Med anledning av motion om en översyn av lagen om understödsföreningar

Betänkande 1976/77:NU51

NU 1976/77:51

Näringsutskottets betänkande
1976/77:51

med anledning av motion om en översyn av lagen om understödsföreningar Ärendet I

motionen 1976/77:855 av herr Alsén m. fl. (s) hemställs att riksdagen
anhåller hos regeringen om en översyn av lagen om understödsföreningar
(UFL) med syfte att i nuvarande UFL inarbeta erforderliga föreningsrättsliga
bestämmelser så att understödsföreningarnas verksamhet kan regleras av
i huvudsak en självständig lagstiftning.

Gällande lag och dess bakgrund

Den nu gällande lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) trädde
i kraft den 1 juli 1972. I denna lag definieras understödsförening som en
sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt
drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäkring än
arbetslöshetsförsäkring och som är på sådant sätt sluten att den huvudsakligen
är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande
viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap
att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. I lagen
anges att som understödsförening också anses förening som inte är på angivet
sätt sluten (s. k. öppen förening) men som är registrerad såsom understödsförening
enligt den förut gällande lagen. De öppna föreningar som fanns
vid den nya lagens ikraftträdande får alltså fortsätta sin verksamhet. Kriteriet
att en understödsförening skall vara till inbördes bistånd anses innebära
skyldighet för medlemmarna att erlägga de avgifter som behövs för verksamhetens
drivande. För att arbetstagare och arbetsgivare skall kunna ordna
tjäntepensionsfrågan med hjälp av en understödsförening har i den nya
lagen särskilt angivits att en förening, vars verksamhet huvudsakligen avser
pensionsförsäkring på grund av anställning (s. k. tjänstepensionskassa), är
att anse som understödsförening även om arbetsgivaren i stället för de anställda
betalar medlemsavgifterna.

En understödsförening enligt den nya lagen kan meddela pensionsförsäkring
(ålderspension, efterlevandepension eller invalidpension), sjukförsäkring
(sjukhjälp eller moderskapshjälp) eller kapitalförsäkring (huvudsakligen
vid dödsfall som begravningshjälp). Allt efter arten av verksamheten
indelas understödsföreningarna i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor
samt sjuk- och begravningskassor.

Den nuvarande lagens närmaste föregångare var lagen (1938:96) om un -

1 Riksdagen 1976/77. 17 sami. Nr 51

NU 1976/77:51

2

derstödsföreningar. I propositionen (1972:69) med förslag till den nya lagen
anfördes sammanfattningsvis bl. a. följande:

Den föreslagna reformen syftar främst till att skapa regler som på ett
bättre sätt än den nuvarande lagstiftningen tillgodoser föreningsmedlemmarnas
intressen såsom försäkringstagare. Efter mönster från försäkringsrörelselagen
införs, vid sidan av kravet på soliditet, som villkor för
understödsföreningarnas verksamhet krav på att medlemmarnas försäkringsavgifter
skall vara skäligt avvägda i förhållande till de förmåner som försäkringarna
ger (skälighetsprincipen). Mot denna bakgrund föreslås vidare
bl. a. vissa regler om rätt till fribrev och återköp. Understödsföreningarnas
möjligheter att placera de medel som avsatts för försäkringsverksam heten

vidgas betydligt. Vidgade befogenheter föreslås i fråga om för säkringsinspektionens

tillsyn över föreningarna. I fråga om de för eningsrättsliga

bestämmelserna innebär förslaget en anpassning till modernare
regler. I vissa delar hänvisas direkt till bestämmelser i lagen om ekonomiska
föreningar.

Lagförslaget var baserat på en utredning som hade utförts av en år 1964
tillkallad sakkunnig. Denne hade - i betänkandet (SOU 1970:23) Understödsföreningar
- föreslagit en helt självständig lag, utan hänvisningar till
lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar (EFL). Förslaget var omfattande
(103 paragrafer, 27 trycksidor i SOU-betänkandet). I propositionen (s. 68)
anförde finansminister Sträng härom:

Normalt torde den lämpligaste lagtekniska metoden vid utformningen
av ny lagstiftning vara att ange laginnehållet så fullständigt som möjligt
utan ett flertal hänvisningar till annan lagstiftning. Avsteg från metoden
kan dock tänkas, om det är föranlett av bl. a. praktiska skäl. Exempel härpå
är lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen och bostadsrättslagen
(1971:479). En lagteknisk lösning enligt den av den sakkunnige valda metoden
får till följd att lagen kommer att innehålla bestämmelser som i åtskilliga
hänseenden praktiskt taget helt saknar betydelse för understödsföreningarna.
Lagen blir därigenom onödigt vidlyftig. Dessutom krävs med
en sådan lagteknisk lösning att sakkunnigförslaget kompletteras på flera
punkter. En sådan komplettering medför i vissa fall avgränsningssvårigheter
samtidigt som de till den nya lagen överförda bestämmelserna måste utformas
på ett redaktionellt och språkligt sätt som i vissa avseenden väsentligt
avviker från den nuvarande utformningen av bestämmelserna i EFL. Detta
får till följd att bestämmelser med samma sakliga innebörd får en olikartad
utformning, vilket enligt min uppfattning är mindre lämpligt när det gäller
tillämpningen av de båda lagarna.

Mot denna bakgrund anser jag att en annan lagteknisk metod bör väljas
än den som den sakkunnige föreslagit. 1 princip bör i understödsföreningslagen
fullständigt regleras understödsföreningarnas förhållanden. Efter mönster
av jordbrukskasserörelselagen och bostadsrättslagen bör emellertid i de
avsnitt som är av allmän föreningsrättslig natur hänvisning ske till EFL.
Därvid behöver vissa avvikelser och tillägg göras i understödsföreningslagen.
Dessa torde inte i nämnvärd utsträckning försvåra tillämpningen av denna.

I vissa fall, när avvikelser från bestämmelse i EFL behövs, bör dock en
fullständig reglering ske i understödsföreningslagen i underlättande syfte.

NU 1976/77:51

3

Propositionens lagförslag blev mindre omfattande (82 paragrafer, 18 trycksidor).

I lagen om understödsföreningar förekommer hänvisningar till 71 paragrafer
i lagen om ekonomiska föreningar. Formuleringen är i allmänhet
att viss bestämmelse eller vissa bestämmelser i den sistnämnda lagen skall
gälla för understödsföreningarna i tillämpliga delar, ibland med vissa angivna
avvikelser, eller äga motsvarande tillämpning.

Vissa uppgifter från försäkringsinspektionen

Det totala antalet medlemmar i understödsföreningar (enligt nuvarande
definition) var ökande fram till år 1952. Det var då ca 1 400 000. Antalet
föreningar var samma år drygt 1 100. År 1974 fanns ca 865 000 medlemmar
i 293 föreningar. År 1975 hade antalet föreningar sjunkit till 282. Antalet
nyanslutna medlemmar i föreningarna var år 1974 ca 23 500 och antalet
medlemmar som avgått frivilligt av annan anledning än inträffat försäkringsfall
ca 20 600.

Enligt den av försäkringsinspektionen utgivna publikationen Understödsföreningar
1974 (Sveriges offentliga statistik) fanns vid utgången av
år 1974 följande antal understödsföreningar med angivna totalsiffror för medlemsantal,
fonder och avgiftsintäkter:

	antal för- eningar	medlems- antal	fonder, milj. kr	avgifter, milj. kr.
pensionskassor	79	229 600	4 973,8	276,3
sjukkassor	35	75 200	20,0	5,3
begravningskassor	134	488 000	258,5	6,2
sjuk- och begravnings-kassor	45	71 800	32,6	4,4

Försäkringsinspektionen redovisar i ovannämnda publikation att arbete
med anpassningen av understödsföreningarnas stadgar till bestämmelserna
i den nya lagen har pågått under år 1975. Anmälan för registrering av stadgeändringar
för sådan anpassning skulle enligt övergångsbestämmelserna
i UFL göras hos försäkringsinspektionen före utgången av år 1976. En påminnelse
utsändes i augusti 1975 till alla föreningar (ca 200) som då inte
hade fått sådana stadgeändringar registrerade. Ett 50-tal av dessa föreningar
inkom före det årets slut med stadgeförslag för förhandsgranskning eller
begärde inspektionens hjälp med utformningen av nya stadgebestämmelser.
De stadgeändringar som har krävts för anpassning till den nya lagen har
huvudsakligen varit av formell natur, men även ändringar av betydelse
för medlemmarna har vidtagits. Arbetet med stadgeändringar har fortsatt
efter år 1975.

NU 1976/77:51

4

Förslag till ny lag om ekonomiska föreningar jämte följdlagstiftning

I betänkandet (Ds Ju 1976:11) har framlagts förslag till bl. a. ny lag om
ekonomiska föreningar. Förslaget är grundat på en översyn av den gällande
föreningslagstiftningen som har företagits inom justitiedepartementet med
anledning av beslutet om ny aktiebolagslag (1975:1385) med giltighet från
den 1 januari 1977. I betänkandet framhålls att bestämmelserna om ekonomiska
föreningar hittills har brukat utformas efter mönster i motsvarande
regler om aktiebolag. Samtidigt, anförs det, markerar den nuvarande föreningslagen
(1951:308) på ett klarare sätt än som skett tidigare de skillnader
som finns mellan de båda associationsformerna.

I anslutning till detta betänkande har senare framlagts betänkandet (Ds
Ju 1976:17) Följdlagstiftning till en ny föreningslag. Här finns bl. a. (s. 27-39)
förslag till lagom ändring i lagen(1972:262)om understödsföreningar. Enligt
detta lagförslag upphör 13 paragrafer i lagen om understödsföreningar att
gälla, och 26 paragrafer får ändrad lydelse. Ändringarna går någon gång
i förenklade riktning men gör vanligen lagtexten mera komplicerad.

Skrivelse från vissa understödsföreningar

Med anledning av förslaget till ny lag om ekonomiska föreningar har Svenska
livförsäkringsföreningars riksförbund, De fria sjukkassornas förbund,
Konsumentkooperationens pensionskassa och Pensionskassan SHB (SHB
= Svenska Handelsbanken) den 6 oktober 1976 ingivit en skrivelse till justitiedepartementet.
I skrivelsen anförs bl. a. att det nuvarande systemet med
hänvisningar från lagen om understödsföreningar till lagen om ekonomiska
föreningar har varit besvärande. Det har kunnat fungera tack vare den lagkommentar
som finns tillgänglig. Om den nya lagen om ekonomiska föreningar
skulle medföra ett ökat inslag av hänvisningar skulle detta bli till
men för verksamheten. Bl. a. följande motiv anges:

a) Det föreligger stora skillnader mellan de ekonomiska föreningarna och

understödsföreningarna. De senare har inget vinstsyfte och arbetar

under en traditionellt särpräglad form. Verksamheten är i stort sett, om
man bortser från pensionskassorna, inte växande. För tjänstepensionskassorna
behövs ingen skärpning av de föreningsrättsliga reglerna bl. a. därför
att berörda arbetstagarorganisationer är paritetiskt representerade i styrelserna.

b) Understödsföreningarnas verksamhet är reglerad genom kvalitativa och
kvantitativa bestämmelser i understödsföreningslagen. Motsvarighet finns
ej för de ekonomiska föreningarna.

c) Understödsföreningarna står under tillsyn av Försäkringsinspektionen
som kontrollerar och följer verksamheten samt vid behov begär kompletterande
upplysningar. Även på denna punkt är förhållandena helt annorlunda
för de ekonomiska föreningarna.

d) Om sakliga ändringar görs i de föreningsrättsliga bestämmelserna måste
den ovannämnda kommentaren till nuvarande UFL omskrivas och på nytt
utges i bokform. Med hänsyn till de svårigheter som förelåg vid utgivningen

NU 1976/77:51

5

av nuvarande kommentar måste man räkna med att någon ny kommentar
icke kan utges.

e) Hänvisningar i UFL till F.FL torde vid genomförandet av nya förslaget
för EFL bli mycket komplicerade.

Många föreningar är små och torde ha liten erfarenhet av att läsa

en lagtext som i och för sig kan vara fullt klar men blir komplicerad i
sin skrivningsform.

0 Många bestämmelser i lagförslaget är olämpliga eller onödiga för understödsföreningarna.

Organisationerna vill i första hand att hänvisningssystemet skall tas bort
och gällande bestämmelser helt inarbetas i lagen om understödsföreningar.
Om inte detta låter sig göras är deras önskemål dels att de aktualiserade
ändringarna i denna lag i möjligaste mån begränsas till att avse endast formella
ändringar och sådana ändringar som inte påkallar ändringar i föreningarnas
stadgar, dels att hänvisningar i största möjliga utsträckning undviks.

Motionen

Motionärerna framhåller att understödsföreningarna står under tillsyn av
försäkringsinspektionen, som kontrollerar och följer verksamheten. På denna
punkt är förhållandena helt annorlunda för de ekonomiska föreningarna.
De föreningsrättsliga regler som gäller för ekonomiska föreningar är vanligen
icke tillämpliga eller ens behövliga för understödsföreningar, hävdar motionärerna.
Att i en lagstiftning för understödsföreningar hänvisa till lagstiftningen
om ekonomiska föreningar synes dem därför vara olämpligt,
ja direkt felaktigt. I regi av ekonomiska föreningar bedrivs affärsmässig
verksamhet, medan i understödsföreningar bedrivs försäkringsrörelse, som
enligt lagen inte får bedrivas affärsmässigt, konstaterar de också.

Med den snabba ändring som sker i näringslivet kan man utgå från att
lagen om ekonomiska föreningar ofta kommer att ändras, sägs det vidare
i motionen. Detta får till följd att, om man i lagen om understödsföreningar
hänvisar till lagen om ekonomiska föreningar, man ständigt måste anpassa
den förra lagen till den senare. Detta verkar störande för verksamheten
för understödsföreningarna, som bedriver en verksamhet som spänner över
långa tidrymder. Skall understödsföreningar kunna fullgöra sina uppgifter
krävs att den lagstiftning som reglerar deras verksamhet är stabil och inte
undergår ändringar beroende på händelser som är helt ovidkommande för
verksamheten.

Yttrande av försäkringsinspektionen

Försäkringsinspektionen har i remissyttrande till justitiedepartementet den
17 februari 1977 i sak tillstyrkt de föreslagna ändringarna i lagen om un -

NU 1976/77:51

6

derstödsföreningar, dock med kritiska påpekanden i en del detaljfrågor. Sist
i yttrandet anförs emellertid följande:

Avslutningsvis vill inspektionen ifrågasätta om inte - i samband med
att de av inspektionen i det föregående tillstyrkta kompletteringarna av UFL
på det föreningsrättsliga området genomföres - en lagteknisk omarbetning
av UFL borde göras. Vid utarbetandet av 1972 års lag om understödsföreningar
använde man sig av tekniken att i de föreningsrättsliga delarna
hänvisa till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar. Genom att man
samtidigt i UFL i vissa avseenden måste göra undantag från de i föreningslagen
meddelade bestämmelserna blev överskådligheten i viss mån lidande.
Med den nya föreningslagen som utgångspunkt borde det inte möta några
svårigheter att i UFL inta de föreningsrättsliga bestämmelser som bör gälla
för understödsföreningarna. Lagen skulle därmed bli mer överskådlig och
lättillgänglig för föreningarna.

Utskottet

Verksamheten inom understödsföreningarna - pensionskassor, sjukkassor,
begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor - regleras av lagen
(1972:262) om understödsföreningar. F. n. finns inemot 300 understödsföreningar
med totalt över 800 000 medlemmar. Understödsföreningen är en
särskild associationsform som står den ekonomiska föreningen nära. Den
nuvarande lagen om understödsföreningar är till skillnad från sin föregångare
(1938:96) inte en helt självständig lag utan innehåller åtskilliga hänvisningar
till lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar.

Tillsyn över understödsföreningarna utövas av försäkringsinspektionen.
Denna myndighet har under de senaste åren medverkat till och registrerat
ett stort antal stadgeändringar som har blivit erforderliga till följd av den
nya lagen. Till hjälp för understödsföreningarna, som ofta har mycket begränsade
administrativa resurser, finns en handbok där alla gällande rättsregler
återges med kommentarer.

I ett betänkande förra året (Ds Ju 1976:11) har framlagts förslag till en
ny lag om ekonomiska föreningar. Förslaget har föranletts av beslutet om
en ny aktiebolagslag (1975:1385) med giltighet från den 1 januari 1977. I
anslutning till det nämnda betänkandet har kommit ett betänkande (Ds
Ju 1976:17) med förslag till följdlagstiftning, bl. a. i form av en lag om
ändring i lagen om understödsföreningar. Genom hänvisningar till den avsedda
nya lagen om ekonomiska föreningar skulle lagen om understödsföreningar
i sitt ändrade skick bli avsevärt mera svårtillgänglig än nu. Enligt
representanter för föreningarna, som har yttrat sig till justitiedepartementet,
är dessutom en del bestämmelser i det föreliggande förslaget till lag om
ekonomiska föreningar olämpliga eller onödiga för understödsföreningarna.

Liknande synpunkter återfinns i motionen 1976/77:855. Motionärerna
hävdar att det är olämpligt och t. o. m. felaktigt att i en lag om understödsföreningar
hänvisa till lagen om ekonomiska föreningar. De önskar
en översyn av den nuvarande lagen i syfte att erforderliga föreningsrättsliga

NU 1976/77:51

7

bestämmelser skall införas i den, så att den blir i huvudsak självständig.

Efter det att motionen väcktes har försäkringsinspektionen framfört ungefär
samma mening i ett yttrande till justitiedepartementet.

Utskottet finner motionärernas önskemål befogat. Enligt utskottets mening
är det inte lämpligt att lagen om understödsföreningar anpassas till
den tillämnade nya lagen om ekonomiska föreningar på det sätt som skulle
ske enligt betänkandet om följdlagstiftning till denna. Strävan bör vara att,
även om detta inte är helt okomplicerat, åstadkomma en självständig lag
för regleringen av understödsföreningarnas verksamhet. En översyn med
detta syfte bör alltså verkställas. Vid vilken tidpunkt en ny lag om ekonomiska
föreningar kan komma att träda i kraft synes f. n. vara osäkert.
För den händelse en ny lag om understödsföreningar - av angivet slag
- inte skulle hinna antas att gälla från samma tidpunkt torde under en
övergångstid den nuvarande lagen om ekonomiska föreningar kunna få fortsätta
att gälla för understödsföreningarna i de delar som åberopas i den
nuvarande lagen om dessa.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionen 1976/77:855 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 26 maj 1977

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Hovhammar (m), Bengtsson i Landskrona
(s), Blomkvist (s), Wååg (s), fru Hambraeus (c), fru Hansson (s), herrar Petersson
i Ronneby (c), Högström (s), fru Oskarsson (c), herrar Siegbahn (m),
Holger Bergqvist i Göteborg (fp), Sivert Andersson i Stockholm (s) och Wästberg
i Stockholm (fp).

GOTA B 55225 Stockholm 1977