med anledning av motion om bostadsdomstolens och hyresnämndernas sammansättning (Betänkande 1979/80:LU32 Lagutskottet)

LU 1979/80:32

Lagutskottets betänkande
1979/80:32

med anledning av motion om bostadsdomstolens och hyresnämndernas
sammansättning

Ärendet

I motionen 1979/80:1006 av Rolf Dahlberg m. fl. (m) yrkas - såvitt nu är i
fråga -

2. att riksdagen hos regeringen begär ändring av lagarna om hyresnämnd
och bostadsdomstol i enlighet med vad i motionen anförts.

Till stöd för yrkandet anförs i motionen att det inte kan anses
tillfredsställande att i hyresnämnd och bostadsdomstol intresseledamöterna
är i majoritet. Speciellt gäller detta i frågor som rör tvister och konkurrenssituationer
mellan olika organisationer. Enligt motionärerna bör i dessa fall
hyresnämnd resp. bostadsdomstol bestå endast av lagfarna ledamöter.

Motionen, vars yrkande 1 innehåller en begäran om översyn av hyresförhandlingslagen,
har av riksdagen ursprungligen hänvisats till civilutskottet.
Yrkandet 1 behandlas av civilutskottet i betänkandet CU 1979/80:13.
Motionens yrkande 2 om bostadsdomstolens och hyresnämndens sammansättning
har med hänsyn till frågans anknytning till bedömningar utanför
hyresförhandlingens ram överlämnats till lagutskottet.

Utskottet har vid besök på bostadsdomstolen inhämtat synpunkter på
motionsspörsmålet.

Gällande ordning

År 1968 beslöt statsmakterna en genomgripande reform av de allmänna
bestämmelserna om hyra. Dessa bestämmelser, som allmänt och av utskottet
i det följande kallas för hyreslagen, ingick då som 3 kap. i lagen (1907:36 s. 1)
om nyttjanderätt till fast egendom. Ändringarna, som trädde i kraft den 1
januari 1969, innebar många viktiga nyheter av både praktisk och principiell
betydelse. Det är här tillräckligt att erinra om införandet av det direkta
besittningsskyddet för bostadshyresgäster och systemet med bruksvärdehyror
samt inrättandet av de statliga, regionala hyresnämnderna med representanter
för hyresmarknadens parter. Utan större ändringar i sak fördes
sedan hyresbestämmelserna över från lagen om nyttjanderätt till fast
egendom till 12 kap. jordabalken, vilken trädde i kraft den 1 januari
1972.

Bestämmelserna om förfarandet inför hyresnämnd återfinns i lagen
(1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen). Enligt 5 §
nämndlagen består hyresnämnd av en lagfaren ordförande och två andra

1 Riksdagen 1979180. 8 sami. Nr 32

LU 1979/80:32

ledamöter, av vilka den ene skall vara väl förtrogen med förvaltning av
hyresfastigheter och den andre vara väl förtrogen med bostadshyresgästers
förhållanden. När ett ärende inför hyresnämnden rör bostadsrättsfastighet
skall den förstnämnda intresseledamoten bytas ut mot en ledamot som är väl
förtrogen med förvaltning av bostadsrättsfastigheter. Rör ett ärende annan
lägenhet än bostadslägenhet skall intresseledamoten på bostadshyresgästsidan
ersättas av en ledamot som är väl förtrogen med näringsidkande
hyresgästers förhållanden.

Hyresnämnden har att medla i hyrestvister. På hyresnämnden har vidare
lagts att pröva vissa hyrestvister enligt hyreslagen samt frågor enligt
bostadsrättslagen (1971:479), bostadsförvaltningslagen (1973:792), bostadssaneringslagen
(1973:531), hyresförhandlingslagen (1978:304), lagen
(1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m. och bostadsanvisningslagen
(1980:94). Hyresnämnden skall också vara skiljenämnd i hyres- eller
bostadsrättstvister.

Systemet för fullföljd av talan mot hyresnämnds avgörande var tidigare
inte enhetligt reglerat i hyreslagen och övriga lagar som hyresnämnden har
att tillämpa. I vissa fall, t. ex. i tvist om rätt till förlängning av hyresavtal eller
fastställande av hyresvillkor, skulle talan fullföljas genom att part som var
missnöjd med beslutet väckte talan mot den andra parten vid fastighetsdomstol.
I andra fal! var rättsmedlet besvär. Besvärsinstans var i vissa
ärenden statens hyresråd, i andra Svea hovrätt eller fastighetsdomstol. För
de olika ärendekategorierna gällde vidare skilda begränsningar i fullföljdsrätten.
För att komma till rätta med den bristande enhetlighet i rättstillämpningen
som blivit en följd av denna splittrade ordning beslöt statsmakterna år
1974 om inrättandet fr. o. m. den 1 juli 1975 av en central överinstans för
samtliga hyresärenden, som behandlats av hyresnämnd. Den nya instansen
fick namnet bostadsdomstolen.

Förfarandet inför bostadsdomstolen regleras genom bestämmelserna i
lagen (1974:1082) om bostadsdomstol. Bostadsdomstolen består av minst tre
lagfarna ledamöter (f. n. sex ledamöter), en ledamot med teknisk utbildning
och erfarenhet av värderings- och byggnadsteknik samt högst tolv ledamöter
med särskild kunskap om förhållanden på bostadsmarknaden (intresseledamöter).

Bostadsdomstolen är domför antingen med sju ledamöter (den större
sammansättningen) eller med fyra ledamöter (den mindre sammansättningen).
Domstolen upphöratt vara domför i den mindre sammansättningen, om
någon av ledamöterna påkallar att målet skall prövas i den större
sammansättningen. Sammanträder domstolen med sju ledamöter skall tre av
dem vara lagfarna och fyra av dem vara intresseledamöter. Sammanträder
domstolen i den mindre sammansättningen skall två av ledamöterna vara
lagfarna och två vara intresseledamöter. När domstolen sammanträder i den
stora sammansättningen kan intresseledamöterna överrösta de lagfarna
ledamöterna. 1 den mindre sammansättningen blir - om två röstar för ett

LU 1979/80:32

avgörande och två emot - ordförandens röst utslagsgivande.

Uppsättningen av intresseledamöter blir olika beroende på målets
beskaffenhet. När domstolen skall avgöra mål i den större sammansättningen
skall på fastighetsägarsidan delta företrädare för allmännyttiga bostadsföretag,
enskilda fastighetsägare eller bostadsrättsföreningar beroende på vad
slags fastighet tvisten rör. På hyresgästsidan skall delta intresseledamöter
sorn är förtrogna med bostadshyresgästers förhållanden eller, vid prövning
av fråga som rör hyresrätt till lokal, näringsidkande hyresgästers förhållanden.
I bostadsrättstvister ersätts dessa intresseledamöter av sådana intresseledamöter
som är förtrogna med bostadsrättshavares förhållanden.

Den tekniska ledamoten skall delta i stället för lagfaren ledamot, om
ärendets beskaffenhet, t. ex. bostadssaneringsmål, eller annat särskilt skäl
föranleder det.

Tidigare riksdagsbehandling

I 1974 års lagstiftningsärende yrkades i tre motioner (1 c, 1 m och 1 vpk)
avslag på propositionens förslag om inrättandet av en särskild bostadsdomstol.
I de båda förstnämnda motionerna framhölls att man i stället borde
sträva efter en lösning inom de allmänna domstolarnas ram. Motionärerna
kritiserade att propositionens förslag innebar att prövningsförfarandet
begränsades till endast två instanser. Vidare ansåg man att hyresmålen inte
var av sådan karaktär att det var motiverat med inrättandet av en ny
specialdomstol. I c-motionen framfördes också kritiska synpunkter på en
utbredning av systemet med partssammansatta domstolar. I vpk-motionen
anfördes som skäl för avslag på propositionen bl. a. att det kunde befaras att
intresseledamöterna skulle komma att känna sig bundna av sådana lokala
eller riksomfattande överenskommelser som träffats mellan partsorganisationerna
på hyresmarknaden angående olika frågor. Motionärerna befarade
att det skulle bli svårt för enskilda parter att få gehör i domstolen för en
avvikande uppfattning i sådana frågor.

Lagutskottet konstaterade i sitt betänkande (LU 1974:36) att kritiken mot
den dåvarande instans- och fullföljdsordningen var befogad och att en reform
således var nödvändig. Utskottet uttalade vidare att en utgångspunkt för en
hyresprocessreform måste vara att det avsteg från principen om ett
sammanhållet domstolsväsende som gjordes år 1968 genom inrättandet av de
statliga hyresnämnderna skulle bestå även i fortsättningen. Som framhölls i
propositionen hade de statliga hyresnämnderna visat sig fungera väl. Att -såsom förordats i en av motionerna - ändra grundläggande förutsättningar
för nämndernas organisation fann utskottet under sådana förhållanden
knappast böra komma i fråga. En annan utgångspunkt för reformen måste
enligt utskottets mening vara att även den nya överinstansen borde bygga på
partsorganisationernas medverkan i rättsskipningen. Det hade enligt utskottet
visat sig värdefullt att den sakkunskap och erfarenhet som fanns

LU 1979/80:32

representerad hos hyresmarknadens organisationer i största möjliga
utsträckning utnyttjades vid prövning av hyrestvister. Utskottet erinrade
vidare om att partsrepresentation förekom i statens hyresråd. När i samband
med hyresregleringens avskaffande hyresrådet skulle avvecklas var det enligt
utskottets mening ofrånkomligt att man försäkrade sig om en fortsatt
medverkan från partsorganisationernas sida vid uppbyggandet av den nya
centrala överinstansen. En sådan medverkan ledde fram till att den nya
överinstansen måste få karaktären av specialdomstol. Utskottet avvisade
vidare invändningen i motionerna om att det inte var tillräckligt med ett
tvåinstanssystem.

När det gällde det i vpk-motionen gjorda antagandet att partsorganisationernas
företrädare i bostadsdomstolen skulle komma att känna sig bundna av
generella överenskommelser på hyresmarknaden uttalade utskottet följande.

Utskottet vill emellertid framhålla att ett sådant antagande motsägs av
erfarenheterna från hyresrådets långa verksamhet. Liknande positiva
erfarenheter föreligger också beträffande arbetsdomstolen. Föredragande
statsrådet har i propositionen understrukit att uttrycket intresseledamot
självfallet inte betyder att sådan ledamot skall känna sig bunden i sin
dömande verksamhet till det intresse han kan sägas representera. Alla
ledamöter i bostadsdomstolen utövar en dömande verksamhet och skall i
denna egenskap inte uppfattas som företrädare för bestämda partsintressen
utan tvärtom som självständiga domare, framhålls det i propositionen.
Utskottet vill för sin del ytterligare understryka att intresseledamöterna i
bostadsdomstolen av statsmakterna är utsedda för att tillföra domstolen
fackkunskap och ge domstolen en särskild förankring hos bostadsmarknadens
organisationer. Intresseledamöterna intar således ställning som självständiga
domare i en kollegial domstol. Det är enligt utskottets mening
viktigt att intresseledamöterna uppfattar sin uppgift på detta sätt och att de
låter sitt agerande i domstolen bestämmas av denna grundsyn.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att enligt 10 § förslaget till lag
om bostadsdomstol skall bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv
mot domare äga motsvarande tillämpning på ledamot i bostadsdomstolen. I
propositionen framhålls att i likhet med den praxis som har utbildats inom
statens hyresråd och hyresnämnderna, bör intresseledamot som medverkat
på riks- eller lokalplanet i förhandlingsöverenskommelse om schabloner för
ändring av bashyra inte anses vara av jäv hindrad att delta i beslut som gäller
bostadslägenhet som berörs av förhandlingsöverenskommelsen. Har däremot
ledamoten som företrädare för fastighetsägare- eller hyresgästförening
förhandlat om hyresersättningen eller annat hyresvillkor för just det hus eller
den lägenhet målet rör, torde i allmänhet en jävsituation föreligga.
Föredragande statsrådet framhåller att det sagda självfallet äger tillämpning
också i fråga om ledamot som deltar i andra liknande förhandlingsöverenskommelser.

Utskottet kan ansluta sig till vad sålunda uttalats i propositionen angående
vad som i formellt avseende bör iakttagas i fråga om jäv. Utskottet vill för sin
del dock samtidigt understryka vikten av att rättsskipningen i hyrestvister
kommer att omfattas med förtroende av alla grupper av enskilda. Utskottet
förutsätter därför att de ovan berörda jävsgrundande omständigheterna
ägnas speciell uppmärksamhet från intresseledamöternas sida.

LU 1979/80:32

Utskottet tillstyrkte propositionens förslag om inrättandet av en bostadsdomstol
och avstyrkte följaktligen motionerna. I två reservationer (1 m och 1
vpk) yrkades avslag på propositionens förslag. Riksdagen följde utskottets
förslag.

Farhågorna för att intresseledamöterna skulle kunna vara bundna av sina
organisationer kom igen i en annan motion (m), vari yrkades ändring i
domförhetsreglerna. Förslaget att intresseledamöterna i den större sammansättningen
skulle kunna överrösta de lagfarna ledamöterna kritiserades i
motionen. Motionären framhöll att de mål som den nya domstolen skulle
handlägga huvudsakligen rörde tvister mellan enskilda avtalspartner. Dessa
tvister skulle antagligen komma att i stor utsträckning gälla frågor om
besittningsskydd, i vilka rättssäkerhetssynpunkter för parterna gjorde sig
starkt gällande. Motionären pekade vidare på att det fanns grupper av
enskilda som inte var medlemmar av intresseorganisation och som rent av
kunde stå i motsatsförhållande till sådan organisation. Även detta talade
enligt motionärens uppfattning mot lämpligheten av att låta fler intresseledamöter
än lagfarna ledamöter ingå i domstolen. I motionen föreslogs
därför, att bostadsdomstolen blev domför med tre juristdomare - eller i
förekommande fall med två juristdomare och en tekniker - samt med två
intresseledamöter.

Utskottet uttalade med anledning av yrkandet följande.

Utskottet vill till en början peka på att propositionens förslag på denna
punkt ansluter till vad som sedan läng tid gäller beträffande arbetsdomstolen.
Det är omvittnat att lekmannaledamöterna i arbetsdomstolen uppfattar sig
själva inte som representanter för de tvistande parterna utan som självständiga
domare. Det är också omvittnat att dessa ledamöter i det praktiska
domstolsarbetet ådagalägger en stark strävan efter objektivitet.

Utskottet vill vidare peka på att samma ordning sedan länge gällt för det
hyresreglerade området. Av hyresrådets sju ledamöter representerar nämligen
fyra partsorganisationer på hyresmarknaden. Några invändningar av
liknande slag har såvitt utskottet känner till inte framförts mot hyresrådet.

Mot denna bakgrund ansluter sig utskottet till föredragande statsrådets
bedömning att eventuella farhågor för att sammansättningsreglerna skall
kunna leda till att enskilda parter inte kan få sin sak förutsättningslöst prövad
i domstolen får anses vara ogrundade. Såsom framhålls i propositionen ligger
dessutom den föreslagna ordningen i linje med den ställning på bostads- och
hyresmarknaden som partsorganisationerna. inte minst genom hyreslagstiftningen,
kommit att inta.

Utskottet vill beträffande motionärens förslag till sammansättning av
domstolen tillägga, att man inte heller får bortse från följande praktiska
synpunkt. I den stora sammansättningen, som avgör de större ärendena och
särskilt sådana av principiell betydelse, har partsorganisationerna ett behov
av att delta med dels en jurist och dels en organisationsföreträdare med vid
utblick över hyresmarknadsproblemen i hela landet och som dessutom har
förutsättningar att mer ingående bedöma även ekonomiska och statistiska
frågor.

LU 1979/80:32

På grund av det anförda avstyrkte utskottet bifall till motionen. 1 en
reservation (2 m + 1 c) tillstyrktes bifall till motionens förslag. Även på
denna punkt godtog riksdagen utskottets hemställan.

Utskottet

I betänkandet behandlas ett motionsyrkande om bostadsdomstolens och
hyresnämndernas sammansättning.

Som framgår av redogörelsen i det föregående för gällande ordning (s. 1
ovan) avgörs flertalet tvister enligt hyreslagen och vissa andra lagar på
bostadsområdet av de statliga, regionala hyresnämnderna. Hyresnämnden
består av en lagfaren ordförande och två andra ledamöter av vilka den ene
skall vara väl förtrogen med förvaltningen av hyres- eller bostadsrättsfastigheter
och den andre väl förtrogen med hyresgästers förhållanden.

Bostadsdomstolen inrättades fr. o. m. den 1 juli 1975 som en central
överinstans för samtliga hyresärenden, som behandlas av hyresnämnd.
Bostadsdomstolen är domför antingen med sju ledamöter (den större
sammansättningen) eller med fyra ledamöter (den mindre sammansättningen).
Sammanträder domstolen i den större sammansättningen skall tre av
ledamöterna vara lagfarna och fyra av dem vara intresseledamöter.
Sammanträder domstolen i den mindre sammansättningen skall två av
ledamöterna vara lagfarna och två vara intresseledamöter. Om ärendets
beskaffenhet eller annat särskilt skäl föranleder det kan en av de lagfarna
ledamöterna ersättas av en teknisk ledamot.

Av den lämnade redogörelsen för nämndernas och domstolens sammansättning
framgår att intresseledamöterna kan överrösta den lagfarna
ordföranden i hyresnämnden samt de lagfarna ledamöterna i bostadsdomstolen,
när domstolen sammanträder i den större sammansättningen. I
motionen framhålls att en sådan ordning inte kan anses tillfredsställande,
särskilt när det gäller frågor som rör tvister och konkurrensförhållanden
mellan olika organisationer. Motionärerna yrkar att lagarna om hyresnämnd
och bostadsdomstol ändras så att i angivna fall hyresnämnderna resp.
bostadsdomstolen är domföra med endast lagfarna ledamöter.

Utskottet vill till en början erinra om att riksdagen vid antagandet av lagen
om bostadsdomstol ingående prövade frågan om bostadsdomstolens sammansättning.
I motioner framfördes farhågor för att intresseledamöterna
skulle känna sig bundna av de generella överenskommelser som träffas på
hyresmarknaden och att det därför kunde bli svårt för enskilda personer, som
inte var medlemmar av intresseorganisationerna, att få gehör i den
föreslagna domstolen för en från de centrala överenskommelserna avvikande
uppfattning. Med hänsyn härtill yrkades i några av motionerna avslag på
förslaget om inrättandet av en bostadsdomstol och i en motion att domstolen
skulle ha en sammansättning som gav majoritet åt de lagfarna ledamöterna.

LU 1979/80:32

Utskottet framhöll i sitt av riksdagen godkända betänkande att förslaget i
propositionen anslöt sig till vad som sedan länge gällde beträffande
arbetsdomstolen och som också hade gällt i fråga om statens hyresråd.
Erfarenheterna av den ordning som gällt för dessa hade varit goda. Utskottet
påpekade att uttrycket intresseledamot självfallet inte betydde att sådan
ledamot i sin dömande verksamhet skulle känna sig bunden till det intresse
som han kunde sägas representera. Intresseledamöterna var utsedda för att
tillföra domstolen fackkunskap och ge domstolen en särskild förankring hos
bostadsmarknadens organisationer och de hade ställning som självständiga
domare i en kollegial domstol. Utskottet underströk vikten av att intresseledamöterna
uppfattade sin uppgift på detta sätt och att de lät sitt agerande i
domstolen bestämmas av denna grundsyn. Med hänsyn till det anförda fann
utskottet att eventuella farhågor för att sammansättningsreglerna skulle
kunna leda till att enskilda parter inte kunde få sin sak förutsättningslöst
prövad i domstolen fick anses vara ogrundade.

Vid besök på bostadsdomstolen i samband med behandlingen av det nu
aktuella ärendet har utskottet inhämtat att under den tid domstolen verkat
skiljaktiga meningar förekommit endast i ringa omfattning. Inte någon gång
har det inträffat att de lagfarna ledamöterna överröstats av intresseledamöterna.
Enligt bostadsdomstolens uppfattning har gällande domförhetsregler
fungerat väl.

De av motionärerna i 1974 års lagstiftningsärende uttryckta farhågorna för
att domstolens sammansättning skulle leda tili att enskild part inte skulle
kunna få sin sak förutsättningslöst prövad har således som utskottet
förutsatte visat sig ogrundade. Något behov av lagändring sett från denna
utgångspunkt föreligger följaktligen inte.

Som framgår av det tidigare anförda har motionärerna särskilt framhållit
det olämpliga i domstolens sammansättning när det gäller frågor som rör
tvister och konkurrenssituationer mellan olika organisationer. Vad motionären
syftar på är tvister enligt hyresförhandlingslagen, vilken trädde i kraft
den 1 juli 1978. I motionens yrkande 1, vilket behandlats av civilutskottet
(CU 1979/80:13) har motionärerna begärt en översyn av hyresförhandlingslagen.
Som skäl för yrkandet har anförts bl. a. att fristående hyresgästföreningar
i Malmö och Stockholm vägrats förhandlingsrätt och att lagen således
inte fungerat i praktiken som lagstiftaren avsett.

Utskottet erinrar om att hyresförhandlingslagen har avsetts vara neutral
till hyresgästernas val av intresseorganisation. Civilutskottet har i sitt av
riksdagen nyligen godkända betänkande pekat på att de av statsmakterna
godtagna grunderna för den obillighetsprövning och de bevisbörderegler
som det här är fråga om ännu inte i något fall tillämpats av bostadsdomstolen.
Civilutskottet har därför inte funnit anledning att förorda en översyn av
hyresförhandlingslagen.

Sedan civilutskottet avgett sitt betänkande har bostadsdomstolen genom
beslut den 13 mars 1980 avgjort ett ärende som avsåg yrkanden av

LU 1979/80:32

hyresgäster i en fastighet i Malmö om slopande av förhandlingsklausuler i
hyresavtalen och ett upphävande av gällande förhandlingsordning. Till grund
för yrkandena hade anförts att förhandlingsrätten borde tillkomma en
fristående hyresgästförening (hyresgästföreningen Stacken) och inte den
hyresgästorganisation som avsågs i förhandlingsklausulerna (hyresgästföreningen
i Södra Skåne). Bostadsdomstolen ogillade hyresgästernas talan.
Beslutet var enhälligt.

Erfarenheterna av tillämpningen av hyresförhandlingslagen är således
begränsade. Vad hittills förekommit ger inget belägg för motionärernas
påstående att det skulle finnas något behov av särskilda domförhetsregler för
mål enligt hyresförhandlingslagen.

På anförda skäl avstyrker utskottet bifall till motionsyrkandet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1979/80:1006 yrkandet 2.

Stockholm den 13 maj 1980

På lagutskottets vägnar
LENNART ANDERSSON

Närvarande: Lennart Andersson (s). Bernt Ekinge (fp). Ivan Svanström (c).
Stig Olsson (s), Elvy Nilsson (s), Joakim Ollén (m), Arne Andersson i
Gamleby (s), Martin Olsson (c), Ingemar Konradsson (s), Olle Aulin (m).
Owe Andréasson (s), Marianne Karlsson (c), Bengt Silfverstrand (s). Margot
Håkansson (fp) och Margareta Gard (m).

GOTAB 65156 Stockholm 1980