promemoria från cheferna för finanskontoret, planeringskontoret, juridiska kontoret
och FU:s kansli 1976-04-20 samt underbilagor nr 1-10.

FiU 1975/76:39

behov öka med 53 öre 1976, om hänsyn tages till det statliga utjämningssystemet.
För primärkommunernas del anges att 14 av 23 kommuner skulle
ha fött bidrag 1975 och 1976 i sådan storlek att gjorda utdebiteringshöjningar
hade kunnat undvikas. I de flesta fall hade dessutom överskott uppkommit.

Sammanfattningsvis anför förvaltningscheferna att utredningen om skatteutjämningsbidrag
bör belysa såväl möjligheterna till regional utjämning
inom ramen för ett statligt bidragssystem som det i skrivelserna framförda
alternativet med landstingskommunalt ansvar.

Föredragande landstingsrådet Nilsson har anfört följande.

Förslag om regional skatteutjämning har kommit från olika håll. Centerorganisationerna
i Stockholms län aktualiserade frågan under 1975, En
riksdagsmotion i ärendet väcktes av centerpartiet i januari 1976. Senare
har också socialdemokraterna kommit med liknande förslag.

Exemplen på den inomregionala obalansen inom Stockholms län är också
väl dokumenterade. Obalansen berör främst arbetsplatsernas lokalisering
samt befolkningens åldersstruktur och inkomstnivå. Dessa obalanser medför
stora skillnader dels i servicebehov, dels i skatteinkomster mellan kommunerna
i Stockholms län. Sambandet mellan stor andel invånare med
låg inkomst, låg skattekraft och högt socialt servicebehov är klarlagt. 1 jämförelse
med låginkomstkommunerna klarar sig höginkomstkommunerna
ofta med en lägre kommunalskatt. Detta förhållande förstärker ojämlikheten
ytterligare. De som har ekonomiska möjligheter att välja att bosätta sig
i en lågskattekommun kommer förmodligen allt oftare också att träffa detta
val. Utvecklingen tyder på att så alltmer blir fallet. Promemorian visar också
att andelen tomma lägenheter i högskattekommunerna genomgående är
högre än i lågskattekommunerna. Låginkomsttagaren saknar ofta valmöjligheter.
Det finns därför en risk för att utformningen av vårt nuvarande
skattesystem verkar som ett styrmedel för ökad segregation.

Ojämlikheten i skatteunderlag mellan kommunerna i länet kan illustreras
på olika sätt. Som exempel kan nämnas att Stockholms kommun med en
utdebitering på 13.50 kr/skkr skulle, med oförändrad utgiftsnivå, tvingas
höja skatten till uppemot 21 kr/skkr om skatteunderlaget skulle motsvara
länets skattesvagaste kommuner.

Vidare bör understrykas det i promemorian framförda påpekandet att betydelsen
av skillnader i kommunal utdebitering för den enskilde skattebetalaren
under senare tid har ökat eftersom den erlagda kommunalskatten
inte längre är avdragsgill vid statlig inkomstbeskattning.

Det gällande skatteutjämningssystemet utgör ett viktigt medel inom regionalpolitiken.
1 likhet med de flesta andra av de regionalpolitiska styrinstrumenten
är det emellertid otillräckligt när det gäller att motverka den
inomregionala obalansen. Detta är mycket påtagligt inom Stockholms län.

Länets medelsskattekraft är betydligt högre än landets. Stockholms län
bidrar därför i betydande utsträckning till kostnaderna för det rådande skat -

FiU 1975/76:39

teutjämningssystemet. Detta måste också ske fortsättningsvis. Ingen annan
region uppvisar emellertid så stora inomregionala ojämlikheter som Stockholms
län. Sociala och ekonomiska motiv talar starkt för att skattekraften
även inom länet omfördelas i utjämnande riktning.

Landstinget har redan i dag en betydande funktion i ekonomiskt avseende
utjämnande syfte mellan kommunerna. Förutom de traditionella landstingsuppgifterna
innebär också landstingets uppgifter inom kollektivtrafiken att
kostnaderna för denna fördelas på ett rättvist sätt i och med att resandet
oftast inte enbart är knutet till hemkommunerna. Beslutet om att landstinget
fr. o. m. år 1977 skall bedriva all färdtjänst inom länet verkar också i utjämnande
riktning. Landstingets övertagande av dessa uppgifter har emellertid
uppenbara fördelar förutom fördelningsaspekten. Ett fortsatt överförande
av kommunala funktioner till landstinget skulle dock i huvudsak
innebära nackdelar. Kommunala verksamheter såsom socialvård och utbildning
är redan i dag starkt integrerade med annan kommunal verksamhet.
Strävan bör här vara att stärka det lokala inflytandet gentemot överordnade
myndigheter. Ett landstingskommunalt övertagande av dessa verksamheter
skulle motverka detta syfte. Den kommunala självstyrelsen är en hörnpelare
i vår demokrati och bör inte rubbas. Likaså är det svårt att förena att själva
funktionerna förblir kommunala samtidigt som landstinget skall svara för
kostnaderna. Det skulle innebära att kommunerna skulle bli en form av
lokala förvaltningsorgan där riskerna är stora för ett minskat lokalt ansvar
för kostnaderna.

Utredningen för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag har bl. a.
att överväga huruvida ålderssammansättning, andelen barn och ungdom,
bebyggelsestruktur m. m. skall påverka bidragens storlek. Det är uppenbart
att dessa faktorer har stor betydelse för de kommunala uppgifterna. Detta
framhålles också i promemorian. Eftersom utredningen enligt uppgift kommer
att presentera sitt betänkande tidigast under första halvåret 1977 är
det angeläget att utredningen med förtur behandlar och lägger fram förslag
till en provisorisk inomregional skattekraftutjämning. Denna reform skulle
därmed kunna träda i kraft fr. o. m. år 1977. Förslaget i motionen av Karin
Söder m. fl. (c) tillstyrks sålunda.

Förverkligande av motionens syfte torde lämpligast kunna ske genom
att landstinget ges möjlighet att inrätta en särskild fond för skatteutjämning
varur kommuner med lägre skattekraft än genomsnittet erhåller bidrag. Medel
till fonden kan lämpligen tas ut via skatteuttag.

Stockholmsregionen uppvisar som redan nämnts större skillnader i skattekraft
än någon annan region i landet. Ett nytt system bör därför särskilt
ta hänsyn till möjligheterna att genomföra en effektiv utjämning i denna
region. Inledningsvis kan det till exempel vara motiverat med olika ambitionsnivåer
i utjämningsavseende i olika län. Målsättningen bör emellertid
vara att samtliga kommuner garanteras 100 procent av länets medelskattekraft.
1 Stockholms län är det väl motiverat att införa en sådan högre
ambitionsnivå.

FiU1975/76:39

Det i motionen och skrivelsen skisserade förslaget till utjämning har emellertid
också brister. Låginkomsttagaren i en kommun med hög skattekraft
drabbas av en skattehöjning medan höginkomsttagaren i en kommun med
låg skattekraft får en skattesänkning. Denna nackdel uppvägs emellertid
av de regionalpolitiska och därmed också långsiktigt jämlikhetspolitiska effekterna
hos systemet. I ett permanent skatteutjämningssystem bör emellertid
den nämnda nackdelen motverkas.

1 och med att centermotionen behandlas i riksdagen och att landstinget
givits möjlighet att yttra sig över den, blir en uppvaktning i detta läge
av regeringen onödig. Därmed saknar det i skrivelsen framförda kravet av
Olov Lekberg aktualitet.

Därutöver anser jag denna fråga av sådan vikt att förvaltningsutskottet
bör anmäla sitt beslut för landstinget.

Jag föreslår förvaltningsutskottet besluta

an tillstyrka att möjligheter ges att genomföra en inomregional skattekraftsutjämning
upp till 100 procent av länets medelskattekraft
ali i övrigt som svar på riksdagens finansutskotts remiss över motion
av Karin Söder m. fl. (c) överlämna och åberopa denna skrivelse
all förevarande skrivelse av Olov Lekberg (s) därmed skall anses behandlad
ali anmäla sitt beslut för landstinget.

Landstingsrådsberedningen som beslutar att biträda föredragande landstingsrådets
hemställan föreslår förvaltningsutskottet besluta

ali tillstyrka att möjligheter ges att genomföra en inomregional skattekraftsutjämning
upp till 100 procent av länets medelskattekraft
an i övrigt som svar på riksdagens finansutskotts remiss över motion
av Karin Söder m. fl. (c) överlämna och åberopa denna skrivelse
att förevarande skrivelse av Olov Lekberg (s) därmed skall anses behandlad
an anmäla sitt beslut för landstinget.

Knut Nilsson Jon Kahn

Närvarande: landstingsråden Nilsson, Johansson, Pettersson, Hjerne, Hallerby
och Rosell

Efter det att landstingsrådsberedningen avslagit yrkandet av landstingsråden
Sven Johansson och Birger Rosell om avstyrkan av motionen och
avslag av skrivelsen, beslöt landstingsrådsberedningen efter votering mellan
föredragande landstingsrådet Knut Nilssons förslag och ett förslag av landstingsråden
Gunnar Hjerne och Nils Hallerby med röstsiffrorna två mot
två att med ordförandens utslagsröst bifalla föredragande landstingsrådets
hemställan.

I voteringen avstod landstingsråden Sven Johansson och Birger Rosell.
Mot beslutet reserverade sig landstingsråden Sven Johansson och Birger

FiU 1975/76:39

Rosel! till förmån för sitt förslag till beslut (bilaga) och landstingsråden Gunnar
Hjerne och Nils Hallerby till förmån för sitt förslag till beslut (bilaga).

Landstingsråden Johanssons och Rosells förslag till beslut med anledning av
förslag om en inomregional skatteutjämningsreform

Kommunal beskattningsrätt är en avgörande förutsättning för ett kommunalt
självstyre värt namnet.

Den inomregionala skillnaden i fråga om kommunalskatten är stor i vårt
län vad gäller både utdebitering och skattekraft. Stockholms län har större
skillnader än något annat län. Då merparten av de yrkesverksamma inom
regionen arbetar inom ett sammanhängande arbetsplatsområde innebär dessa
skillnader att arbetskamrater med samma bruttolön får ut olika nettolön
beroende på var de är bosatta. Skillnaden kan bli så stor som ca 3 000 kr/år
mellan två medelinkomsttagare.

Endast till en del beror variationen på skillnader i det kommunala serviceutbudet.
Olikheterna i kommunalskatt beror ofta på att invånarna har
olika servicebehov, t. ex. som en följd av varierande ålderssammansättning.
Kommuner med många pensionärer har sålunda ofta stora kostnader för
service åt äldre. Stor andel barn och ungdom drar med sig stora utgifter
för barnomsorg. Inkomstfördelningen varierar också starkt olika kommuner
emellan. Detta påverkar självfallet i hög grad skattekraften i de skilda kommunerna.

Det bör också beaktas att belastningen på olika kommuner ofta varierar
starkt mellan skilda tidpunkter. Befinner sig exempelvis en kommun i ett
starkt expansionsskede och de nya skattebetalarna ännu inte har hunnit
flytta in är som regel de ekonomiska problemen stora. När däremot expansionen
stannat upp stabiliseras ofta ekonomin och det blir lättare för
kommunerna att få balans mellan inkomster och utgifter. Detta ger oss
särskild anledning understryka nödvändigheten av att öka möjligheterna
för kommunerna att fördela sina kostnader över längre tidsperiod än vad
som nu är fallet. I sammanhanget vill vi erinra om de av KSL:s förbundsfullmäktige
den 27 maj 1970 enhälligt inrättade expansionslånen.

Vid bedömningen av vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för en
utjämning av kommunernas ekonomiska villkor bör observeras att redan
tillkomsten av det nya Stockholms läns landsting - med bl. a. det särskilda
ansvaret för kollektivtrafiken i länet - betydde att en väsentlig del av kostnaderna
för samhällsservicen fördelades på regional basis. Den just i dessa
dagar aktuella frågan om landstingets övertagande av färdtjänsten för handikappade
verkar också i samma riktning.

Sedan många år tillbaka förekommer en utjämning av kommunalskatterna
på statlig basis. För närvarande uppgår kostnaderna för denna statliga skatteutjämning
till drygt 2,5 mrd kr. Kommunerna i Stockholms län får dock

2 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 39

FiU 1975/76:39

endast en mycket ringa del av detta statliga stöd.

Det statliga systemet för kommunal skatteutjämning är för närvarande
i huvudsak baserat på geografiska faktorer. Inte minst under senare år har
det emellertid visat sig att andra omständigheter än den geografiska belägenheten
- exempelvis respektive kommuns ålderssammansättning och
skatteunderlag - har större betydelse för kommunalskattens höjd. Med anledning
härav tillsattes i slutet av 1975 en statlig utredning med uppgift
att se över skatteutjämningssystemet. Enligt direktiven skall denna utredning
också bl. a. "överväga om man bör ta ytterligare steg för att åstadkomma
större likhet kommunerna emellan inom en region (vår understrykning)
beträffande kommunernas förutsättningar och möjligheter att tillgodose
olika servicebehov”.

Enligt vad vi har oss bekant arbetar den statliga skatteutjämningsutredningen
med stor skyndsamhet. Den kommunalekonomiska situationen för
många kommuner är allvarlig och gör det angeläget att utredningen om
möjligt forcerar sitt arbete. Tilläggsdirektiv - exempelvis om att med förtur
behandla de inomregionala skatteutjämningsproblemen - skulle icke fylla
något meningsfullt syfte utan tvärtom utgöra risk för att ett nytt, mer ändamålsenligt
system för skatteutjämningsbidrag på statlig basis skulle bli
försenat.

Av intresse är också att enligt uppgift kommer socialutredningen inom
kort att framlägga förslag om att de primärkommunala socialhjälpskostnaderna
till stor del överflyttas från primärkommunerna till försäkringskassorna.
En sådan omläggning skulle ha stor betydelse inte minst för flera
av Stockholms läns högskattekommuner, som ofta har stora kostnader för
socialhjälpen.

Som ett led i beredningen av yttrandet över förslagen om en inomregional
skatteutjämningsreform har FU uppdragit åt en grupp förvaltningschefer
att utarbeta en särskild promemoria i ärendet. Av denna framgår bl. a. att
ett regionalt skatteutjämningssystem med landstinget som huvudman förutsätter
ändringar i kommunallagstiftningen. Sådana ändringar skulle för
övrigt beröra grunderna för rollfördelningen mellan landsting och primärkommuner.
Följderna är svåra att överblicka. Bl. a. kan de komma att beröra
reglerna för klagorätten över primärkommunala beslut.

Beträffande de ekonomiska effekterna av ett regionalt skatteutjämningssystem
konstaterar förvaltningscheferna bl. a. att vid en garanterad skattekraftsnivå
motsvarande 90 % av medelskattekraften inom regionen får
70 % av inkomsttagarna höjd kommunalskatt. Det framhålls särskilt att
bland dessa finns ett stort antal låginkomsttagare. Detta förhållande visar
f. ö. också, att exempelvis uppgifter om hur många kommuner som vid
ett inomregionalt skatteutjämningssystem skulle få högre respektive lägre
kommunalskatt är ett föga lämpligt sätt att belysa de ekonomiska konsekvenserna
för de enskilda skattebetalarna. Det finns också anledning att
speciellt observera förvaltningschefernas uttalande att ett regionalt skatte -

FiU 1975/76:39

utjämningsbidrag i praktiken åtminstone delvis torde komma att användas
till en högre kommunal standard, vilket leder till att den totala utdebiteringen
i länet ökar.

Enligt vår uppfattning bör frågan om ökade möjligheter till skatteutjämning
kommunerna emellan också ses mot bakgrund av de olika problem
som den samlade kommunala ekonomin för närvarande har att brottas med.
Som (m) i skilda sammanhang framhållit, är det nödvändigt att grunderna
för den kommunala beskattningen blir föremål för en total översyn. Med
nuvarande skattesystem är det helt enkelt inte möjligt för kommuner och
landsting att utan orimliga skattehöjningar säkerställa en rimlig samhällsservice
åt medborgarna.

Med hänvisning till vad ovan anförts - i första hand arbetet inom 1976
års skatteutjämningsutredning och de aviserade förslagen från socialutredningen
om överflyttning av viss del av socialhjälpskostnaderna från primärkommunerna
till försäkringskassorna - föreslår vi att förvaltningsutskottet
måtte besluta att

dels som svar på riksdagens finansutskotts remiss av motion nr
1975/76:940 av Karin Söder (c) m. fl. - med särskilt understrykande av
önskvärdheten av att 1976 års skatteutjämningsutredning forcerar sitt arbete
- avstyrka motionen,

dels avslå förslaget från Olov Lekberg (s) om en framställning till regeringen
om tilläggsdirektiv till 1976 års skatteutjämningsutredning,
dels ock anmäla sitt beslut för landstinget.

FiU 1975/76:39

Landstingsrådsberedningen

1976-04-22

Förslag till beslut:

Yttrande över förslag till en inomregional skatteutjämningsreform

Under senare år har det blivit allt mer uppenbart att vissa starkt expanderande
kommuner i Stockholms län fått vidkännas betydande ekonomiska
svårigheter. Såsom tidigare framkommit och som redovisas i förvaltningschefernas
tjänstepromemoria, har för många av dessa kommuner
den besvärliga situationen uppstått, att samtidigt som kommunen har ett
förhållandevis lågt skatteunderlag, ligger de sociala utgifterna på en hög
nivå.

Det är visserligen ett känt förhållande, att förändringar i kommunernas
ekonomiska situation kan gå mycket snabbt. Det finns exempel på att kommuner
som för tio år sedan upplevdes som högskattekommuner nu är bland
de kommuner som har lägst skatt. En jämförelse av skattekraftsutvecklingen
inom kommunerna i Stockholms län mellan åren 1973 och 1975 visarockså
att spridningen i skattekraft minskar. År 1973 hade den kommun som hade
lägsta skattekraften 68 % av medelskattekraften, 1975 låg det lägsta beloppet
på 82 %. Det högsta beloppet har under samma tid minskat från 149 %
till 143 % av medelskattekraften. (Bilaga 1)

Vi finner också, att problemen med ojämnheterna i kommunernas skatteunderlag
i första hand bör klaras genom utjämning med statliga skattemedel.
Den nytillsatta statliga skatteutjämningsutredningen härtill uppgift
att se över gällande regler och föreslå nya grunder för skatteutjämning mellan
kommuner. Sådana grunder kan exempelvis vara stort antal åldringar, många
barn i förskole- och skolålder etc. Utredningens förslag kommer med största
sannolikhet att redan under den närmaste treårsperioden att medföra förändringar
i de kommunala budgetarna.

Det står emellertid klart, att vissa kommuner just nu har en sådan ekonomisk
situation att man, trots ovan nämnda faktum, måste försöka få till
stånd en inomregional hjälp i avvaktan på att den statliga skatteutjämningsutredningens
arbete slutförs.

Denna inomregionala hjälp får inte utformas så, att det statliga skatteutjämningsstödet
totalt i länet minskar. Systemet bör ej heller medföra några
större skattehöjningar för merparten av länets inkomsttagare. Ur kommunaldemokratisk
och kommunalrättslig synpunkt är det vidare värdefullt,
att inga åtgärder vidtas som rubbar den kommunala självstyrelsens principer.
Eventuella omprövningarav ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner
bör föregås av noggranna studier och överväganden.

FiU 1975/76:39

Kommunerna bör därför, i stället för den diskuterade utjämningen av
skattekraften genom landstingsbidrag, få en ny form av lån från landstinget.
Lånen, som lämpligen kan benämnas utjämningslån, kan inrymmas under
det av KSL tidigare fattade principbeslutet om expansionslån. Motivet för
att införa dessa lån var det regionala intresset av att kommunerna genom
ett kraftigt ökat bostadsbyggande bidrog till en ekonomisk expansion i länet.
Det synes då också rimligt, att under en övergångstid ge ett regionalt stöd
till de kommuner, som bl. a. till följd av dessa åtaganden nu befinner sig
i ett kärvt ekonomiskt läge.

Någon generell ändring av lagstiftningen erfordras således ej, till skillnad
från det diskuterade förslaget om skatteutjämning. Det förutsätts att kommunerna
medges rätt av regeringen att mottaga föreslagen upplåning.

Grunden för utjämningslånen bör vara kommunens nettokostnader per
invånare i relation till skattekraften i kommunen. Lånens storlek bestäms
av skillnaderna i denna relation. På så sätt beaktas inte endast kommunernas
ekonomiska resurser i form av skattekraften, utan även kommunernas varierande
kostnader för kommunal service. (Bilaga 2)

(En låg kommunal skattekraft är inte nödvändigtvis kopplad till höga
sociala utgifter. Omvänt kan vissa kommuner med förhållandevis hög skattekraft
på grund av exempelvis sned åldersfördelning ha stora utgifter inom
den sociala sektorn.)

Till det belopp som bestäms enligt ovan läggs det belopp som kommunen
har att bestrida för avskrivning av hyresförlustlån.

Utjämningslån bör i första hand kunna utbetalas under de närmaste åren
i avvaktan på den ovan nämnda statliga utredningen. Lånen bör utges på
en tid av maximalt 30 år och vara amorteringsfria under de första tio åren.
Under de första tio åren erläggs ingen ränta. Lånen skall vara helt räntefria
under de första fem åren. Under de därpå följande fem åren läggs en ränta
på 2 % över diskontot till kapitalskulden.

Lånebehovet torde kunna uppskattas till ca 100 milj. kr. Räntekostnaden
kan beräknas till 10 milj. kr. för år 1977, vilket motsvarar en kostnad för
landstinget av endast 2 1/2 öre per skattekrona för nämnda år.

Sammanfattningsvis kan hävdas att landstinget, genom att införa utjämningslån,
ger de kommuner som för närvarande befinner sig i en besvärlig
ekonomisk situation, ett värdefullt stöd under de mest utsatta åren.

Ett införande av utjämningslån har den fördelen framför andra föreslagna
regionala skatteutjämningssystem, att det inte rubbar den principiella ansvarsfördelningen
mellan landsting och kommuner.

Den varierande ekonomiska bärkraften kommunerna emellan kan emellertid
inte endast betraktas som ett regionalt problem. Det är därför tillfredsställande,
att den statliga skatteutjämningsutredningens förslag synes
kunna föreläggas inom en relativt kort framtid.

Slutligen bör framhållas, att ett system med utjämningslån i mycket ringa
grad belastar de enskilda skattebetalarna. Landstings- och kommunalskat -

FiU 1975/76:39

terna upplevs redan i dag såsom betungande, framför allt för lågavlönade.
Ett eventuellt ökat resursutrymme för landstinget bör därför enligt vår uppfattning
i första hand användas för angelägna sociala ändamål inom vårdsektorn.

Landsiingsrådsberedningen föreslår förvaltningsutskottet besluta

att som svar på riksdagens finansutskotts remiss över motion av Karin
Söder m. fl. (c) överlämna och åberopa vad som ovan anförts,

aii förevarande skrivelse av Olov Lekberg (s) därmed skall anses behandlad,

ali anmäla sitt beslut för landstinget.

Vid bifall till detta förslag uppdras åt finanskontoret att tillsätta en utredning
för att närmare belysa den tekniska utformningen och konsekvenserna
av ett införande av regionala utjämningslån.

Gunnar Hjerne

Nils Hallerby

FiU 1975/76:39

Skattekraftsutvecklingen 19 73-19 75

RANGORDNING 1973
1. Norrtälje	95:42
2. Botkyrka	105:20
3. Upplands-Bro	107:90
4. Haninge	110:16
5. Vallentuna	112:42
6. Vaxholm	114:41
7. Sigtuna	115:50
8. Upplands-Väsby	119:78
9. Värmdö	122:46
10. Tyresö	123:42
11. Ekerö	124:75
12. Nynäshamn	125:25
13. Södertälje	126:55
14. Huddinge	137:43
15. Järfälla	149:27
16. Sollentuna	150:92
17. Nacka	158:88
18. Täby	159:99
19. Sundbyberg	174:23
20. Solna	178:58
21. Stockholm	184:23
22. Lidingö	198:34
23. Danderyd	207:32
Medelskattekraften	139:24

RANGORDNING 1975

1. Botkyrka 156:83

2. Upplands-Bro 157:25

3. Vallentuna 157:55

4. Norrtälje 159:64

5. Haninge 159:88

6. Vaxholm 160:01

7. Nynäshamn 165:99

8. Upplands-Väsby 166:02

9. Värmdö 166:13

10. Tyresö 169:49

11. Sigtuna 172:75

12. Södertälje 173:44

13. Ekerö 175:10

14. Huddinge 179:76

15. Sollentuna 199:00

16. Täby 205:52

17. Nacka 208:03

18. Järfälla 208:68

19. Sundbyberg 236:72

20. Stockholm 243:64

21. Solna 251:02

22. Lidingö 253:69

23. Danderyd 273:27

191:27

FiU 1975/76:39

UTJAMNINGSLÅN Nettokostnadsbaserade

Storleken på utjämningslån för att låta relationen nettokostnad per invånare
i förhållande till skattekraften i viss kommun ej överstiga genomsnittet
av motsvarande relationer i länets kommuner. Beräkningarna gjorda
på 1973 års bokslut.

Kommun	NK/SK	Differens	Lånebehov i 1 000
Upplands-Bro	14:80	3:73	5 151
Botkyrka	14:52	3:45	20 431
Norrtälje	14:37	3:30	12217
Haninge	13:06	1:99	11 180
Sigtuna	13:00	1:93	6. 134
Tyresö	12:79	1:72	6 135
Vaxholm	12:04	0:97	2619
Vallentuna	11:84	0:77	1 203
Värmdö	11:78	0:71	1 217
Upplands-Väsby	11:77	0:70	1 920
Järfalla	11:43	0:36	2 805
Nynäshamn	10:56		Summa: 71 012
Sollentuna	10:56
Täby	10:54
Ekerö	10:25
Södertälje	10:22
Nacka	9:99
Huddinge	9:79
Lidingö	8:78
Solna	7:82
Danderyd	7:46
Stockholm	7:02
Sundbyberg	10:11
Medelrelation	11:07

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING

Promemoria

1976-04-20

Förvaltningsutskottet

Yttrande över forslat!, om en inoniregional skatteutjämningsreform

Riksdagens finansutskott har genom remiss den 11 mars 1976 berett landstinget
tillfälle att före den 3 maj 1976 yttra sig över en i riksdagen väckt
motion (nr 1975/76:940) av Karin Söder m. fl. (c) om en provisorisk inomregional
skatteutjämningsreform (bilaga 1).

Förvaltningsutskottet beslöt den 23 mars 1976 uppdra åt cheferna för
finanskontoret, planeringskontoret, juridiska kontoret och förvaltningsutskottets
kansli att gemensamt bereda yttrandet över förslagen om en inomregional
skatteutjämningsreform. 1 beredningsarbetet har härjämte deltagit
avdelningschef Paul Garås, planeringskontoret, l:e sekreterare Anders
Hed ve, finanskontoret och avdelningschef Rolf Norberg, förvaltningsutskottets
kansli. Utredningsledare Marja Walldén, planeringskontoret, har svarat
för bilaga 8.

I riksdagsmotionen hemställer motionärerna att den nyligen tillsatta statliga
utredningen om skatteutjämningsbidrag med förtur måtte behandla och
lägga fram förslag om en provisorisk inoniregional skatteutjämningsreform.
Förslaget skall innebära att landsting får möjlighet att av uppburna skattemedel
göra avsättningar till en skatteutjämningsfond att användas inom
landstingsområdet för att åstadkomma mer likvärdiga förutsättningar för
en god kommunal service och mindre skillnader i utdebiteringsnivå.

I skrivelsen till förvaltningsutskottet föreslår Olov Lekberg att landstinget
i skrivelse till regeringen begär att utredningen om skatteutjämningsbidrag
får i uppdrag att i nära kontakt med Stockholms läns landsting framlägga
förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren
för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län samt framlägga
förslag i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras under
1977.

Riksdagsmotionen föreslår sålunda en provisorisk lösning på riksplanet
medan förslaget till förvaltningsutskottet syftar till en lösning för Stockhol ms
läns vidkommande. Gemensamt för båda förslagen är att den statliga skatteutjämningsutredningen
med förtur skall behandla frågan och att landstinget
förutsätts komma att medverka vid inomregional skatteutjämning.

FiU 1975/76:39

I det följande lämnas forst en beskrivning av det statliga skatteutjämningssystemet
och direktiven för pågående skatteutjämningsutredning (I).
Därefter belyses ekonomiska och sociala variationer mellan kommuner i
Stockholms län (2), förslagens ekonomiska effekter för kommuner och individer
(3), samt olika åtgärder för inomregional utjämning (4). Slutligen
lämnas en sammanfattning (5).

1. De statliga skatleutjämninKsbidragen

För att utjämna skillnader i utdebitering och standard mellan kommunerna
infördes år 1966 ett system för skatteutjämningsbidrag. Genom beslut
vid 1973 års riksdag (prop. 1973:44) ändrades systemet med verkan fr. o. m.
år 1974. Revideringen innebar bia. en förskjutning i målsättningen från
det tidigare dominerande syftet att minska skillnaderna i utdebiteringen
till att söka utjämna även kostnadsskillnader. De ändringar i systemet som
gjordes år 1973 var provisoriska.

Skatteutjämningsbidragen regleras av lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag
som i huvudsak innebär följande:

Skatteutjämningsbidrag utgår till landstingskommuner, kommuner och
kyrkliga kommunenheter. Landstingskommuner och kommuner garanteras
viss skattekraft, som relateras till medelskattekraften i riket. Skattekraftsgarantin
varierar med den geografiska belägenheten. Den lägsta garantin
ges i södra och mellersta Sverige varefter den i princip ökar ju längre norrut
kommunerna är belägna. Landet är i bidragshänseende indelat i fem områden
inom vilka kommunerna tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar 95,
100, 110, 120 och 130 procent av medelskattekraften. Vidare har Gotland
garanterats 115 procent. Särskilda regler gäller för avfolkningskommuner
och s. k. sommarstugekommuner.

De relativt sett största bidragen utgår till Gotland och de fyra nordligaste
länen. Mätt i samma mått som kommunalskatten, dvs. i kronor per skattekrona,
redovisas för år 1975 det högsta beloppet, 15:99 kr/skr för Gotland
och därefter följer Jämtlands län med 14:24, Norrbottens län med 10:50,
Västerbottens län med 9:48 och Västernorrlands län med 6:84 kr/skr. För
länen i övrigt varierar beloppen mellan 0:10 och 4:32 kr/skr. Medelvärdet
för landet som helhet uppgår till 2:32 kr/skr.

Jämförs medelutdebiteringen år 1975 i de fem primärkommunala skattekraftsområdena
kan konstateras att i området med den lägsta skattekraftsgarantin,
95 procent, uppgår medelutdebiteringen till 25:13, i området med
100 procent garanti till 26:19, i området med 110 procent till 25:63, i området
med 120 procent till 26:72 och i området med den högsta skattekraftsgarantin,
130 procent till 25:72 per skattekrona. Gotlands utdebitering utgör
26:12 kr/skr.

Inom de olika regionerna föreligger fortfarande stora utdebiteringsskill -

FiU 1975/76:39

nader mellan kommunerna. 1 Stockholms län varierar utdebiteringarna mellan
27:10 och 21:65, dvs. en differens på 5:45 kr/skr. Göteborgs och Bohus
län uppvisaren skillnad mellan högsta och lägsta utdebitering på4:01 kr/skr.
Beträffande Stockholms län var skillnaden 7:09 år 1965. Den minskade sedan
successivt till 4:31 år 1971 men har sedan åter ökat till nuvarande 5:45
kr/skr. Betydelsen för den enskilde inkomsttagaren av olikheter i kommunal
utdebitering har förstärkts av att kommunalskatteavdraget slopades i taxeringen
år 1971.

Frågan om skatteutjämningsbidragen utreds f. n. enligt bemyndigande
av regeringen den 20 november 1975. I direktiven för utredningen framhöll
finansministern bl. a. följande:

"Statens bidrag till kommunerna är ett viktigt medel för att ge dem tillfredsställande
ekonomiska arbetsvillkor. För att åstadkomma en rimlig likställighet
mellan kommunerna, trots de stora variationer i skatteunderlag,
är skatteutjämningsbidragen av särskild betydelse. Behovet och omfattningen
av kommunal service inom skilda verksamhetsområden varierar emellertid
från kommun till kommun, likaså kostnaderna för att uppnå viss standard.
Därför finns det i dag, trots skatteutjämningsbidragen. skillnader i kommunernas
servicenivå och skatteuttag. Skillnaderna kan vara stora även
mellan kommuner inom en begränsad region. I den mån skillnaderna återspeglar
en självvald ambition inom kommunernas beslutande församlingar
får man acceptera dem som ett resultat av den kommunala självbestämmanderätten.
Det bör emellertid ankomma på de sakkunniga att överväga om
man bör ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kommunerna emellan
inom en region beträffande kommunernas förutsättningar och möjligheter
att tillgodose olika servicekrav. (Vår understrykning) Detta kan bl. a. ske
genom ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader
på utgiftssidan. Utgifterna för stora delar av den kommunala verksamheten
påverkas av ålderssammansättningen. Kommuner med hög andel pensionärer
har således stora kostnader för kommunala bostadstillägg och andra
former av service åt äldre. Likaså har kommuner med stor andel barn och
ungdom höga kostnader för barnomsorg och utbildning.

På kostnaderna inverkar även andra faktorer, som kommunerna själva
i ingen eller ringa grad kan påverka - geografiskt läge. bebyggelsestruktur,
avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. De sakkunniga
bör undersöka möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon
eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den
enskilda kommunens kostnadsnivå."

2. Ekonomiska och sociala variationer mellan kommunerna i Stockholms län

De remitterade förslagen tar som utgångspunkt för sina resonemang variationer
i utdebitering och skattekraft mellan länets kommuner.

FiU 1975/76:39

Vad först gäller utdebiteringen i länets kommuner och dess förändring
påpekas i båda förslagen att skillnaderna är stora och att gapet tenderar
att öka.

I bilaga 3 visas skillnaden mellan högsta och lägsta kommunala utdebitering
år 1975 i de olika länen. Utvecklingen under 70-talet framgår vid
jämförelse med bilaga 4. De höga staplarna visar spännvidden i faktisk utdebitering
mellan år 1970 existerande kommuner. De streckade staplarna
visar en vägd omräkning till den nu gällande kommunbildningen. Kommunindelningsreformens
skatteutjämnande effekt framgår tydligt. Sedan
1970 har emellertid spännvidden ånyo ökat och bilaga 3 visar att Stockholms
län klart har större skillnader än något annat län. Det bör i detta sammanhang
framhållas att betydelsen av skillnader i kommunal utdebitering för den
enskilde skattebetalaren har ökat under jämförelseperioden eftersom numera
den erlagda kommunalskatten inte längre är avdragsgill vid statlig inkomstbeskattning.
Den exakta betydelsen härav beror på vederbörandes marginalskatt.
En kronas skillnad i kommunal utdebitering utan avdragsrätt motsvarar
således 1,66 med avdragsrätt vid en statlig marginalskatt på 40 V

Spännvidden mellan högsta och lägsta utdebitering är emellertid ett ofullständigt
mått på olikheter kommunerna emellan. Om man relaterar utdebiteringsnivån
till invånarantalet i respektive kommun visar det sig att
medan 80 % av länets invånare 1971 bodde i kommuner med en utdebitering
inom ±1 kr/skkr från genomsnittet så hade denna andel 1976 sjunkit till
ca 70 %. Under samma tid ökade spännvidden mellan högsta och lägsta
utdebitering med ca 1:90 kr/skkr. Tendensen är således tydlig men flertalet
invånare i länet bor alltjämt i kommuner med en primär- och sekundärkommunal
utdebitering som skiljer sig åt med högst 2 kr/skkr.

Som ett mått på kommunernas ekonomiska styrka använder förslagsställarna
begreppet skattekraft. Med en kommuns skattekraft förstås kvoten
mellan antalet skattekronor från såväl fysiska som juridiska personer och
antalet invånare i kommunen. Förslagsställarna framhåller att låg skattekraft
oftast sammanfaller med hög utdebitering.

Detta förhållande framgår också av den i båda förslagen bilagda tabellen
utvisande rangordning mellan kommunerna vad gäller utdebitering och skattekraft.
Det illustreras ytterligare av bilaga 5.

I förslagen antyds också skillnaderna i genomsnittsinkomster i länets kommuner
och sambandet mellan medelinkomst och skattekraft. Med medelinkomst
förstås vanligtvis kvoten mellan den totala sammanräknade inkomsten
och antalet inkomsttagare i kommunen. En hög skattekraft behöver
således inte nödvändigtvis innebära hög medelinkomst och vice versa. I
bilaga 6 har kommunerna rangordnats efter skattekraft, medelinkomst och
andel invånare i arbetsför ålder, 18-66 år. Det framgår tydligt att medelinkomsten
kan vara låg fastän skattekraften är hög. Låg medelinkomst kan
föreligga i en kommun med hög andel deltidsarbetande även om inkomstnivån
bland heltidsarbetande ej är låg. Är samtidigt den totala förvärvs -

FiU 1975/76:39

frekvensen hög eller skattetillskottet från juridiska personer betydande kan
kommunen trots låg medelinkomst uppvisa hög skattekraft.

Av bilaga 7 framgår att med undantag av Danderyd och Lidingö ligger
medelinkomsten inom samtliga kommuner omkring länets medelinkomst
± 10 %. Vad gäller skattekraften är spridningen mycket större. Endast några
få kommuner har en skattekraft omkring genomsnittet för länet. I övrigt
har de arbetsplatsrika kommunerna Solna, Stockholm och Sundbyberg liksom
Danderyd och Lidingö en avsevärt högre skattekraft än länsgenomsnittet.
Merparten av länets kommuner har emellertid en skattekraft som avsevärt
understiger länsgenomsnittet.

Skatteinkomsterna från juridiska personer är mycket olika fördelade mellan
länets kommuner. Fyra kommuner i länet (Järfälla, Solna, Stockholm
och Sundbyberg) svarar för 80 % av skatteunderlaget från juridiska personer
i länet.

Ovan har sambandet mellan skattekraft och kommunal utdebitering behandlats.
Naturligtvis är också förhållandena på utgiftssidan av betydelse
för att förklara skillnaderna i utdebitering mellan länets kommuner. I de
remitterade förslagen har bl. a. framhållits den inverkan som en hög andel
barn eller äldre har på en kommuns ekonomiska situation. Befolkningsfördelningen
sammanhänger i sin tur med kommunens expansionstakt vilken
dessutom i sig torde ha en direkt effekt på kommunens resursanspråk.
Dessa komplicerade förhållanden kan inom ramen för ett remissvar inte
ges någon mer ingående behandling. För att något belysa frågekomplexet
har emellertid en översiktlig jämförelse gjorts mellan den grupp av kommuner
som har den lägsta utdebiteringen och den grupp som har den högsta
utdebiteringen. Resultaten presenteras i bilaga 8. Det framgår där att ett
visst samband för närvarande föreligger mellan (låg) skattekraft och (höga)
behov av olika typer av kommunal service.

Detta samband är dock långt ifrån generellt för alla kommuner och det
är även betingat av relativt tillfälliga företeelser. Den viktigaste bakomliggande
förklaringsfaktorn till sambandet för närvarande är den snabba tillväxten
framför allt av flerfamiljshusbeståndet i vissa kommuner. Denna
tillväxt har lett till skeva befolkningsstrukturer med många förskolebarn
och skolbarn i tillväxthögskattekommunerna. Samtidigt belastas dessa kommuners
budget av stora socialhjälpsbehov och kostnader i samband med
lån för utbyggnad och för många outhyrda lägenheter. De snabbt växande
kommunerna har även i allmänhet en låg skattekraft.

Detta mönster gäller för flertalet högskattekommuner i länet. Några högskattekommuner
visar en annan bild. Norrtälje är sålunda inte en kommun
med växande befolkning och har helt andra problem än en sådan. Kommunen
har en låg skattekraft som orsakas dels av att förvärvsintensiteten
är låg bland kommunens kvinnor, dels av att de förvärvsarbetande till stor
del är sysselsatta i låglöneyrken.

En slutsats av den i bilaga 8 redovisade översiktliga jämförelsen är att

FiU 1975/76:39

ett skatteutjämningssystem som inte tar hänsyn såväi tili skillnader i skattekraft
som till skillnader i behov av kommunala insatser kan ge upphov
till nya ojämnheter.

3. Utfall och konsekvenser av ett provisoriskt regionalt bidragssystem för skatteutjämning
- ett räkneexempel

De relativt likalydande förslagen till regionala system för skatteutjämningsbidrag
är tänkta som provisorier i avvaktan på att skatteutjämningsutredningen
framlägger sitt förslag. Nedan redovisas de finansiella konsekvenserna
för landstinget, primärkommunerna och inkomsttagare/skattebetalare
i länet av ett sådant system.

Några kommuner i länet erhåller för närvarande bidrag enligt nuvarande
system för rikets samtliga kommuner. Under 1976 erhåller Botkyrka, Haninge,
Norrtälje, Upplands-Bro, Vaxholm och Värmdö sådant bidrag. Med
bidrag avses både tillskott vid brist på skattekraft och s. k. extra tillskott.
För ytterligare tre kommuner (Nynäshamn, Södertälje och Tyresö) liksom
för landstinget utgår s. k. övergångsbidrag fram t. o. m. budgetåret 1978.
Dessutom kan kommuner erhålla s. k. skattetillskott i form av skatteunderlag
i proportion till befolkningstillväxten under de två år som närmast
föregår respektive budgetår. På grund av övergångsbestämmelserna utgår
fullt sådant bidrag först under budgetåret 1978.

Nedan redovisat beräkningsexempel baseras på tillgänglig offentlig statistik
avseende kommunernas finanser budgetåren 1971-1976. I inkomsthänseende
motsvarar detta åren 1969-1974.

Som garanterad skattekraftsnivå i länet har valts 90 % av länets medelskattekraft.
Som jämförelse kan nämnas att den för länets kommuner
enligt "riksregeln” gällande garanterade skattekraftnivån är 95 % av rikets
medelskattekraft. Budgetåret 1976 är rikets medelskattekraft 164,59 och garanterad
nivå således 156,36. Endast fyra kommuner i Stockholms län ligger
under denna nivå. År 1976 är medelskattekraften i länet 213,98.

Vilka kommuner som skulle omfattas av en regional 90 % garanti framgår
av bilaga 9. Det bör observeras att inga statliga skatteutjämningsbidrag ingår
i kommunernas skattekraftstal vilka i bilagan har omräknats i relation till
genomsnittsnivån i länet. Merparten av länets 23 kommuner skulle med
90 °t> garanti erhålla bidrag. Skulle gränsen sättas till 100 °*> tillkommer
3-4 stycken. Dessa förhållanden torde även ha gällt om hänsyn kunnat
tas till ovannämnda statliga bidrag.

Följande slutsatser kan härutöver dragas av bilaga 9.

• Avståndet mellan kommunerna i skattekraftshänseende har minskat
något (- 4,0 "o andelar)

• Främsta uppgången har Järfälla, Sigtuna (Märsta), Väsby, Upplands-Bro,
Solna och Vallentuna haft

FiU 1975/76:39

• Svagast utveckling har Nacka, Lidingö, Södertälje, Stockholm och Botkyrka
haft

• En regional garanti om 80 % ger 10-13 kommuner bidrag, 90 % ger
14-15 kommuner bidrag och 100 96 ger 18 av länets totalt 23 kommuner
bidrag under perioden

Ett regionalt bidragssystem för skatteutjämning får konsekvenser för tre
intressenter, nämligen landstinget, primärkommunerna samt fysiska och
juridiska personer som redovisar beskattningsbar inkomst. I det följande
redovisas översiktligt dess konsekvenser.

A Landstinget

Under perioden 1971-1976 hade Stockholms läns landsting med en 90 %
skattekraftsgaranti fått tillskjuta bidrag i den omfattning som redovisas nedan.
För att mäta de finansiella konsekvenserna för landstinget har antalet
skattekronor multiplicerats med en genomsnittlig utdebitering som satts
till 14 kr/skkr.

Budget	Skatteunderlags-bidrag (milj skkr)	Ökat utdebiteringsbehov för SLL kr/skkr
1971	10,4 milj. skkr	0,70 kr/skkr
1972	10,7 ”	0,64 "
1973	13,8 "	0,77 "
1974	13,0 "	0,67 "
1975	14,5 "	0,69 ”
1976	13,7 "	0,60 ”

B Primärkommunerna

Av bilaga 9 kan utläsas vilka kommuner som skulle erhållit bidrag.
Studien begränsas i fortsättningen till de två sist kända åren (budgetåren
1975-1976). Därvid har också hänsyn tagits till skatteutjämningsbidrag enligt
gällande ''riksregler".

I nedanstående exempel gäller följande förutsättningar.

• utgångsläget 1974 med då gällande utdebitering

• ett regionalt skatteutjämningsbidrag redovisas alternativt utnyttjat för
sänkning av utdebitering respektive som utrymme för verksamhetsförändring -

FiU 1975/76:39

Kommun	Gällande utdebitering	Alt. användning av regionalt skatte-utjämningsbidrag Utdebitering Tillskott bidr. medel per/inv. tkr
	1974	1975	1976	1975	1976	1975	1976
Botkyrka	14,00	15,30	16,00	-3,76	-3,27	911,1	783,3
Danderyd	10,10	10,10	10,10	-	-	-	-
Ekerö	11,25	12,75	12,75	- 1,44	-1,13	1 275,0	980,1
Haninge	14,25	15,50	15,50	-3,34	-2,68	1 037,5	824,2
Huddinge	12,68	13,55	13,55	-1,45	-0,90	330,3	198,3
Järfälla	12,70	13,00	13,60	-	-	-	-
Lidingö	11,65	11,65	11,65	-	-	-	-
Nacka	12,60	13,80	13,80	-	-	-	-
Norrtälje	14,55	15,00	15,00	-4,03	-3,42	1 554,0	1 315,4
Nynäshamn	13,00	13,00	14,00	-2,34	-2,08	1 601,1	1 532,7
Sigtuna	13,50	13,90	14,70	-1,94	-1,55	995,1	847,1
Sollentuna	13,05	14,15	14,15	-	-	-	-
Solna	11,10	11,10	11,10	-	-	-	-
Stockholm	13.50	13,50	13,50	-	-	-	-
Sundbyberg	12,75	14,05	14,05	-	-	-	-
Södertälje	13,70	14,70	14,70	-1,69	-1,51	319,4	285,3
Tyresö	14,40	14,90	15,40	-2,19	- 1,96	1 133,1	1 007,1
Täby	12,25	12,25	12,25	-	-	-	-
Upplands-Bro	14,10	15,10	15,10	-3,34	-3,25	3 820,8	3 505,4
Upplands Väsby	12,50	13,50	13,50	-3,12	-2,00	1 651,8	989,1
Vallentuna	13,60	13,60	14,60	-3,55	-3,02	3 352,8	3 020,0
Vaxholm	14.00	15,20	15,70	-3,33	-2,95	2 044.3	1 774,6
Värmdö	13,00	13.00	14,00	-2,70	-2,36	2 371,7	2 145,5

Studien ger vid handen

• att 14 kommuner av 23 ges bidrag i sådan omfattning att vidtagna
utdebiteringshöjningar åren 1975 och 1976 helt eller i det närmaste helt
(Ekerö) skulle ha kunnat undvikas

• att 13 kommuner av 23 har utrymme kvar för ytterligare utdebiteringssänkr.
ing och/eller verksamhetsökningar. I några fall är resterande utrymmen
betydande

• att skatteutjämningsbidraget i samtliga fall är lägre 1976 än 1975. Reduceringen
är i de flesta fall betydande

• att några kommuner som ej får bidrag har höjt utdebiteringen under
perioden relativt kraftigt.

C Fysiska och juridiska personer

De skattemässiga konsekvenserna för fysiska och juridiska personer med
beskattningsbar inkomst framgår av nedanstående tabell.

Vad som skall belysas är vilka konsekvenserna blir för de fysiska och
juridiska personerna med anledning av en landstingskommunal bidrags -

FiU 1975/76:39

givning och dess finansiering via en utdebiteringsförändring. Med andra
ord - vilken total kommunal utdebitering skulle alternativt ha gällt i respektive
kommun åren 1975 och 1976. I sänkande riktning verkar ovan
redovisade effekter för ”bidragskommunerna” och i höjande landstingets
behov att genom utdebiteringshöjning skapa de erforderliga resurserna. Som
också framgått skulle flera av ”bidragskommunerna” kunnat sänka utdebiteringen
under 1974 års nivå. Möjligheterna att ”byta” skattesänkning
mot verksamhetsförändring beaktas ej i exemplet.

Kommun	Budgetåret 1975		Budgetåret 1976
Teoretisk kommunal utdebitering1	Differens till verk-lig nivå	Teoretisk kommunal utdebitering1	Differens till verk-lig nivå
Botkyrka	22,91	-3,14	25,01	-2,74
Danderyd	21,47	+ 0,62	22,38	-
Ekerö	22,68	-0,82	23,90	-0,60
Haninge	23,53	-2,72	25,10	-2,15
Huddinge	23,47	-0,83	24,93	-0,37
Järfälla	24,37	+ 0,62	25,88	+ 0,53
Lidingö	23,02	+ 0,62	23,93	+ 0,53
Nacka	25,17	+ 0,62	26,08	+ 0,53
Norrtälje	22,34	-3,41	23,86	-2,89
Nynäshamn	22,03	-1,72	24,20	-1,55
Sigtuna	23,33	-1,32	25,43	- 1,02
Sollentuna	25,52	+ 0,62	26,43	+ 0,53
Solna	22,47	+ 0,62	23,38	+ 0,53
Stockholm	24,87	+ 0,62	25,78	+ 0,53
Sundbyberg	25,42	+ 0,62	26,33	+ 0,53
Södertälje	24,38	- 1,07	25,47	-0,98
T yresö	24,08	-1,57	25,22	-1,43
Täby	23,62	+ 0,62	24,53	+ 0,53
Upplands-Bro	23,13	-2,72	24,13	-2,72
Upplands Väsby	21,75	-2,50	23,78	- 1,47
Vallentuna	22,42	-2,93	23,86	-2,49
Vaxholm	23,74	-2,71	25,03	-2,42
Värmdö	22,67	-2,08	24,62	-1,83

1 Avser total primärkommunal och landstingskommunal utdebitering

Det framgår av tabellen att för år 1975 och 1976 en skatteutjämning enligt
räkneexemplet möjliggör en lägre total utdebitering till kommun och landsting
för invånarna i 14 av länets kommuner. I de flesta fall skulle detta
göra det möjligt att bibehålla eller sänka 1974 års utdebitering. För invånarna
i övriga kommuner skulle utjämningen innebära en utdebiteringshöjning
svarande mot den extra landstingsskatten om 0,62 respektive 0,53 kr/skkr.
(De i jämförelse med tabellen på sid. 8 lägre beloppen beror på att i detta
räkneexempel de statliga skatteutjämningsbidragen inräknas i kommunernas
skattekraftstal). I dessa kommuner bor 70 procent av länets inkomsttagare.

3 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 39

FiU 1975/76:39

Den största spännvidden i den kommunala utdebiteringen var år 1975
5,40 kr/skkr (Haninge-Danderyd) och år 1976 5,90 kr/skkr (Botkyrka-Danderyd).
Den beräknade utjämningen reducerar spännvidden till 4,05 för båda
åren - i båda fallen mellan Danderyd och Sollentuna.

En ytterligare belysning av fördelningen av länets invånare efter utdebiteringsnivåer
ges i bilaga 10. Den heldragna linjen visar den kumulativa
fördelningen av länets invånare efter den kommunala utdebiteringen år 1976.
Kurvan har konstruerats så att kommunerna, med början i diagrammets
nedre hörn, avsatts efter stigande utdebitering och i proportion till kommunens
andel av länets befolkning. Figuren ger information om hur stor
andel av länets befolkning som har en högre (eller lägre) utdebitering än
ett givet 4gl.

Eftersom inkomsttagarna i Stockholms kommun utgör en så dominerande
andel av bidragsgivarna kan det vara skäl att kommentera figuren speciellt
med utgångspunkt från Stockholms utdebitering.

Figuren visar att det är relativt lä invånare (11 %) som har lägre utdebitering
än invånarna i Stockholms kommun. Däremot har rätt många
en högre utdebitering (45 %). De 25 % i länet som har högst utdebitering
har över 14 kr.

Den streckade linjen visar den kommunala utdebitering som skulle gälla
vid den utjämning som redovisats i räkneexemplet. Därvid har antagits
att bidragen helt utnyttjats till en sänkning av utdebiteringen i de mottagande
kommunerna. I figuren har också innefattats den höjning av (den landstingskommunal)
utdebiteringen som belastar alla länets skattebetalare för
att finansiera de beräknade bidragen.

Huvudintrycket av en jämförelse mellan kurvorna är att den beräknade
utjämningen medför att ojämlikheterna ovanför Stockholms utdebiteringsnivå
i stort sett försvinner medan de blir mer betydelsefulla under denna
utdebitering. 44 % av länets invånare skulle enligt räkneexemplet komma
att bo i kommuner med lägre utdebitering än Stockholms kommun. Motsvarande
analys utförd för alla inkomsttagare med under 20 000 kronor beskattningsbar
inkomst visar att efter en utjämning skulle 37 % av länets
låginkomsttagare få en lägre utdebitering än i Stockholms kommun. Effekterna
av utjämningen skulle därmed kunna sägas vara mindre gynnsamma
för låginkomsttagarna än för befolkningen i sin helhet.

Som ovan framhållits bör de justerade utdebiteringsnivåerna betraktas
som enbart teoretisk exemplifiering. I praktiken torde ett regionalt skatteutjämningsbidrag
inte enbart användas till en lägre utdebitering utan delvis
även till en högre kommunal standard. I så fall kommer den totala utdebiteringen
i länet att öka. Om det antas att möjligheten för kommunal
expansion även i fortsättningen begränsas av ett snävt utrymme för utdebiteringshöjningar
kan problem uppstå för såväl landstinget som icke bidragsberättigade
kommuner att behålla eller förbättra standarden på sin verksamhet.

FiU 1975/76:39

Sammanfattande kan sägas om åskådliggjorda förslag till regionalt system
för skatteutjämningsbidrag vid en garanterad skattekraftsnivå motsvarande
90 % av länets medelskattekraft

att landstingets resurser ianspråktas med ett belopp motsvarande
ca 0,50-0,60 kr/skkr
att drygt hälften av primärkommunerna i länet ges bidrag i sådan
omfattning att utdebiteringen väsentligen kan sänkas och även resurser för
verksamhetsökningen frigöras
att drygt 70 % av samtliga fysiska inkomsttagare i länet får höjd
total kommunal utdebitering.

4 Möjliga åtgärder för en inomregional utjämning

I detta avsnitt erinras om den diskussion som tidigare förts i syfte att
åstadkomma en inomregional utjämning i Storstockholm. Därefter redovisas
alternativa åtgärder mot bakgrund av de nu aktuella förslagen.

Kommunindelningsprinciper m. ni.

Under diskussionerna på 1960-talet om effektiva besluts- och administrationsformer
för stockholmsregionen framkom ett antal alternativa förslag
till principiell lösning. Ett av dessa förslag var enhetskommunen, dvs. en
organisation inom vilken alla primär- och sekundärkommunala angelägenheter
samordnades under en och samma huvudman. En sådan kommunbildning
skulle leda till en fullständig kommunal skatteutjämning i regionen
och medföra att den kommunala servicen också blev enhetlig. Ett annat
förslag var överkommunen, vilken skulle handlägga alla kommunala frågor,
vilka icke med fördel kunde skötas av de enskilda kommunerna. Ansvaret
för bl. a. bebyggelseplaneringen, bostadsförsörjningen, vatten- och avloppsfrågor
m. m. skulle ligga på regional nivå. I planfrågor skulle överkommunen
ges inflytande i förhållande till de enskilda kommunerna och bostadsförsörjningen
skulle vara en gemensam angelägenhet för hela regionen med
ansvar motsvarande de nuvarande primärkommunernas skyldigheter inom
eget område.

För landet i övrigt medförde den översyn av kommunindelningen som
inleddes i början av 1960-talet att kommunerna byggdes upp kring centralorter
och omfattade från näringsgeografisk synpunkt avgränsade områden
kring centralorterna. Syftet med den nya kommunindelningen var att en
kommun skulle inrymma flertalet av de anordningar, som borde ingå i
den kommunala verksamheten, den skulle hållas samman av en spontan
intressegemenskap kring centralorten och den skulle ge utrymme för ett
differentierat näringsliv, som kunde utgöra grunden för en stabiliserad befolkningsmässig
och ekonomisk utveckling (prop. 180/1961).

FiU 1975/76:39

Redan i 1962 års beslut om kommunblocksreform framhölls att för bl. a.
stockholmsregionen förelåg så speciella förhållanden att centralorts- och regionprincipen
inte torde vara tillämplig. Den kommunala indelningen i
stockholmsregionen skulle därför få lösas efter andra principer. Den lösning
som slutligen valdes blev att bibehålla eller nybilda ett antal kommuner
i stockholmsregionen, trots att dessa inte utgjorde näringsgeografiskt väl
avgränsade enheter, och att samtidigt överföra vissa primärkommunala uppgifter
i sin helhet på landstingskommunen.

Utvecklings- och organisationsfrågorna i Stockholms län har därefter diskuterats
bl. a. i yttrande av landstingets s. k. kompetensutredning över
länsberedningens betänkande "Stat och kommun i samverkan" (SOU
1974:84) den 20 februari 1975.1 yttrandet framhålls bl. a. att länsberedningens
avståndstagande till länsdemokratiutredningens tankar bygger på den åsikten
att kommunindelningen skulle ha skapat enheter som i så hög grad minskat
behovet av interkommunal samverkan att länsdemokratiutredningens argument
efter kommunindelningsreformens genomförande endast delvis
skulle vara relevanta. Kompetensutredningen framhöll att det faktum att
kommunindelningen i stockholmsområdet genomförts efter andra principer
än i landet i övrigt borde ha föranlett en djupgående diskussion. Utredningen
tog härefter upp ett antal frågeställningar, som är specifika för storstadsregionen
och som borde påfordra särskilda lösningar. I yttrandet konstaterades
sammanfattningsvis att bildandet av det nya landstinget på flera
områden medfört en regional utjämning av samhällsservicen. Detta gäller
de traditionella landstingsuppgifterna - sjukvård och vissa sociala omsorger
i övrigt - samt den kollektiva trafiken. Beträffande dessa uppgifter svarar
landstinget för såväl planering och drift som finansiering. I det nya landstinget
har man även fått en regional organisation för samordnad kommunal
planering. Denna är nödvändig med hänsyn till att regionen utgör en näri
ngsgeografisk enhet. Kompetensutredningen framhöll vidare:

"Trots storlandstingsreformen och den samordnade kommunala planeringen
synes utvecklingen i regionen gå mot större skillnader mellan kommunerna
i ekonomiskt hänseende. Detta tyder på att hittills vidtagna åtgärder
av samordnande karaktär är otillräckliga. Fortfarande får enskilda
kommuner bära stora kostnader för åtaganden, som kommer hela regionen
till godo. Dessa kostnader har endast i begränsad omfattning kunnat mötas
genom regionalt utjämnande åtgärder. Problemen har hittills mest diskuterats
mot bakgrunden av en expansion men de kvarstår även i en balanserad
eller stagnerande utveckling. Flera faktorer, såsom skillnaden i invånarnas
åldersfördelning mellan kommunerna, ojämn fördelning av arbetsplatser,
ojämnheter i inkomstfördelningen leder till stora olikheter mellan kommunerna
i ekonomiskt avseende. Det är mot bakgrund av dessa förhållanden
man får se kraven på åtgärder från landstingets sida i utjämnande syfte,
exempelvis beträffande arbetsplatslokaliseringen.

FiU 1975/76:39

Kompetensutredningen bedömer de stora variationerna i skatteunderlag
och utdebitering såsom det största hindret för uppnående av inomregional
balans i olika hänseenden.

Såsom framgår av det föregående har länsberedningen icke studerat de
speciella problem, som sammanhänger med den nuvarande kommunindelningen
i Stockholms län. Oberoende av vilka ställningstaganden som
sker med anledning av länsberedningens förslag måste enligt kompetensutredningens
mening även sambands- och samordningsfrågorna inom Stockholms
län belysas.

Eftersom det här rör sig om speciella förhållanden i stockholmsregionen
föreslår kompetensutredningen att förvaltningsutskottet tar initiativ till utredningar,
som ingående belyser funktionssambanden i regionen och överväger
vilka åtgärder, som kan vidtagas för att uppnå en bättre inomregional
balans. Därvid bör också övervägas möjligheterna att på sikt åstadkomma
andra samhällsorganisatoriska lösningar än kombinatet landstings/primärkommuner.
”

Kompetensutredningens ovan redovisade bedömningar har enligt vår uppfattning
fortfarande i hög grad aktualitet. Om en utjämning av levnadsbetingelserna
i olika delar av regionen skall komma till stånd måste såväl
finansieringen av den primär- oell sekundärkommiinala verksamheten som arbetsfördelningen
mellan primär- och sekundärkommunala organ omprövas. En
mera genomgripande och långsiktig utjämning torde kunna uppnås endast
om man i enlighet med kompetensutredningens förslag ingående belyser
funktionssambanden i regionen och tar upp en diskussion om nya samhällsorganisatoriska
lösningar.

Alternativa åtgärder på kortare sikt

Förändringar av samhällsorganisationen i den omfattning som berörs ovan
är en långsiktig process, som torde kräva ett omfattande utrednings-, förhandlings-
och lagstiftningsarbete. På kortare sikt kan alternativa eller
varandra kompletterande åtgärder av mera begränsad omfattning övervägas.
Det är väsentligt att sådana åtgärder i möjligaste mån ges en sådan utformning
att de ej hindrar mer långsiktiga lösningar. En minskning av nuvarande
skillnader mellan kommunerna i olika avseenden kan därvid uppnås
på i princip två vägar:

1) Åtgärder i syfte att minska vissa utgifter för primärkommunerna genom
att landstinget i enlighet med de idéer som vägledde bildandet av storlandstinget
övertar särskilt kostnadskrävande verksamheter. Ett aktuellt exempel
på en sådan lösning är landstingets övertagande av färdtjänsten för
handikappade. Verksamheter som väger tungt ur ekonomisk synpunkt är
den institutionella åldringsvården, barntillsynen och utbildningsväsendet.

En utveckling enligt denna modell förändrar icke det principiella för -

FiU 1975/76:39

hållandet mellan primärkommuner och landstingskommuner; båda beslutar
efter genomförd verksamhetsfördelning suveränt över de uppgifter som de
har att ombesörja. Utredningar rörande denna typ av utjämnande åtgärder
kan initieras av landstinget eller primärkommunerna och behöver ej tas
upp på statlig nivå förrän konkreta förslag eventuellt kan komma att kräva
ändrad lagstiftning.

2) Åtgärder i syfte att öka intäkterna för vissa primärkommuner, t. ex.
på sätt som föreslås i de remitterade förslagen.

För att någorlunda snart åstadkomma en mer betydelsefull förändring
av nuvarande olikheter i de ekonomiska förutsättningarna kommunerna
emellan kan erfordras ett system för regional skatteutjämning. I princip
kan detta ske antingen genom en vidare utveckling av nuvarande skatteutjämningssystem
eller genom ett nytt system med beslutanderätten på
ett regionalt organ.

Ett statligt system skulle ha den fördelen att den primärkommunala handlingsfriheten
inte påverkas av någon mellankommande instans av typ överkommun.
För Stockholms län gäller emellertid att de påpekade olikheterna
kommunerna emellan är olikheter på en hög nivå vid en riksjämförelse.
Budgetåret 1976 motsvarar en utjämning till 90 % av länets medelskattekraft
en utjämning till 117 % av rikets medelskattekraft. Ett statligt system på
denna nivå för alla kommuner i riket blir i mindre grad ett system för
utjämning än för en omfattande allmän nivåhöjning av den del av kommunernas
inkomster som går via statsbudgeten. Eftersträvas en regional
skatteutjämning av den omfattning som här exemplifierats torde därför olika
nivåer behöva fastställas för olika regioner. I den mån de regionala utjämningsbidragen
anses böra finansieras regionalt kan detta i princip antingen
ske genom en ny statlig regionalt differentierad skatt eller genom en ökning
av landstingsskatten.

Om man tar som utgångspunkt att beslutanderätten över den regionala
skatteutjämningen skall ligga hos ett regionalt organ torde därav också följa
att även finansieringen bör ske regionalt. Om inte något direkt överkommunalt
organ skall nyskapas innebär detta att landstingskommunen försvara
för såväl beslut som finansiering. Detta skulle också möjliggöra något olika
system i olika landstingsområden vilket kan vara motiverat med hänsyn
till att de bakomliggande orsakerna till olikheter kommunerna emellan torde
skilja sig mellan regionerna. Det kan också vara motiverat med olika ambitionsnivåer
i utjämningsavseende bl. a. beroende på den utsträckning i
vilken regionen i fråga utgör en sammanhängande näringsgeografisk enhet
och arbetsmarknad. Ett landstingsanknutet utjämningssystem kan medföra
att primärkommunerna kommer i ett beroendeförhållande till landstinget.

I särskilt hög grad torde detta gälla om bidragsgivningen knyts till faktorer
som kommunerna på kort sikt själva kan påverka (såsom t. ex. nyproduktion
av bostäder).

Ett regionalt skatteutjämningssystem med landstinget som huvudman

FiU 1975/76:39

förutsätter ändringar i kommunallagstiftningen. Dessa ändringar berör grunderna
för rollfördelningen mellan landsting och primärkommuner. Det kan
vara svårt att i nuvarande sammanhang överblicka följderna. Exempelvis
kan frågan om klagorätt över primärkommunala beslut behöva studeras
med utgångspunkt från att vid en regional skatteutjämning alla regionens
skattebetalare kan bli finansiärer till all primärkommunal verksamhet.

5 Sammanfattning och avslutande synpunkter

Stockholms län är i stort sett en näringsgeografisk enhet. Detta väcker
anspråk på att invånarna i olika delar av länet skall komma i åtnjutande
av likvärdig kommunal service för likvärdiga ekonomiska uppoffringar. Det
har visat sig svårt att med en indelning i 23 primärkommuner, var och
en med sina skilda ekonomiska och demografiska villkor tillgodose sådana
anspråk.

De remitterade förslagen syftar till att minska skillnaderna i utdebiteringsnivå
mellan kommunerna och möjliggöra en utjämning av de ekonomiska
och därmed de sociala villkoren för medborgarna i de olika kommunerna
i Stockholms län. I det föregående har vi erinrat om kompetensutredningens
yttrande över länsberedningens betänkande och understrukit
att en genomgripande och långsiktig utjämning kräver nya samhällsorganisatoriska
lösningar.

På kortare sikt har vi med de föreslagna skatteutjämningsåtgärderna jämfört
åtgärder i syfte att minska vissa tunga utgifter för primärkommunerna.
Som en förtjänst hos denna metod har vi framhållit att den inte rubbar
det principiella förhållandet mellan primärkommuner och landstingskommuner
såsom var och en inom sitt verksamhetsområde självständiga.

Vi har med ett räkneexempel belyst effekterna för landstinget, primärkommunerna
och de skattebetalande fysiska och juridiska personerna av
ett enkelt regionalt skatteutjämningssystem.

Om systemet innefattar en 90-procentig skattekraftsgaranti skulle landstingets
utdebiteringsbehov ha ökat med mellan 60 och 77 öre under åren
1971-1976, om hänsyn inte tages till det statliga utjämningssystemet. Tages
sådan hänsyn är ökningen 62 öre för år 1975 och 53 öre för år 1976.

För primärkommunernas del har vi funnit, att 14 av 23 kommuner skulle
ha fått bidrag 1975 och 1976 i sådan storlek att gjorda utdebiteringshöjningar
hade kunnat undvikas och i de flesta fall överskott uppkommit. Vissa kommuner
som höjt utdebiteringen hade å andra sidan inte fått regionalt bidrag.
Vi har också konstaterat att systemet skulle ha en utjämnande effekt i
det att spännvidden i utdebitering mellan primärkommunerna skulle ha
gått ned 1975 med 1:35 kr/skkr och 1976 med l:85kr/skkr, men att alltjämt
betydande skillnader skulle bestå.

För skattebetalarnas del har vi - med understrykande av att man måste
hålla i minnet möjligheten av verksamhetsförändringar - belyst de skattemässiga
konsekvenserna av det tänkta regionala skatteutjämningssyste -

FiU 1975/76:39

met. Det har framkommit att 70 96 av inkomsttagarna får höjd kommunalskatt.
Bland dessa finns ett stort antal låginkomsttagare.

Vi har slutligen beträffande ett regionalt skatteutjämningssystem ställt
mot varandra en vidareutveckling av det statliga skatteutjämningssystemet
och ett system, som förutsätter politiska beslut på regional nivå, t. ex. beträffande
vilken nivå utjämningen skall avse.

Den redovisning som här givits av ekonomiska och sociala skillnader
mellan kommunerna i Stockholms län bekräftar den i skrivelserna framförda
uppfattningen om behovet av en utjämning av kommunernas ekonomiska
villkor. Utredningen om skatteutjämningsbidrag bör belysa såväl möjligheterna
till regional utjämning inom ramen för ett statligt bidragssystem
som det i skrivelserna framförda alternativet med landstingskommunalt
ansvar. I det senare fallet framstår det som särskilt viktigt att finna sådana
former för utjämningssystemet att det inte medför icke önskvärda konsekvenser
för de grundläggande förutsättningarna för kommunal verksamhet.
Systemet bör förutom skillnader i kommunernas skattekraft även beakta
sådana förhållanden som påverkar erforderliga utgifter för likartad kommunal
standard. 1 denna del av ett utredningsarbete bör landstinget vara
berett att medverka.

BertiI Hållsten Göran Ljungberg

Lennart Nyström

Ivar Skilje

FiU 1975/76:39

(Underbilaga 2)

STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING
Socialdemokraterna 1976-03-10

Förvaltningsutskottet

Skatteutjämning i Stockholms län

Stora förhoppningar ställdes till det nya landstinget vid starten 1971. Trafikpolitiken
inom KSL hade inneburit en bättre samordning av den kollektiva
trafiken. Beslut om en rättvisare taxa hade fattats, vilket uppfylldes i och
med 50-kortets införande. På flera andra områden fanns förhoppningar om
att via det nya landstinget föra en aktiv utjämningspolitik. Regionala skillnader
skulle utjämnas, orättvisorna skulle bort. Av alla dessa förväntningar
finns inte mycket kvar. Många kommuner upplever efter sex års borgerligt
styre till och med den förda politiken som en belastning. Klyftorna mellan
länets kommuner-ökar, den politiska ledningen i landstinget åser passivt
utvecklingen. Alla de förväntningar som fanns då utredningsarbetet kring
det nya landstinget pågick har i grunden grusats av den borgerliga handlingsförlamningen.

Synen på landstinget som ett instrument för ett solidariskt handlande
inom regionen uttrycks bl. a. i KSL:s beslut om "Kommunala expansionslån
och regional markexploatering". Vid KSL:s förbundsstyrelses sammanträde
den 17 oktober 1969 förelåg en av Kommunernas konsultbyrå genomförd
utredning om kommunala expansionslån och regional markexploatering.
Ur förbundskansliets utlåtande kan följande citeras:

”Kommunerna i regionen har hittills i stort sett uppnått de mål som
uppställts i de bostadsbyggnadsprogram, som sammanställts av planeringsnämnden.
Även i fortsättningen torde kommunerna vara beredda att bära
huvudansvaret för utbyggnaden. Emellertid kommer som en följd av förortskommunernas
kraftigt ökade andel av bostadsbyggandet i vissa fall anspråken
på enskilda kommuner att ställas så högt att kommunernas egna
resurser inte är tillräckliga. Som påpekas i K-konsults utredning förhåller
det sig så, att många kommuner redan bygger så mycket som deras ekonomiska
resurser medger och därför saknar möjligheter att göra ytterligare
insatser för regionens utbyggnad. Därjämte kan tilläggas att ett genomförande
av bostadsbyggnadsplanerna i många kommuner möjliggjorts genom
att vissa för samhällets funktioner väsentliga anordningar, exempelvis barnstugor,
idrotts- och fritidsanläggningar m. m. skjutits på framtiden.

Mot bakgrund av den näringsgeografiska enhet, som regionen - länet
- utgör och det samordningsbehov som föreligger föratt på bästa sätt utnyttja
regionens samlade resurser, är det således motiverat att KSL/landstinget

FiU 1975/76:39

genom kompletterande åtgärder av ekonomisk och teknisk art medverkar
till att säkerställa ett ur regional synpunkt nödvändigt bostadsbyggande och
samhällsbyggande i länets kommuner.”

De problem som i dag finns i en del av länets kommuner kunde förutses
redan 1969. Genom en regional solidaritet skulle man motverka att de kommuner
som bar en stor del av den regionala utbyggnaden själva skulle bära
den ekonomiska bördan. Utredningen om landstingets framtida stöd till
utbyggnadskommunerna underströk att landstingets finansiella medverkan
i form av likviditetslån - expansionslån - avsåg att i berörda primärkommuner
utjämna de kommunalekonomiska effekterna av en regionalt motiverad
inriktning och utvidgning av samhälls- och bostadsbyggandet. KSL:s
förbundsfullmäktige beslöt vid sitt sammanträde den 27 maj 1970 att godkänna
utredningens förslag på sätt som förbundskansliet föreslagit. Beslutet
var enhälligt.

Det framgår också klart av beslutet att landstinget inte bara passivt skulle
sitta och vänta på kommunernas eventuella framställningar. Landstinget
skulle genom ett aktivt handlande medverka i utbyggnaden i syfte att utjämna
de ekonomiska och sociala villkoren för medborgarna i olika kommuner.

Under borgerlig ledning sedan 1971 har landstinget dock spelat en passiv
roll. Under denna tid har den regionala splittringen snarare förstärkts än
motverkats. Utvecklingen har inneburit ökade skillnader mellan kommunerna
i fråga om sysselsättning, ekonomi och service. Arbetsplatserna -såväl antalet som typen av sysselsättningstillfällen - är ojämnt fördelade.
Kommunernas ekonomiska möjligheter att ge invånarna god service varierar
kraftigt. Få arbetsplatser, låg skattekraft, hög kommunalskatt och en oftast
ensidig åldersfördelning följs som regel åt. Den spontana utvecklingen och
kommunernas skiftande förutsättningar leder till en alltmer markerad ekonomisk,
social och kulturell skiktning av regionen.

Total kommunal utdebitering och skattekraft i kommunerna 1976

Rangordning efter skatt Rangordning efter skattekraft

Kommun Kommun

1.	Danderyd	22:75	1.	Danderyd	273,3
2.	Solna	23:45	2.	Lidingö	253,7
3.	Lidingö	24:-	3.	Solna	251,0
4.	Täby	24:85	4.	Stockholm	243,7
5.	Ekerö	25:62	5.	Sundbyberg	236,7
6.	Stockholm	25:77	6.	Järfalla	208.4
7.	Järfalla	26:-	7.	Nacka	208,1
8.	Upplands Väsby	26:15	8.	Täby	205.5
9.	Huddinge	26:15	9.	Sollentuna	202,0
10.	Nacka	26:44	10.	Huddinge	179,8
11.	Sundbyberg	26:50	11.	Ekerö	175,1

FiU 1975/76:39

Rangordning efter skatt Rangordning efter skattekraft

Kommun Kommun

(forts.) 12. Nynäshamn	26:51	12.	Södertälje	173,4
13. Värmdö	26:59	13.	Sigtuna	172,8
14. Sollentuna	26:80	14.	Tyresö	169,5
15. Vallentuna	27:19	15.	Värmdö	166,1
16. Södertälje	27:32	16.	Upplands Väsby	166,1
17. Tyresö	27:35	17.	Nynäshamn	166,0
18. Sigtuna	27:45	18.	Vallentuna	161,1
19. Upplands-Bro	27:66	19.	Vaxholm	160,0
20. Norrtälje	27:85	20.	Haninge	159,9
21. Haninge	28:10	21.	Norrtälje	159,6
22. Vaxholm	28:46	22.	Upplands-Bro	157,3
23. Botkyrka	28:46	23.	Botkyrka	156,8
Stockholms län	25:98		Stockholms län	214,9

Som framgår av tabellen ovan har Danderyd den lägsta kommunalskatten
1976 med 22:75. Botkyrka och Vaxholm har den högsta med 28:46. Botkyrka
och Vaxholm har alltså en kommunalskatt som är nästan sex kronor högre
än Danderyds. För en enskild skattebetalare med en årsinkomst på 50 000
kr. gör detta en skillnad på omkring 3 000 kr. om året. Den som bor i
Botkyrka och tjänar 4 000 kr. i månaden får 240 kr. mindre i lönekuvertet
än den som bor i Danderyd. Skillnaderna ökar ju högre lönen är. Det innebär
att de bäst avlönade har stora pengar att vinna på att bo i exempelvis Danderyd.

Bakom variationerna i skattens höjd ligger stora skillnader i skattekraft.
Som framgår av tabellen har Botkyrka den lägsta skattekraften 1976 och
Danderyd den högsta. Det finns ett klart samband mellan låg skattekraft
och hög utdebitering.

Den låga skattekraften i vissa kommuner sammanhänger med faktorer
som låg medelinkomst och liten andel förvärvsarbetande till följd av bl. a.
låg förvärvsfrekvens bland kvinnor, stor andel barn eller många äldre. I
allmänhet orsakar dessa faktorer också höga kostnader för kommunen.

Som framhålles ovan finns det ett klart samband mellan låg skattekraft
och hög utdebitering. Om länets kommuner vore likställda i fråga om skattekraft
skulle skillnader i utdebitering bättre motsvara skillnader i den service
som kommunen erbjuder sina invånare. Detta är inte förhållandet i dag,
utan den kommunala standarden kan i vissa kommuner vara lägre än i
andra trots att utdebiteringen är högre.

Det kan inte vara rimligt att medborgarna i de kommuner som tagit
på sig ett ansvar för den regionala utbyggnaden skall ha sämre service till
en högre kostnad. Mot denna bakgrund framstår det som både rättfärdigt
och nödvändigt med en ekonomisk utjämning mellan kommunerna i länet.
Varje kommun måste vara beredd till ett regionalt ansvar utan att därför
behöva bära en orimlig ekonomisk börda. I annat fall är vi tillbaka i den

FiU 1975/76:39

situation som vi genom det nya landstinget har försökt motverka.

Olika former för en ekonomisk utjämning inom regionen kan diskuteras.
De borgerliga har hävdat att staten skall lösa regionens problem. Vi socialdemokrater
vill själva ta ansvaret för att lösa de problem som finns
i vår region. Stockholms län är ett rikt län. Medelskattekraften ligger långt
högre än medelskattekraften för hela landet. Som kommunalpolitiker i den
här regionen har vi inte bara att ta ansvar för den utveckling och utbyggnad
som skett under 1960-talet och de första åren under 1970-talet. Vi måste
också ta vårt ansvar i en situation då de ekonomiska problemen framträder
så klart som nu är fallet.

Situationen i dag reser krav på kraftfulla åtgärder för en resursutjämning
mellan kommunerna i länet. En sådan utjämning kan ske genom att landstinget
övertar vissa verksamheter - exempelvis färdtjänsten - från kommunerna
eller genom en direkt resursomfördelning i form av en inomregional
skatteutjämning. Genom ett sådant ökat landstingsengagemang kan
omfördelningen av kostnaderna ske helt inom ramen för den kommunala
självstyrelsen. Att fördela skattekraften mellan kommunerna i länet är en
teknisk lösning som inte skiljer sig från den överföring av olika verksamheter
till landstinget som tidigare genomförts - sjukvården och trafiken. I det
förra fallet fördelar vi solidariskt de ekonomiska resurserna, i det senare
fallet bär vi solidariskt kostnaderna för servicen.

Målen för ett regionalt skatteutjämningssystem skall vara

• att ge kommuner med låg skattekraft bättre möjligheter att bygga ut
sin service

• att minska skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna.

Systemet måste tillgodose kravet på kommunal självbestämmanderätt.
Kommunernas invånare skall själva genom sina valda representanter bestämma
vilken service kommunen skall hålla. Skillnaderna i standard mellan
kommunerna bör komma till uttryck på skattsedeln.

Ett system som garanterar kommunerna en viss lägsta skattekraft tillgodoser
dessa krav. I ett sådant system kan kommunerna själva bestämma
hur de tillskjutna medlen skall användas.

Det regionala skatteutjämningssystemet bör bygga på följande grundprinciper.

• Landstinget garanterar kommunerna i länet en viss lägsta skattekraft.

• Den garanterade skattekraften utgör en viss procentsats av medelskattekraften
i länet.

• Landstinget tillskjuter medel som motsvarar tillskottet av skatteunderlag
för att kommunen skall kunna uppnå denna lägsta garanterade skattekraft.

Landstinget bör snabbt vidta erforderliga åtgärder för genomförandet av
ett regionalt skatteutjämningssystem och i framställning till regeringen begära
att 1976 års skatteutjämningsutredning skyndsamt lägger fram förslag

FiU 1975/76:39

som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren för
medborgarna i Stockholms län.

Hemställan

Den socialdemokratiska landstingsgruppen föreslår förvaltningsutskottet
besluta

att i framställning till regeringen begära att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att i nära kontakt med Stockholms läns landsting
framlägga förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala
villkoren för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län samt
framlägga förslag i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras
under 1977.

O/ov Lekberg

FiU 1975/76:39

Bilaga 2

STOCKHOLMS KOMMUNSTYRELSE
Till

Riksdagens finansutskott

Genom remiss har Stockholms kommun beretts tillfälle att avge yttrande
över en av riksdagsledamoten Karin Söder m. fl. (c) i riksdagen väckt motion
(nr 1975/76:940) angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform.

Yttrande i ärendet har avgivits av drätselnämnden.

Med bifall till föredragande borgarrådets hemställan i en den 27 april
1976 upprättad promemoria har kommunstyrelsen den 5 maj beslutat att

dels som svar på remiss av riksdagsmotion 1975/76:940 av riksdagsledamoten
Karin Söder m. fi. (c) angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform
överlämna och åberopa nämnda promemoria,
dels ock hemställa hos regeringen att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att framlägga förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska
och sociala villkoren för medborgarna i de olika kommunerna i
Stockholms län - i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras
under 1977.

Protokollsutdrag utvisande ärendets behandling bifogas.

Stockholms den 5 maj 1976

På kommunstyrelsens vägnar:

Viktor Claesson

John-Olof Persson

Jan Bergman

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS KOMMUNSTYRELSE

Utdrag ur protokoll
fört vid sammanträde med
kommunstyrelsen i Stockholm
onsdagen den 5 maj 1976
kl. 15.30-15.35.

Remiss av riksdagsmotion om en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform #6.

Genom remiss hade Riksdagens finansutskott berett Stockholms kommun
tillfälle att avge yttrande över en av riksdagsledamoten Karin Söder m. fl.
(c) i riksdagen väckt motion (nr 1975/76:940) angående en provisorisk inomregional
skatteutjämningsreform.

I ärendet förelåg en av borgarrådet Persson den 27 april 1976 upprättad
promemoria (Bil. C).

I ärendet yrkades

dels bifall till borgarrådsberedningens hemställan,

dels av Axel Waldemarson, Hadar Cars och Rune Davidsson bifall till
den avvikande meningen av borgarråden Hanson, Adelsohn, Blom och Grabo
vid ärendets behandling i borgarrådsberedningen.

Efter i enlighet med dessa yrkanden framställda propositioner beslöt kommunstyrelsen
utan omröstning bifalla borgarrådsberedningens hemställan.

Kommunstyrelsen hade sålunda beslutat

dels som svar på remiss av riksdagsmotion 1975/76:940 av riksdagsledamoten
Karin Söder m. fl. (c) angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform
överlämna och åberopa nämnda promemoria,

dels ock hemställa hos regeringen att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att framlägga förslag sorn möjliggör en utjämning av de ekonomiska
och sociala villkoren för medborgarna i de olika kommunerna i
Stockholms län - i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras
under 1977.

Reservation anmäldes av Axel Waldemarson. Sune Haglund. Rune Davidsson.
Hadar Cars. Mait Modigh och Margareta Edner med hänvisning
till det framställda yrkandet av Axel Waldemarson, Hadar Cars och Rune
Davidsson.

Särskilt uttalande gjordes av Arne Säderquist som anförde: (Bil. D).

Enligt protokollet:

Jan Bergman

FiU 1975/76:39

Bil. C

PM med anledning av remiss av riksdagsmotion om en provisorisk inomregional
skatteutjämningsreform

Riksdagens finansutskott har berett Stockholms kommun tillfälle att avge
yttrande över en av riksdagsledamoten Karin Söder m. fl. (c) i riksdagen
väckt motion (nr 1975/76:940) angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform.

Ärendet har för yttrande remitterats till drätselnämnden.

Drätselnämnden beslöt den 26 april 1976 dels som svar på remissen överlämna
och i huvudsak åberopa kammarkontorets tjänsteutlåtande, dels ock
föreslå att kommunstyrelsen hos regeringen hemställer att 1976 års skatteutjämningsutredning
får i uppdrag att framlägga förslag som möjliggör
en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren för medborgarna i
de olika kommunerna i Stockholms län - i så god tid att den önskvärda
omfördelningen kan genomföras under 1977.

Drätselnämnden beslöt därutöver anföra.

Frågan om regional skatteutjämning rymmer många komplicerade problem.
Kammarkontoret har på ett utmärkt sätt pekat på en del av dessa
problem och konflikter. Tiden har inte medgivit att mera på djupet analysera
alla problemställningar.

Den regionala obalansen inom och mellan olika landsdelar är ett allvarligt
och svårbemästrat problem, som bottnar i de strukturella förhållandena.
Dessa måste angripas på flera olika vägar och med olika former av åtgärder.
För stockholmsregionen harden regionala obalansen under senare tid kraftigt
förstärkts genom det ensidiga bostadsbyggandet i en rad förortskommuner,
vilket också påpekats av kammarkontoret. Denna utveckling leder till en
tilltagande segregation i boendet, som får allvarliga konsekvenser inom hela
samhällslivet.

Den regionala splittringen har förstärkts. Utvecklingen har också inneburit
ökade skillnader mellan kommunerna i fråga om sysselsättning, ekonomi
och service. Arbetsplatserna - såväl antalet som typen av sysselsättningstillfällen
- är ojämnt fördelade. Kommunernas ekonomiska möjligheter att
ge invånarna god service varierar kraftigt. Få arbetsplatser, låg skattekraft,
hög kommunalskatt och en ensidig åldersfördelning följs som regel åt. Kommunernas
skiftande förutsättningar leder till en alltmer markerad ekonomisk,
social och kulturell skiktning av regionen.

FiU 1975/76:39

Å andra sidan är situationen sådan i dag att den reser krav på kraftfulla
åtgärder för en resursutjämning mellan kommunerna i Stockholms län. En
sådan utjämning kan ske genom att landstinget övertar vissa verksamheter
eller genom någon form av inomregional skatteutjämning. Genom ett sådant
landstingsengagemang kan omfördelningen av kostnaderna ske inom ramen
för den kommunala självstyrelsen.

Målet för en regional skatteutjämning skall vara

att ge kommuner med låg skattekraft bättre möjligheter att bygga ut sin
service

att minska skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna.

Systemet måste tillgodose kravet på kommunal självbestämmanderätt.
Kommunernas invånare skall själva genom sina valda representanter bestämma
vilken service kommunen skall hålla.

Mot beslutet reserverade sig som ledamot tjänstgörande suppleanten CarlErik
Skårman (m), som ansåg att drätselnämnden skulle ha beslutat att
överlämna och åberopa kammarkontorets tjänsteutlåtande.

Ledamöterna Sören Flink (c) och Artur Nordin (fp) lät till protokollet
anteckna, att de ej deltagit i beslutet.

Föredragande borgarrådet har anfört.

Motionen behandlar olikheter mellan primärkommuner vad gäller skattekraft
och utdebiteringsnivå. Motionärernas förslag synes i huvudsak utgå
från rådande förhållanden inom Stockholms landstingsområde. Motionärerna
synes eftersträva en utjämning av kommunernas skattekraft genom
att kommunalskattemedel överförs från högskattekraft- till lågskattekraftkommuner,
varvid utjämningen tänks ske via landstingsskatten.

Den regionala obalansen inom och mellan olika landsdelar är ett allvarligt
och svårbemästrat problem, som bottnar i de strukturella förhållandena.
Dessa måste angripas på flera olika vägar och med olika former av åtgärder.
För Stockholmsregionen har den regionala obalansen under senare tid kraftigt
förstärkts genom det ensidiga bostadsbyggandet i en rad förortskommuner.
Denna utveckling leder till en tilltagande segregation i boendet,
som får allvarliga konsekvenser inom hela samhällslivet.

4 Riksdagen 1975176. 5 sam!. Nr 39

FiU 1975/76:39

hög kommunalskatt och en ensidig åldersfördelning följs som regel åt. Kommunernas
skiftande förutsättningar leder till en alltmer markerad ekonomisk,
social och kulturell skiktning av regionen.

En inomregional skatteutjämning kan inte isolerat lösa dessa grundläggande
strukturproblem. Om inte andra åtgärder vidtas kan en skatteutjämning
i stället bidra till att konservera den befintliga strukturen. Att bygga
upp ett provisoriskt utjämningssystem som innebär att de välbärgade kommunerna
med en begränsad skattehöjning kan köpa sig fria från ett socialt
ansvar är inte förenligt med en genomtänkt regionalpolitik. Å andra sidan
är situationen sådan i dag att den reser krav på kraftfulla åtgärder för en
resursutjämning mellan kommunerna i Stockholms län. En sådan utjämning
kan ske genom att landstinget övertar vissa verksamheter eller genom någon
form av inomregional skatteutjämning. Genom ett sådant landstingsengagemang
kan omfördelningen av kostnaderna ske inom ramen för den kommunala
självstyrelsen.

Målet för en regional skatteutjämning skall vara att dels ge kommuner
med låg skattekraft bättre möjligheter att bygga ut sin service, dels minska
skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna.

Systemet måste tillgodose kravet på kommunal självbestämmanderätt.
Kommunernas invånare skall själva genom sina valda representanter bestämma
vilken service kommunen skall hålla.

Jag hemställer att kommunstyrelsen måtte

dels oek hemställa hos regeringen att 1976 års skatteutjämningsutredning
för i uppdrag att framlägga förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska
och sociala villkoren för medborgarna i de olika kommunerna i
Stockholms län - i så god tid att den önskvärda omfördelningen kan genomföras
under 1977.

Stockholm den 27 april 1976
John-Olof Persson

Borgarrådsberedningen biträder föredragande borgarrådets hemställan.

FiU 1975/76:39

BB 1976-05-05; KS 1976-05-05

Tillhör ärende angående remiss av riksdagsmotion om en provisorisk inomregional
skatteutjämningsreform

Avvikande mening av P-0 Hanson (fp), Ulf Adelsohn (m), Lennart Blom (m)
och Paul Grabo (c)

Bakgrunden till de förslag som framförts i föreliggande motion är de
stora och ökande skillnaderna i kommunal utdebitering grannkommunerna
emellan. Det är ingen tvekan om att staten och den socialdemokratiska
regimen i landet bär huvudansvaret för denna utveckling. Regeringen har
sedan lång tid tillbaka förhalat och försvårat mera långsiktiga skattereformer.
Kommunerna och landstingen har tvingats ta på sig allt större arbetsuppgifter
genom statliga direktiv och att andra former av kostnadsövervältringar har
skett. Genom statlig reglering har kommunerna ofta i detalj fått följa statens
intentioner inom många verksamhetsområden trots att de i huvudsak fått
svara för de kostnader som uppkommit.

I Stockholms län uppgår skillnaden mellan lägsta och högsta utdebitering
hos kommunerna till kronor 5:90 innevarande år. Som regel är det de kommuner
som redan har en hög utdebitering som har störst behov av att
höja skatten ännu mer. Kommuner med kraftig inflyttning och förhållandevis
många barn är särskilt utsatta. Sådana kommuner drabbas också
särskilt hårt av eftersläpningen på två år från statens sida i fråga om slutlig
skattereglering.

Just nu har vissa kommuner en så akut ekonomisk situation att det finns
skäl för en särskild hjälp. Olika tekniska konstruktioner kan komma i fråga.
Utjämning via lån till de behövande kommunerna har angetts som ett alternativ.

Regeringens passivitet på skatteområdet har blivit ett huvudskäl för att
söka få till stånd förändringar som kan genomföras i kommunal samverkan.
Vi hyser mot denna bakgrund och inför de stora skillnader som föreligger
i utdebiteringsnivån mellan kommunerna i Stockholms län stark förståelse
för de krav som framförts i motionen.

En inomregional hjälp får inte utformas så, att det statliga skatteutjämningsstödet
totalt i länet minskar och får inte rubba grundprincipen att skatteutjämningen
som tidigare skall vara en statlig uppgift. Ur kommunaldemokratisk
och kommunalrättslig synpunkt är det vidare angeläget, att
inga åtgärder vidtas som rubbar den kommunala självstyrelsens principer.
Eventuella omprövningar av ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner
bör föregås av noggranna studier och överväganden.

Vi anser att kommunstyrelsen som svar på remissen måtte överlämna
föreliggande promemoria och därvid särskilt åberopa vad ovan anförts samt

FiU 1975/76:39

hemställa hos regeringen att 1976 års skatteutjämningsutredning får i uppdrag
att forcera sitt arbete så att förslag som tillgodoser motionärernas syften
framlägges i så god tid att de kan genomföras under 1977.

FiU 1975/76:39

Bil. D.

Kommunstyrelsen 1976-05-05

Tillhör ärende 8 angående remiss av
riksdagsmotion om en provisorisk
inomregional skatteutjämningsreform.

Särskilt uttalande av Arne Söderquist.

Med instämmande i huvudsak i borgarrådsberedningens hemställan vill
jag för vpk:s del därutöver anföra följande:

Koncentrationsprocessen med dess s. k. strukturrationalisering och ohämmade
profitjakt har lett till att det i dag räder obalans på en rad områden
i samhället mellan såväl de olika regionerna i landet som mellan kommunerna
i dessa. Detta tillsammans med en långt driven kostnadsövervältring
från statens sida på kommunerna har bl. a. medfört att differensen
i kommunal utdebitering vuxit och nu nått ett stadium då åtgärder för
att minska denna icke längre kan skjutas på framtiden.

I Stockholms län, som under senare år utvecklats till att bli landets mest
ojämlika region, finner man också den största differensen i kommunal utdebitering.
Inte mindre än 5:90 är skillnaden mellan Botkyrka och Danderyd,
de kommuner som har länets högsta resp. lägsta skatt.

Ett studium av kommunernas kostnader visar att de största utgiftsposterna
hänför sig till specialreglerade verksamheter dvs. till uppgifter som kommunerna
genom skilda författningar m. m. har ålagts utföra. Så är fallet
då det gäller undervisnings-, socialvårds-, hälsovårds- och miljösektorerna.
Konsekvenserna av att åläggandena ej åtföljts av resurser för att klara uppgifterna
framträder nu allt klarare.

En sådan reformering av det statliga bidragssystemet måste kombineras
med en total översyn av det provisoriska statliga skatteutjämningssystem
som nu finns.

Självfallet kan en rad åtgärder vidtas regionalt för att minska ojämlikheten
i den kommunala servicen i ett läns olika delar. Detta gäller inte minst

FiU 1975/76:39

för Stockholms län där landstinget är huvudman för bl. a. stora delar av
vårdsektorn och kollektivtrafiken. Genom att bygga ut vårdresurserna och
kollektivtrafiken så attén likvärdig standard kan erbjudas länets alla invånare
oavsett i vilken av dessa kommuner de bor ges ett viktigt regionalt bidrag
till utjämning.

Med tanke på att Stockholms län utgör en näringsgeografisk enhet där
många kommuners grundläggande problem är desamma bör i framtiden
diskuteras ett ökat landstingskommunalt ansvar för ytterligare verksamhetsgrenar.
Exempelvis ett vidgat ansvar för omsorgen och vård av äldre.
Alla åtgärder av denna typ har en utjämnande effekt samtidigt som en
kvalitativt likvärdig verksamhet säkras i olika delar av regionen.

Det är däremot diskutabelt med ett inomregionalt skatteutjämningssystem
enligt den lösning som aktualiseras i riksdagsmotion av Karin Söder (c)
m. fl.

Ett inomregionalt skatteutjämningssystem får en rad icke önskvärda effekter.
Kommuner med lägre skattekraft än genomsnittet skulle inte fä något
bidrag, då det icke finns något direkt samband mellan skattekraft och utdebitering.
Dessa skulle i stället kunna bli givande part. Systemet skulle
heller inte ta hänsyn till de varierande förutsättningarna inom kommunerna
att upprätthålla likvärdig kommunal service. Låginkomsttagare boende i
"rika” kommuner skulle drabbas av den högre utdebitering, som görs för
att finansiera utjämningen. Utjämningseffekterna skulle även bli begränsade.

För Stockholms läns landsting tillkommer dessutom att dess ekonomi,
genom en olycklig kombination av effekter av statlig kostnadsövervältring
och svag borgerlig finansledning, helt undergrävts. Redan under innevarande
år görs ett kraftigt ingrepp i de intäkter landstinget kan förvänta sig under
1978. Att landstinget i den situationen skall påta sig kostnader för en
inomregional skatteutjämning förefaller orealistiskt. Lägger man till detta
behovet av en nödvändig resurskrävande upprustning av både sjukvården
och kollektivtrafiken ter sig det föreslagna skatteutjämningssystemet än
omöjligare.

Det förhållandet att ett inomregionalt skatteutjämningssystem icke är invändningsfritt
och att det är orealistiskt med hänsyn till landstingets pressade
ekonomiska situation får icke betyda att inget görs för att minska de mest
utsatta kommunernas bördor. Det är tvärtom ytterst angeläget att den utredning
som nu har direktiv att utreda det statliga skatteutjämningssystemet
påskyndar sitt arbete. Det mest angelägna nu är att pröva vilka åtgärder
som skall till från statsmakternas sida för att effektivt hjälpa de mest utsatta
kommunerna. Det förhållandet att staten har helt andra skattekällor att
tillgå än vad fallet är för landstingen talar också för att skatteutjämning
skall vara en statlig angelägenhet. Progressiv inkomstskatt, möjligheter att
skärpa beskattningen på bolag, stora förmögenheter och spekulationsvinster
har inte landsting och kommuner. Även på utgiftssidan har staten större
manövreringsförmåga än kommunerna. Bl. a. kan miljardrullningen till mi -

FiU 1975/76:39

litären skäras ned.

Jag kan således biträda att kommunstyrelsen hemställer om framläggande
av förslag som möjliggör en utjämning av de ekonomiska och sociala villkoren
för medborgarna i de olika kommunerna i Stockholms län; men detta
förslag bör ha en sådan inriktning som jag angivit ovan.

FiU 1975/76:39

STOCKHOLMS KOMMUN Tjänsteutlåtande 0300/76/1

Kammarkontoret 1976-04-20

AH + JET
Drätselnämnden

Remiss av riksdagsmotion angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform Riksdagens

finansutskott har berett Stockholms kommun tillfälle att avge
yttrande över en av riksdagsledamoten Karin Söder (c) m. fl. i riksdagen
väckt motion (nr 940 1975/76) angående en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform.
Motionen biläggs här i avskrift.1

Sedan ärendet remitterats till drätselnämnden för yttrande, får kammarkontoret
anföra följande.

MOTIONEN

Den föreliggande riksdagsmotionen utmynnar i en hemställan att riksdagen
hos regeringen skall begära kompletterande direktiv till utredningen
om skatteutjämningsbidrag rörande ändring av nuvarande lagstiftning i syfte
att möjliggöra inomregionala skatteutjämningsfonder. Avsikten härmed uppges
vara att söka åstadkomma mer likvärdiga förutsättningar för en god
kommunal service och mindre skillnader i utdebiteringsnivå.

I motionen påpekas att trots vidtagna ändringar i skatteutjämningssystemets
utformning kvarstår fortfarande betydande skillnader i utdebiteringen.
Variationerna i utdebitering anges icke enbart vara betingade av geografiska
skillnader mellan olika regioner utan förekomma även inom regionerna.
Som exempel härpå omnämns att inom Göteborgs och Bohus
län finns en skillnad av 4:01 kr. mellan lägsta och högsta utdebitering.
Inom Stockholms län anges i motionen en utdebiteringsskillnad av 5:45
kr. Vidare framhålls att risk föreligger att skillnaderna i Stockholmsregionen
kommer att öka inom de närmaste åren, om inte åtgärder vidtas för att
rätta till förhållandena.

Som orsaker till de i motionen redovisade förhållandena, framför allt vad
gäller Stockholmsregionens situation, påpekas att befolkningsökningen inom
vissa kommuner har varit mycket snabb till följd av inflyttning, vilket sammanhänger
med bostadsbyggandets fördelning inom länet.

Motionärerna framhåller vidare att Stockholmsregionen i ekonomiskt avseende
kan uppdelas i ”rika och fattiga” kommuner trots att länet sammantaget
har en väsentligt högre skattekraft än för riket i sin helhet. I
motionen erinras om att av länets 23 kommuner har 12 kommuner en
kommunal beskattningsbar genomsnittsinkomst per invånare på mindre än
17 000 kr., medan 5 kommuner har över 23 000 kr. enligt 1975 års taxering.
De lägsta genomsnittsinkomsterna sägs också de kommuner uppvisa som

'Motionen återges ej här.

Fil) 1975/76:39

samtidigt varit utsatta för de snabbaste befolkningsökningarna.

Obalansen i befolkningstillväxt och befolkningsstruktur mellan Stockholmsregionens
centrala delar och förortskommuner sägs vidare medföra
betydande kommunalekonomiska problem. Detta anses gälla särskilt de
unga kommunerna vilka sägs ha mycket höga kostnader för bl. a. barnomsorg,
undervisning och sociala insatser.

Motionärerna erinrar vidare om att olikheter vad gäller skattekraft och
utdebitering ej enbart förekommer inom Stockholmsregionen utan också
föreligger inom andra delar av landet. Med hänvisning härtill finner motionärerna
att de inomregionala obalansproblemen bör tas upp till generell
prövning.

Under hänvisning till antagandet att en mer permanent lösning av ifrågavarande
problem torde kunna emotses först då den kommunalekonomiska
utredningen jämte den av chefen för finansdepartementet tillsatta utredningen
för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag har slutfört sina
arbeten, föreslås i motionen att lagstiftningsåtgärder initieras i syfte att möjliggöra
en provisorisk inomregional skatteutjämningsreform. Innebörden av
en sådan reform skulle vara att möjligheter skapades för landstingen att
avsätta skattemedel till en särskild fond, som skulle kunna användas till
att utge bidrag till kommuner inom länet med låg skattekraft.

KAMMARKONTORETS SYNPUNKTER

Allmän inledning

Den aktuella motionen - som alltså är en i riksdagen väckt motion -behandlar som framgått olikheter mellan primärkommuner vad gäller skattekraft
och utdebiteringsnivå. Motionärernas förslag synes i huvudsak utgå
från rådande förhållanden inom Stockholms landstingsområde. Motionen
har enbart remitterats till Stockholms läns landsting jämte Stockholms kommun.
Emellertid är de problem som berörs i motionen icke enbart sådana
som är specifika för Stockholmsregionen, utan dessa berör i än högre grad
riket i dess helhet. Med utgångspunkt härifrån hade det enligt kammarkontorets
uppfattning varit av värde om motionen blivit föremål för en
mer omfattande remissomgång, än vad som nu är fallet. Härtill synes de
i motionen omnämnda förortskommunerna ha bort få möjlighet att belysa
de förhållanden som redovisas i motionen.

Kammarkontoret avser att i den följande framställningen belysa motionens
förslag i länets perspektiv men med särskild tyngdpunkt på ev. konsekvenser
för Stockholms kommun. Härutöver avser kontoret att något beröra
orsakerna till rådande skillnader i fråga om kommunal utdebitering.

FiU1975/76:39

Skattekrafts- och utdebiteringsuiveckling

Motionens förslag har som utgångspunkt konstaterade skillnader kommunerna
emellan i fråga om skattekraft och utdebitering inom Stockholms
län. Det synes lämpligt att inledningsvis söka belysa vilka dessa skillnader
är.

För den fortsatta framställningen är det angeläget att först definiera några
av de använda begreppen. Med skatteunderlag förstås således totalsumman
av kommunmedlemmarnas beskattningsbara inkomster dividerade med
100. Skatteunderlaget uttrycks i antal skattekronor och skatteören. Multipliceras
skatteunderlaget med gällande kommunala skattesats erhålls kommunens
skatteinkomster det året.

Med skattekraft förstås skatteunderlaget fördelat på invånarna i kommunen.
Det totala antalet skattekronor divideras alltså med antalet invånare
den 1 januari beräkningsåret.

Från begreppet skattekraft, uttryckt i skattekronor per invånare, skall noga
skiljas ett annat begrepp, nämligen medelinkomsten per inkomsttagare i kommunen.
Därmed avses de sammanräknade inkomsterna i kommunen dividerade
med antalet inkomsttagare, varvid med inkomsttagare förstås de
som har en taxerad inkomst om minst 4 500 kr.

Sedan dessa definitioner givits kan till en början konstateras att skattekraften
inom Stockholms län väsentligt avviker från den i riket i övrigt.
En jämförelse utfaller på sätt som redovisas i nedanstående tabell.

Skattekr/	1971/	1972/	1973/	1974/	1975/	Procentuell
inv och	1969	1970	1971	1972	1973	förändr hela
inkomstår						perioden
Sthlms län	144	158	162	177	191	+ 33
Hela riket	103	114	116	128	141	+ 37

Som framgår pågår en utveckling mot minskade skillnader i skattekraft
mellan länet och hela riket. Alltfort kvarstår dock en betydligt högre skattekraft
i Stockholms län
Skattekraftsutvecklingen inom Stockholms län har i nedanstående tabell
redovisats med utgångspunkt från primärkommunernas andel av den
genomsnittliga skattekraften i länet.

FiU 1975/76:39

Kommunernas andel av medelskattekraften (- 100) i länet 1071-1976

Kommun 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Förändr Förändr

hela 1974-perioden 1976

Norrtälje	58,8	61,4	56,9	63,3	62,2	65,4	+	6,6	(+ 2,1)
Upplands-Bro	60,0	59,8	64,3	72,5	72,8	71,5	+	11,5	(- 1,0)
Vaxholm	68,3	72,0	72,4	70,2	69,6	71,5	+	3,2	(+ 1,3)
Botkyrka	71,5	68,6	65,6	65,1	68,6	72,6	+	1,1	(+ 7,5)
Vallentuna	63,6	68,8	67,0	70,9	70,4	73,6	+	10,0	(+ 2,7)
Haninge	67,3	69,3	65,7	72,0	72,9	74,7	+	7,4	(+ 2,7)
Värmdö	72,8	75,6	77,4	75,5	73,7	75,6	+	2,8	(+ 0,1)
Upplands-Väsby	60,0	59,8	64,3	72,7	72,8	71,5	+	11,5	(- 1,2)
Nynäshamn	71,6	75,6	78,3	78,9	76,3	77,6	+	6,0	(- 1,3)
Tyresö	72,5	76,7	73,6	76,7	78,2	79,2	+	6,7	(+ 2,5)
Sigtuna	68,2	69.4	68,9	76,9	78,7	80,7	+	12,5	(+ 3,8)
Södertälje	81,2	79,3	75,4	80,4	80,1	81,0	-	0,2	(+ 0,6)
Ekerö	74,4	74,1	74,4	80,0	79,8	81,8	+	7,4	(+ 1.8)
Huddinge	80,8	84,3	81,9	82,6	80,8	84,0	+	3,2	(+ 1,4)
Sollentuna	90,6	90,9	90,0	92,7	93,3	93,0	+	2,4	(+ 0,3)
Täby	93,9	95,4	95,4	98.9	94,8	96,0	+	2.1	<- 2,9)
Nacka	99,7	97,8	94,2	97,9	99,6	97,2	-	2,5	(- 0,7)
Järfälla	82,8	83,9	89,0	94,1	95,2	97,5	+	14,7	(+ 3,4)
Sundbyberg	106,6	106,0	103,9	102,2	108,5	110,6	+	4,0	(+ 8,4)
Stockholm	113,6	113,2	109,3	114,7	115,3	113,9	+	0,3	(- 0,8)
Solna	107,0	109,6	106,4	114,3	115,7	117,3	+	10,3	(+ 3,0)
Lidingö	119.1	120,0	118,2	121,1	120,1	118,5	-	0,6	(- 2,6)
Danderyd	125,1	127,2	123,6	121,4	123,2	127,7	+	2,6	(+ 6,3)
Med ledning av ovanstående tabell kan följande	konstateras:

- Betydande skillnader i skattekraft föreligger mellan länets kommuner.

- Avståndet mellan den lägsta resp. högsta skattekraften har minskat under
perioden med 4 procentenheter.

- Skattekraften har utvecklats starkast i kommunerna Järfälla, Sigtuna, Upplands-Väsby,
Upplands-Bro, Solna och Vallentuna.

- Skattekraften har utvecklats svagast för kommunerna Nacka, Lidingö,
Södertälje, Stockholm samt Botkyrka.

- Ser man enbart till utvecklingen från år 1974 kan konstateras att Sundbyberg,
Botkyrka och Danderyd har haft den bästa skattekraftsutvecklingen
medan Täby, Lidingö, Nynäshamn, Upplands-Väsby, UpplandsBro,
Stockholm och Nacka haft den sämsta utvecklingen.

- För Stockholms kommun gäller att andelen av länets skattekraft i stort
sett varit oförändrad under perioden, varvid en konsekvens är att Stockholms
kommuns skattekraft har försvagats relativt alla övriga kommuner
i länet med undantag för Nacka, Lidingö och Södertälje.

Vad därnäst gäller primärkommunernas utdebitering må först erinras om
att överenskommelser har träffats mellan regeringen och kommunförbundet
angående begränsning av utdebiteringshöjningarna fr. o. m. år 1973 med
undantag från år 1975. Dessa överenskommelser har ingått som en del i

FiU 1975/76:39

successiva förändringar inom skatte- och inkomstpolitikens område. Kommunernas
skattesatser under åren 1971-1976 redovisas i nedanstående sammanställning.
Det må nämnas att under denna period har antalet kommuner
inom länet genom sammanslagningar minskat från 29 till 23. Någon justering
härför har ej gjorts i tabellen.

Utdebiteringen hos primärkommunerna.

	1971	1972	1973	1974	1975	1976	förändring under perioden
1. Danderyd	10:10	10:10	10:10	10:10	10:10	10:10	-
2. Solna	11:10	11:10	11:10	11:10	11:10	11:10	-
3. Lidingö	11:09	11:65	11:65	11:65	11:65	11:65	+ 0,56
4. Täby	12:25	12:25	12:25	12:25	12:25	12:25	-
5. Ekerö	11:25	11:25	11:25	11:25	12:75	12:75	+ 0,50
6. Stockholm	13:-	13:50	13:50	13:50	13:50	13:50	+ 0,50
7. Järfälla	12:95	12:95	12:70	12:70	13:-	13:60	+ 0,65
8. Upplands-
Väsby	12:50	12:50	12:50	12:50	13:50	13:50	+ 1,00
9. Huddinge	12:68	12:68	12:68	12:68	13:55	13:55	+ 0,87
10. Nacka	12:20	12:60	12:60	12:60	13:80	14:-	+ 1,80
11. Sundbyberg	11:75	12:75	12:75	12:75	14:05	14:05	+ 2,30
12. Nynäshamn*	13:-	13:-	13:-	13:-	13:-	14:-	+ 1,00
13. Värmdö*	12:60	12:60	12:70	13:-	13:-	14:-	+ 1,40
14. Sollentuna	13:05	13:05	13:05	13:05	14:15	14:15	+ 1,10
15. Vallentuna	13:60	13:60	13:60	13:60	13:60	14:60	+ 1,00
16. Södertälje	13:70	13:70	13:70	13:70	14:70	14:70	+ 1,00
17. Tyresö	14:40	14:40	14:40	14:40	14:90	14:90	+ 0,50
18. Sigtuna	13:-	13:50	13:50	13:50	13:90	14:70	+ 1,70
19. Upplands-Bro 14:10	14:10	14:10	14:10	15:10	15:10	+ 1,00
20. Norrtälje	14:13	14:55	14:55	14:55	15:-	15:-	+ 0,87
21. Haninge	14:25	14:25	14:25	14:25	15:50	15:50	+ 1,25
22. Vaxholm*	13:68	13:68	13:68	14:-	15:20	15:70	+ 2,02
23. Botkyrka*	13:80	13:80	13:80	14:-	15:30	16:-	+ 2,20
Medelutdebitering 12:81	13:17	13:16	13:17	13:47	13:57	+ 0,76
Medelutdebitering
hela riket	13:25	13:88	13:91	13:98	14:35	-

Med * markerade kommuner utgör under perioden sammanslagna kommuner.

Följande konstateranden kan göras:

- År 1971 var skillnaden mellan högsta och lägsta utdebitering 3:30 kr.

- År 1976 är skillnaden mellan högsta och lägsta utdebitering 5:90 kr.

-Tre kommuner har haft oförändrad utdebitering.

- Tolv kommuner har höjt utdebiteringen med I kr. eller mindre.

- Åtta kommuner har höjt utdebiteringen med mer än I kr.

- Femton kommuner har höjt utdebiteringen mer än ökningen av medelutdebiteringen
för länet.

- År 1971 hade åtta kommuner en utdebitering som översteg medelutdebiteringen
för riket.

- År 1975 hade sju kommuner en utdebitering som översteg medelutdebiteringen
för riket.

FiU 1975/76:39

Vad som redovisats gäller den primärkommunala skattekraften och utdebiteringen.
För primärkommunerna i Stockholms län har ökningen av
medelutdebiteringen således varit 76 öre. Under motsvarande period har
landstinget höjt sin skattesats med 2:25, varför det sammanslagna genomsnittliga
kommunala skatteuttaget har ökat med 3:01 kr. exkl. förändringar
av församlingsskatten.

Till ytterligare belysning av utvecklingen i länets kommuner i fråga om
skattekraft och utdebitering har kammarkontoret sammanställt följande tabell: -

Skattekraft och utdebitering

Kommun	Skattekr per inv	Beslutad utdebite-
	1975 års taxering	ring för år 1976
1. Danderyd	273	10:10
2. Lidingö	252	11:65
3. Solna	247	11:10
4. Stockholm	239	13:50
5. Sundbyberg	231	14:05
6. Järfälla	206	13:60
7. Nacka	205	14:-
8. Täby	203	12:75
9. Sollentuna	196	14:15
10. Huddinge	176	13:55
11. Ekerö	172	12:75
12. Sigtuna	169	14:70
13. Södertälje	169	14:70
14. Tyresö	166	14:90
15. Upplands-Väsby	162	13:50
16. Nynäshamn	161	14:-
17. Värmdö	157	14:-
18. Haninge	156	15:50
19. Vallentuna	154	14:60
20. Botkyrka	151	16:-
21. Vaxholm	150	15:70
22. Upplands-Bro	149	15:10
23. Norrtälje	134	15:-
Genomsnitt AB län	210	13:57

Skattekraften uppvisar som framgår stora variationer kommunerna emellan.
Skillnaden mellan högsta och lägsta skattekraft uppgår således till i
det närmaste 140 skattekronor. Medelskattekraften uppgick till 210 skattekronor.
I 18 av länets 23 kommuner understiger skattekraften denna nivå.
Detta sammanhänger givetvis med att Stockholms kommun, som har nära
hälften av länets invånare, väger så tungt vid dessa beräkningar. Som tidigare
påpekats och som ytterligare kommer att kommenteras i det följande är
dock skattekraftsutvecklingen för Stockholms kommun sämre än för länets
övriga kommuner. Detta förhållande torde enligt framtagna prognoser komma
att bestå, vilket får till konsekvens att skillnaderna i skattekraft i länet
på sikt kommer att utjämnas.

FiU 1975/76:39

Ett försök att dra slutsatser av ovanstående tabeller kan inledas med
antagandet att det finns ett direkt samband mellan hög skattekraft och
låg utdebitering. Ett sådant antagande styrks av förhållandena i Danderyd,
Lidingö och Solna. Omvänt skulle då också gälla att kommuner med låg
skattekraft har höga skattesatser. Förhållandena i Botkyrka, Vaxholm, Upplands-Bro
och Norrtälje kan här anföras som exempel. Men mot antagandet
om direkt samband mellan skattekraft och utdebitering talar att det finns
kommuner vars skattekraft är lika med eller högre än genomsnittet för
länet, men som likväl har en utdebitering som är högre än medelutdebiteringen.
Som exempel på sådana kommuner kan nämnas Sundbyberg,
Järfälla, Nacka, Sollentuna och Stockholm. Andra kommuner med skattekraft
väsentligt under genomsnittet har å andra sidan en relativt låg utdebitering,
exempelvis Täby, Ekerö, Upplands-Väsby, Nynäshamn och
Värmdö.

Vidare kan framhållas att Haninge och Sigtuna, vars skattekraft vuxit
snabbt under perioden, samtidigt höjt utdebiteringen mer än andra kommuner.

Den bild man får kan alltså ej sägas styrka antagandet om direkt samband
mellan skattekraft och utdebiteringsbehov. Även om man vågar påstå att
ett visst sådant samband gäller är det alltså klart att också andra omständigheter
inverkar. Dessa torde främst vara skillnader kommunerna emellan
vad gäller befolkningens sammansättning och åldersstruktur, ambitionsnivå
och servicegrad, kostnadsstruktur m. m. Vissa av dessa skillnader är det
mycket svårt för den enskilda kommunen att påverka - exempelvis befolkningsutvecklingen
- medan andra skillnader däremot är att se som resultat
av hur de enskilda kommunerna utformat sin verksamhet inom ramen
för den kommunala självbestämmanderätten.

Det här anförda ger dock enligt kammarkontorets mening ett klart belägg
för en slutsats, nämligen den att ett kommunalt skatteutjämningssystem
inte kan ha enbart skillnader i skatteunderlag eller utdebitering som utgångspunkt.
Frågan måste alltså analyseras mer ingående än så. Kammarkontoret,
som med den begränsade remisstid som gäller inte har möjlighet att nu
genomföra en fullständig sådan analys, återkommer dock i det följande
till problemet.

Dessförinnan skall kontoret dock göra ett försök att studera konsekvenserna
av motionärernas förslag. Först skall dock något belysas nu rådande
system för statliga skatteutjämningsbidrag.

Det statliga skatteutjämningssystemet

Som bekant har det sedan länge funnits ett statligt skatteutjämningssystem
för primärkommunerna. Genom beslut vid 1973 års riksdag genomfördes
väsentliga förändringar i detta system fr. o. m. år 1974. Det nya systemet
innebär såväl en betydande ökning av bidragen från staten till kommunerna
som nya regler för bidragsgivningen. Ändringarna i skatteutjämningssys -

FiU 1975/76:39

temet är emellertid provisoriska i avvaktan på en översyn i anslutning till
att resultaten från den kommunalekonomiska utredningens arbete föreligger.

Skatteutjämningsbidrag utgår till landstingskommuner, kommuner och
kyrkliga kommunenheter. Landstingskommuner och kommuner garanteras
viss skattekraft, som relateras till medelskattekraften i riket. Skattekraftsgarantin
varierar med den geografiska belägenheten. Den lägsta garantin
ges i södra och mellersta Sverige, varefter den i princip ökar ju längre norrut
kommunerna är belägna. Landet är således i bidragshänseende indelat i
fem relativt väl sammanhängande områden, inom vilka kommunerna tillförsäkras
ett skatteunderlag som motsvarar resp. 95, 100, 110, 120 och 130
96 av medelskattekraften. Gotland har garanterats 115 96. Särskilda regler
har införts för att förbättra bidragen till avfolkningskommuner och s. k.
sommarstugekommuner. De kyrkliga kommunerna får samma bidrag i kronor
räknat som utgick under år 1973, men med en årlig femprocentig uppräkning
av nästföregående års bidragsbelopp.

Kommunernas möjligheter att fl extra skatteutjämningsbidrag har ökat
väsentligt efter omläggningen. Extra skatteutjämningsbidrag beslutas av
regeringen efter prövning från fall till fall av den bidragssökande kommunens
situation.

Statens kostnader för skatteutjämningsbidragen, som år 1966 uppgick till
1 052 Mkr, har successivt ökat och uppgår för år 1975 till 2 658 Mkr. Av
bidragsbeloppet för år 1975 tillfaller 62 96 kommunerna, 34 96 landstingskommunerna
och 4 96 de kyrkliga kommunerna. Alla landstingskommuner
och samtliga kommuner utom 24 uppbar skatteutjämningsbidrag i någon
form år 1975.

Inom Stockholmsregionen utgick skatteutjämningsbidrag för låg skattekraft
år 1975 till 5 kommuner till ett sammanlagt belopp av 20,9 Mkr,
varav drygt hälften lämnades till Norrtälje kommun. Härutöver har bl. a.
Botkyrka kommun erhållit extra skatteutjämningsbidrag om runt 5 Mkr.

Som bekant har regeringen år 1975 tillsatt en utredning - som antagit
benämningen skatteutjämningskommittén - om förnyad översyn av skatteutjämningssystemet.
I direktiven till denna utredning anförs bl. a. följande:

”Statens bidrag till kommunerna är ett viktigt medel för att ge dem tillfredsställande
ekonomiska arbetsvillkor. För att åstadkomma en rimlig likställighet
mellan kommunerna, trots de stora variationerna i skatteunderlag,
är skatteutjämningsbidragen av särskild betydelse. Behovet och omfattningen
av kommunal service inom skilda verksamhetsområden varierar emellertid
från kommun till kommun, likaså kostnaderna för att uppnå viss
standard. Därför finns det i dag, trots skatteutjämningsbidragen, skillnader
i kommunernas servicenivå och skatteuttag. Skillnaderna kan vara stora
även mellan kommuner inom en begränsad region. J den mån skillnaderna
återspeglar en självvald ambition inom kommunernas beslutande församlingar
får man acceptera dem som ett resultat av den kommunala självbestämmanderätten.
Det bör emellertid ankomma på de sakkunniga att över -

FiU 1975/76:39

väga om man bör ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kommunerna
emellan inom en region beträffande kommunernas förutsättningar
och möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Detta kan bl. a. ske genom
ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader på utgiftssidan.
Utgifterna för stora delar av den kommunala verksamheten påverkas
av ålderssammansättningen. Kommuner med hög andel pensionärer
har således stora kostnader för kommunala bostadstillägg och andra former
av service åt äldre. Likaså har kommuner med stor andel barn och ungdom
höga kostnader för barnomsorg och utbildning.

På kostnaderna inverkar även andra faktorer, som kommunerna själva
i ingen eller ringa grad kan påverka - geografiskt läge, bebyggelsestruktur,
avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. De sakkunniga
bör undersöka möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon
eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den
enskilda kommunens kostnadsnivå.

På grund av en framgångsrik lokaliserings- och regionalpolitik kan också
grunderna för den tidigare fastställda regionala spännvidden mellan högsta
och lägsta skattekraftsgaranti ha förändrats under senare år. De sakkunniga
bör pröva denna fråga och föreslå den reformering av indelningen i skatteutjämningssammanhang
som motiveras av utvecklingen.

I nuvarande system finns en särskild regel för avfolkningskommuner.
Behov av särskilt stöd till sådana kommuner finns även i fortsättningen.
De sakkunniga bör undersöka om speciellt stöd behövs även till snabbt
växande kommuner och om bidragsregler härför kan byggas in i skatteutjämningssystemet.

Den ordinarie bidragsgivningen bör även i fortsättningen kompletteras
med extra skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt
stöd. De sakkunniga bör undersöka om skäl inte föreligger att disponera
en relativt större andel av de totala skatteutjämningsbidragen än f. n. för
extra bidrag.

Samordningen mellan skatteutjämningsbidragen å ena sidan och de speciella
driftbidrag, som staten ger kommunerna för bedrivande av viss verksamhet,
å andra sidan, måste uppmärksammas. Konstruktionen och omfattningen
av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt, som i skatteutjämningssystemet
bör ges åt tidigare nämnda kostnadsfaktorer, exempelvis
åldersstrukturen. De sakkunniga bör därför samarbeta med utredningen
(U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna, som enligt sina
direktiv arbetar på ett nytt statsbidragssystem för grundskolan, och gymnasieskolan.
Samarbete böräven etableras med socialutredningen (S 1969:29),
som f. n. arbetar med en översyn av driftbidragen till primärkommunal
socialvård. Den kommunalekonomiska utredningen häri SOU 1975:39 lämnat
en redovisning över den statliga bidragsgivningen till kommunerna och
därvid redogjort för omfattningen och konstruktionen av de skilda bidragen.
Utredningens översyn av statsbidragssystemet fortsätter. Som jag tidigare

FiU 1975/76:39

har anfort bör ett nära samarbete med denna utredning bedrivas.

Riktpunkten för de sakkunniga bör vara att söka åstadkomma större individuell
rättvisa kommunerna emellan utan att systemet blir alltför detaljbetonat.
Det är också av vikt - inte minst i planeringssammanhang -att man både centralt och på kommunal nivå lätt kan beräkna hur bidraget
påverkas av förändringar av de faktorer, varpå systemet är uppbyggt.”

Enligt vad kammarkontoret kunnat inhämta har skatteutjämningskommittén
för avsikt att under första delen av nästkommande år lägga fram
resultaten av sitt arbete.

Av de ovan citerade avsnitten av utredningsdirektiven framgår att regeringen
är väl medveten om de regionala obalanser som förekommer i
fråga om skatteunderlag och utdebitering. Det finns alltså all anledning
att förvänta att utredningen kommer att studera dessa frågor och utforma
sina förslag därefter.

De förslag som framförs i föreliggande motion skulle enligt motionärerna
tillämpas provisoriskt i avvaktan på den statliga utredningen. En sådan ordning
synes kunna försvaras endast om provisoriet ger uppenbara fördelar
och på goda grunder kan antas ligga i linje med vad utredningen kommer
att föreslå. Att genomföra motionärernas förslag, som skulle få vittgående
konsekvenser för kommunernas ekonomiska planering, för att sedan efter
något år ersätta det med något helt annat är uppenbart olämpligt.

Men en prövning av frågan om motionärernas förslag kan antas ligga
i linje med vad den statliga utredningen kommer att föreslå förutsätter
i princip samma sorts utredningar och överväganden som pågår inom utredningen,
varför den naturliga ordningen vore att det överlämnades till
denna utredning för behandling och redovisning i samband med slutbetänkandet.

Kammarkontoret avser det oaktat att försöka något belysa förslagets konsekvenser
för kommunerna i Stockholms län.

Motionärernas förslag

I motionen ges ingen närmare vägledning om på vilket sätt och i vilken
omfattning den regionala skatteutjämningen skulle ske. I princip synes dock
motionärerna eftersträva en utjämning av kommunernas skattekraft genom
att kommunalskattemedel överförs från högskattekraft- till lågskattekraftkommuner,
varvid utjämningen tänks ske via landstingsskatten.

För att belysa effekterna av ett sådant system antas här i ett räkneexempel
att landstinget skall garantera exempelvis 90 96 av länets medelskattekraft.
De kommuner som icke uppnår denna skattekraft skulle således av landstingsmedel
erhålla skatteutjämningsbidrag. För de kommuner som därvid
kommer att erhålla bidrag uppkommer de effekterna att kommunen i fråga
kan använda den erhållna resursförstärkningen till att

5 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 39

FiU 1975/76:39

- sänka utdebiteringen

- öka verksamhetsvolymen, genomföra standardförbättringar eller kvantitativ
utbyggnad

- undvika en annars ofrånkomlig utdebiteringshöjning

eller kombinationer av dessa möjligheter.

För att finansiera sådana inomregionala skatteutjämningsbidrag får man
utgå från att landstinget måste höja sin utdebiteringsnivå, vilket alltså kommer
att drabba alla skattebetalare inom länet.

Förutsättningen att landstinget skulle garantera 90 % av länets medelskattekraft
genom bidrag via landstingsskatten kan beräknas medföra en
höjning av denna skatt med drygt 50 öre. I nedanstående tabell redovisas
vissa av konsekvenserna av ett sådant system för år 1976, varvid det antagandet
görs att utgående bidrag i sin helhet används för sänkning av
den primärkommunala utdebiteringen. I beräkningarna haravrundning skett
till 5-talsören.

Kommun	Beslutad utdebite- tering 1976	Ökning av lands- tings- skatten	Utdebite-rings för-ändring genom ut jämnings-bidrag	kommu- nal skatt	lands- tings- skatt	Total förändring
1 Danderyd	10:10	+ 0,50	_	10:10	12:25	+ 0,50
2 Solna	11:10			-	11:10			+ 0,50
3 Lidingö	11:65			-	11:65			+ 0,50
4 Täby	12:25			-	12:25			+ 0,50
5 Ekerö	12:75			- 1,15	11:60			-0,65
6 Stockholm	13:50			-	13:50			+ 0,50
7 Järfälla	13:60			-	13:60			+ 0,50
8 Upplands-
Väsby	13:50			- 2,00	11:50			-1,50
9 Huddinge	13:55			- 0,90	12:65			-0,40
10 Nacka	14:-			-	14:-			+ 0,50
11 Sundbyberg	14:05			-	14:05			+ 0,50
12 Nynäshamn	14:-			- 2,10	11:90			- 1.60
13 Värmdö	14:-			- 2,35	11:65			- 1,85
14 Sollentuna	14:15			-	14:15			+ 0,50
15 Vallentuna	14:60			- 3,00	11:60			-2,50
16 Södertälje	14:70			- 1,50	13:20			-1,00
17 Tyresö	14:90			- 1,95	12:95			-1,45
18 Sigtuna	14:70			- 1.55	13:15			-1,05
19 Upplands-Bro 15:10			- 3,25	11:85			-2,75
20 Norrtälje	15:-			- 3.40	11:60			-2,90
21 Haninge	15:50			- 2,70	12:20			-2,20
22 Vaxholm	15:70			- 2,95	12:75			-2,45
23 Botkyrka	16:-	+ 0,50	- 3,25	12:75	12:25	-2,75

FiU 1975/76:39

Kommunala effekter

Som framgår av tabellen visar räkneexemplet att år 1976 skulle 14 av
länets kommuner bli berättigade till utjämningsbidrag med belopp som motsvarar
en utdebitering i dessa kommuner mellan 90 öre och 3:40 kr. Den
samlade bidragsvolymen kan anges till runt 175 Mkr. I 9 kommuner blir
därför det samlade resultatet en total skattehöjning med drygt 50 öre.

Vad gäller differensen mellan högsta och lägsta primärkommunala utdebitering
visar räkneexemplet att skillnaden skulle kunna minska från 5:90
kr. till 4:05 kr. eller med 1:85. Bortser man dock från ytterlighetsfallen,
vilka kan sägas återspegla exceptionella förhållanden, bör kunna påstås
att ett regionalt skatteutjämningssystem av här redovisad modell ändock
har en begränsad utjämningseffekt.

Beräkningarna bygger som framgått på faktiska förhållanden under innevarande
år. I sammanhanget bör dock också söka bedömas vilka konsekvenser
det tänkta skatteutjämningssystemet skulle få på något längre
sikt. En viktig faktor är härvid att skattekraftutvecklingen för Stockholms
kommun som tidigare påpekats är relativt svag. Sannolikt är att skattekraften
i Stockholm kommer att närma sig medelskattekraften i länet. Med den
tyngd värdena för Stockholm har i dessa beräkningar innebär det att allt
färre kommuner skulle bli berättigade till bidrag, genom att deras skatteunderlag
närmar sig genomsnittet. Den fortsatta utvecklingen torde alltså
innebära att allt fler kommuner kommer att få en skattekraft som ligger
närmare länsgenomsnittet.

Eftersom det tänkta systemet tar sikte på att utjämna faktiska skillnader
i utdebiteringen skulle det vara förknippat med samma nackdelar som det
nuvarande statliga skatteutjämningssystemet. Härmed avses att systemet
ej förmår beakta utvecklingen i kommuner som har en mycket snabb befolkningstillväxt,
som exempelvis Botkyrka kommun, eftersom utjämningsbidragen
baseras på kommunens skattekraft med två års eftersläpning. För
att komma till rätta med dessa förhållanden torde, som motionärerna också
delvis har framhållit, antingen krävas löpande förskottsbidrag eller hellre
ett bidrags- och utjämningssystem baserat på den faktiska inkomst- och
kostnadsutvecklingen för kommunen.

Vissa kostnadsjämförelser m. m. mellan länets kommuner

Frågan om en skatteutjämning mellan kommunerna är ett mycket komplicerat
problem. Kammarkontoret har i det föregående sökt belysa vissa
aspekter på frågan. I detta utlåtande är inte avsikten att redogöra för denna
problematik ur alla synvinklar. Därtill är också remisstiden för kort och
det må även understrykas, att officiellt siffermaterial saknas i stor utsträckning.

En redovisning av de av kommunerna verkställda boksluten samlas emellertid
av statistiska centralbyrån i publikationen Kommunernas finanser.

FiU 1975/76:39

En sådan redovisning Finns senast för kalenderåret 1973. De däri publicerade
beloppen grundar sig således på kommunernas egna uppgifter. Kammarkontoret
skall nedan söka belysa några fakta beträffande länets kommuner,
som kan hämtas ur dessa uppgifter. Jämförelsen får dock inte hårddras,
då kommunerna inbördes kan ha olika redovisningssystem, även om kommunförbundet
ger allmänna rekommendationer i vad avser exempelvis grunder
för beräkning av internränta och avskrivningar. Men tendenser bör dock
kunna utläsas av redovisningen. Åtminstone kan man få en översiktlig
uppfattning om skillnader i de strukturella förutsättningarna i de olika kommunerna.

En brist i den ifrågavarande editionen är att kommuner med mer eller
mindre än 10 000 invånare redovisas på olika sätt. 1 det följande redovisas
endast kommuner, som vid ingången av år 1973 uppnådde minst sagda
befolkningstal. En annan brist är att kommunindelningen inom länet har
ändrats betydligt sedan nämnda år, varför ej heller ur denna synpunkt mer
aktuella fakta kan frambringas. Den enda redigering kammarkontoret vidtagit
i de redovisade tabellerna är att beloppen för Botkyrka och Salem slagits
ihop.

I den driftbudgetspecifikation, som redovisas i publikationen, har verksamheten
indelats i sju olika program, nämligen följande:

1 Central förvaltning, rätts- och samhällsskydd

2 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning

3 Byggnads- och planväsen, gatu- och parkförvaltning, fritidsförvaltning

4 Hamnar, kommunikationer och näringsliv, industriell verksamhet

5 Undervisning och annan kulturell verksamhet

6 Socalvård, socialförvaltning, hälso- och sjukvård

7 Finansiering

Först må lämnas följande huvuduppgifter för de olika kommunerna enligt
den publicerade redovisningen.

FiU 1975/76:39

	Antal invånare 1/1 73	Antal milj. skatte- kronor	Utdebi- tering	Kostnads-räntor och av-skriv-ningar Mkr	D:o per skatte-krona	Netto- drift- kost- nad exkl. räntor och avskriv- ningar Mkr	D:o per invå-nare
Botkyrka	56 264	5,14	13:80- -14:00	85,3	16:60	85,9	1 527
Danderyd	27 867	5,76	10:10	54,7	9:50	43,1	1 547
Ekerö	13 900	1,74	11:25	23,3	13:39	17,8	1 279
Haninge	50 954	5,71	14:25	91,4	16:01	73,3	1439
Huddinge	56 391	7,85	12:68	90,8	11:57	75,9	1 345
Järfalla	52 166	7,86	12:70	112,8	14:35	89,0	1 706
Lidingö	35 485	7,23	11:65	81,8	11:31	61,8	1 741
Nacka	51 766	8,24	12:60	96,6	11:72	82,2	1 587
Norrtälje	38 823	3,95	14:55	60,6	15:34	53,2	1 371
Nynäshamn	11 416	1,65	13:-	23,0	13:94	15,4	1 350
Sigtuna	27 492	3,33	13:50	48,8	14:65	413	1 503
Sollentuna	40 020	6.09	13:05	71,4	11:72	63,8	1 593
Solna	55 430	10,34	11:10	100,8	9:75	77,4	1 396
Stockholm	699 238	138,47	13:50	1 561,7	11:28	904,8	1 293
Sundbyberg	28 989	5,09	12:75	51,7	10:16	51,1	1 762
Södertälje	77 875	10,20	13:70	132,1	12:95	100,7	1 293
Tyresö	28 884	3,61	14:40	56,5	15:65	45,6	1 579
Täby	38 991	6,40	12:25	76,5	11:95	65,8	1 686
Upplands-Bro Upplands-	12 755	2,58	14:10	27,7	10:74	20,4	1 597
Väsby	22 874	2,58	12:50	36,8	14:26	32,3	1 410
Vallentuna	13 881	1,57	13:60	24,8	15:80	18,5	1 331
Österåker	18 559	1,96	14:-	31,0	15:82	26,0	1 398

I den kommunala redovisningen har ofta storleken av kalkylposter som
internräntor och avskrivningar vållat diskussioner. Dessa interna poster avser
sådana bokföringstransaktioner, som upptas med lika stora belopp på såväl
kostnads- som intäktssidan. De avser i forsta hand att ge en rättvisande
bild av vad en verksamhet i verkligheten kostar med hänsyn till gjorda
investeringar eller andra nedlagda kostnaderav engångsnatur. Härmä endast
erinras om sådana problem som avskrivningstider, avskrivning på bokfdrt
eller återanskaffningsvärde, om avskrivning skall ske i sådana delar av en
anläggning, som bestridits genom statsbidrag, om kort och lång låneränta
m. m. Den i tabellen återgivna redovisningen av kostnadsräntor och avskrivningar,
som i detta sammanhang avser internposter, får med hänsyn
till olika regler hos olika kommuner inte misstolkas. Det vill emellertid
synas som om kommuner i ett expansivt skede i stort sett redovisar högre
dylika internposter, vilket också borde vara fallet, då exploateringskostnader
i dessa fall slår mycket hårt. Skillnaderna är betydande, nämligen mätt i
proportion till skatteunderlaget från 9:50 i Danderyd till 16:60 i Botkyrka -

6 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 39

FiU 1975/76:39

Salem per skattekrona. Alltför långtgående slutsatser bör dock som nyss
anförts inte dras av dessa skillnader men man bör hålla dem i minnet,
när kontoret i det följande redovisar kostnader under olika huvudtitlar i
driftbudgeten.

Om man borträknar internposter som de nyssnämnda erhålls för år 1973
nettodriftkostnader enligt den näst sista kolumnen i tabellen. Här har vidare
dessa nettodriftkostnader dividerats med antalet invånare vid årets början,
varvid erhålls en genomsnittskostnad per invånare. Att denna kostnad kan
variera med relativt stora variationer, i tabellen från 1 293 kr. för Stockholm
och Södertälje till 1 762 kr. för Sundbyberg, beror av många olika omständigheter.
Några kan vara följande: ”OnormaL” åldersfördelning bland invånarna
(barn i skolåldern torde dra de största kostnaderna), standard nivå,
hur rationellt driften bedrivs m. m. Värdet av jämförelser kommuner emellan
för ett enstaka år kan också förringas genom de olika sätt som kommunerna
redovisar exempelvis statsbidragen på, dvs. om intäkterna upptas
i bokslutet vartefter de inkommit eller om de genom fordringsbokföring
redovisas till det år, de i själva verket hör.

En måttstock vid en jämförelse av de olika kommunernas kostnader är
nettodriftkostnaderna mätt i utdebitering per huvudprogram. För år 1973
uppgick utdebiteringen (om hänsyn endast tas till skatteunderlaget, det bortses
således från slutavräkningen av skatt) till följande belopp för de redovisade
sex huvudprogrammen. Det skall observeras att beloppen inkluderar
räntor och avskrivningar varför deras summa per kommun överstiger
där gällande utdebitering.

FiU 1975/76:39 71

Utdebitering för huvudprogrammen i vissa länskommuner dr 1973

	Central forv., rätts- skydd	Fastighets- Bygg-förv., nads-bostads- nämnd, försörj- gator, ning park, fritid	Hamnar, industri	Under- visning, kultur	Social- vård
Botkyrka	1:61	1:36	3:91	0:54	7:84	8:17
Danderyd	1:06	0:66	2:41	0:92	3:78	2:60
Ekerö	1:15	1:03	1:19	0:40	5:77	4:25
Haninge	1:63	0:84	2:85	-0:30	6:18	6:92
Huddinge	1:40	0:62	3:06	0:43	5:17	4:73
Järfälla	1:09	0:94	2:88	-0:26	6:54	4:25
Lidingö	1:08	1:26	3:31	0:68	3:76	2:68
Nacka	1:06	0:97	3:23	0:66	4:98	5:25
Norrtälje	1:75	1:24	2:46	0:78	6:91	6:39
Nynäshamn	1:58	1:27	3.15	0:69	4:34	4:52
Sigtuna	1:59	1:53	2:76	0:81	5:83	3:57
Sollentuna	1:40	1:25	2:18	0:34	4:78	5:39
Solna	1:07	0:78	2:93	-0:84	3:85	5:86
Stockholm	0:76	1:41	2:14	-0:05	3:09	5:98
Sundbyberg	1:08	0:06	4:09	-0:24	3:77	7:13
Södertälje	1:40	1:53	3:21	-0:08	5:61	5:09
Tyresö	1:33	0:78	3:16	-0:03	6:09	5:51
Täby	1:30	2:34	2:20	-0:06	3:19	2:31
Upplands-Bro	0:81	0:85	1:12	0:98	2:95	3:41
Upplands-
Väsby	1:30	1:74	3:26	0:12	7:09	4:65
Vallentuna	1:56	1:08	2:17	0:76	6:72	3:99
Österåker	2:22	1:51	2:45	0:31	6:87	4:23

Med varning för alltför vittgående slutsatser synes emellertid starka tendenser
kunna skönjas av tabellen. Det kan redan av den första kolumnen,
som avser nettokostnader för central förvaltning samt rätts- och samhällsskydd,
iakttas mycket stora ojämnheter. Variationsbredden är från lägst
0:76 kr. för Stockholm till 1:61 kr. för Botkyrka-Salem, 1:75 för Norrtälje
och 2:22 kr. för Österåker. Till viss del kanske dessa skillnader kan förklaras
av att en aktivitet hos en kommun bokförs under just denna huvudtitel
men hos en annan kommun under en annan titel (jfr generalplaneberedningen
i Stockholm). Vidare kan kostnaderna sammanhänga med i vilken
omfattning vissa funktioner är centraliserade till central finansförvaltning
eller ej. Skillnader kan också uppkomma genom olika kostnadskrävande
åtgärder för exempelvis brandskydd, där kammarkontoret för sin del antar
att en sammanlagt lägre kostnad skulle kunna ernås vid fullständig samordning
över kommungränserna. Det bör under denna huvudtitel också
uppmärksammas, att kommunerna kan ha olika kostnader för övergångsbidraget
till staten efter bl. a. polisens förstatligande.

Också bostadsförsörjningen vållar mycket ojämna kostnader mellan kommunerna,
där skillnaderna varierar från -0:06 kr. för Sundbyberg till 2:34

FiU 1975/76:39

kr. i Täby. Här är emellertid ett område, där en viss grad av utjämning
kanske hade kunnat åstadkommas, om landstinget, såsom diskussionen Tordes
i samband med att vissa av Stockholms kommuns verksamheter uppgick
i landstinget, hade bidragit till exploateringskostnader m. m. Under denna
huvudtitel kan också systemet med tomträttsupplåtelse contra försäljning
av mark ha en relativt stor betydelse för ekonomin och graden av ersättning
man tar ut vid tomträttsupplåtelser.

Av särskilt stort intresse i förevarande sammanhang är kommunernas
kostnader för dels undervisning och kultur, dels socialvård. Som framgår
av tabellen väger dessa verksamheter, som till stor del är statligt reglerade,
mycket tungt. När exempelvis Botkyrka har en utdebitering på 13:80—14:—
kr. kostar dessa huvudtitlar sammanlagt 16:01 kr., inkl. kalkylposter. Men
ojämnheten mellan kommunerna är iögonfallande. Beträffande undervisning
och kultur varierar utdebiteringen från 2:95 kr. i Upplands-Bro till
7:84 kr. i Botkyrka-Salem. Den ojämförligt största kostnaden under denna
huvudtitel är naturligtvis undervisningen. Och i denna del betyder ju barntätheten
allra mest. Det synes inte troligt, att standardskillnaderna vad beträffar
undervisningen slår så hårt, då dessa ”frivilliga” kostnader ändå är
relativt låga i jämförelse med de mer ”obligatoriska”. En aspekt kan också
vara att ungdom i olika hög grad använder sig av möjligheten till vidare
skolgång efter den obligatoriska.

Eftersom undervisningen är den mest reglerade verksamheten av större
storleksordning hos kommunerna, kan det vara av intresse att se, hur bruttokostnader
och intäkter förhåller sig i länskommunerna. Dessa framgår
av nedanstående tabell:

FiU 1975/76:39

Kostnader och intäkter för huvudprogrammet Undervisning och annan kulturell
verksamhet under är 1973 (Mkr)

	Kostnader	Intäkter	Intäkter i % av kostnader
Botkyrka	68,0	27,8	40,9
Danderyd	41,0	19,2	46,8
Ekerö	18,2	8,1	44,5
Haninge	71,4	36,1	50,6
Huddinge	81,2	40,6	50,0
Järfälla	87,1	35,6	40,9
Lidingö	49,9	22,7	45,5
Nacka	74,1	33,1	44,7
Norrtälje	50,8	23,5	46,3
Nynäshamn	14,4	7,2	50,0
Sigtuna	36,6	17,2	47,0
Sollentuna	60,9	31,8	52,2
Solna	92,7	53,0	57,2
Stockholm	857,8	429,3	50,0
Sundbyberg	33,1	13,8	41,7
Södertälje	112,3	55,1	49,1
Tyresö	40,8	18,8	46,1
Täby	52,1	31,7	60,8
Upplands-Bro	14,5	6,9	47,6
Upplands-Väsby	31,0	12,7	41,0
Vallentuna	18,5	7,9	42,7
Österåker	25,8	12,3	47,7

Intäkterna består till den ojämförligt största delen av statsbidrag. Visserligen
föreligger säkerligen skillnader kommunerna emellan om uttag av
avgifter för olika slag av kostnader, men dessa torde sammantagna inte
förta ovanstående bedömning av statsbidraget. Eftersom det här gäller en
nästan helt statligt reglerad verksamhet ligger det ju nära till hands att
aktualisera frågan om statsbidraget som utjämnande faktor. Visserligen föreligger
inte fullständig korrelation mellan hög utdebitering hos kommunerna
med låg intäktsandel enligt tabellen, men till stora delar sammanfaller
dessa karaktäristika. Detta framgår av att genomsnittsprocenten för intäkterna
för kommuner med en högre utdebitering än genomsnittet ligger på
46,7 96, medan för lågskattekommuner genomsnittet är 48,2 96.

Om nettokostnaderna för undervisning och kultur visar mycket stora skillnader
i utdebiteringsbehov mellan kommunerna, kan detsamma, och det
i än högre grad, redovisas vad gäller socialvården. Denna verksamhetsgren
hos kommunerna synes ur bruttokostnadssynpunkt ej väga lika tungt som
undervisningen, men netto väger de båda verksamheterna år 1973 relativt
lika, dvs. utdebiteringen ligger vanligen på samma nivå. Statsbidragen är
ju ej lika stora för socialvården som för undervisningen, varför kommunen
ensam får bära större del av bruttokostnaden. Men bilden av utdebiteringsbehovet
är mycket skiftande, som framgår av den tidigare tabellen. För
sociala kostnader utdebiterar som lägst Danderyd 2:60 kr. och som högst

FiU 1975/76:39

Botkyrka-Salem 8:17 kr. Spännvidden är här större än vad gäller undervisning.
Det torde också kunna konstateras, att socialvårdskostnaderna hårt
slår igenom på utdebiteringen. Detta framgår bl. a. av att den genomsnittliga
(ovägt) utdebiteringen för socialvård ligger hos lågskattekommunerna på
en nivå av 4:28 kr., medan motsvarande utdebitering för högskattekommuner
utgör 5:44 kr.

Också vad gäller socialvården skulle en jämförelse kunna göras mellan
bruttokostnader och intäkter, men vad gäller denna huvudtitel torde intäkterna
vara av flera olika slag än vad som gäller för undervisningen, varför
en sådan jämförelse inte blir lika adekvat. Men samma slutsats torde kunna
dras, nämligen att den ”genaste” vägen för en skatteutjämning kan ligga
i en reglering av statsbidragsvillkoren.

För att ytterligare bilda sig ett begrepp om likheter och olikheter kommunerna
emellan kan också vara av intresse att studera investeringsvolym
och investeringarnas finansiering hos de olika kommunerna. I detta syfte
har nedanstående sammanställning framtagits:

	Antal	Investe-	Investe-	Skatte-	Skattefinansiering	Låne-	Låne-
	skatte-	ringar	ring, per	finansie-	per	i % av	skuld2	skuld
	kronor		skatte- krona	ring1	skatte- krona	investe- ringar		per skatte- krona
	M Skr	Mkr		Mkr			Mkr
Botkyrka	5,14	94,7	18:42	21,8	4:24	23,0	402,8	78,37
Danderyd	5,76	18,1	3:14	15,5	2:69	85,6	66,5	11,55
Ekerö	1,74	8,9	5:11	4,8	2:76	53,9	17,5	10,06
Haninge	5,71	36,4	6:37	15,5	2:71	42,6	133,3	23,35
Huddinge	7,85	79,4	10:11	20,9	2:66	26.3	207,7	26,46
Järfälla	7,86	27,3	3:47	20,0	2:54	73,3	123,7	15,74
Lidingö	7,23	40.1	5:55	22,7	3:14	56,6	55,8	7,72
Nacka	8,24	54,4	6:60	21,9	2:66	40,3	297.7	36,13
Nomälje	3,95	26,0	6:58	12,6	3:19	48,5	63,8	16,15
Nynäshamn	1,65	10.8	6:55	11,1	6:73	102.8	8,3	5,03
Sigtuna	3,33	28,2	8:47	9,9	2:97	35,1	107,1	32,16
Sollentuna	6,09	44,0	7:22	15,9	2:61	36,1	246,4	40,46
Solna	10,34	66,3	6:41	31,6	3:06	47,7	243,0	23,50
Stockholm	138,47	624,5	4:51	706,2	5:10	113,1	4 587,9	33,13
Sundbyberg	5,09	38,3	7:52	11,7	2:30	30,5	186,3	36,60
Södertälje	10,20	98,2	9:63	42,0	4:12	42,8	214,8	21,06
Tyresö	3,61	15,6	4:32	9,1	2:52	58,3	73,3	20,30
Täby	6,40	28,3	4:42	14,7	2:30	51.9	63,7	9,95
Upplands-Bro	2,58	16,7	6:47	3,3	1:28	19,8	44,8	17,36
Upplands-
Väsby	2,58	43,9	17:02	8,6	3:33	19,6	80,3	31,12
Vallentuna	1,57	10,9	6:94	7,2	4:59	66,1	24,4	15,54
Österåker	1,96	24,8	12:65	4,9	2:50	19,8	79,7	40.66

1 Överföringspost + avskrivningsmedel.

2 Långfristiga och tillfälliga lån minskat med kassa, bank, postgiro.

FiU 1975/76:39

I den andra sifferkolumnen framgår bruttoinvesteringarnas omfattning.

I dessa belopp ligger även utgifter för inköp av fastigheter. Det må inom
parentes nämnas, att beloppet för Stockholm ej helt överensstämmer med
den i bokslutet intagna redovisningen. Detta beror bl. a. på att räntekostnader
under byggnadstid ej inräknats. Ett lämpligt mått för att kunna bedöma
investeringarnas omfattning synes vara att sätta dem i relation till skatteunderlaget.
Därvid visar det sig - icke oväntat - att Botkyrka-Salem ligger
i topp med 18:42 kr. Variationsbredden är mycket stor och har sina rimliga
förklaringar. Att exempelvis Stockholm ligger så lågt som 4:51 kr., sammanhänger
ju med att kommunen i det närmaste är färdigexploaterad.

Av särskilt stort intresse i förevarande sammanhang är i vilken utsträckning
investeringarna bekostas av skattemedel. När statistiska centralbyrån
gör sin redovisning i detta hänseende sammanläggs den s. k. överföringsposten,
dvs. direkt skattefinansiering och vissa andra poster på kapitalbudgeten,
med avskrivningsmedel. Stockholms kommun brukar inte ha denna
redovisning. Till skattefinansiering brukar i budgetsammanhang o. d. för
Stockholms del endast medräknas den direkt utdebiterade skattefinansieringen.
Dessutom utdebiteras ju inte medel för avskrivning utan i stället
för faktiska amorteringar.

Tabellen utvisar stora skillnader mellan kommunerna. Uttryckt i skattekronor
finns den högsta skattefinansieringen i Nynäshamn, Stockholm,
Vallentuna och Botkyrka-Salem med resp. 6:73, 5:10, 4:59 och 4:24 kr.,
medan Upplands-Bro skulle ha den högsta lånefinansieringen.

Den sammanlagda låneskulden, dvs. här mätt som skillnaden mellan
å ena sidan lång- och kortfristig upplåning och å andra sidan tillgodohavanden
i kassa samt på bank och postgiro, varierar i mycket hög grad.
Om man mäter storleken på denna låneskuld efter skatteunderlaget, får
man en skala mellan 5:03 kr. för Nynäshamn (högst i skattefinansiering
1973) och 78:37 kr. för Botkyrka-Salem, som ligger osedvanligt högt.

Med ovanstående siffror för ögonen skulle det ligga nära till hands att
i skatteutjämnande syfte rekommendera en högre lånefinansiering för högskattekommunerna.
Kammarkontoret vill för sin del dock inte rekommendera
en sådan åtgärd, såvida inte alldeles speciella skäl är för handen. Den
ökade lånebildningen kräver ju framtida uppoffringar i form av räntor och
amorteringar. Det gäller ju till allra största delen investeringar som till endast
liten del är direkt räntabla.

Mera parentetiskt må väl framhållas en synpunkt i förevarande hänseende.
Skattefinansieringen har varit och är tydligen mycket ojämn mellan kommunerna.
Det vore vid en ev. skatteutjämning mellan kommunerna inte
rimligt, om en kommun, som genom utdebitering sparat för kommande
generationer och därigenom numera har en relativt låg skuldbörda, skulle
"bestraffas” för detta.

Kammarkontoret har med ovanstående redovisning velat på några punkter
visa på skiljaktigheter hos olika kommuner när det gäller kostnader för

FiU 1975/76:39

olika ändamål och kommunernas finansiella status. Redovisningen synes
lämna belägg för att en skatteutjämning även borde beakta de faktiska skillnader
i kommunens kostnadsstruktur som inte beror av olika standard.

Effekter för skattebetalarna

En av slutsatserna av tidigare redovisat räkneexempel var ju att den tänkta
skatteutjämningen skulle resultera i en sammanlagd höjning av kommunaloch
landstingsskatten i 9 av länets kommuner med i de flesta fall drygt
50 öre.

En ofta förekommande föreställning är att i kommuner med högt skatteunderlag
är också medelinkomsten hög. Något sådant direkt samband
finns dock inte, vilket nedanstående tabell visar.

Kommun	Skattekr. per inv. 1974	Medelinkomst1 per inkomsttagare år 1974
1. Danderyd	273	46 100
2. Lidingö	252	40 800
3. Solna	247	33 500
4. Stockholm	239	32 100
5. Sundbyberg	231	31 400
6 Järfälla	206	35 200
7 Nacka	205	35 700
8 Täby	203	36 600
9 Sollentuna	176	34 800
10 Huddinge	176	32 600
11 Ekerö	172	34 600
12 Sigtuna	169	30 700
13 Södertälje	169	29 600
14 Tyresö	166	33 900
15 Upplands-Väsby	162	32 600
16 Nynäshamn	161	29 000
17 Värmdö	157	29 800
18 Haninge	156	30 400
19 Vallentuna	154	30 900
20 Botkyrka	151	32 000
21 Vaxholm	150	31 900
22 Upplands-Bro	149	30 900
23 Norrtälje	134	29 000
Länet	210	32 600

1 Med inkomst avses sammanräknad inkomst och med inkomsttagare personer, som
har en taxerad inkomst på minst 4 500 kr. För makar gäller att den sammanlagda
inkomsten skall uppgå till detta belopp men de redovisas var för sig.

Till en början kan konstateras att skillnaden i medelinkomst mellan inkomsttagare
i olika kommuner ej är lika stor som skillnaden i kommunernas
skattekraft. Under det att 5 av länets 23 kommuner år 1974 hade en skattekraft
som översteg den genomsnittliga har 10 kommuner inkomsttagare

FiU 1975/76:39

vars inkomst ligger över medelinkomsten för länet.

Samband mellan hög skattekraft och hög medelinkomst uppvisar Danderyd
och Lidingö. Låg skattekraft och låg medelinkomst förekommer i
Norrtälje. I en rad kommuner finns dock inte sådant entydigt samband.
Påtagligt avviker Stockholm och Sundbyberg, som tillhör de få kommuner
som har högre skattekraft än länsgenomsnittet, men vars inkomsttagare
trots det har inkomster som understiger genomsnittsinkomsten. Anmärkningsvärt
höga medelinkomster i förhållande till skattekraften uppvisar Botkyrka,
Vaxholm, Upplands-Väsby, Tyresö, Ekerö, Täby och Nacka. 1 Sigtuna,
Södertälje, Nynäshamn och, som tidigare nämnts, Stockholm och
Sundbyberg råder motsatta förhållanden.

Det finns många orsaker till att det ej finns samband mellan hög skattekraft
och genomsnittsinkomst. Inkomster från juridiska personer, andelen inkomsttagare
av totalbefolkningen, förvärvsfrekvensen (som i sin tur bl. a.
påverkas av tillgången till barntillsyn och arbetstillfällen), förmögenhetsbilden
samt hushållsstruktur, åldersfördelning och relationen mellan flerfamiljshus
och småhusbebyggelse må nämnas som exempel på några faktorer
som har betydelse i sammanhanget.

I motionen synes ha förutsatts att i "rika” kommuner också återfinns
”rika” inkomsttagare. Ovanstående tabell visar att ett sådant samband inte
föreligger. I nedanstående tabell belyses detta ytterligare.

Antal kommuner i Stockholms län fördelade efter skattekraft och medelinkomst
dr 1974

	Inkomst (hos inkomsttagare)
Skattekraft	Under medelinkomst Över medelinkomst i länet i länet	Summa
Över genomsnitt	2'	32	5
i länet	(696 000 inv.)	(117 000 inv.)	(813 000 inv.)
Under genomsnitt	123	64	18
i länet	(445 000 inv.)	(235 000 inv.)	(680 000 inv.)
Summa	14 (1 141 000 inv.)	9 (352 000 inv.)	23 (1 493 000 inv.)

1 Stockholm. Sundbyberg.

2 Danderyd, Lidingö, Solna.

3 Botkyrka. Haninge, Huddinge, Norrtälje, Nynäshamn. Sigtuna, Södertälje, UpplandsBro,
Upplands-Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö.

4 Ekerö, Järfälla, Nacka, Sollentuna, Tyresö, Täby.

Om den här lämnade redovisningen för medelinkomsten i kommunerna
ställs samman med redovisningen för hur utjämningssystemet skulle påverka
utdebiteringen får man några intressanta resultat. Så uppkommer t. ex.
att skattebetalare i Stockholm och Sundbyberg, som är kommuner med

FiU 1975/76:39

jämförelsevis låg medelinkomst, får skattehöjningar för att finansiera utjämningsbidrag
till bl. a. Huddinge och Ekerö, trots att medelinkomsten
där är högre.

En annan iakttagelse är att för Södertälje, vars inkomsttagare redovisar
mycket låga medelinkomster, skulle nettoeffekten av utjämningsbidragen
bli en möjlig sänkning av utdebiteringen med 4:50 kr., medan för kommuner
som Botkyrka och Vaxholm, där inkomsttagarna har högre medelinkomster,
skulle skapas ett resursutrymme om ca 3 kr.

Här berörda förhållanden utgör omständigheter som föranleder invändningar
mot förslagen i motionen. På ett system för en inomregional skatteutjämning
bör uppenbarligen också ställas det kravet att det förutom att
beakta skillnader i skattekraft och utdebitering också beaktar faktiska skillnader
i genomsnittsinkomster för inkomsttagaren, dvs. de fördelningspolitiska
effekterna.

Särskilda förhållanden i Stockholms kommun

Kammarkontorets redovisning har hitintills i första hand gällt förhållandena
inom Stockholms län i dess helhet. Utvecklingen inom Stockholms
kommun är dock i så många avseenden av betydelse också för länet att
det finns anledning att särskilt uppehålla sig vid denna fråga.

Som framgått av det statistiska underlaget har Stockholms kommun en
relativt hög skattekraft. Detta förhållande medför att kommunen i nuläget
ej kan komma i fråga för skatteutjämningsbidrag av den typ som här diskuterats.
Ej heller synes sådana utjämningsbidrag bli aktuella inom överblickbar
framtid. Stockholm tillhör således det fåtal kommuner som helt
skulle ställas utanför motionärernas förslag till skatteutjämningssystem.

Stockholms kommun har i relation till kommunens skattekraft en relativt
hög utdebitering. En hög skattekraft innebär, som ovan berörts, icke i och
för sig någon garanti för en låg utdebitering. Förhållanden kan uppstå som
kommunen har begränsade möjligheter att påverka, och som ställer kommunen
i ett besvärande ekonomiskt läge, oavsett att skattekraften i och
för sig är högre än för genomsnittskommunen. Sådana förhållanden kan
vara en kraftig befolkningsminskning och omstrukturering. Ej heller bör
förglömmas de kommunalpolitiska ambitionerna som i hög grad varierar
mellan kommunerna inom länet.

Stockholms kommun kan i dagens läge sägas befinna sig i en sådan situation.
Befolkningsminskningen i Stockholm har således varit mycket kraftig.
I det Stockholm som i dag är bebyggt beräknas år 1980 bo endast
ca 630 000 personer, mot ca 806 000 år 1960. Samtidigt med denna befolkningsminskning
inträffar en förändring i ålderssammansättningen, vilket
för Stockholms del innebär att andelen pensionärer ökar mycket kraftigt,
en utveckling som markant avviker från den inom länet i övrigt.

Andelen invånare över 70 år inom Stockholms kommun överstiger f. n.

FiU 1975/76:39

12 96, eller motsvarar runt 82 000 personer, medan motsvarande andel i
länet i övrigt uppgår till runt 5 96. Givetvis innebär detta särskilda kostnadskrav
för kommunen samt konsekvenser för kommunens skattekraftstillväxt.

En annan faktor som har betydelse är att Stockholms kommun belastas
med icke oväsentliga kostnader på grund av den funktion kommunen har
som landets huvudstad samt centrum inom regionen. Svårigheter föreligger
emellertid att i den kommunala budgeten särskilja kommunens merkostnader
för sådana verksamheter som alltså icke enbart kommer kommunens
invånare till godo. Det må i sammanhanget vara tillfyllest att peka på verksamheter
som stadsbyggnadsåtgärder, markutbud för olika ändamål inom
och utanför jurisdiktionsgränsen, kulturutbudet, skolverksamheten, idrottsoch
friluftslivet, väghållningen, hamnverksamheten, ansvar för vatten och
avloppsförsörjning för vissa grannkommuner m. m. Vidare må erinras om
att Stockholms kommun genom KSB-systemet avseende kommunala bostadstillägg
för barnfamiljer och ensamstående tillför övriga kommuner i länet
ett belopp som för år 1976 uppgår till 21 Mkr. Vad gäller kommunala bostadstillägg
till pensionärer (KBT) sker ingen sådan utjämning kommunerna
emellan, utan varje kommun svarar själv med olika bidragssystem för dessa
kostnader. Stockholms kommuns kostnader för KBT har för år 1976 beräknats
till 210 Mkr. Oaktat vad som påpekats i fråga om svårigheterna
att entydigt redovisa dessa merkostnader kan dock den försiktiga bedömningen
göras att Stockholms åtaganden härvidlag motsvarar en utdebitering
av 1-2 kr. Att Stockholms kommun har påtagit sig detta kostnadsansvar
kan betraktas som en indirekt regional bidragsgivning.

I sammanhanget bör vidare tilläggas att Stockholms kommun i samband
med bildandet av Stockholms läns landsting år 1971 tillförde landstinget
avsevärda medel i form av överföring av tillgångar - mark och fastigheter
- till i huvudsak bokförda värden, samt därefter under en period av fem
år tillskjutit kontanta bidrag till landstinget till ett sammanlagt belopp av
runt 150 Mkr. Även i andra sammanhang har Stockholms kommun påtagit
sig ett ekonomiskt och finansiellt ansvar för utvecklingen inom delar av
regionen. Särskilt påtagliga har dessa insatser varit för regionens bostadsförsörjning.
Kommunen har också till bl. a. Botkyrka kommun - som haft
en snabb befolkningstillväxt - utgivit s. k. expansionslån för att trygga den
kommunala servicen därstädes.

Kammarkontoret har med det ovan anförda velat peka på verksamhetsområden
där Stockholms insatser för regionen i dess helhet är betydande
och som i verkligheten innebär en resursöverföring från Stockholms kommun
till andra kommuner inom regionen. Stockholms skattesats kan därigenom
sägas vara högre än vad den eljest skulle kunna vara, sett enbart
till kommunens utgiftsbehov.

En synpunkt som må framhållas i sammanhanget är att det av motionärerna
anförda syftemålet - en utjämning av utdebiteringen och service -

FiU 1975/76:39

nivån - kan tillgodoses på andra sätt, exempelvis genom en ökad integrering
av den kommunala verksamheten. Redan nu fungerar KSB som en sådan
utjämnande integrering. En helt annan lösning vore att realisera de tankegångar
som foddes under 60-talet om ändrad kommunindelning - storkommun
(exempelvis Gotland) eller överkommun. Det finns emellertid inte
anledning för kontoret att särskilt analysera denna frågeställning.

Synpunkter på skatteutjämningssystem

Vid sin granskning av ett inomregionalt skatteutjämningssystem enligt
motionärernas förslag anser kammarkontoret sig ha kunnat konstatera att
det skulle fä flera otillfredsställande effekter.

I en kort sammanfattning är dessa effekter följande. Genom att ett direkt
samband icke finns mellan skattekraft och utdebitering skulle systemet innebära
att flera kommuner med lägre skattekraft än genomsnittet inte skulle
få något bidrag, utan i stället bli givandepart. Systemet skulle heller inte,
vilket synes lika otillfredsställande, ta hänsyn till de högst varierande förutsättningarna
inom kommunerna att upprätthålla likvärdig kommunal service.
Kontoret har i ett särskilt avsnitt belyst hur dessa förutsättningar i
dag varierar i fråga om verksamhetsprogrammen. Vidare skulle utjämningseffekterna
bli begränsade. För den enskilde skattebetalaren gäller att systemet
inte skulle kunna beakta skillnader i medelinkomst i kommunerna, med
resultat att inkomsttagare i kommuner med låg medelinkomst skulle få
skattehöjning, medan andra med hög medelinkomst får skattesänkning.

Slutligen vill kammarkontoret hänvisa till vad ovan anförts om Stockholms
speciella situation i förhållande till andra kommuner i länet.

Därmed drar kammarkontoret slutsatsen, att det föreslagna utjämningssystemet
är förenat med så många olägenheter att det ej bör genomföras.
Än mindre bör det genomföras som ett provisorium, eftersom det under
provisorietiden skulle innebära så stora förändringar i kommunernas ekonomiska
planering att denna allvarligt skulle störas. Den pågående statliga
utredningens resultat bör alltså avvaktas och inga lokala åtgärder vidtas
dessförinnan.

Kammarkontoret vill avslutningsvis framföra några synpunkter på vad
ett utjämningssystem - som nu är föremål för särskild utredning - särskilt
bör beakta. Därvid utgår kammarkontoret från att den kommunala självbestämmanderätten
skall bibehållas i nuvarande utsträckning.

De faktorer som konstituerar den kommunala utdebiteringen - oaktat
lånemöjligheterna - är i huvudsak skatteunderlaget, det kommunala serviceutbudet
såväl kvantitativt som kvalitativt samt investeringsnivån. Det
kommunala serviceutbudet är i sin tur beroende på bl. a. kommuninvånarnas
ålderssammansättning och kommunens tätortsgrad. Beträffande flertalet av
dessa faktorer ligger det utanför kommunens möjligheter - åtminstone på
kort sikt - att åstadkomma nämnvärda förändringar. Visserligen kan kom -

FiU 1975/76:39

munen genom att föra en viss politik skapa förutsättningar för en långsiktig
ekonomisk utveckling. Denna utveckling är emellertid också beroende av
näringslivets utveckling i stort samt statsmakternas planer i fråga om lokaliserings-
och näringspolitik. I det korta perspektivet kan kommunen enbart
påverka inkomsterna genom förändringar i utdebitering, avgifter o. d.
Vissa möjligheter föreligger givetvis också att påverka kostnaderna.

De största utgiftsposterna i kommunernas budget hänför sig dock till
specialreglerad verksamhet, dvs. uppgifter som kommun genom skilda författningar
m. m. har ålagts att utföra, t. ex. inom undervisnings-, socialvårds-,
hälsovårds- och miljösektorn. Enbart en mindre del av utgifterna
hänför sig till den oreglerade eller frivilliga sektorn, dit bl. a. central förvaltning,
fastighetsförvaltning, idrott, hamnar, folkbildningsverksamhet,
kulturell verksamhet m. m. hör.

Omfattningen av den obligatoriska verksamheten styrs bl. a. av kommuninvånarnas
ålderssammansättning. Den obligatoriska verksamheten kan
ur kommunernas synpunkt anses vara given till sitt kvantitativa innehåll.
I särskilda sammanhang har dock kunnat konstateras att förhållandevis stora
skillnader föreligger i fråga om kommunernas kostnader just för den obligatoriska
verksamheten. Dessa skillnader kan givetvis delvis förklaras av
skilda målsättningar i fråga om standardnivån, över vilken kommunerna
i viss utsträckning råder, men kan också vara uttryck för ett mindre väl
fungerande statsbidragssystem.

Med beaktande av vad som tidigare redovisats rörande förhållandena inom
Stockholms län vill kammarkontoret för sin del hävda att ett reformerat
statsbidragssystem i kombination med ett statligt skatteutjämningssystem
är en mer ändamålsenlig väg att åstadkomma samma standard till samma
pris. Det kan icke hållas för uteslutet att här antydda vägar också skulle
kunna leda till en lägre nettokostnadsnivå totalt sett och därmed få konsekvenser
för utdebiteringen.

Av särskild vikt, inte minst med utgångspunkt från utvecklingen inom
Stockholms kommun, är att de statliga bidragssystemen inrymmer möjligheter
till hänsynstagande till specifika förhållanden inom viss region eller
kommun, exempelvis befolkningens åldersstruktur.

Just sådana förhållanden har särskilt uppmärksammats i de direktiv, som
tidigare redovisats och lämnats till skatteutjämningsbidragskommittén, varför
det bör kunna förväntas att denna utredning, den kommunalekonomiska
utredningen samt skatteutredningen sammantaget resulterar i en varaktig
och permanent lösning på de problem som aktualiseras i föreliggande motion.

Med den rollfördelning i skatteutjämningshänseende mellan stat och kommun
som här hävdats och som hitintills har utgjort en förutsättning för
nämnda utredningar finnér kammarkontoret det för egen del ej vara motiverat
att landstingen genom lagändring bereds möjligheter att tillskapa ett
provisoriskt regionalt skatteutjämningssystem. Då som tidigare redovisats
den nu arbetande skatteutjämningsbidragskommittén redan har till uppgift

FiU 1975/76:39

att överväga också regionala utjämningsformer avstyrker därför kammarkontoret
att kommittén ges de tilläggsdirektiv varom motionärerna hemställt.

HEMSTÄLLAN

Kammarkontoret får föreslå drätselnämnden besluta

ali som yttrande över riksdagsmotion 1975/76:940 beträffande en
provisorisk inomregional skatteutjämningsreform, överlämna
och åberopa detta tjänsteutlåtande samt därvid avstyrka bifall
till i motionen intagen hemställan.

Kammarkontoret

K-E Nilsson Jan Thunved Jan-Erik Torsell

GOTAB 51928 Stockholm 1976