Med anledning av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JO-ämbetets uppgifter och organisation (Betänkande 1975/76:KU22 Konstitutionsutskottet)

KU 1975/76:22

Konstitutionsutskottets betänkande
1975/76:22

med anledning av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande
JO-ämbetets uppgifter och organisation

Ärendet

I detta betänkande behandlas talmanskonferensens framställning 1975:18
till riksdagen med anledning av riksdagens JO-utrednings betänkande JOämbetets
uppgifter och organisation (SOU 1975:23) samt motionerna
1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c), 1975:2180 av herr Hermansson
m. fl. (vpk), 1975:2181 av fru Jacobsson (m) och 1975:2182 av herr Winberg
(m) och fru Jacobsson (m).

Kort sammanfattning av utredningens förslag

Mot bakgrund av den under senare år växande arbetsbördan inom JOinstitutionen
tillsatte riksdagen år 1972 en särskild utredning* beträffande
JO-ämbetets framtida utformning. I april 1975 avgav utredningen ett betänkande
i ämnet till talmanskonferensen.

Utredningen föreslår en rad åtgärder i syfte att bemästra arbetsbördan.
Ombudsmannen skall sålunda enligt förslaget i större utsträckning än hittills
kunna avskriva ett ärende, om han finnér att det är av mindre vikt att
saken utreds. Vidare bör ej sådana forhållanden som ligger mer än två år
tillbaka i tiden tas upp till utredning, om det inte från allmän synpunkt
är väsentligt att så sker. Beträffande anmälningar från personer som saknar
egentligt partsintresse anser utredningen, att sådana ärenden i många fall
ej bör föranleda utredning. Rör frågan emellertid väsentliga samhällsförhållanden,
bör ärendet tas upp till prövning.

Enligt utredningen bör den möjlighet som redan nu föreligger att överlämna
klagomål till annan myndighet för utredning och prövning utnyttjas
mer. I det sammanhanget påpekar utredningen att nuvarande bestämmelser
inte medger att JO överlämnar ärende till justitiekanslern (JK) för handläggning.
Utredningen erinrar om att i direktiven till den tidigare detta år av regeringen
tillkallade utredningen om JK-ämbetets verksamhet uttrycks
önskemål om en samordning av JO:s och JK:s uppgifter. Enligt JO-utredningen
är det lämpligt att det öppnas möjlighet för JO att överlämna
vissa ärenden till JK efter överenskommelse med denne. Utredningen avser
då särskilt skrivelser som innefattar klagomål från en myndighet mot en
annan eller från en tjänsteman inom en myndighet mot denna myndighet.

* Regeringsrådet Georg Ericsson, ordförande, riksdagsledamöterna Erik Adamsson,
Ruth Andersson i Lerum, Nils Berndtson, Allan Hernelius, Gunnar Larsson i Luttra,
Hans Petersson i Röstånga och Åke Wictorsson.

1 Riksdagen 1975/76. 4 sam!. Nr 22

KU 1975/76:22

En ytterligare åtgärd i syfte att minska ombudsmännens arbetsbörda är
enligt utredningen att begränsa inspektionsverksamheten. Utredningen betonar
att det ankommer på de centrala förvaltningsmyndigheterna att utöva
tillsyn över underlydande myndigheter samt erinrar om att under senare
år tillskapats allt fler centrala myndigheter på olika förvaltningsområden,
vilket innebär att möjligheterna till en effektiv kontroll av regionala och
lokala organ förbättrats. Utredningen framhåller, att JO i egenskap av extraordinär
tillsynsmyndighet inte bör utnyttjas för sådana inspektionsuppgifter,
vilka lika väl kan utföras av andra myndigheter. Även i detta sammanhang
erinrar utredningen om att JK-ämbetets uppgifter är föremål för
översyn. Enligt utredningen är det önskvärt, att JK får i uppgift att ägna
mer tid åt inspektioner av de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet,
bör JO kunna väsentligt minska sin inspektionsverksamhet och därigenom
få större möjlighet att ägna sig åt klagomålsprövning och annan initiativverksamhet
än regelbundna inspektioner, t. ex. undersökning på bred basis
av myndigheternas handläggning av en viss typ av ärenden.

Beträffande JO-ämbetetes organisation föreslår utredningen att antalet
ombudsmän ökas från nuvarande tre till fyra samt att det nuvarande systemet
med ställföreträdande ombudsmän, som tjänstgör endast tidvis,
avskaffas. En av ombudsmännen skall enligt utredningen vara chef med
ansvar för hela JO-ämbetets verksamhet. Han skall därvid ha befogenhet
att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och vidare ha rätt att förbehålla
sig att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Var och en
av de övriga ombudsmännen skall svara för ett eget tillsynsområde. För
att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter föreslår
utredningen, att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter
till tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen. En nyhet därvidlag
är att vissa högre tjänstemän kan få bemyndigande att avvisa eller avskriva
ärenden från handläggning.

JO:s tillsynsområde föreslås omfatta statliga och kommunala myndigheter
och inrättningar, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa samt
envar annan som innehar tjänst eller uppdrag som innebär myndighetsutövning.
Bl. a. taxeringsnämnder förs därmed in under JO:s tillsyn. Liksom
hittills skall tillsynen inte omfatta riksdagens ledamöter, vissa riksdagen
underställda organ, regeringen, justitiekanslern eller kommunala församlingar.
Utredningen föreslår en regel om att JO inte bör ingripa mot lägre
befattningshavare med osjälvständig verksamhet, om det inte påkallas av
särskilda skäl. Vissa allmänna inrättningar, som nu är under JO:s tillsyn,
kommer enligt förslaget inte att vara det i fortsättningen. Statliga eller kommunala
bolag eller stiftelser föreslås inte heller vara underkastade JO:s tillsyn.

För sina ställningstaganden i fråga om JO:s tillsynsverksamhet har utredningen
varit beroende av den reformering av ämbetsansvaret som riksdagen
beslutade om under 1975 års riksmöte (prop. 1975:78, JuU 1975:22)
och som skall träda i kraft den 1 januari 1976. Reformen innebär i korthet

KU 1975/76:22

att det nuvarande ämbetsansvaret för tjänstemän i allmän tjänst avskaffas
och ersätts med ett nytt ansvarssystem, som nära ansluter till den ordning
som råder på arbetsmarknaden i övrigt. Ett straffrättsligt ansvar skall dock
finnas kvar beträffande vissa handlingar som ansetts särskilt straffvärda,
nämligen oriktig myndighetsutövning, tagande av muta och brott mot tystnadsplikt.
I stället för det tidigare straffansvaret för tjänstefel skall gälla
ett författningsreglerat disciplinärt ansvar för de befattningshavare som omfattas
av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan, dvs.
statliga tjänstemän och på det kommunala området främst lärare. Det förutsätts
att kollektivavtal skall kunna träffas om disciplinpåföljder. De kommunala
tjänstemännen har redan nu i stor utsträckning ett i kollektivavtal
reglerat disciplinärt ansvar. Ämbetsstraffen avsättning och suspension ersätts
av regler om avskedande i de nämnda författningarna.

Frågor om bl. a. disciplinpåföljd och avskedande prövas beträffande flertalet
offentliga tjänstemän av den myndighet under vilken tjänstemannen
lyder. För vissa högre tjänstemän tas sådana frågor i stället upp av en särskild
disciplinnämnd. Tjänsteman som inte är nöjd med beslut om disciplinpåföljd
eller avskedande skall kunna få frågan prövad av domstol på samma sätt
som är fallet på den privata arbetsmarknaden. Reformen innebär att i de
flesta fall är det arbetsdomstolen som skall handlägga frågor av förevarande
slag.

Utredningen föreslår att JO:s åtalsbefogenhet skall finnas kvar även i
fortsättningen. Enligt utredningen talar mycket för att JO regelmässigt skall
väcka åtal, när fråga är om oriktig myndighetsutövning. Vidare skall ombudsmännen
som hittills ha rätt att anmäla försumliga tjänstemän för vederbörande
disciplinära myndighet. Enligt förslaget bör ombudsmännen
kunna utnyttja denna befogenhet för att få tjänsteman ålagd disciplinpåföljd
eller få en uppenbart olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd
från utövning av tjänsten.

De nya reglerna angående disciplinpåföljd innebär bl. a. att sådan påföljd
inte får åläggas, om inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått
en skriftlig anmaning att uttala sig om gärningen. JO-utredningen anser
att JO i vissa fall bör få befogenhet att bryta denna tvååriga preskription.
Vidare föreslår utredningen att JO skall kunna föra talan mot en disciplinmyndighets
beslut inför domstol - arbetsdomstolen - på i princip samma
sätt som tjänstemannen kan föra talan mot beslut om disciplinär påföljd.
De nämnda befogenheterna för JO skall i linje med innebörden av ämbetsansvarsreformen
gälla beträffande sådana tjänstemän som omfattas av
statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan samt även för
innehavare av prästerlig tjänst.

I olika sammanhang i betänkandet erinras om att JO-ämbetet är en extraordinär
institution, som inte är avsedd att träda i stället för de ordinarie
tillsynsorganen. JO bör således enligt utredningen uppfattas som ett organ
vid sidan av många andra för att ta till vara rättssäkerheten. Utredningerf

KU 1975/76:22

framhåller betydelsen av JO:s befogenhet att ge vägledande uttalanden och
omdömen om myndigheternas och tjänstemännens handlande. Därvid understryks
att ombudsmännens uttalanden inte är bindande föreskrifter eller
disciplinära sanktioner utan åsiktsyttringar, som skall tjäna myndigheterna
till vägledning på grund av tyngden i den sakliga argumentationen.

Utredningens betänkande är enhälligt. I ett särskilt yttrande lämnar ledamoten
Berndtson (vpk) vissa synpunkter beträffande främst allmänhetens
möjligheter att få framförda klagomål prövade.

Ärendets handläggning och motionsyrkandena

Utredningens betänkande överlämnades av talmanskonferensen den 13
maj 1975 till riksdagen, som hänvisade ärendet till konstititutionsutskottet.
Under motionstiden, som utgick den 28 maj 1975, väcktes följande fyra
motioner:

1975:2179 av herr Börjesson i Falköping (c) vari hemställs att riksdagen
vid behandlingen av riksdagens JO-utrednings betänkande om JO-ämbetet
inför sådana regler, att JO får verkliga maktmedel att hävda sin mening
om vad domstolar och förvaltningsmyndigheter har att iakttaga, i enlighet
med vad som anförs i motionen.

1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen
uttalar att inskränkning i allmänhetens klagorätt till JO på grund av att
klaganden ej är direkt berörd av händelsen ej bör förekomma och att riksdagen
bemyndigar talmanskonferensen att tillsätta en särskild utredning
med uppdraget att avge förslag om hur JO-ämbetet skall kunna utbyggas
till mer aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan
åt den lagstiftande församlingen.

1975:2181 av fru Jacobsson (m) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen
av JO-utredningens förslag antar lagbestämmelser om ansvar för rättegångskostnader
i disciplinmål där JO för talan i enlighet med vad i motionen
anförs.

1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) vari hemställs A.
att riksdagen beslutar 1. att JO-ämbetets nuvarande organisation skall behållas,
2. att expeditioner i frågor som avgjorts av kanslichef eller byråchef
efter delegation undertecknas på sätt i motionen anförts, 3. att JO:s ställning
med anledning av ämbetsansvarsreformen utformas på sätt i motionen anförts,
B. att riksdagen uttalar att JO:s inspektionsverksamhet bör bedrivas
i ungefär samma utsträckning som hittills.

Remissyttranden över betänkandet har avgetts till utskottet av justitieombudsmännen
Lundvik, Thyresson och Wennergren samt ställföreträdande
justitieombudsmännen Wigelius och Sverne. Yttrande har även inkommit
från företagsnämnden vid riksdagens ombudsmannaexpedition.

Härutöver föreligger remissyttranden från riksbanksfullmäktige, högsta

KU 1975/76:22

domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter, arbetsdomstolen, justitiekanslern,
riksåklagaren, Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, rikspolisstyrelsen,
kriminalvårdsstyrelsen, domstolsverket, överbefälhavaren, försvarets
civilförvaltning, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, statens järnvägar,
riksskatteverket, universitetskanslersämbetet, skolöverstyrelsen, konsumentombudsmannen,
arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk,
länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Uppsala län, länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län, Sveriges Radio, ärkebiskopen, Svenska kyrkans
församlings- och pastoratsförbund, utredningen om justitiekanslerns uppgifter
m. m., meöicinalansvarskommittén, Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens
centralorganisation, Centralorganisationen SACO/SR och Sveriges advokatsamfund.
Landsorganisationen har i sitt remissvar förklarat sig avstå från
att avge något yttrande över betänkandet.

JO Thyresson har anfört att han inte utformat ett fristående yttrande
därför att han i huvudsak instämmer i de synpunkter som lämnats av JO
Lundvik och JO Wennergren. Beträffande regeringsrättens ledamöter har
regeringsråden Cars,Simonsson, Lidbeck, Nordlund, Härndahl, Hilding, Brodén
och Hultqvist förenat sig om ett yttrande till vilket regeringsråden
Åbjörnsson, Paulsson och Wieslander anslutit sig samt även regeringsrådet
Martenius med visst undantag. Regeringsrådet Hilding har gjort visst tillägg.
Vidare har ett gemensamt yttrande avgetts av regeringsråden Hegrelius,
Hjern, Körlof, Petrén och Sjöberg.

Universitetskanslersämbetet har bifogat yttranden från rektorsämbetena
vid universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm samt från juridiska fakulteten
vid Lunds universitet, ävensom två promemorior, den ena utarbetad
av professorn Håkan Strömberg, Lund, och den andra av förvaltningschefen
vid tekniska högskolan i Stockholm. Länsstyrelsen i Stockholms län slutligen
har bifogat yttrande från polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt.

JO Lundvik och JO Wennergren samt ställföreträdarna Wigelius och Sverne
har företrätt inför utskottet och lämnat synpunkter på utredningens förslag.
Även JK har företrätt inför utskottet och lämnat sådana synpunkter.

Utskottet

I det följande kommer utskottet att i särskilda avsnitt i anslutning till
redogörelser för utredningens olika förslag m. m. översiktligt redovisa innehållet
i motionerna och vad som framkommit under remissbehandlingen
av betänkandet. Därefter följer utskottets allmänna överväganden samt slutligen
specialmotivering till de författningsförslag m. m. som utskottet lägger
fram.

KU 1975/76:22

1. JO-ämbetets ställning allmänt

1967* års reform av JO-ämbetets organisation innebar att de tidigare JOoch
MO-ämbetena samordnades till en gemensam institution med tre ombudsmän,
var och en självständigt ansvarig för sitt tillsynsområde. En bärande
tanke i samband med denna reform var att söka skapa bättre möjligheter
för ombudsmännen att ägna sig åt väsentliga frågor. Bl. a. framhölls
att en alltför stark belastning med rutinmässiga eller eljest mindre betydelsefulla
uppgifter kunde leda till att institutionen förlorade i saklig betydelse.
Det fastställdes uttryckligen, att JO inte hade skyldighet att sakpröva
alla ärenden. I instruktionen för JO-ämbetet gavs vissa föreskrifter om när
sakprövning borde underlåtas och vidare om att JO, när ärende var av sådan
beskaffenhet att utredning och prövning lämpligen kunde göras av annan
myndighet, hade rätt att överlämna ärendet till sådan myndighet för handläggning.

Motsvarande tankegångar går igen i det nu aktuella betänkandet, som
bl. a. innehåller vissa allmänna principiella synpunkter på behovet av ett
JO-ämbete i dagens samhälle och verksamhetens ändmål och inriktning.
Utredningen konstaterar att den svenska ombudsmannainstitutionen fått
ökad betydelse i takt med den offentliga förvaltningens växande omfattning
och lagstiftningens alltmer komplicerade karaktär. Samtidigt understryker
utredningen i olika sammanhang att ämbetet är och i framtiden bör förbli
en extraordinär institution. Utredningen erinrar om att JO-ämbetet alltsedan
sin tillkomst varit konstruerat som ett åklagarämbete men konstaterar att
JO under senare år mer och mer kommit att verka genom egna uttalanden
och endast i undantagsfall fyllt funktionen som åklagare. En av ämbetets
främsta funktioner är att förebygga fel i rättstillämpningen. Utredningen
betonar vidare att JO:s utredande verksamhet har ett betydande värde för
den allmänna debatten i landet. När lagligheten i myndigheternas göranden
i ett särskilt fall ifrågasätts i massmedia, är det väsentligt att en opartisk
institution som JO-ämbetet kan granska vad som förekommit och för offentligheten
framlägga fakta och väl grundade omdömen.

JO-ämbetets hävdvunna rätt att uttala sig om andra myndigheters och
tjänstemäns åtgärder i tjänsten är enligt utredningen inte utan problem.
I åtskilliga fall då vederbörande tjänsteman har att självständigt och under
eget ansvar fatta beslut, kan det med visst fog uppfattas som en olämplig
inblandning om JO gör ett auktoritativt uttalande om hur tjänstemannen
borde ha handlat. Utredningen har emellertid intagit den ståndpunkten att
det är ett värdefullt tillskott till den offentliga debatten att JO kan lägga
fram sin på sakliga skäl grundade åsikt om hur tjänstemännen lämpligen
bör förfara i dylika fall. Det har dock betonats att befogenheten bör brukas
med återhållsamhet.

I allt väsentligt synes motionärer och remissinstanser dela utredningens
uppfattning om behovet av ett JO-ämbete och dess karaktär av extraordinär

*Se sammansatt konstitutions- och första lagutskotts betänkande 1967:1.

KU 1975/76:22

instans. Allmänt kan vidare konstateras att utredningens betänkande mottagits
positivt av de flesta remissinstanserna när det gäller ändamålet med
tillsynen och inriktningen av JO-ämbetets verksamhet. Emellertid innehåller
bl. a. ett par av motionerna och de yttranden som inkommit från högsta
domstolens och regeringsrättens ledamöter en rad principiella invändningar
och synpunkter med anledning av utredningens förslag.

Vad först gäller justitieombudsmännens yttranden har JO Lundvik förklarat
att han delar utredningens principiella syn att JO:s främsta funktion
är att förebygga fel i rättstillämpningen. Han är vidare ense med utredningen
om att JO bör kunna ingripa mot fel och försummelser av alla slag och
att hans befogenhet alltså inte bör vara begränsad till att påtala fel utan
även bör omfatta rätt att uttala sig om lämpligheten av en vidtagen åtgärd.
JO Lundvik erinrar vidare om att JO:s roll som åklagare har berörts mycket
i den allmänna debatten och att antalet JO-åtal under senare år blivit allt
färre. Mot bakgrund av den nyligen beslutade ämbetsansvarsreformen torde
man enligt JO Lundvik kunna räkna med att utrymmet för åtal blir litet
och att JO främst kommer att verka genom egna uttalanden. JO Lundvik
diskuterar i anslutning härtill frågan om vilka åtgärder som skulle kunna
vidtagas för att stärka JO:s makt när åtalsbefogenheten till stor del faller
bort.

Utredningen har avvisat tanken att ge JO möjlighet att på något sätt
ingripa i myndigheternas handläggning för att få ett begånget fel rättat.
JO Lundvik instämmer häri och framhåller att, om en myndighet vidgår
att ett fel begåtts, brukar det inte vara svårt att få rättelse eller kompensation
i någon form, t. ex. genom skadestånd. Värre är det enligt JO Lundvik
om myndigheten inte böjer sig för JO:s rättsliga bedömning att den handlat
fel. Den tanken har väckts att JO i sådant fall borde ha befogenhet att
i extraordinär väg hos vederbörande slutinstans (högsta domstolen, regeringsrätten,
ev. också regeringen) väcka åtal för klagandens räkning om
ändring av det felaktiga avgörandet eller om ersättning, när någon ändring
inte längre är möjlig. JO Lundvik anser denna tanke intressant och tillägger
att det kunde övervägas att öppna möjlighet i vissa fall att föra ett rättsligt
spörsmål direkt upp till högsta instans för att få ett prejudicerande uttalande.
Man kunde tänka sig att t. ex. endast JK, JO, RÅ och Advokatsamfundets
styrelse får göra sådan framställning. En sådan ordning kräver emellertid
ytterligare utredning och övervägande.

JO Wennergren anlägger också en rad principiella synpunkter på frågan
om inriktningen av JO-ämbetets verksamhet mot bakgrund av de grundlagsbud
som alltsedan ämbetets tillkomst utgjort ramar för JO:s uppgifter.
JO Wennergren framhåller allmänt att det centrala i JO:s rättsvårdande
uppgifter måste vara att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och
att främja en enhetlig och ändamålsenlig praxis. Det måste i våra dagars
högt utvecklade offentliga verksamhet ses som en minst lika viktig uppgift

KU 1975/76:22

för JO att verka för en god förvaltningspraxis som att slå ner på felaktig
rättstillämpning.

Enligt JO Wennergren behövs en närmare precisering av inriktningen
av JO:s tillsyn. Nära till hands ligger då att överväga en begränsning eller
i vart fall en koncentrering till offentlig verksamhet som innefattar myndighetsutövning.
Utredningen avvisar emellertid tanken på en sådan avgränsning
med hänsyn till att alltför många viktiga samhällsfunktioner då
skulle komma utanför den rättssäkerhetsgaranti som JO:s tillsyn utgör. JO
Wennergren är ense med utredningen på denna punkt men tillägger att
JO:s resurser huvudsakligen bör sättas in på övervakning av sådan offentlig
verksamhet som utgör myndighetsutövning.

Även JO Wennergren konstaterar att JO-ämbetet kommer att verka främst
genom uttalanden och erinrar i det sammanhanget om att farhågor uttalats
för att JO under sådana premisser inte kommer att kunna hävda sig och
inte kommer att kunna vara den garanti för samhällsmedlemmarnas rättssäkerhet
som hittills. Dessa farhågor bottnar bl. a. i en oro för att JO skall
bli en utomjudiciell rättskälla. Det bör enligt JO Wennergren kraftigt understrykas
att JO bör iaktta stor försiktighet med att uttala sig i frågor som
ännu ej blivit föremål för bedömning i de högsta dömande instanserna men
som kan tänkas senare komma upp där. Ogillar JO en praxis som etableras
i högsta dömande instans, får JO inte gå till rätta med den på annat sätt
än genom att hos regeringen eller riksdagen göra framställning om författningsändring.
Under JO:s bedömning kan emellertid också komma rättsfrågor
som är mycket vanskliga att ta ställning till men beträffande vilka
det finns ett påtagligt behov av ett prejudicerande avgörande samtidigt som
det inte synes sannolikt att frågan inom överskådlig tid kommer till prövning
i högsta dömande instans. I sådana fall kan det vara påkallat att JO uttalar
sin mening i tolkningsfrågan. Bättre vore emellertid enligt JO Wennergren
om JO här hade en möjlighet att begära ett prejudicerande tolkningsbesked
från den högsta dömande instansen. En modern form av det gamla lagförklaringsinstitutet
kunde alltså övervägas.

Den av JO Lundvik och JO Wennergren berörda frågan om möjlighet
för JO att hos de högsta dömande instanserna begära tolkningsbesked beträffande
rättsliga frågor har tagits upp i motionen 1975:2179 av herr Börjesson
i Falköping (c), som framhåller att ämbetsansvarsreformen kommer att få
till följd, att JO:s möjligheter att hävda de klagande medborgarnas intressen
blir klart begränsade. Genom att JO inte längre har några särskilda maktbefogenheter
och hans uttalanden bara är personliga meningsyttringar utan
någon speciell rättslig karaktär måste det enligt motionären inge allvarliga
betänkligheter att acceptera en ordning, enligt vilken JO i stort sett ställs
utan alla maktmedel. Ett sätt att stärka JO:s position vore, enligt motionären,
att ge honom möjlighet att hos de högsta instanserna - högsta domstolen
och regeringsrätten - väcka talan om fastställelse av viss tolkning av gällande
bestämmelser. I motionen erinras om att det redan nu finns möjlighet att

KU 1975/76:22

i vissa lägen genom förhandsbesked få en viss rättslig situation bedömd
av regeringsrätten.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) understryks att
i hävdandet av de demokratiska fri- och rättigheterna ingår bl. a. möjligheterna
till en rimlig insyn och kontroll från folkets och riksdagens sida
i den offentliga administrationen. I motionen pekas på den starka ökningen
i den offentliga administrationens omfång och uppgifter, inte minst på det
kommunala området. Det föreligger enligt motionärerna en klar tendens
till att avståndet mellan riksdag och administration ökar, vilket minskar
riksdagens möjligheter till överblick och kontroll. Man framhåller att problemet
accentueras av att riksdagen själv saknar organ för kontinuerlig och
systematisk uppföljning gentemot förvaltningen samt att sådana uppföljningar
endast i begränsad omfattning företas av regeringen. Till bilden hör
också att Sverige saknar det system för överprövning i civildomstol av förvaltningsbeslut,
som finns i vissa andra länder. I motionen framhålls JOämbetets
stora betydelse men konstateras att ämbetets befogenheter och
konstruktion är klart otillräckliga mot bakgrunden av de nämnda konstitutionella
problemen, när det gäller kontrollen över samhällsapparaten. En
utredning av dessa problem bör enligt motionen komma till stånd.

Enligt motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m)
måste noga hållas fast att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan vid sidan
av andra i den statliga administrationen, vilka utövar den normala övervakningen
av myndigheternas verksamhet.

Högsta domstolens ledamöter (HD) framhåller att utvecklingen på lagstiftningens
område under senare år och den utbyggnad av offentlig verksamhet
i olika former som samtidigt ägt rum ställer allt högre krav på domstolar
och förvaltningsmyndigheter i deras rättstillämpande verksamhet. Frågan
berör även i hög grad JO-ämbetets funktion som tillsynsorgan. Enligt HD
är det viktigt att hålla fast vid att JO-ämbetet är och skall vara en institution
av extraordinär natur. Den normala, mera systematiska kontrollen över rättstillämpning
och rättssäkerhet bör ankomma på andra myndigheter och utövas
med andra medel än dem som står JO till buds.

Vad gäller ämbetsansvarsreformens konsekvenser för JO-ämbetet ansluter
sig HD på flera punkter till de lösningar utredningen förordat men är tveksam
beträffande frågan om JO skall få befogenhet att inför domstol föra talan
mot beslut i disciplinärende. Svaret är, enligt HD, i viss mån beroende
av om JO kan tillerkännas befogenhet att i annan ordning få en av honom
hävdad mening underställd domstols prövning. Såsom utredningen själv
funnit bör man enligt HD räkna med att JO under alla förhållanden främst
kommer att verka genom egna uttalanden, som kan tjäna myndigheterna
till vägledning. Det bör i sammanhanget beaktas, att uppgiften att leda
rättstillämpningen i ordinär väg för huvuddelen av rättslivet ankommer
på högsta domstolen och regeringsrätten samt vissa specialdomstolar. Den
frågan bör enligt HD ställas, hur en samordning mellan domstolarnas och
JO:s verksamhet skall ske, så att inte uppgiften att leda rättstillämpningen

KU 1975/76:22

i tveksamma fall i större utsträckning undandras domstolarna. HD anser
att man för sådana fall bör överväga att införa möjlighet för JO att genom
talan inför domstol få rättsfrågan prövad. En sådan ordning skulle på ett
annat och bättre sätt än enligt utredningens förslag inordna JO i rättssystemet
och även främja effektviteten i hans verksamhet. Hur denna möjlighet att
föra talan skulle närmare regleras framhålls vara en komplicerad fråga, som
kräver särskild utredning. I viss anslutning till det förslag som framförs
i motionen 1975:2179 förordar HD att en sådan utredning kommer till stånd.
Samtidigt bör enligt HD också undersökas om inte en myndighet eller tjänsteman
som fått sin rättstillämpning underkänd av JO borde ges möjlighet
till domstolsprövning.

Regeringsrådet Cars m.fl. framhåller att i och med ämbetsansvarets omdaning
förändras grundvalen för ombudsmännens agerande. När ämbetsansvaret
i fråga om tjänstefel bortfaller finns inte längre något utrymme för
JO-erinringar till en tjänsteman. Hittillsvarande praxis med sådana erinringar
har, framhålls det i yttrandet, till nöds kunnat försvaras med hänvisning
till åtalsbefogenheten. I fortsättningen kommer uttalanden av JO som innebär
klander mot en tjänsteman att helt sakna anknytning till rättsväsendet
i övrigt. Detta betyder, att de organ som har att med bindande verkan
avgöra innebörden i gällande rätt, främst högsta domstolen och regeringsrätten,
sällan kommer att få pröva hållbarheten i ombudsmännens uttalande.
Denna olägenhet föreligger redan nu på ett vidsträckt fält, där ombudsmännen
gör uttalanden om innebörden av gällande rätt. JO-uttalanden uppfattas
ofta felaktigt av allmänheten, massmedia och även myndigheter som
en rättskälla. Som utredningen visar förekommer det till och med att myndigheter
begär förhandsbesked av JO om hur en författning skall tolkas,
ehuru myndigheten själv anförtrotts rättstillämpningen på området. De facto
blir alltså ombudsmannens uttalande i många fall vägledande för rättstilllämpningen.
När å andra sidan en myndighet eller tjänsteman inte vill ansluta
sig till ombudsmannens lagtolkning har denne inte någon rättslig möjlighet
att framtvinga efterlevnad av vad han uttalat.

Enligt regeringsrådet Cars m. fl. framstår det som i hög grad önskvärt
att ombudsmännens verksamhet inordnas i det judiciella systemet på sådant
sätt att deras uppfattning kan underställas de prejudikatbildande instansernas
bedömning. Även en tjänsteman eller myndighet, vars handlingssätt eller
lagtolkning underkänts av ombudsman, borde kunna få en motsvarande
möjlighet till rättslig prövning av ombudsmannens uppfattning. Den i motionen
1975:2179 framförda tanken på någon form av fastställelsetalan synes
därför förtjänt att övervägas av riksdagen.

I det av regeringsrådet Hegrelius m. fl. avgivna yttrandet diskuteras ingående
JO:s uppgifter och ställning i det konstitutionella systemet. JO:s viktiga
uppgift att förebygga felaktig rättstillämpning genom att verka för att lagar
och författningar tolkas på ett riktigt sätt av myndigheterna är förenad med
svårigheter, framhålls det i yttrandet, av det förhållandet att vad som är
gällande rätt avgörs inte av JO utan av de organ som enligt regeringsformen

KU 1975/76:22

har att som sista instans tillämpa gällande rätt, dvs. särskilt högsta domstolen
och regeringsrätten samt på vidsträckta områden regeringen. Emellertid gäller
många av JO:s uttalanden, kanske flertalet, inte rättstillämpningsfrågor
av den art som vanligen kommer upp till prövning hos slutinstanserna.
I många fall avser hans uttalanden tillämpning av förfaranderegler, t. ex.
föreskrift om skyldighet att bereda part eller annan tillfälle till yttrande,
om plikt att iaktta vissa tidsfrister i förfarandet, om praxis vid registrering
etc. I dylika fall kan förmodas att JO:s uttalanden om rättstillämpningen
ofta i realiteten blir sista ordet. Ingen annan instans kommer nämligen
in på dylika spörsmål. Genom att effektivt övervaka denna del av rättstillämpningen
gör JO en betydelsefull insats, framhålls det i yttrandet.

Även i detta yttrande understryks att ämbetsansvarsreformen betyder
att grunden för JO:s hittillsvarande verksamhet rubbas. Den av utredningen
föreslagna talerätten i disciplinfrågor är från principiell synpunkt diskutabel.
Man har, framhålls det i yttrandet, att utgå från att fr. o. m. 1976 blir förseelse
i den offentliga tjänsten inte längre av offentligrättslig natur utan kommer
att betraktas som en avvikelse från det privaträttsliga avtal som gäller mellan
den offentlige arbetsgivaren och arbetstagaren. Utredningens konstruktion
innebär i själva verket att man en bakväg återinför det offentligrättsliga
ansvaret för tjänsteförseelse som just slopats. Beträffande JO:s befogenhet
att göra uttalanden om huruvida myndighet eller befattningshavare handlat
olagligt, felaktigt eller olämpligt anförs i yttrandet att dessa uttalanden inte
får någon särskild rättslig verkan. De skiljer sig i princip från andra uttalanden
som görs exempelvis i vetenskaplig litteratur eller i massmedia av olika
slag endast därigenom att det står i riksdagens instruktion för ombudsmännen
att ombudsman får göra sådant uttalande. Ingenstädes anges att
myndighet eller befattningshavare har att rätta sig efter uttalandena. Något
sådant skulle inte heller kunna stadgas, då den enligt rättsordningen kompetenta
tolkningsmyndigheten när som helst kan komma till en mening
motsatt JO:s. Det är, framhåller man, allvarligt att JO på detta sätt kommer
att bli en instans, som gör uttalanden utan anknytning till det i landet
i övrigt rådande rättsliga systemet. Även i detta yttrande erinras om att
i motionen 1975:2179 förs fram tanken att JO skulle hos slutinstanserna
HD och regeringsrätten kunna föra talan om fastställelse av viss tolkning av
gällande bestämmelser. I yttrandet framhålls att något hinder knappast synes
föreligga att JO ges möjlighet att med utgångspunkt i fall i den
egna verksamheten uppställa en typsituation och underställa sina uttalanden
om hur denna situation rättsligen bör bedömas vederbörande högsta instans
prövning. Andra vägar kan också prövas. För den händelse JO anses skola
bistå enskild, vars rätt kränkts, kan den möjligheten tänkas att JO får särskild
rätt att föra talan i extraordinär väg för att åstadkomma rättelse. 1 andra
fall kan det vara fråga om att skaffa den som blivit kränkt gottgörelse enligt
reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. JO skulle genom att föra
talan i dylika fall kunna få sina bedömningar underkastade domstolsprövning
och en anknytning till domstolsväsendet skapas. Sammanfattningsvis anförs

KU 1975/76:22

att det föreliggande förslaget inte kan ses som en verklig lösning av frågan
om JO:s ställning i det läge som inträder genom ämbetsansvarets avskaffande.
Vidare överväganden blir ofrånkomliga. Dessa bör framförallt inriktas
på att finna en väg att ge JO de talemöjligheter som erfordras för att han
skall kunna lösa de honom i grundlagen ålagda uppgifterna.

Justitiekanslern (JK) beklagar att några förslag till nya regler om JK:s tillsy
nsom råde och befogenheter inte lagts fram i sådan tid att man samtidigt
kunnat ta ställning till vad som för framtiden skall gälla för JO och JK.
Tillsynsområdet ärf. n. praktiskt taget identiskt, befogenheterna är desamma
och verksamheten drivs i allt väsentligt efter samma linjer. Även om mycket
talar för att förhållandet bör vara detsamma även i framtiden är detta enligt
JK inte helt självklart. Det finns nämligen också vissa omständigheter som
gör att skilda regler kan befinnas lämpliga. En väsentlig skillnad ligger också
däri att medan JO-ämbetet har svårigheter att klara ärendetillströmningen
är JK-ämbetet undersysselsatt.

Riksåklagaren (RÅ) anför att utgångspunkten för den översyn av JOämbetets
arbetsformer som utredningen genomfört - trots att ämbetsansvarsreformen
kunnat beaktas - synes ha grundats på en traditionell uppfattning
om JO:s kompetensområde och arbetsuppgifter. RÅ framhåller att
denna grundsyn möjligen inte är helt hållbar. Den nya lagstiftningen om
ämbetsansvar ger enligt RÅ anledning att noga pröva en rationell avgränsning
av JO:s uppgifter. En strävan, som återspeglas i utredningen och som
allmänt torde kunna godtas, är att JO:s verksamhet i görligaste mån begränsas
till frågor som är väsentliga från allmän synpunkt. Utvecklingen
under de senare åren har enligt RÅ visat att ombudsmännen fått en allt
större andel klagomål med huvudsakligen materiell innebörd, vilka behandlats
eller kunnat behandlas med anlitande av ordinära rättsmedel. Det framstår
enligt RÅ som angeläget att JO inte uppfattas som en besvärsinstans.
Det djupgående ingripande i rättsordningen, som avskaffandet av det sedvanliga
ämbetsansvaret innebär, bör inte få medföra att man såsom någon
slags kompensation tillägger JO en uppgift att vara verksam i samhällets
intresse, som kommer att saknas hos det främsta reguljära organet, nämligen
åklagarväsendet. RÅ anför vidare att tiden synes mogen att helt avskaffa
JO:s åtalsfunktion.

Rikspolisstyrelsen erinrar om att kritik i skilda sammanhang framförts mot
att JO gör uttalanden av allmän innebörd även inom områden som ej rör
den strikta rättstillämpningen. Som utredningen anfört är ingen skyldig att
rätta sig efter dessa uttalanden, vilka är att betrakta som uttryck för JO:s
personliga åsikt. Enligt styrelsens uppfattning torde uttalanden av JO anses
vara så auktoritativa att de regelmässigt följs även om de uppgetts vara
av personlig karaktär från JO:s sida. Styrelsen anser dock principiellt att
uttalanden av denna karaktär i görligaste mån bör begränsas. Det kan enligt
styrelsen inte vara till fördel för JO-ämbetet och dess anseende, om myndigheterna
börjar diskutera och ifrågasätta uttalandena eller öppet handla
i strid mot dessa. Då överprövning av sådana JO:s uttalanden inte kan ske

KU 1975/76:22

föreligger vid sådant förhållande även risk för osäkerhet i tillämpningen
av normerna.

Som tidigare nämnts har en rad andra remissinstanser anlagt allmänna
synpunkter på JO-ämbetets uppgifter och verksamhetens inriktning. I det
följande kommer i särskilda avsnitt att mera konkret redovisas utredningens
olika förslag och vad som anförts härom i motionerna och remissyttrandena.

2. Prövningen av JO-anmälningar

Av utredningens betänkande framgår att antalet anmälningar till JO har
ökat under de senaste 20 åren med en särskilt kraftig stegring 1967-1971.
Före den senaste omorganisationen inkom till JO och MO tillsammans omkring
1 800 anmälningar, medan antalet JO-anmälningar de senaste åren
har varit över 3 000 per år. Under 1974 var det en mindre nedgång i förhållande
till närmast föregående år. För att få en bättre kännedom om de
ärenden som ombudsmännen har att utreda och om möjligt få en förklaring
till den kraftiga ärendeökningen har utredningen genomfört en större stickprovsundersökning
av ärendena vid ombudsmannaexpeditionen för åren
1964, 1968 och 1972 (bilaga 1 till betänkandet). Denna undersökning har
visat att antalet icke-partsärenden ökat kraftigt, att anmälningar mot kommunala
myndigheter också har ökat samt att klagomål över det materiella
innehållet i myndigheternas beslut synes vara vanligare än förut. Utredningen
har också funnit att ökningen av antalet anmälningar har varit större
än utbyggnaden av den offentliga förvaltningen, och utredningen har antagit
att antalet anmälningar kommer att fortsätta att öka i ungefär samma takt
som under de senaste 15-20 åren.

Utredningen har övervägt olika metoder att begränsa arbetet med prövning
av klagomål men har avvisat tanken på att ställa upp fasta avvisningsregler,
som skulle innebära att anmälningar under vissa förutsättningar alltid lämnades
utan prövning, t. ex. då en viss tid förflutit från det påtalade felet,
då klaganden hade försuttit möjligheten att besvära sig i ordinarie ordning
eller då klaganden ej var personligen berörd av det påtalade felet. Utredningen
föreslår i stället, för att JO skall få tillfälle att ägna sig åt de mer
väsentliga ärendena, att man i instruktionen skall införa en bestämmelse
om att ombudsman bör avskriva klagoärende från handläggning, om han
finner det vara av mindre vikt att saken utreds. Härvid skall särskilt beaktas
om det synes sannolikt att något fel begåtts, om det påstådda felet är ringa
eller om felet inte rör klaganden personligen eller någon som han företräder.
Särskilt har frågan om klagomål från personer som saknar egentligt partsintresse
tilldragit sig utredningens intresse. Utredningen finner det rimligt
att dessa klagomål i många fall leder till utredning i mindre utsträckning
än andra klagomål men tänker då särskilt på sådana fall då en person klagar
över ett förhållande som inte alls berör honom själv, t. ex. något som han
läst om i tidningarna. Rör det sig om väsentliga samhällsfrågor eller klagomål

KU 1975/76:22

från t. ex. företrädare för naturskyddsintressen eller invandrargrupper bör
enligt utredningen klagomålen kunna upptas till prövning, även om klagandena
inte har partsbehörighet i inskränkt mening.

Utredningen föreslår också såsom en ersättning för den nuvarande femårsbegränsningen,
då det gäller prövning av klagomål, att ombudsmännen
inte bör till utredning uppta förhållanden, som ligger längre än två år tillbaka
i tiden, om det inte från allmän synpunkt är väsentligt att saken utreds.
Denna regel bör enligt utredningens förslag gälla såväl klagoärenden som
initiativärenden.

Utredningen anser att JO-ämbetet bör kunna överlämna klagoärenden
till annan myndighet för utredning och prövning i större utsträckning än
vad som nu sker. Därför föreslås att JO skall kunna överlämna vissa ärenden
till JK efter överenskommelse med denne. Utredningen avser då särskilt
skrivelser som innefattar klagomål från en myndighet mot en annan eller
från en tjänsteman inom en myndighet mot denna myndighet.

JO Lundvik uppehåller sig bl. a. kring frågan om JO-ämbetets arbetsbörda,
när det gäller dels prövningen av inkommande anmälningar, dels ingripande
på eget initiativ. Den beräkning som utredningen gjort beträffande den framtida
utvecklingen vad gäller antalet klagomål är enligt JO Lundvik osäker
men sannolikt inte orealistisk.

Beträffande de ärenden som upptas på JO:s eget initiativ dominerar inspektionsärendena,
dvs. iakttagelser under inspektion som föranlett JO att
inleda särskild undersökning. JO Lundvik anför att antalet, 300-500 per
år, kan synas relativt litet men att detta inte ger någon rättvisande bild
av vilken arbetsmängd som åtgått. Initiativärenden kan också baseras även
på annat än iakttagelser vid inspektioner, såsom på uppgifter i tidningsartiklar
eller andra massmedia. Antalet ärenden som föranletts av sådana uppgifter
har emellertid varit relativt litet under senare år, vilket enligt JO Lundvik
bl. a. sammanhänger med att det blivit allt vanligare att klagande åberopar
dylika uppgifter i sina klagoskrifter.

Beträffande frågan om JO:s alltmer stigande arbetsbörda bör medföra att
någon del av verksamheten bör skäras ned och i första hand inspektionsverksamheten
är JO Lundvik tveksam och anför att i klagoärendena uppmärksamheten
mer eller mindre ofrånkomligen fixeras till det enskilda fallet,
medan initiativärendena redan från början kan inriktas på utredning av rent
principiella frågor. Med anledning av önskemålet att minska JO:s arbete
framhåller JO Lundvik att man inte gärna kan hindra allmänheten från
att vända sig till JO. En begränsning kan däremot göras av JO:s formella
kompetens, t. ex. så att klagomål inte kan tas upp om det riktar sig mot
stiftelser e. d. Vidare kan och bör man enligt hans mening frita JO från
skyldighet att utreda klagomål, som JO av en eller annan anledning finner
vara av mindre vikt. Om en mera påtaglig minskning av arbetsbördan skall
kunna vinnas, torde det enligt JO Lundvik vara ofrånkomligt att skära ned
inspektionsverksamheten något. Sker detta, bör emellertid - för att inte

KU 1975/76:22

rättssäkerheten skall komma i fara - tillses att inspektioner ändå kommer
till stånd genom andra organ, såsom JK och de överordnade centrala verken.

JO Lundvik instämmer vidare med utredningen att någon undantagslös
regel om att klagomål under vissa betingelser -1, ex. om påtalade händelser
ligger långt tillbaka i tiden, om ordinarie besvärsmöjlighet återstår, om frågan
inte berör klaganden personligen - alltid skall avvisas, inte bör uppställas
och är nöjd med utredningens instruktionsförslag i dessa hänseenden. Några
större lättnader i arbetsbördan torde enligt JO Lundvik knappast kunna
förväntas när det gäller klagomålsprövningen, även om den av utredningen
anvisade utvägen att i större utsträckning än hittills överlämna ärende till
annan myndighet anlitas.

Enligt JO Wennergren synes de av utredningen anvisade metoderna att
begränsa klagomålsprövningen allmänt sett väl ägnade att ligga till grund
för verksamheten. Det är angeläget att JO får behålla sin frihet att efter
eget omdöme och på eget ansvar bestämma vilken policy som skall tillämpas
i angivna hänseende. JO Wennergren anser att instruktionsbestämmelserna
beträffande avvisning bör utformas så, att det positivt framgår, att JO beträffande
varje inkommande anmälan skall pröva om det från tillsynssynpunkt
är tillräckligt motiverat att anmälan tas upp till prövning eller ej.
Därefter kunde fogas anvisningar om vad JO därvid särskilt bör beakta.
Vidare föreslår JO Wennergren en instruktionsbestämmelse av innehåll,
att JO inte bör ta upp förhållanden som ligger mer än ett år tillbaka i tiden,
om inte särskilda skäl talar för att saken tas upp. JO Wennergren har ingen
erinran mot utredningens förslag om överlämnande av ärende till annan
myndighet och, efter överenskommelse med JK, till denne.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) anförs att det är
i hög grad diskutabelt att införa restriktioner för allmänheten att vända
sig till JO. Det torde vara tillräckligt,att JO redan med gällande bestämmelser
har möjlighet att avvisa klagomål, som är uppenbart orimliga. Klagorätten
även för inte direkt berörda bör alltså enligt motionärerna behållas oinskränkt.
Den är en viktig del av den allmänna insynen och utgör en garanti
för att oriktiga beslut inte får passera i tysthet enbart på grund av den
drabbades bristande kunskap, rädsla eller obenägenhet att klaga.

JK framhåller att den enskildes rätt att vända sig direkt till JO med sina
klagomål blivit så fast förankrad i allmänhetens rättsmedvetande och så
värdefull att en begränsning av JO:s prövning av klagomål bör ske med
försiktighet. I likhet med vad som redan gäller bör dock JO även i fortsättningen
ha möjlighet att avvisa klagomål av mindre vikt. Beträffande
frågan om avvisning när det gäller anmälan från person som inte är direkt
berörd av saken anmäler JK viss tveksamhet och anför bl. a. att det kan
förhålla sig så,att en utomstående kan se klarare och mer objektivt på saken
än den som är direkt berörd. Vidare kan den i saken direkt berörde ha
haft fördel av ett oriktigt beslut och saknar därför anledning att själv anmäla
förhållandet. Enligt JK bör JO i avvisnings- och avskrivningsfallen som

KU 1975/76:22

regel i korthet motivera sina beslut, t. ex. därmed att samma sak tidigare
prövats av JO, att det påstådda felet är ringa eller att något fel sannolikt
inte begåtts.

RÅ har ingen erinran mot de föreslagna instruktionsbestämmelserna i
fråga om klagomålsprövningen. Det är enligt RÅ lämpligt att bättre avskrivningsmöjligheter
tillskapas. JO bör således få större frihet att avgöra
vilka ärenden som bör upptas till prövning. Det bör vara självklart att sådana
ärenden där vanliga rättsmedel står till buds normalt inte kan behandlas
av JO på annat sätt än genom överlämnande till vederbörande myndighet,
när skäl finns att uppfatta klagoskriften som besvärsinlaga. Vidare understryker
RÅ att JO i allmänhet inte bör användas som instans för myndigheters
eller enskilda tjänstemäns aktioner mot varandra. Om sådana mellanhavanden
inte kan lösas på ordinär väg, förefaller en hänvändelse till
JK att vara det naturliga rättsmedlet.

Svea hovrätt understryker, att ombudsmännen för att de skall kunna ägna
sig åt väsentliga frågor radikalt måste befrias från mindre betydelsefulla
uppgifter. Hovrätten delar utredningens uppfattning att någon undantagsregel
om avvisande av klagomål, när vissa kriterier föreligger, inte bör uppställas.
Emellertid är det av vikt att riksdagen till JO:s ledning uppställer
allmänna principer i en generalklausul och att denna inte blir för snävt
utformad. De föreslagna instruktionsbestämmelserna, sedda i belysning av
vad som uttalas i motiven till dessa paragrafer, synes vara till fyllest. Möjligen
skulle exemplifiering av avvisningssituationerna kunna kompletteras med
att avvisning bör ske, om ordinarie besvärsmöjlighet fortfarande står öppen.
Det är nämligen enligt hovrätten väsentligt, att JO inte ingriper i ärenden
som inte är slutligt avgjorda liksom att det görs klart att JO-institutionen
är av extraordinär karaktär. Hovrätten erinrar om den redan nu föreliggande,
men sparsamt utnyttjade möjligheten för JO att överlämna till annan myndighet
att pröva klagomål. Då något motsatsförhållande mellan regeringens
ombudsman, JK, och riksdagens JO inte föreligger, är det därför naturligt
att undersöka i vilken omfattning klagomål lämpligen kan och får överlämnas
till JK för avgörande. Över huvud bör man noga pröva möjligheten
till samordning av JO:s och JK:s tillsynsverksamhet.

Vissa allmänna principiella synpunkter på klagomålsprövningen anläggs
av kammarrätten i Göteborg, som anför att JO-ämbetets uppgift att verka
som riksdagens kontrollorgan sedan länge kommit i bakgrunden och att
JO alltmer kommit att framstå som ”folkets ombudsman”. Värdet av att
i princip all myndighetsverksamhet är underkastad granskning av ett fristående,
av riksdagen utsett organ, dit allmänheten kanvändasig, kan knappast
överskattas. Enligt kammarrättens mening är det emellertid inte rimligt
att driva tanken på JO som folkets ombudsman så långt att han skall ta
sig an varje klagomål från allmänheten. De behov av förbättrad rådgivning
och hjälp i juridiska angelägenheter som finns bör inte i första hand tillgodoses
genom en utbyggnad av JO-institutionen till ett centralt organ för

KU 1975/76:22

bevakning av enskildas rättsliga intressen av allehanda slag och dignitet
utan genom en förstärkning av rättshjälp och andra liknande anordningar
på det regionala och lokala planet. Liksom hittills bör det inte komma i
fråga att JO tar upp varje klagomål eller varje upptäckt felaktighet till närmare
granskning och inte heller att han för den enskilde förfördelades talan.

Kammarrätten delar utredningens uppfattning att det inte är lämpligt
med fasta kriterier för att bestämma i vilka fall JO skall kunna underlåta
att lägga ned arbete på ett ärende. I stället måste, såsom utredningen har
föreslagit, prövningen ske efter en generalklausul. 1 denna bör kraftigt markeras
att JO skall koncentrera sina krafter till de viktigare ärendena. Vad
gäller frågan om generalklausulen bör kompletteras med ett stycke med
anvisning på några omständigheter, som bör beaktas vid bedömningen av
om klagomålet skall avskrivas, kan kammarrätten inte ansluta sig till utredningens
uppfattning. En sådan anvisning har, framhåller man, den nackdelen
att den framhäver bara vissa omständigheter som bör föranleda att
ärendet inte utreds närmare. Kammarrättens uppfattning är att JO själv
kan göra en lämplig och riktig bedömning av vilka ärenden som påkallar
hans närmare granskning.

Invandrarverket understryker att JO-ämbetet i stigande grad kommit att
betraktas som den bästa garanten för individens rättstrygghet. Behovet av
en instans för den enskilde att vända sig till när han känner sig illa behandlad
av en myndighet är sannolikt större än man i förstone föreställer sig. Det
finns enligt invandrarverket många människor som anser sig ur stånd att
själva vända sig med klagomål till myndigheter och som inte ens känner
någon som kan hjälpa dem. Med all sannolikhet måste många invandrare
räknas dit. Invandrarverket anser att i de fall där ett ärende avskrivs eller
klagomålet eller den klagande hänvisas till annan tillsynsmyndighet bör
den klagande ges lättbegriplig information resp. hjälp att föra saken vidare,
t. ex. genom hänvisning till närmaste allmänna advokatbyrå.

Kriminalvårdsstyrelsen delar utredningens uppfattning att JO i princip inte
skall behandla klagomål, om det påtalade förhållandet ligger mer än två
år tillbaka i tiden. Styrelsen ansluter sig också till utredningens överväganden
beträffande betydelsen av att ordinarie besvärsmöjlighet utnyttjats. När det
gäller partsbegränsningen ifrågasätter styrelsen om inte utformningen av
förslaget till instruktion för justitieombudsmännen är för snäv mot bakgrund
av utredningens överväganden, vilka styrelsen ansluter sig till.

Kriminalvårdsstyrelsen anser vidare att JO:s möjlighet att överlämna klagomål
till annan myndighet för utredning och prövning bör utnyttjas i större
utsträckning än som för närvarande är fallet. Överlämnande bör regelmässigt
ske när klagomålet gäller frågor som rör myndigheternas egentliga verksamhetsområde.
Den enskilde förlorar ju härigenom inte möjligheten att
få ärendet prövat av JO. Liknande synpunkter anläggs av bl. a. universitetskanslersämbetet
och socialstyrelsen. Sistnämnda ämbetsverk pekar på sådana
fall då det finns en särskild instans som har till uppgift att pröva

2 Riksdagen 1975/76. 4 samt. Nr 22

KU 1975/76:22

klagomål av ifrågavarande slag, t. ex. medicinalväsendets ansvarsnämnd beträffande
klagomål mot medicinalpersonal. Med hänsyn till enhetligheten
i rättstillämpningen är det angeläget att JO i största möjliga utsträckning
utnyttjar sin rätt att överlämna ärendet till denna instans för handläggning.
Detta bör dock givetvis inte ske, om JO finner att ärendet bör avskrivas.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser utredningens förslag om rätt för
JO att avskriva ärenden som är äldre än två år rimligt, särskilt med hänsyn
till att förbehåll görs beträffande förhållanden som från allmän synpunkt
framstår som väsentligt att utreda. Däremot vill länsstyrelsen i motsats
till utredningen ifrågasätta om inte en avskrivningsregel bör finnas för det
fall att besvärsinstitutet utnyttjats parallellt med en JO-anmälan. Besvärsprövningen
synes böra äga rum utan att påverkas av det ”tryck” som kan
ligga i en inneliggande JO-anmälan. Klaganden kan ju efter slutligt beslut
återkomma till JO med klagomål. Länsstyrelsen vill, när det gäller möjligheterna
att förminska JO:s arbetsbörda, framhålla lämpligheten av att
JO i högre grad än vad som sker för närvarande överlämnar ärenden till
ordinarie myndigheter för prövning. Länsstyrelsen utövar t. ex. tillsyn över
kommunala myndigheter i socialärenden och fungerar därvid som ”klagomur”.
Ett annat lämpligt område för överlämnande till länsstyrelsens prövning
är taxeringsområdet. På båda dessa områden visar erfarenheten att
missnöjesanledning inte sällan kan undanröjas i fall där hänvändelse till
JO eljest kunnat förväntas. Om klaganden inte är nöjd med tillsynsmyndighetens
beslut eller åtgärd, kan han givetvis fortfarande vända sig till
JO.

Riksskatteverket framhåller däremot att det många gånger måste framstå
som mindre lämpligt att överlämna ett klagomål till annan myndighet eftersom
klaganden eftersträvar just en JO-utredning. Arbetsmarknadsstyrelsen
erinrar om att i motionen 1975:2180 (vpk) starkt understryks att någon inskränkning
i allmänhetens klagorätt till JO ej bör förekomma av det skälet
att klaganden inte är direkt berörd av händelsen. Styrelsen framhåller att
utredningens förslag inte innebär att JO skulle vara ovillkorligen förhindrad
att ingripa i sådana fall. Liknande synpunkter anlägger även andra remissinstanser.

Rektorsämbetet vid Uppsala universitet framhåller allmänt att tillströmningen
av klagomål till JO-ämbetet visar, att chefsmyndigheternas tillsyn
av underordnade myndigheter och möjligheten att få klagomål prövade hos
andra organ inte fyller alla behov eller tillgodoser rimliga önskemål om
insyn. Överföring av ärenden från JO till andra tillsynsmyndigheter bör
enligt rektorsämbetet ske med viss varsamhet. Det är viktigt att JO handlägger
frågor av principiell räckvidd och ger vägledande anvisningar för myndigheternas
framtida verksamhet. Rektorsämbetet finner det mindre tillfredsställande
att såsom utredningen föreslagit klagomål skall kunna avvisas
eller avskrivas utan att ens ha varit föremål för en summarisk prövning
av den JO under vars tillsynsområde ärendet hör. Invändningar i sistnämnda

KU 1975/76:22

avseende framförs även av andra remissinstanser.

Förvaltningschefen vid tekniska högskolan i Stockholm delar i allt väsentligt
utredningens uppfattning att man inte bör uppställa fasta avvisningsregler
för klagoärenden och godtar de föreslagna instruktionsbestämmelserna på
denna punkt. Länsstyrelsen i Uppsala vill starkt understryka att endast klara
fall avskrivs från handläggning med stöd av den föreslagna generalklausulen.
TCO har inte något att erinra mot att ombudsmännen har viss möjlighet
att avvisa ärenden men anser det väsentligt att inte fackliga organisationer
och andra som har att ta till vara gruppintressen utestängs från möjligheten
att få prövat förhållanden som berör dem de företräder.

3. Inspektionsverksamheten

1 utredningens betänkande lämnas en utförlig redovisning av JO-inspektionernas
omfattning och inriktning under senare år (betänkandet
s. 111-118). Antalet inspekterade myndigheter har rört sig om mer än ett
hundratal varje år. Ombudsmännens målsättning är att under innevarande
år avsätta ca 30 dagar vardera för inspektionerna.

Utredningen erinrar om att riksdagen vid flera tillfällen uttryckt sin uppskattning
av inspektionsverksamheten och angivit riktlinjer för i vilken omfattning
den bör bedrivas och på vilka områden den främst bör inriktas.
Det har framhållits att inspektioner kanske är det mest effektiva sättet för
JO att kontrollera efterlevnaden av lagar och författningar och att träffa
på fel och brister i rättstillämpnigen och i lagstiftningen. Eftersom en av
utredningens huvuduppgifter är att söka komma till rätta med JO:s stora
arbetsbörda har utredningen allvarligt övervägt om inspektionsverksamhet
är en så värdefull metod att utöva tillsyn över myndigheterna att den bör
bibehållas i nuvarande omfattning.

Utredningen framhåller att inspektionerna är tidsödande och att för- och
efterarbetet är betydande. Samma personer sysslar med klagomålsprövning
och med inspektioner, varigenom inspektionsverksamheten förrycker arbetet
med att pröva klagomål. Genom inspektioner tillgodoses inte den enskildes
behov av rättssäkerhetskontroll på samma omedelbara sätt som vid klagomålsprövning.
Det finns enligt utredningen en risk att JO under inspektioner
främst uppdagar formella fel, såsom bristfälligt förda diarier o. d., men
inte upptäcker allvarligare sakliga fel, särskilt som han ofta inte har annat
material att tillgå än muntliga upplysningar från myndighetens egna tjänstemän.
Antalet myndigheter under JO:s tillsyn är vidare så stort att det
är en övermäktig uppgift för JO att under en rimlig tidrymd besöka dem
alla. Inspektionerna inträffar därför så sällan på en myndighet att endast
en obetydlig del av dess verksamhet kan bli föremål för granskning, och
det årliga antalet inspektioner av en viss typ av myndigheter är så litet
att det fordrar flera år för att JO skall få ett något så när representativt
underlag för att närmare lära känna praxis i hela landet.

KU 1975/76:22

Utredningen betonar att det i första hand måste ankomma på de centrala
förvaltningsmyndigheterna att utöva tillsyn över underlydande myndigheter
och att inspektera dessa. Under senare år har det tillskapats allt fler
centrala myndigheter på olika förvaltningsområden, och därigenom har möjligheten
till en effektiv kontroll av regionala och lokala organ förbättrats.
Därtill kommer att de centrala verken är väl insatta i sina underlydande
myndigheters problem och har speciell sakkunskap för att lösa dessa. Liksom
då det gäller klagomålsprövningen bör man alltså hålla fast vid att JO är
en extraordinär tillsynsmyndighet, som inte bör utnyttjas för inspektionsuppgifter,
som lika väl kan utföras av andra myndigheter.

Utredningen har övervägt om en del av JO:s inspektionsverksamhet skulle
kunna föras över till JK. Visserligen lyder JO under riksdagen medan JK
är ett regeringens organ. Enligt utredningen talar dock många skäl för att
de regelbundna mer rutinbetonade inspektionerna borde utföras av en myndighet
som lyder under regeringen. Det är ju ytterst denna som gentemot
riksdagen svarar för att den statliga förvaltningen, men också den genom
statliga författningar reglerade delen av kommunalförvaltningen, arbetar effektivt
och korrekt och i sin verksamhet tillgodoser rättssäkerhetens krav.

Utredningen erinrar om att i direktiven till den tidigare detta år av regeringen
tillkallade utredningen om JK-ämbetets verksamhet uttrycks önskemål
om en samordning av JO:s och JK:s uppgifter. Enligt JO-utredningen
är det önskvärt att JK får i uppgift att ägna mer tid åt inspektioner av
de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet bör JO kunna väsenligt
minska sin inspektionsverksamhet och därigenom få större möjlighet att
ägna sig åt klagomålsprövning och annan initiativverksamhet än regelbundna
inspektioner, t. ex. undersökning på bred basis av myndigheternas handläggning
av en viss typ av ärenden.

Som tidigare nämnts tillmäter JO Lundvik inspektionsverksamheten stor
betydelse och framhåller, att inspektionerna ger JO tillfälle att skaffa sig
en personlig inblick i hur myndigheterna arbetar och möjlighet att upptäcka
missförhållanden som kräver hans ingripande. Enligt JO Lundvik är det
inte önskvärt att skära ned inspektionsverksamheten. Om man emellertid
skall kunna åstadkomma en minskning av JO:s arbetsbörda måste detta
ofrånkomligen i viss mån gå ut över inspektionsverksamheten. JO Lundvik
understryker att en nedskärning inte behöver medföra att medborgarnas
rättssäkerhet sätts i fara, förutsatt att en utökad inspektionsverksamhet kommer
till stånd genom andra organ såsom utredningen föreslagit. Många centrala
verk har regionala eller lokala organ under sig och håller ofta god
kontakt med sina underlydande myndigheter genom chefsmöten, kurser
e. d. Däremot förekommer sällan eller aldrig regelrätta inspektioner, vilket
enligt hans mening är beklagligt. JO Lundvik framhåller att inspektionsprotokollen
i princip bör innehålla alla iakttagelser och inte som utredningen
föreslår endast sådant som föranleder särskilt uttalande.

I allt väsentligt instämmer JO Wennergren i utredningens synpunkter

KU 1975/76:22

på JO:s inspektionsverksamhet. Han är också av den uppfattningen att de
rutinbetonade inspektionerna bör upphöra, så att inspektionsresurserna kan
användas på ett friare sätt. En vart tionde år återkommande länsinspektion
ger t. ex. inte utbyte i förhållande till den arbetsinsats den kräver. Bättre
är då enligt hans mening att göra en länsinspektion när några speciella
förhållanden talar för att den behövs.

Invändningar mot utredningens förslag framförs däremot av ställföreträdande
JO Sverne, som bl. a. framhåller att om JO-ämbetet skall kunna uppfylla
sin uppgift att kontrollera att myndigheterna i sin verksamhet lever
efter lagarna är det väsentlig att ombudsmännens nuvarande inspektionsmöjligheter
inte beskärs i någon högre grad. Därjämte torde det på vissa
områden anses vara av värde att inspektionerna görs av riksdagens förtroendeman
och inte av regeringens representant. Så kan exempelvis vara
fallet på det kommunala området. Dock kan en viss begränsning av inspektionsverksamheten
göras beträffande de centrala ämbetsverken. Vidare
bör som utredningen föreslagit inspektionsprotokollen förenklas.

I likhet med JO Sverne hävdas i motionen 1975:2182 av herr Winberg
(m) och fru Jacobsson (m) att någon inskränkning av inspektionsverksamheten
inte bör komma i fråga bl. a. mot bakgrund av JO:s speciella ställning
som riksdagens ombudsman.

Enligt motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) bör en breddning
av JO-ämbetets roll i samhället övervägas, bl. a. genom en mer kvalificerad
form av inspektionsverksamhet. Sålunda bör JO-ämbetet t. ex. med
vissa års mellanrum kunna företa systematiska studier av tillämpning och
praxis i skilda delar av administrationen, för att på så sätt garantera att
lagstiftarens intentioner verkligen följts och genomförts ute på fältet.

Företagsnämnden hos JO-ämbetet framhåller att inspektionerna har ett
stort värde bl. a. genom att kännedom förvärvas om den närmare innebörden
av vissa administrativa processer såsom databehandling etc. Vidare kan problem
rörande myndigheternas arbetsbörda få en realistisk belysning. I princip
anser företagsnämnden att inspektionerna även i framtiden bör bedrivas
i en inte alltför obetydljg omfattning.

Frågan om inspektionsverksamheten har enligt JK mycket stor betydelse
även för JK-ämbetet. JK är ense med utredningen om att inspektioner i
stor utsträckning bör ankomma på de centrala förvaltningsmyndigheterna.
Vidare har JK förståelse för utredningens förslag att JK kan ta över ansvaret
för s. k. rutininspektioner. Motsatt uppfattning kan emellertid också hävdas.
Ytterst är frågan i vilken utsträckning och på vad sätt riksdagen skall utöva
sin i regeringsformen angivna kontrollmakt. I den mån inspektionsverksamheten
betraktas som en del av denna makt innebär en överflyttning
till JK att riksdagen avstår från sin makt. Om en reform i den riktning
utredningen uttalar sig för skulle ske, krävs det enligt JK vissa organisatoriska
åtgärder i fråga om JK:s egen organisation.

Även RÅ delar utredningens uppfattning att JO:s inspektionsverksamhet

KU 1975/76:22

bör kunna begränsas. Detta bör ske dels genom att inspektionerna görs
mera specialinriktade, dels genom att de med utnyttjande av delegationsmöjligheterna
görs mindre tidskrävande för ombudsmannen själv. Med anledning
av vad som anförts om samordning mellan JO:s och JK:s uppgifter
i detta hänseende påpekar RÅ, att hans egen inspektionsverksamhet är
mycket omfattande och vidare i hög grad inriktad på rättssäkerhetskontroll.
RÅ framhåller att han är beredd att kontinuerligt redovisa sin egen inspektionsverksamhet
till JO.

JK-utredningen har ingen erinran mot förslagen beträffande omfattningen
och inriktningen av JO:s och JK:s inspektionsverksamhet och konstaterar
att en följd härav är att kommunalförvaltningen, åtminstone det specialreglerade
området, även i framtiden kommer att ingå i JK:s tillsynsområde.

Svea hovrätt vill inte föregripa den pågående JK-utredningen utan inskränker
sig till att understryka att JO:s arbetsbörda bör kunna lättas genom
att JK, som redan nu i sin tillsynsverksamhet inspekterar domstolar och
andra myndigheter, i större utsträckning handhar den rutinmässiga inspektionsverksamheten.

1 likhet med utredningen anser kammarrätten i Göteborg att sådana inspektioner
som äger rum på förekommen anledning, t. ex. efter det att upprepade
klagomål riktats mot en myndighets handläggning av en viss ärendetyp,
är av stor betydelse för att upptäcka systematiska felaktigheter i myndigheternas
verksamhet. Emellertid är även rutinmässig inspektionsverksamhet
ett utomordentligt viktigt inslag i ombudsmännens verksamhet.
Sådana inspektioner får anses vara en närmast nödvändig förutsättning för
att JO skall kunna fullgöra sin i grundlagen föreskrivna tillsynsuppgift. Det
är därför enligt kammarrätten en tvivelaktig åtgärd att minskade regelbundet
återkommande inspektionerna. Kammarrätten erinrar om att riksdagen vid
1967 års reform uttalade, att det var särskilt viktigt att en avsevärd ökning
av JO:s inspektionsverksamhet kom till stånd.

Enligt kammarrättens mening bör värdet av regelbundet återkommande
inspektioner inte i första hand ses i deras preventiva effekt. Denna effekt
är dessutom inte helt av godo. Det torde sålunda inte saknas exempel på
att myndigheter och tjänstemän av rädsla för kritik från JO agerar med
överdriven försiktighet och långt driven formalism eller visar ohåga för egna
initiativ. Det är därför, framhåller kammarrätten, angeläget att inspektionsverksamheten
inriktas framför allt på konstruktiv kritik och att en alltför
detaljinriktad och formell granskning undviks.

Överbefälhavaren (ÖB) erinrar om att inom försvarsmakten kontinuerligt
sker inspektioner och rapportering om rätts vårdsfrågor. Enligt ÖB är det
emellertid angeläget att - utöver den militära kontrollen - granskning sker
av en myndighet som inte har anknytning till försvaret. Riksdagens ombudsmän
har stor erfarenhet på detta område och har bidragit till att skapa
enhetlighet i praxis och lämnat vägledande anvisningar till mycket stort
gagn för den rättsvårdande verksamheten. ÖB anser sålunda att någon änd -

KU 1975/76:22

ring beträffande JO:s tillsyn på det militära området inte bör ifrågakomma.

Försvarets civilförvaltning instämmer med ÖB att JO, tidigare MO, har
stor betydelse som tillsynsorgan inom försvaret. Det erinras om att civilförvaltningens
organisation är föremål för översyn. Ett resultat härav kan
bli att försvarets civilförvaltning får i uppgift att vara tillsynsmyndighet
för bl. a. den militära rättsvården.

Universitetskanslersämbetet, som bl. a. hänvisar till yttrandet från rektorsämbetet
vid Stockholms universitet, anser att JO:s inspektionsverksamhet är
av stor vikt och knappast bör inskränkas. Därvid framhålls bl. a. att de
"schemalagda” inspektionerna har en betydande preventiv effekt. Vidare
innebär dessa att myndigheterna tillförs upplysningar som är av stort värde.
Liknande synpunkter anför bl. a. riksskatteverket.

Domstolsverket anför att JO-inspektioner av domstolar under senare år
förekommit i mindre utsträckning än tidigare. En ytterligare minskning
kan enligt domstolsverket inte accepteras, och verket påpekar att det saknar
befogenheter att kontrollera att domstolarna handlägger mål och ärenden
i enlighet med författningarna och med beaktande av enskilda intressen.
Genomförs utredningens förslag måste enligt verket JK ges ökade resurser
för inspektion av domstolarna. Socialstyrelsen anser att JO kan avlastas rutininspektioner
i de fall då det finns en annan myndighet som utför inspektioner
av ifrågavarande slag. Som exempel nämns den psykiatriska sjukvården,
där socialstyrelsen har en särskild tjänsteman (överinspektören) med
uppgift bl. a. att utföra inspektioner speciellt med avseende på efterlevnaden
av lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall.

Även arbetsmarknadsstyrelsen är av den uppfattningen att de s. k. rutininspektionerna
utan större olägenhet och med hänsyn till de övervakni
ngsmöjligheter som ändock står till buds kan helt eller delvis bortfalla.
Helt annorlunda förhåller det sig däremot i fråga om de brett upplagda
inspektionerna resp. inspektionerna på förekommen anledning. Liknande
synpunkter på inspektionsverksamheten anläggs av kriminalvårdsstyrelsen
och skolöverstyrelsen.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför att JO:s inspektioner, både de på förekommen
anledning genomförda och de s. k. rutininspektionerna, otvivelaktigt
har haft stor betydelse för förvaltningens kvalité och rättstillämpningen.
Offentlig förvaltning är, framhålls det, stadd i stark utveckling bl. a.
i det hänseendet, att skilda myndigheter och verk söker tillgodose effektivitetskravet
genom organisationsförändringar. Vid en med hänsyn till arbetsbördan
nödvändig prioritering mellan klagomålsprövningen och rutininspektionerna
synes det dock enligt länsstyrelsens mening uppenbart
att den förra måste sättas i främsta rummet. En överföring av de rutinmässiga
inspektionerna till justitiekanslersämbetet synes lämplig.

KU 1975/76:22

4. JO.s tillsynsområde

I den tidigare regeringsformen angavs att JO skulle ha tillsyn över
dem som ”i allo äro underkastade ämbetsansvar”. Bestämmelsen har sin
motsvarighet i 1 § gällande ombudsmannainstruktion, enligt vilken riksdagens
ombudsmän har tillsyn över tjänstemän och andra som är underkastade
”fullständigt ämbetsansvar”.

Enligt nya RF har ombudsmännen att i enlighet med instruktion som
riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet
av lagar och andra författningar (12 kap. 6 §). Tillsynskretsen omfattar således
alla som i ”offentlig verksamhet” tillämpar författningar, men det förutsätts
att riksdagen i instruktionen för JO preciserar tillsynskretsen. Som nämnts
innehåller gällande ombudsmannainstruktion en sådan precisering, nämligen
att tillsynen avser dem som har fullständigt ämbetsansvar. Så länge
reglerna om ämbetsansvaret består passar således instruktionsbestämmelsen
även till den nya regeringsformen.

Som inledningsvis berörts och som närmare utvecklats i närmast föregående
avsnitt innebär reformeringen av ämbetsansvaret bl. a. att ansvarsreglerna
kommer att omfatta en något annorlunda bestämd personkrets än
hittills. Utredningen har diskuterat olika metoder att bestämma tillsynsområdet.
Vad gäller tjänstemännen bör JO ha tillsyn över alla som innehar
befattning, varmed är förenad myndighetsutövning, men utredningen anser
inte att man kan begränsa tillsynskretsen till dessa personer. Utredningen
har därför övervägt om man kunde koppla JO:s tillsyn till den krets som
skall ha författningsreglerat disciplinansvar enligt det nya ansvarssystemet
men har funnit att en sådan beskrivning skulle bli för snäv, eftersom stora
delar av kommunalförvaltningen då skulle lämnas utanför. Utredningen
har stannat för att föreslå att JO primärt skall ägna sin tillsyn åt myndigheter
och andra inrättningar och forst i andra hand åt de befattningshavare som
är verksamma vid myndigheterna. Utredningen föreslår därför att ombudsmännen
skall ha tillsyn över statliga och kommunala myndigheter och inrättningar,
tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter
och inrättningar samt envar annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed
följer myndighetsutövning. Förslaget innebär bl. a. att taxeringsnämnder
till skillnad från f. n. kommer in under JO:s tillsyn. Vad beträffar krigsmän
föreslår utredningen en bestämmelse att officerare och annat befäl av lägst
överfurirs grad samt annan krigsman som innehar motsvarande tjänsteställning
skall stå under JO:s tillsyn.

Liksom hittills skall tillsynen ej omfatta regeringen, riksdagens ledamöter,
justitiekanslern eller kommunala församlingar. Vissa riksdagen underställda
organ -1, ex. riksbanks- och riksgäldsfullmäktige - skall inte heller stå under
JO:s tillsyn. Enligt utredningen bör JO inte ingripa mot lägre befattningshavare
med osjälvständig verksamhet, om det inte påkallas av särskilda
skäl. Beträffande vissa allmänna inrättningar, stadfästa av Kungl. Maj:t eller

KU 1975/76:22

av regeringen, vilka nu står under JO:s tillsyn, innebär förslaget att de inte
skall stå under tillsyn, såvida de inte utövar offentlig myndighet. Statliga
eller kommunala bolag eller stiftelser föreslås i princip inte heller vara underkastade
tillsyn.

Utredningens bestämning av tillsynsområdet har i allt väsentligt godtagits
eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Några motionsyrkanden
föreligger inte i detta avseende.

JO Lundvik anser att utredningsförslaget medför klarare gränser för tillsynsområdet
men framhåller att tolkningsproblem likväl kan uppstå, särskilt
beträffande den mängd råd, nämnder, stiftelser och liknande inrättningar
som numera finns. JO Lundvik framhåller det önskvärda i att JO alltid
skall kunna ingripa vid oriktig myndighetsutövning men påpekar att begreppet
myndighetsutövning inte är helt entydigt. JO Lundvik uppehåller
sig ingående kring frågan om den ökning av JO:s arbetsbörda som kan
komma att ske genom att JO genom de nya ämbetsansvarsreglerna blir
oförhindrad att ta upp klagomål över felaktig taxering av taxeringsnämnd
samt anför bl. a. att JO:s befattning med taxeringsärendena framdeles kommer
att kräva en ökad arbetsinsats, oavsett om antalet sådana ärenden stiger
eller inte. Det är emellertid enligt JO Lundvik i sak lyckligt att JO får
en möjlighet att ingripa mot materiellt klart felaktiga taxeringar.

JO Wennergren ansluter sig till utredningens bedömning att tillsynsområdet
inte bör knytas enbart till det författningsreglerade disciplinansvaret.
Utredningens förslag att i princip utesluta alla privaträttsliga subjekt från
JO:s tillsynsområde är enligt hans mening välbetänkt. Beträffande sådana
organ, som i gällande lagstiftning benämns av regeringen stadfästa kassor,
verk eller andra inrättningar ellerstiftelser, framhåller JO Wennergren,att dessas
offentligrättsliga prägel ibland kan vara så markant, att de blir att
betrakta som myndigheter och att de i så fall bör stå under JO:s tillsyn.
1 övrigt instämmer han i utredningens förslag att i den mån bolag eller
annat privaträttsligt subjekt utövar offentlig myndighet, som t. ex. AB
Svensk Bilprovning, såvitt rör myndighetsutövningen bör stå under JO:s
tillsyn. JO Wennergren ansluter sig också till utredningens förslag att inte
bara fysiska personer utan också myndigheter skall hänföras till tillsynskretsen.

Av övriga remissinstanser som i sina yttranden berört frågan har kammarrätten
i Göteborg, riksåklagaren, överbefälhavaren, arbetsmarknadsstyrelsen,
skolöverstyrelsen och rektorsämbetet vid Lunds universitet utan närmare
kommentarer tillstyrkt utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Stockholm riktar kritik mot utredningens förslag rörande
tillsynen av taxeringsnämnderna och vissa kommunaltjänstemän.
Länsstyrelsen framhåller som olyckligt att - som utredningens förslag innebär
- parallellt med de nuvarande skattedomstolarna tillskapa ytterligare
en instans, JO, som skall svara för den materiella bedömningen av taxe -

KU 1975/76:22

ringarna. En sådan möjlighet anser länsstyrelsen kunna medföra att den
grundläggande regeln i taxeringslagen om likformighet och rättvisa sätts
ur spel. En utvidgning av JO:s befogenhet härvidlag skulle också enligt
länsstyrelsen kunna skapa en betydande osäkerhet för vederbörande taxeringsmyndigheter.
Länsstyrelsen framhåller det vidare - med hänsyn till
att utredningen tillkommit huvudsakligen för att minska JO:s arbetsbörda
- som inadekvat med ett förslag som i stället är ägnat att avsevärt öka
arbetsbördan. Det ifrågasätts om JO:s tillsyn över kommunaltjänstemän bör
omfatta andra än sådana som handhar myndighetsutövning. Det samhällsintresse
som ligger bakom JO-kontrollen synes enligt länsstyrelsen i mycket
ringa grad kunna åberopas när det gäller kommunala tjänstemän med rutinuppgifter.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter nödvändigheten
av att utvidga JO:s tillsyn till att omfatta även det materiella innehållet
i taxeringsnämnds beslut. Länsstyrelsen framhåller, att det inom skatteväsendet
finns organ underkastade JO:s tillsyn med uppgift att meddela
anvisningar och vägledande bestämmelser. Även besvärsmöjligheterna och
möjligheterna att erhålla sakkunnigt biträde bör enligt länsstyrelsen beaktas.
Det kan, anför länsstyrelsen vidare, knappast vara realistiskt att kräva att
ledamöterna i en taxeringsnämnd skall svara för sakinnehållet i alla nämndens
beslut. Med hänsyn till det sagda anser länsstyrelsen att JO:s tillsynsområde
bör vara oförändrat beträffande taxeringsnämnd och dess ledamöter.

Utredningen om justitiekanslerns arbetsuppgifter, som i allt väsentligt ansluter
sig till utredningens förslag rörande JO:s tillsynsområde, framhåller
att den lösning som väljs i betydande grad kommer att påverka bestämmandet
av området för JK:s tillsyn.

En majoritet inom Landstingsförbundets styrelse ställer sig tveksam till
den utvidgning av tillsynskretsen som förslaget innebär och påtalar att också
personal utan självständig ställning kommer att omfattas av JO:s tillsyn.
Det kan enligt förbundet ifrågasättas om inte kretsen bör göras snävare,
t. ex. genom en anknytning till begreppet myndighetsutövning i förvaltningslagen.
En minoritet inom styrelsen ansluter sig däremot till utredningens
förslag.

Svenska kommunförbundet anser inte utredningens förslag till tillsynsområde
meningsfullt. Enligt förbundet torde det väsentliga från medborgarnas
synpunkt vara att ta sikte på sådant handlande som anses som myndighetsutövning.
JO:s tillsyn skulle då kunna begränsas till mer väsentliga
frågor från rättsskyddssynpunkt. Enligt kommunförbundet har utredningen
överdrivit svårigheterna med att bestämma begreppet myndighetsutövning.
Man kan, anser förbundet, räkna med att praxis så småningom kommer
att ge begreppet en klarare innebörd. Det faktiska handlande som kan komma
in vid tolkningen av skadeståndslagen och av straffbestämmelser är enligt
förbundet i princip av samma natur som de beslut som innebär myndig -

KU 1975/76:22

hetsutövning. Väsentligt är, anför förbundet, att förvaltningslagen kan sägas
ange typerna av det handlande det är fråga om. En anknytning till begreppet
myndighetsutövning i förvaltningslagen bör därför vara möjlig.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) vänder sig mot utredningens
förslag att även lägre befattningshavare med osjälvständig ställning skall
stå under JO:s tillsyn, även om JO enligt utredningen i sådana fall inte
bör ingripa om det inte påkallas av särskilda skäl.

5. JO:s sanktionsbefogenheter m. m.

JO-ämbetet har från sin tillkomst varit konstruerat som ett åklagarämbete.
Åtalsmöjligheten har emellertid kommit att utnyttjas i allt mindre utsträckning,
ett förhållande som i olika sammanhang varit föremål för diskussion.
Bl. a. har i riksdagsmotioner riktats kritik mot ombudsmännens åtals- och
erinringspraxis. Denna kritik har emellertid avvisats av riksdagen efter det
att riksdagen tagit del av ingående redogörelser rörande ombudsmännens
praxis (t. ex. 1LU 1961:44 och 1969:15). 1 12 § gällande ombudsmannainstruktion
uttrycks ombudsmans möjlighet att underlåta åtal på följande sätt:

Om förekommet fel ej är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte
föranleder annat, bör ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan
till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran,
vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.

Mot bakgrund av den kritik som sålunda förekommit mot JO:s åtalsoch
erinringspraxis framhåller utredningen allmänt, att det för den enskilde
medborgaren är utomordentligt betydelsefullt att ombudsmännen har vittgående
befogenheter och både kan påtala fel och med olika sanktioner ingripa
mot försumliga tjänstemän då så anses påkallat. Dessa möjligheter är det
enligt utredningen angeläget att ombudsmännen utnyttjar på ett kraftfullt
sätt. Utredningen anser det dock inte lämpligt att kräva att JO radikalt
ändrar sin praxis och åtalar i större utsträckning. Utredningen påpekar härvid
att reformeringen av ämbetsansvaret ändrar förutsättningarna för kritiken.
Genom avkriminaliseringen av vanliga tjänstefel måste diskussionen gälla,
om JO över huvud skall ha kvar sin åtalsbefogenhet och i vilken utsträckning
han skall väcka åtal för sådana gärningar som efter reformen skall utgöra
ämbetsbrott. För utredningens förslag i detta hänseende redogörs närmare
i det följande.

Som inledningsvis berörts innebär den reformering av ämbetsansvaret
som träder i kraft den 1 januari 1976 bl. a. att det straffrättsliga ansvaret
för vanliga tjänstefel till en del ersätts med ett disciplinärt ansvar av privaträttslig
karaktär. Huvudtanken härmed är att fel i tjänsten i princip
skall behandlas som avtalsbrott och därför inte bör beivras på straffrättslig
väg utan med privaträttsliga sanktionsmedel. För allvarligare fel i tjänsten

KU 1975/76:22

behålls dock ett straffrättsligt ansvar. Som ämbetsbrott skall sålunda i fortsättningen
bedömas myndighetsmissbruk, vårdslös myndighetsutövning,
mutbrott och brott mot tystnadsplikt. De två förstnämnda brotten är nya
brottskonstruktioner, som kortfattat uttryckt skall anses föreligga, när de
för myndighetens behöriga utövande gällande reglerna överträds.

Det straffrättsliga ansvaret för de tre kvarstående ämbetsbrotten omfattar
en något annorlunda bestämd personkrets än den som enligt de äldre reglerna
har ämbetsansvar. Brottet myndighetsmissbruk är således knutet till myndighetsutövning,
men undantar ledamöter av beslutande statliga eller kommunala
församlingar. Mutbrottet omfattar i första hand alla arbetstagare
hos stat och kommun samt dessutom ledamot av statlig eller kommunal
styrelse, nämnd eller liknande myndighet, flertalet uppdragstagare åt stat
eller kommun, krigsman eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt
samt den som eljest utövar myndighet. Brott mot tystnadsplikt slutligen
gäller alla som yppar vad de enligt lag eller annan författning är pliktiga
att hemlighålla eller olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Det lagreglerade disciplinansvaret omfattar enligt de nya reglerna en snävare
personkrets än det straffrättsliga ansvaret och är således begränsat till
statstjänstemän och tjänstemän inom det statligt lönereglerade kommunala
området, dvs. främst lärare. Utanför det lagreglerade disciplinansvaret faller
således större delen av alla kommunala arbetstagare, kommunala förtroendemän
och andra offentliga uppdragstagare liksom arbetstagare i offentliga
bolag. Det bör i sammanhanget nämnas, att de kommunala tjänstemännen
i de flesta fall har ett i kollektivavtal reglerat disciplinärt ansvar. Statsråden
och justitieombudsmännen omfattas inte av statstjänstemannalagen och för
dessa förekommer alltså inte något disciplinansvar. Disciplinpåföljd kan inte
heller åläggas justitieråd, regeringsråd eller JK.

Påföljderna för ämbetsbrotten oriktig myndighetsutövning, mutbrott och
brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse. Frågan om brottet också skall
medföra avskedande skall som regel inte prövas av domstolen i straffprocessen
utan avgöras på disciplinär väg.

Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag under högst 30 dagar. 1
stället för disciplinpåföljd kan under vissa angivna förutsättningar avskedande
komma i fråga. Mot beslut av disciplinmyndighet skall tjänsteman
kunna föra talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, dvs.
i princip av organiserad tjänsteman till arbetsdomstolen och av oorganiserad
till tingsrätt med arbetsdomstolen som överinstans.

Genom reformeringen av ämbetsansvaret kommer JO:s funktion som
åklagare i fortsättningen att omfatta dels allmänna brott, begångna i tjänsteutövning,
dels de kvarvarande ämbetsbrotten oriktig myndighetsutövning,
mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Beträffande övriga förfaranden
som föranleder ingripande från JO:s sida är JO hänvisad till att antingen
anmäla vederbörande befattningshavare för disciplinär åtgärd eller verka
enbart genom sina uttalanden.

KU 1975/76:22

Ämbetsansvarskommitténs förslag innefattade inte någon rätt för JO att
föra talan mot beslut av disciplinmyndighet. I propositionen till ämbetsansvarsreformen
finns inga särskilda regler om JO:s eller JK:s ställning i
disciplinprocessen. Departementschefen hänvisar till de pågående utredningarna
om JO- och JK-ämbetena och anför följande.

I den mån statsmakterna i sitt kommande ställningstagande på grundval
av JO- och JK-utredningarnas överväganden skulle finna att yttranderätt
eller partsställning bör tillerkännas JO och JK i disciplinärende hos arbetsgivaren
eller inför domstol torde de lagändringar som behövs få vidtas
i det sammanhanget.

Vid riksdagsbehandlingen av ämbetsansvarsreformen godtogs i allt väsentligt
propositionens förslag. Justitieutskottet (JuU 1975:22) kom i sin
skrivning även in på frågan om JO:s och JK:s tillsyn och framhöll härvid
bl. a. att en väsentlig garanti för att de offentliga funktionerna fullgörs på
ett riktigt sätt är att det liksom f. n. finns möjligheter för utomstående
organ, främst JO och JK, att få insyn i myndigheternas verksamhet och
övervaka efterlevnaden av lagar och andra författningar. Utskottet anförde
i sammanhanget vidare, att riksdagens ställningstagande till JO-utredningens
förslag självfallet inte borde föregripas, men att utskottet ansåg sig kunna
utgå från att det inte görs några väsentliga förändringar som kan reducera
möjligheterna till kontroll av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett
riktigt sätt.

En motion (m) om att samtliga kommunaltjänstemän skulle åläggas författningsreglerat
disciplinansvar avstyrktes av utskottet, som därvid bl. a.
erinrade om att åtskilliga tjänstemän och andra kommunalanställda inte
är underkastade ämbetsansvar och därför inte heller kan ställas till ansvar
för tjänstefel enligt nuvarande lagstiftning. Att för dessa grupper införa ett
författningsreglerat disciplinansvar skulle, framhöll utskottet, innebära en
inte oväsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för det offentligrättsliga
sanktionssystemet.

1 JO-utredningens betänkande föreslås att JO även i fortsättningen skall
ha kvar sin befogenhet att väcka åtal. Mycket talar enligt utredningen för
att JO regelmässigt skall föranstalta om åtal, då en tjänsteman har begått
en sådan gärning som innefattar oriktig myndighetsutövning. I sådana fall
då åtal ter sig opåkallat bör ombudsmännen ha kvar en möjlighet att underlåta
åtal. Utredningen föreslår att man inte skall ha någon särskild bestämmelse,
som ger ombudsmännen möjlighet att efterge åtal, utan i stället
skall för ombudsmännen liksom för andra åklagare gälla rättegångsbalkens
bestämmelser om åtalsplikt och om rätt att i vissa uppräknade fall underlåta
åtal.

Beträffande disciplinansvaret erinrar utredningen om att ett sådant ansvar
redan nu gäller för det stora flertalet offentliga tjänstemän och att ombudsmännen
har rätt att i stället för att väcka åtal anmäla tjänstemannen

KU 1975/76:22

till vederbörande disciplinära myndighet. Utredningen föreslår att denna
anmälningsrätt skall stå kvar, såväl beträffande tjänstemän för vilka ett författningsreglerat
disciplinansvar gäller som för övriga, dvs. flertalet kommunaltjänstemän.
Ombudsmännen bör enligt utredningen kunna utnyttja
denna befogenhet dels för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd, dels
för att få en uppenbart olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd från
utövning av tjänsten.

De nya reglerna innebär vidare att disciplinpåföljd inte får åläggas, om
inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått en skriftlig anmaning
att uttala sig om gärningen. Utredningen anser att JO i vissa fall bör få
befogenhet att bryta denna tvååriga preskription. Eftersom JO:s utredningar
särskilt i allvarliga fall ofta tar lång tid synes en sådan befogenhet vara
nödvändig för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd. Utredningen föreslår
därför att ombudsmannen skall få befogenhet att göra sådan skriftlig
anmaning som bryter preskriptionen.

Med hänsyn till risken att en disciplinmyndighet i vissa fall ser alltför
välvilligt på en underställd tjänstemans handlingssätt är det enligt utredningen
önskvärt att det finns en möjlighet att få detta handlingssätt bedömt
av ett helt utomstående organ. Utredningen anser att JO bör ges sådan
ställning i disciplinförfarandet att han i sista hand kan bringa en disciplinmyndighets
beslut under domstols prövning. Utredningen föreslår därför
att JO skall få befogenhet att föra talan mot beslutet inför domstol i civilprocess,
på ungefär samma sätt som en arbetstagare kan föra talan mot
arbetsgivarens beslut om disciplinär påföljd. Talan skall således normalt
föras vid arbetsdomstolen. Domstolen föreslås få möjlighet att på talan av
JO utdöma disciplinpåföljd eller skärpa disciplinpåföljd, om det är från allmän
synpunkt påkallat. Vidare föreslås domstolen få befogenhet att på talan av
JO besluta om avskedande eller avstängning, om myndighetsutövning är
förenad med tjänsten samt tjänstemannen begått brott för vilket är stadgat
fängelse i två år eller däröver och han genom brottet visat sig uppenbarligen
olämplig att inneha tjänsten.

Eftersom det författningsreglerade disciplinansvaret enligt ämbetsansvarsreformen
begränsas till statstjänstemän och statligt lönereglerade kommunala
tjänstemän, föreslår utredningen att de nämnda befogenheterna för
JO - befogenheten att avbryta preskription och att föra talan mot arbetsgivarmyndighetens
beslut - endast skall gälla inom dessa tjänstemannaområden
samt för innehavare av prästerlig tjänst.

Beträffande de kommunalanställda tjänstemännen som inte omfattas av
det författningsreglerade disciplinansvaret anser utredningen det inte möjligt
att rubba det avtalsgrundade systemet genom att tillåta JO att föra talan
mot disciplinbeslut. Som framgår av det föregående föreslås JO även inom
denna sektor vara oförhindrad att anmäla en tjänsteman för disciplinärt
förfarande men här kan ett sådant komma till stånd endast om avtalet
medger detta.

KU 1975/76:22

Bland remissinstanserna är det endast RÅ som ifrågasätter JO:s åtalsrätt.
Det finns enligt RÅ inga sakliga skäl för att tillerkänna JO åtalsbefogenhet
utan det måste anses tillräckligt om JO överlämnar frågor som rör åtal
till riksåklagaren.

Som redan framgått av det inledande avsnittet om JO:s ställning allmänt
förekommer delade meningar bland remissinstanserna när det gäller främst
den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets beslut.

JO Lundvik redogör i sitt yttrande för i vilka situationer han ansett sig
böra väcka åtal för tjänstefel och tar därefter upp frågan om de nya disciplinansvarsreglernas
verkningar för JO:s vidkommande. Utredningens
förslag att JO skall kunna göra disciplinanmälan och även fullfölja talan
mot disciplinmyndighets beslut godtas av JO Lundvik även om vissa principiella
betänkligheter kan anföras. Talerätten, som inte bör vara inskränkt
till de fall då JO gjort disciplinanmälan utan gälla generellt, anser JO Lundvik
vara värdefull bl. a. med hänsyn till de fall då JO har den uppfattningen
att disciplinmyndigheten sett alltför välvilligt på tjänstemannens handlande.
JO Lundvik understryker att JO:s uppgift inte är att slå vakt om arbetsgivarintressen
utan att tillvarata det allmänna samhällsintresset av effektivitet,
självständighet och oväld inom tjänstemannakåren och att i de
fall JO för talan inför arbetsdomstolen får prövningen en annan karaktär
än eljest. JO Lundvik ansluter sig även till utredningens förslag att ge JO
befogenhet att avbryta preskriptionen för disciplinpåföljd.

JO Wennegren ser inte någon fara i att JO i framtiden kommer att sakna
det maktmedel som åtalsmöjligheten för tjänstefel utgjort. 1 vad gäller disciplinansvarsreglerna
kan det ifrågasättas om det med hänsyn till det nya
disciplinansvarets drag av arbetsgivarsanktion är förenligt med JO:s uppgifter
att påkalla tillämpning av reglerna. JO Wennergren konstaterar emellertid
att det i propositionen till ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78 s. 154) förutsatts
att disciplinansvaret är till inte bara för arbetsgivarintresset utan
också för allmänhetens intresse. Det är därför följdriktigt att JO i den enskilde
medborgarens intresse skall kunna göra det gällande både i form av anmälan
till vederbörande disciplininstans och i form av talan mot disciplinmyndighetens
beslut.

Ställ/Öreträdande JO Sverne ansluter sig till utredningens förslag beträffande
JO:s åtalsbefogenhet och rätt att göra disciplinanmälan men avvisar
med hänsyn till den privaträttsliga grundsyn som skall prägla det offentligrättsliga
anställningsförhållandet förslaget om rätt för JO att föra talan
mot arbetsgivarmyndighetens eller disciplinnämndens beslut. Enligt JO
Sverne föreligger inte några avgörande nackdelar med ett system utan sådan
talerätt för JO. Med största sannolikhet kan man räkna med att en anmälan
till disciplinmyndighet från JO leder till någon form av påföljd för vederbörande
funktionär. Skulle i något enstaka fall så inte ske bör JO:s uttalande
ändå kunna tillmätas sådan tyngd att det i vart fall får betydelse för den
framtida handläggningen av liknande ärenden.

KU 1975/76:22

Som redan anförts i det inledande avsnittet om JO:s ställning allmänt
anser högsta domstolens ledamöter det kunna vara föremål för tvekan hur
reglerna om JO:s möjligheter att ingripa mot personer som står under hans
tillsyn bör utformas med hänsyn till det nya ansvarssystemet. Denna tveksamhet
hänför sig inte till JO:s befogenheter att väcka åtal eller anmäla
försumlig tjänsteman för vederbörande disciplinära myndighet utan till frågan
om JO dessutom skall äga rätt att föra talan mot beslut i disciplinärende.
Svaret anses i viss mån beroende på om JO kan tillerkännas befogenhet
att i annan ordning få en av honom hävdad mening underställd domstols
prövning.

Regeringsrådet Cars m.jl. anser att den föreslagna talerätten för JO inte
kan avvaras, men framhåller att utredningens förslag rörande JO:s befogenheter
i disciplinprocessen i realiteten innebär att JO övertar myndighetens
arbetsgivarfunktion och agerar i myndighetens ställe, vilket innebär en avvikelse
från de principer som ligger till grund för det disciplinära förfarandet.
Regeringsrådet Martenius däremot anser det tillräckligt att JO har möjlighet
att anmäla vederbörande tjänsteman för disciplinär åtgärd. Främst JO-ämbetets
auktoritet och den publicitet en JO-anmälan till disciplinmyndighet
medför måste antas borga för att förfarandet kommer att få all erforderlig
effektivitet. Som tidigare nämnts motsätter sig även regeringsrådet Hegrelius
m.fl. av principiella skäl den föreslagna talerätten och anför att utredningens
konstruktion med rätt för JO att föra talan mot disciplinmyndighets beslut
i själva verket innebär att det offentligrättsliga ansvaret för tjänsteförseelser
återinförs på en bakväg. Det bör, framhåller man, även beaktas att talerätten
inte avses gälla för huvuddelen av de kommunalt anställda.

Arbetsdomstolen godtar utredningens förslag beträffande JO:s talerätt mot
disciplinmyndighets beslut. Att talerätten föreslås begränsad till tjänstemän
som är underkastade författningsreglerat disciplinansvar innebär visserligen
en bristande enhetlighet mellan olika grupper av offentliga funktionärer.
Emellertid måste beaktas att en utsträckning därutöver skulle innebära ett
ingrepp i det regelsystem för disciplinfrågor, som statsmakterna genom ämbetsansvarsreformen
ansett böra ankomma på arbetsmarknadens parter att
själva bygga upp avtalsvägen.

Arbetsdomstolen ifrågasätter om inte den föreslagna talerätten för JO
bör vara generell och inte som utredningen föreslår begränsad till de fall
då JO gjort anmälan till disciplinmyndighet. I vad sedan gäller talerätten
för JO i belysning av de regler som gäller för arbetsdomstolens verksamhet
framhåller domstolen bl. a. att disciplinansvaret är avsett att trygga även
andra intressen än rena arbetsgivarintressen, nämligen intresset av att all
utövning av offentlig verksamhet utan ovidkommande hänsyn uppfyller
vad verksamhetens bästa kräver. Förslaget om talerätt för JO vid arbetsdomstolen
innebär sålunda inte något nytt i vad avser den sak som skall
prövas. Det skulle visserligen enligt arbetsdomstolen kunna hävdas att JO

KU 1975/76:22

kan komma att föra en talan som står i strid mot den ståndpunkt varom
såväl den offentliga arbetsgivaren som vederbörande tjänsteman och hans
organisation enats, samt att detta skulle te sig som en mindre tillfredsställande
ordning. Möjligheten härav synes emellertid inte utan vidare kunna
anföras som argument mot förslaget - beaktas måste nämligen möjligheten
att den sålunda intagna ståndpunkten står i strid mot en riktig tillämpning
av den aktuella disciplinansvarsförfattningen. Enligt domstolens mening
synes frågan över huvud om oenighet mellan JO och den offentlige arbetsgivaren
rörande den talan JO vill föra böra i mån av behov lösas såsom
ett processtekniskt problem.

Vidare framhåller arbetsdomstolen att de problem som JO:s talerätt vid
arbetsdomstolen skulle kunna skapa huvudsakligen synes vara av mera detaljartad
natur - t. ex. frågor om fördelning av rättegångskostnader i mål
där JO för talan liksom spörsmålet om eventuell interventionsrätt för den
offentlige arbetsgivaren i dylika mål. Enligt arbetsdomstolens uppfattning
torde dessa problem kunna lösas genom i första hand processrättslig lagstiftning.

Beträffande JO:s rätt att göra disciplinanmälan ansluter sig JK till utredningens
förslag men anser att en tjänsteman inte - såsom utredningen
föreslagit - skall kunna få en disciplinanmälan till stånd därför att han
är missnöjd med av JO uttalad kritik. JK framhåller härvid, att någon rätt
till åtal f. n. inte finns och att en sådan rätt beträffande disciplinanmälan
synes ha än mindre fog för sig. JK anser vidare att JO:s talerätt inte bör
inskränkas till de fall då han själv gjort anmälan eftersom fall kan tänkas
då JO inte får kännedom om förseelsen innan myndigheten av eget initiativ
inlett ett disciplinärt förfarande. Beträffande de kommunalanställda utanför
det lagreglerade disciplinförfarandet är det enligt JK:s uppfattning betänkligt,
att JO varken skall kunna framtvinga disciplinmyndighets prövning av påföljdsfrågan
eller föra talan inför domstol mot myndighets beslut. JK anser
det nödvändigt att JO får möjlighet till effektiva ingripanden i de fall där
tjänsteman genom brott eller förseelse visat sig uppenbarligen inte skickad
att inneha sin befattning. Även om det får förutsättas, att arbetsgivaren
i regel vidtar nödvändiga åtgärder, bör JO ändå beredas en självständig
möjlighet att dra frågan om tjänstemans skiljande från tjänsten inför domstol.

Svea hovrätt avstyrker förslaget om att JO skall tilläggas rätt att uppträda
som part i disciplinärende inför domstol och framhåller härvid den rent
arbetsrättsliga kraktär som tvister av ifrågavarande slag anses ha efter ämbetsansvarsreformen.
Hovrätten säger sig inte heller vara övertygad om behovet
av att ge JO den föreslagna befogenheten i disciplinprocessen. I vart
fall bör enligt hovrätten frågan inte lösas förrän ställning tagits till JK-utredningen,
som enligt sina direktiv har att pröva ifrågavarande spörsmål.
Ett senare ställningstagande till frågan skulle också ha den fördelen att man
hunnit få viss erfarenhet av hur det nya systemet fungerar utan den fö -

3 Riksdagen 1975/76. 4 samt. Nr 22

KU 1975/76:22

reslagna talerätten för JO. Hovrätten uppehåller sig också vid JO:s åtalsrätt
och rätt att göra disciplinanmälan och ifrågasätter om inte i instruktionen
borde intas en bestämmelse om skyldighet för JO att tillmötesgå en begäran
från tjänsteman, som bestrider felaktigt förfarande, att få saken prövad av
domstol eller disciplinmyndighet. Ett sådant stadgande skulle enligt hovrätten
vara väl förenligt med den inställning ombudsmännen själva sedan
länge haft.

Konsumentombudsmannen (KO) anser den föreslagna befogenheten för JO
i disciplinprocessen välmotiverad mot bakgrund av att JO därmed ges möjlighet
att ingripa mot allvarliga fel, som enligt hans bedömning inte föranlett
tillräckligt kännbart ingripande från disciplinmyndighetens sida.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) framhåller vikten av att disciplinärenden
kan bli föremål för prövning av utomstående organ och anser det därför
väsentligt att JO får rätt att föra talan vid domstol mot arbetsgivarmyndighets
eller disciplinnämnds beslut enligt samma regler som gäller för tjänstemans
talerätt. Mindre tilltalande anser UKÄ det vara att JO enligt förslaget inte
fått motsvarande möjlighet i fråga om kommunaltjänstemän.

Professor Strömberg, till vilken rektorsämbetet vid Lunds universitet anslutit
sig, anser att man bör överväga om det verkligen är helt uteslutet att ge
JO talerätt mot disciplinbeslut på hela kommunalsektorn och framhåller
att även de tjänstemän som inte är underkastade författningsreglerat disciplinansvar
har möjlighet att dra ett disciplinbeslut under domstols prövning.
Vidare ifrågasätts utredningens förslag att medge JO rätt att bryta
preskriptionen för disciplinpåföljd.

Rektorsämbetet vid Stockholms universitet anser att JO bör medges talerätt
mot disciplinmyndighets beslut men anser att sådan talan bör föras vid
allmän domstol. Inte heller arbetsmarknadsstyrelsen motsätter sig de föreslagna
reglerna om JO:s befogenheter i disciplinärenden men förutsätter
att proceduren inte kommer till användning annat än i allvarliga fall. Särskilt
pekar styrelsen på fall när tjänstemannen handlar med sin arbetsgivares
goda minne och framhåller att ett vidareförande av saken till arbetsdomstolen
under sådana förhållanden skulle te sig egenartat.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att JO:s rätt att överklaga disciplinmyndighets
beslut skall avse alla kommunalanställda och framhåller att det för
både allmänheten och tjänstemännen måste te sig stötande att samma typ
av förseelser skall föranleda olika påföljder, enbart beroende på om tjänstemannen
råkar tillhöra det statligt lönereglerade området eller inte.
Länsstyrelsen framhåller också att disciplinmålen företer större likheter med
brottmål än med tvistemål och att rättegångskostnaderna i disciplinmålen
därför bör bestämmas efter de regler som gäller för brottmål. Sistnämnda
synpunkt framförs också av riksskatteverket.

Samma inställning som länsstyrelsen i Uppsala län till JO:s talerätt på
det kommunala området redovisas av länsrädet Widmark i skiljaktig mening

KU 1975/76:22

till länsstyrelsens i Stockholms län yttrande samt av länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län, vilken även ifrågasätter den föreslagna rätten för JO att bryta
preskriptionen i disciplinärenden.

Landstingsförbundet anser inte att JO bör ges rätt att göra disciplinanmälan
i de fall då disciplinansvaret regleras i kollektivavtal. Samma åsikt har Svenska
kommunförbundet, som bl. a. pekar på svårigheterna för JO att få kännedom
om båda de kollektivavtalsslutande parternas syften med avtalade
disciplinregler. Kommunförbundet ifrågasätter också om JO över huvud
taget på det kommunala området bör ha någon befogenhet att överklaga
disciplinbeslut. Det finns enligt förbundet anledning att avvakta utredningen
om skolan, staten och kommunerna, som bl. a. har till uppgift att vidga
kommunernas befogenhet inom skolväsendet, varvid även lärarpersonalens
anställningsförhållanden kan komma att prövas.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) framförs
bl. a. den meningen, att talan mot beslut om avskedande av fullmaktshavare
alltid skall avgöras av allmän domstol. Vidare hävdas att disciplinansvaret
bör gälla alla anställda i kommunal tjänst och att JO till följd härav bör
ha befogenhet att föra talan mot arbetsgivarens beslut även för dessa grupper.

I motionen 1975:2181 av fru Jacobsson (m) tas upp frågan om rättegångskostnader
i disciplinprocess. Enligt motionen bör enskild tjänsteman kunna
åläggas att betala motpartens rättegångskostnader endast enligt de regler
som gäller för tilltalad i brottmål. Vidare hävdas att det bör skapas garantier
för att tjänsteman alltid skall få sina kostnader ersatta om han vinner målet
eller då JO:s talan bifallits endast till ringa del. Vidare anförs att det uttryckligen
bör anges, att i disciplinmål där JO för talan ersättning för rättegångskostnader
skall utges av eller tillerkännas statsverket.

6. JO-ämbetets organisation

JO-ämbetet fick sin nuvarande utformning genom 1967 års reform. Som
inledningsvis nämnts innebar denna att de tidigare JO- och MO-ämbetena
samordnades till en organisatorisk enhet med tre självständigt ansvariga
ombudsmän, var och en med sitt tillsynsområde. Samtidigt utbyggdes institutionen
med ställföreträdande JO till att omfatta två av riksdagen därtill
valda personer. Dessa fick till huvuduppgift att under ombudsmans semester
eller vid annat förfall för ombudsman tjänstgöra i dennes ställe. Möjlighet
gavs också för ombudsman att även eljest delegera vissa på ombudsman
ankommande uppgifter till de ställföreträdande ombudsmännen.

Regeringsformen och riksdagsordningen innehåller vissa rambestämmelser
om JO:s uppgifter och reglerar frågorna om val av ombudsman och
ställföreträdande ombudsmän, medan de närmare bestämmelserna om bl. a.
antalet ombudsmän finns i instruktionen (1967:928) för riksdagens ombudsmän.

KU 1975/76:22

Den inbördes fördelningen av tillsynsområdena och dessas omfattning
regleras i särskild arbetsordning.

När riksdagen år 1967 hade att ta ställning till frågan om antalet ombudsmän
uttalade det sammansatta konstitutions- och lagutskottet i sitt
av riksdagen godkända betänkande (1967:1) att frågan inte kunde besvaras
endast på grundval av föreliggande uppgifter om arbetsutvecklingen. I första
hand måste man enligt utskottet först överväga vilken ställning ombudsmannainstitutionen
som sådan borde tillerkännas. Sorn i inledningskapitlet
närmare redogjorts för erinrade utskottet i detta hänseende om förvaltningsapparatens
kraftiga utveckling, som skapat en ny motivering för ombudsmannainstitutionen
såsom en utanför den offentliga förvaltningens hierarki
stående helt självständig institution, utsedd av riksdagen. Utskottet erinrade
vidare om institutionens extraordinära karaktär, innebärande bl. a. bristande
befogenhet att rätta felaktiga beslut, och om den stora betydelse som alltid
tillmätts det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning. Vid
sin bedömning att ombudsmännen borde vara tre förklarade sig utskottet
särskilt beakta att det stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens
tillsyn knappast i längden kan med den grad av sakkunskap och auktoritet
som erfordras behärskas endast av en eller två personer.

Beträffande ombudsmannainstitutionens uppbyggnad och kompetensfördelningen
mellan ombudsmännen framhöll utskottet att delade meningar
förekommit under ärendets beredning. Bl. a. hade förordats en fast gränsdragning
mellan ombudsmännen, omfattande samtliga ämnesområden under
deras tillsyn. Varje ombudsman skulle sålunda ha ett eget ämbete -bilda ett särskilt riksdagens verk - men de skulle ha en gemensam expedition.
Ett annat alternativ som hade framförts i vissa remissyttranden, bl. a. från
JO, innebar att ett gemensamt ämbete med flera ombudsmän skulle tillskapas.
Utskottet anförde för egen del följande.

Utskottet har vid sin prövning av de olika alternativ som föreligger stannat
för lösningen med eti gemensam! ämbete. Om MO-institutionen inte bibehålls
i dess nuvarande form enligt utskottets förslag, synes nämligen en
sådan konstruktion bäst svara mot den principiella syn på ombudsmännen
och deras ställning och uppgifter som utskottet i det föregående utvecklat.
Fråga är inte om tre skilda funktioner utan om en. Att handhavandet av
denna uppgift i dagens samhälle befunnits kräva tre ombudsmän i stället
för en, som ursprungligen var fallet, ändrar inte detta förhållande. Genom
samordning i ett ämbete torde också väsentliga fördelar kunna vinnas. Det
blir sålunda lättare än nu att åstadkomma en utjämning om utvecklingen
ånyo leder till en ojämn arbetsbelastning på ombudsmännen. Samordningen
kommer också att möjliggöra att de enskilda ombudsmännens speciella sakkunskap
kan tillgodoföras verksamheten utan hinder av formella kompetensgränser.

Med det anförda har utskottet inte velat förorda, att riksdagen skall utan
något eget ställningstagande överlämna åt ombudsmännen att fördela ärendena
och tillsynsuppgifterna i övrigt och än mindre att ingen bestämd arbetsfördelning
alls skall gälla. Otvivelaktigt är det av betydelse både för

KU 1975/76:22

ämbetets effektivitet och för de enskilda klagandena, att en i huvudsak
fast ordning tillämpas. Av stor vikt är också att man även i ett samordnat
ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen för
bestämda ärendegrupper.

Det gemensamma ämbetet bör benämnas riksdagens ombudsrnannaexpedition.
Envar av de tre ombudsmännen bör bära titeln justitieombudsman.

Beträffande antalet ställföreträdande ombudsmän fann utskottet övervägande
skäl tala för att endast två personer utsågs. Utskottet förutsatte därvid
att den tidigare gällande generella dubbleringsrätten upphörde och att ställföreträdare
skulle tillåtas tjänstgöra samtidigt med ombudsman endast då
särskilda förhållanden påkallade det.

JO-utredningen erinrar om att riksdagen i olika sammanhang - bl. a. i
samband med 1967 års omorganisation av JO-institutionen - understrukit
betydelsen av det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning. Utvecklingen
har emellertid gått i den riktningen att ämbetet mer och mer utvecklats
till ett ämbetsverk, f. n. med tre ordinarie ombudsmän, två ställföreträdare
och en ombudsmannaexpedition som sysselsätter i runt tal femtio personer.

Den nuvarande organisationen är enligt utredningen behäftad med vissa
svagheter. Bl. a. framhålls risken att det utbildas olika praxis inom de olika
tillsy nsområdena i och med att ämbetet består av skilda enheter. Utredningen
diskuterar olika tänkbara organisationsformer och stannar för att föreslå att
JO-ämbetet skall organiseras med en ombudsman som chef och tre andra
ombudsmän samt att det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän,
som tjänstgör endast tidvis, avskaffas. Den ombudsman som
är chef föreslås dels få den administrativa beslutanderätten, dels få ett särskilt
ansvar för hela JO-ämbetets verksamhet med befogenhet att ge allmänna
riktlinjer för de andra ombudsmännens och ombudsmannaexpeditionens
arbete. Var och en av de andra ombudsmännen skall svara för ett eget
tillsynsområde. Chefen bör däremot enligt utredningens förslag inte kunna
ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de skall avgöra ett enskilt
ärende. 1 chefens befogenhet bör vidare ligga att han kan förbehålla sig
att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Ändamålet med
att utse en av ombudsmännen till chef är framför allt att möjliggöra att
JO-ämbetet smidigare än nu anpassar sig till den offentliga förvaltningens
utveckling.

Beträffande det samråd i administrativa frågor som skall äga rum med
riksdagens JO-delegation föreslår utredningen att chefen skall samråda med
delegationen innan han fastställer arbetsordning och begär anslag för ämbetets
verksamhet.

Utredningen lämnar även förslag till hurombudsmannaexpeditionen skall
organiseras i stora drag Eftersom var och en av de tre övriga ombudsmännen
skall ha ett eget tillsynsområde, föreslår utredningen att den föredragande
personalen skall knytas till tillsynsområdena på så sätt att varje tillsyns -

KU 1975/76:22

område får två byråer, vardera med en byråchef, en fast anställd föredragande
och i genomsnitt ytterligare två arvodesanställda föredragande. Vid sidan
om de sex tillsynsbyråerna skall enligt utredningens förslag finnas en utredningsbyrå
med uppgift bl. a. att genomföra utredningar om problem som
är gemensamma för flera tillsynsområden och att göra mer systematiska
undersökningar av vissa problem inom ett tillsynsområde. Byrån bör även
ägna sig åt utåtriktad information om JO:s verksamhet samt åt vissa kurativa
uppgifter. Slutligen föreslår utredningen att det skall finnas en administrativ
enhet. Ombudsmannaexpeditionen skall liksom nu förestås av en kanslichef
och denne skall lyda direkt under chefen.

Utredningen har även diskuterat om man skall förstärka JO-ämbetet med
en regional organisation men avvisat denna tanke.

Beträffande organisationen i stort, främst utredningens förslag att JOämbetet
i fortsättningen skall ha en chefsombudsman som skall svara för
ämbetets allmänna inriktning, har under remissbehandlingen framkommit
delade meningar.

Bland de remissinstanser som särskilt uttalat sig i frågan är JO Lundvik
och JO Wennergren, Svea hovrätt, riksåklagaren, konsumentombudsmannen,
domstolsverket, länsstyrelsen i Uppsala län, arbetsmarknadsstyrelsen,
rikspolisstyrelsen, Landstingsförbundet och Tjänstemännens centralorganisation
positiva till förslaget att en ombudsman skall göras till chef för ämbetet.
Flera av dessa förordar dock en i förhållande till utredningens förslag förstärkt
ställning för chefs-JO.

JO Lundvik anser inte utredningens förslag ogenomförbart men förordar
en fastare chefskonstruktion. 1 princip hade den lyckligaste lösningen varit
en ordning med en enda ombudsman. Med hänsyn till arbetsbelastningen
skulle emellertid en sådan ordning framtvinga delegation i en omfattning
som knappast kan te sig acceptabel med hänsyn till JO-ämbetets hävdvunna
personliga karaktär. Efter flera års verksamhet i en organisation med tre
likställda ombudsmän förklarar sig JO Lundvik övertygad om att det finns
behov av en särskild chef för ämbetet. Viktigaste argument härför är att
det finns behov av att en person svarar för ämbetets hela uppläggning och
dess praxis med befogenhet att ingripa när ett beslut av någon av de övriga
ombudsmännen inte överensstämmer med chefs-JO:s bedömning. De andra
ombudsmännen, som kan kallas ”ombudsmän, biträdande ombudsmän eller
ställföreträdande ombudsmän” bör till följd härav inte ha alltför självständig
ställning och inte tilldelas fasta tillsynsområden. Lundvik framhåller att
en sådan utformning av JO-ämbetet i sina huvuddrag överensstämmer med
den ordning som gällde under tiden 1957-1968. Men även de i statliga
verk allmänt tillämpade principerna för ställföreträdares inträde i generaldirektörs
ställe kan tjäna som förebild för JO-ämbetets uppbyggnad.

JO Wennergren, som beklagar att JO-ämbetets arbetsbelastning inte tillåter

KU 1975/76:22

ett system med endast en ombudsman, förordar att chefsombudsmannen
får mera vidsträckta befogenheter än enligt utredningens förslag. Ämbetet
bör bestå av en ombudsman och tre heltidsarbetande ställföreträdande ombudsmän.
Ärendena bör därvid delegeras från chef till ställföreträdare efter
vissa fasta riktlinjer, innebärande att varje ställföreträdare för vissa specialområden
på ungefär samma sätt som varje ombudsman nu har sina sakområden.
I princip skall dock chefsombudsmannen vara närmast till att
pröva alla ärenden och bestämma ämbetets policy. Skulle inte den sålunda
förordade organisationen genomföras anser JO Wennergren att den nuvarande
organisationen är att föredra framför den av utredningen föreslagna.
Härvid kunde lämpligen en av ombudsmännen - normalt den till tjänsteåren
äldste - vara administrativ chef med uppgift att planlägga arbetet på längre
sikt m. m. Den administrativa chefen bör ha ett eget tillsynsområde, varvid
det ligger nära till hands att till detta föra frågor som går tvärs igenom
sakområdena, t. ex. frågor om yttrandefrihet, tryckfrihet, allmänna handlingars
offentlighet m. m. Mot utredningens förslag att slopa ställföreträdandena
och i stället ha fyra ordinarie ombudsmän kan JO Wennergren
inte finna några avgörande invändningar men framhåller att han skulle föredra
en organisation med tre ombudsmän och tre ställföreträdare.

Svea hovrätt framhåller att med utredningens förslag kommer de övriga
ombudsmännen att framstå som så litet likställda med chefen att den naturligaste
slutsatsen av utredningens resonemang borde vara en JO och
tre biträdande ombudsmän. Det är också den organisation som hovrätten
förklarar sig vilja förorda. Hovrätten framhåller att man då lättare skulle
kunna bibehålla det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning, något som
riksdagen ofta understrukit betydelsen av. Hovrätten erinrar om, att en
sådan organisation skulle bli mest lik den som fanns åren närmast före
1967 års reform.

Även riksåklagaren (RÅ) anser den idealiska organisationen vara att endast
en person utövar funktionen som riksdagens ombudsman och hävdar att
detta önskemål utan vidare torde kunna uppnås när det gäller det administrativa
chefsskapet över ämbetet. Om arbetsbördan i övrigt i dag måste
bedömas som övermäktig för de tre ombudsmännen anser RÅ det lämpligaste
systemet vara att tillskapa ämbeten för en eller flera biträdande ombudsmän,
vilka dock inte bör få avgöra ärenden av större principiell vikt.

Konsumentombudsmannen (KO) redovisar liknande tankegångar som förutnämnda
remissinstanser. För att få den slagkraft och organisatoriska styrka
som är nödvändig för verksamheten anser KO övervägande skäl tala för
att JO-ämbetet upprätthålls av endast en person och att övriga ombudsmän
får ställning som ställföreträdare. Till dessa bör JO - såsom nu är fallet
med KO - ges rätt att delegera visst ärende eller viss grupp av ärenden.
JO skulle därmed få möjlighet att följa och samordna verksamheten över
hela fältet och att själv handlägga ärenden av större vikt.

KU 1975/76:22

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) understryks
att vid utformningen av JO-organisationen en avvägning måste
ske mellan önskemålet om det personliga inslaget och kravet på en organisation
som effektivt kan bemästra det stora antalet ärenden. Den nuvarande
organisationen synes motionärerna, om ock inte helt invändningsfri,
i väsentliga delar och i större utsträckning än utredningens förslag förena
dessa skilda önskemål. Utredningens förslag att en JO skall vara chef för
övriga JO synes motionärerna mindre lämpligt, bl. a. med hänsyn till att
en sådan ordning skulle försvåra rekryteringen av lämpliga personer som
JO under chefs-JO. Motionärerna anser att det kan vara lämpligt att en
av ombudsmännen, i allmänhet den äldste, fungerar som administrativ chef.

Negativa eller tveksamma till tanken med en chef för JO-ämbetet, som
ges andra chefsbefogenheter än rent administrativa, är vidare högsta domstolens
ledamöter, regeringsrådet Hegrelius m. fl., regeringsrådet Hilding,
kammarrätten i Göteborg, JK, ställföreträdande JO Sverne, rektorsämbetet
vid Lunds universitet (professor Håkan Strömbergs yttrande), rektorsämbetet
vid Uppsala universitet samt länsstyrelserna i Stockholms län och i Göteborgs
och Bohus län.

Högsta domstolens ledamöter (HD) anser det välmotiverat att anförtro en
av ombudsmännen den administrativa ledningen av JO-ämbetet. Däremot
anser man det tvivelaktigt om någon fördel i övrigt vinns för arbetet genom
att ombudsmännen inte är jämställda. Någon förstärkning av arbetskapaciteten
kan en organisation med en chef och underställda ombudsmän
knappast utgöra. Inte heller anser HD att man med den föreslagna organisationen
kan förebygga att ombudsmännen, som handlägger varje ärende
självständigt, uttalar olika mening i likartade sakfrågor. För lösningen av
principiella frågor av gemensamt intresse för ombudsmännen och för vinnande
av en enhetlig praxis inom ämbetet bör det enligt HD vara tillräckligt
med ett fortlöpande samråd mellan ombudsmännen. Det framhålls härvid
att en organisation motsvarande vad som gäller inom HD och regeringsrätten
torde vara att föredra framför den av utredningen föreslagna.

Regeringsrådet Hegrelius m.Jl. anser att slutlig ställning till organisationsfrågorna
inte kan tas, förrän omfattningen av JO:s uppgifter fastslagits. Tveksamhet
uttalas inför den föreslagna lösningen med en chefs-JO och tre delvis
underordnade ombudsmän. Man ifrågasätter om inte en liknande administrativ
ordning som inom regeringsrätten skulle kunna tillämpas utan att
därför en av ombudsmännen framstår som chef för de övriga.

I ett särskilt tillägg till utlåtandet av regeringsråden Cars m. fl. uttalar
regeringsrådet Hilding tveksamhet inför utredningens förslag, som i realiteten
skulle innebära att det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning
slopades.

Kammarrätten i Göteborg anser att förslaget till organisation av JO-ämbetet
är förenat med allvarliga nackdelar och är ägnat att ge upphov till betydande

KU 1975/76:22

oklarheter i ansvarsfördelningen mellan chefs-JO och underordnad JO. Inom
ramen för den nuvarande organisationen, som enligt kammarrätten på intet
sätt kan anses som dålig, anser kammarrätten det möjligt att åstadkomma
större samordning, t. ex. i rättstillämpningsfrågor. Däremot anser kammarrätten
det befogat med en JO som administrativ beslutsfattare.

Enligt JK innebär utredningens organisationsförslag att steget mot skapandet
av ett ämbetsverk av JO-ämbetet i det närmaste tagits fullt ut. Inrättandet
av ett särskilt chefsämbete måste medföra att de andra ombudsmännens
självständighet i viss mån går förlorad och att deras auktoritet
därmed undergrävs. En ytterligare risk för tilltron till JO-ämbetet är enligt
JK förenad med den föreslagna organisationen därigenom att det kan framstå
som egendomligt för den enskilde klaganden att inte få svar på sina klagomål
från högste chefen. Ämbetets personliga karaktär och ombudsmännens självständighet
garanteras bättre när organisationen består av flera likvärdiga
ämbeten.

Ställföreträdande JO Sverne anser en organisation med endast en ombudsman
vara den bästa lösningen men inte möjlig att genomföra med
hänsyn till ärendemängden. Mot den av utredningen föreslagna organisationen
riktar JO Sverne flera invändningar. Bl. a. anser han betydande risker
föreligga för att de andra ombudsmännens auktoritet blir lidande. Det kan
t. ex. knappast undvikas att allmänhet och massmedia som regel, och i
allt fall i frågor där man inte direkt delar en ombudsmans åsikt, kommer
att fråga vad chefsombudsmannen anser. Även om denne inte får ändra
av annan ombudsman fattat beslut ifrågasätter JO Sverne om chefen kan
undgå att i vart fall i principiella frågor ge uttryck för hur frågan i framtiden
bör lösas. Därmed har man i själva verket infört ett indirekt medel att
ändra ombudsmännens beslut. JO Sverne anser att det från förtroende- och
enhetlighetssynpunkt ligger närmast till hands att fördela JO:s ämnesområde
på två personer. Därvid skulle man behålla systemet med ställföreträdare,
vilken ordning synes ha med förtroende godtagits av allmänheten.

Rektorsämbetet i Lund ansluter sig till ett av professor Håkan Strömberg
avgivet yttrande, vari uttalas tvivel inför möjligheten att förena en organisation
med särskild chefs-JO med den självständiga ställning som traditionellt
ansetts tillkomma varje ombudsman. Däremot kan den administrativa
ledningen anförtros en ombudsman utan att denne i övrigt tilldelas
några chefsbefogenheter. De allmänna riktlinjerna för JO:s verksamhet bör
kunna bestämmas genom samråd mellan alla ombudsmännen. Även rektorsämbetet
vid Uppsala universitet är kritiskt till en organisation med en
chefs-JO och uttalar farhågor för att en sådan organisation skulle kunna
leda till att vid valet av ombudsman beaktas annat än som hittills uppfattats
ligga i uttrycket "riksdagens förtroende". Det är rektorsämbetets uppfattning
att den nu gällande ordningen fungerat tillfredsställande.

Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget om en chefsombudsman
och menar att en sådan organisation kan leda till en försvagning av de

KU 1975/76:22

andra ombudsmännens auktoritet. Länsstyrelsen föreslår därför att den nuvarande
ordningen bibehålls men att en av ombudsmännen får i uppdrag
att handlägga vissa administrativa och organisatoriska frågor. Samma syn
på chefsinstitutionen anlägger länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som
bl. a. framhåller att förslaget är ägnat att främja friktioner inom JO-ämbetet
och försvaga dess enhet och styrka.

För att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter
föreslår utredningen att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter
till tjänstemän vid JO-expeditionen. Bl. a. föreslås, till skillnad
från vad som nu gäller, att tjänsteman som är kanslichef eller byråchef
skall kunna bemyndigas att avvisa eller avskriva ärenden från handläggning
och därvid själv välja ut vilka ärenden som bör avskrivas omedelbart och
vilka som bör utredas inom ämbetet för att gå vidare till ombudsmännen.
Tjänstemännens beslutbefogenheter föreslås dock inte innefatta rätt att utdela
kritik och givetvis inte heller att låta åtala någon eller anmäla någon
för disciplinär åtgärd. Det förutsätts att ombudsmännen särskilt till en början
ger tjänstemännen tämligen preciserade anvisningar om vilka ärenden som
får avskrivas utan att underställas ombudsman.

Vidare föreslår utredningen en delegation i mindre vidsträckt omfattning,
nämligen befogenhet för tjänsteman att efter det att JO fattat beslut om
avvisning eller avskrivning helt ansvara för författandet och utformningen
av beslutet.

Beträffande dessa frågor har bl. a. följande framkommit under remissbehandlingen.

JO Lundvik anser att en möjlighet att delegera vissa ärenden till tjänstemän
är nödvändig i ett system utan ställföreträdare för att hålla ärendebalansen
inom rimliga gränser vid bl. a. ombudsmans bortovaro. JO Lundvik har
sedan några år tillämpat en ordning som innebär att enklare ärenden föredras
för byråchefen, som granskar föredragandens förslag till beslut om att ärendet
sedan kortfattat anmäles för JO, som i allmänhet godkänner förslaget. JO
Wennergren instämmer i allt väsentligt i vad utredningen anför om delegering
av arbetsuppgifter till tjänsteman men framhåller att delegationsmöjligheten
enligt hans erfarenhet inte kommer att kunna utnyttjas annat än i mycket
begränsad utsträckning och därför kommer att bli av endast marginell betydelse
som medel att minska JO:s arbetsbörda.

Ställföreträdande JO Sverne däremot anser inte att generell delegation
till tjänstemän att avskriva ärenden bör komma i fråga. Det är viktigt att
varje medborgare kan nå fram till JO med sitt klagomål. Alla ärenden bör
sålunda presenteras för ombudsmannen, som därefter bör fä befogenhet
att ge byråchef och vederbörande föredragande i uppdrag att gemensamt
utforma och delge klaganden beslutet om att ärendet ej upptas till prövning.

1 beslutet kan då anges att klagoskriften anmälts för JO, som inte ansett
klagomålen böra föranleda någon åtgärd. Genom ett sådant förfarande borde

KU 1975/76:22

man kunna undvika risken att allmänheten i betydande utsträckning skriver
till ombudsmannen och klagar på att delegation skett eller att beslutet gått
klaganden emot. Delegationsformen att tillåta ombudsmannen att efter föredragning
uppdra åt byråchefen och föredraganden att gemensamt utforma
och meddela fattade beslut bör kunna vidgas till att också omfatta vissa
fall av återkommande vägledande uttalanden och konstaterande av vanligen
förekommande mindre fel, som medgivits av vederbörande.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) anförs,
att varje JO i princip själv bör avgöra samtliga frågor inom sitt tillsynsområde.
Mot detta talar dock ämbetets arbetsbelastning och nödvändigheten av att
begränsa antalet JO till ett fåtal. Utredningens förslag att JO skall kunna
delegera vissa avskrivningsbeslut m. m. till tjänstemän måste därför accepteras.
Enligt motionärerna bör sådana beslut undertecknas på JO:s uppdrag
e. d.

JK framhåller att hos JK-ämbetet tillämpas ett förfarande som ligger nära
det av utredningen föreslagna. Delegation av vissa beslut till tjänsteman
innebär lättnad för ombudsmännen under förutsättning att ombudsmännen
över huvud inte behöver befatta sig med dessa ärenden. Ett sådant system
kräver dock stor erfarenhet och gott omdöme hos vederbörande tjänstemän.

RÅ finnér det föga ändamålsenligt att överlåta beslutanderätten i uppenbarligen
betydelselösa ärenden till byråchef. Den som vänder sig till JO
bör enligt RÅ rimligen få ett svar undertecknat av JO själv. Detta kan,
hävdar RÅ, knappast öka JO:s arbetsbörda i nämnvärd mån och är ägnat
att motverka antalet ytterligare klagoskrifter, inte bara till JO utan även
till JK och RÅ.

Kammarrätten i Göteborg avstyrker förslaget om vidgad behörighet för
underordnade befattningshavare vid JO-ämbetet. Kammarrätten framhåller
härvid bl. a. att avskrivnings- och avvisningsbeslut inte sällan måste grundas
på svåra bedömningar av delvis diskretionär natur och att någon ledning
för fattandet av sådana beslut enligt förslaget inte skall kunna lämnas i
form av mera ingående författningsanvisningar. Kammarrätten hävdar att
det finns visst utrymme för andra åtgärder i syfte att underlätta arbetet
för ombudsmännen. En sådan åtgärd är att ombudsmännen samfällt drar
upp riktlinjer för hur avskrivningsrätten skall utnyttjas. Varje ombudsman
bör i anslutning härtill ha möjlighet att ge sin underordnade personal anvisningar
om handläggningen av ärenden där fråga om avskrivning aktualiseras.

Invandrarverket tillstyrker delegationsrätt av ”klara fall” och anser att varken
rättssäkerheten eller allmänhetens förtroende för ämbetet tordq hotas
av en sådan rationalisering, i synnerhet som JO numera torde uppfattas
mera som ett ämbete än som en person. Domstolsverket föreslår att om
delegation av beslutanderätt skall förekomma, skall beslutet kunna överprövas
av JO. Ett system med rätt för föredragande att utforma och expediera

KU 1975/76:22

avskrivningsbeslut som fattats av ombudsman ifrågasätts av verket, som
inte betraktar en sådan ordning som någon arbetsbesparing för ombudsmannen.

Sveriges advokatsamfund slutligen ifrågasätter den föreslagna delegationsrätten
i vad avser beslutsfattande och framhåller att det för den enskilde
klaganden måste framstå som otillfredsställande att en tjänsteman och inte
JO själv fattar beslut i ärendet.

7. Vissa övriga frågor

Fram till år 1941 förekom olika regler om JO:s valperiod. I princip gällde
emellertid att varje lagtima riksdag skulle förordna JO. Detta innebar under
åren 1866-1941 att JO:s mandattid omfattade endast ett år. 1937 års JOsakkunniga
föreslog att JO och MO skulle väljas vart fjärde år. Detta förslag
ledde till grundlagsändringar 1941.

De sakkunnigas förslag var ett led i ett försök att stärka riksdagens ombudsmäns
ställning och att förhindra alltför täta personväxlingar på dessa
poster. En förlängd valperiod bedömdes ge ombudsmännen en mera tryggad
ställning, arbetsro och större möjlighet att visa sin förmåga och duglighet.
Det förutsattes att det därmed skulle bli lättare att rekrytera särskilt lämpliga
personer till ämbetena. Enligt de sakkunniga kunde dock en längre mandatperiod
än som motsvarade valperioden för andra kammaren inte komma
i fråga. Man ansåg nämligen att varje ny andrakammaruppsättning åtminstone
en gång skulle få fritt delta i utseendet av så speciella förtroendemän
som riksdagens ombudsmän. Eftersom riksdagen genom förslaget berövades
sin rätt att varje årta ställning till om ombudsmännen borde kvarstå, föreslog
de sakkunniga att ombudsman skulle kunna entledigas under löpande period,
om han inte längre åtnjöt riksdagens förtroende, dock endast på hemställan
av det utskott som granskat hans ämbetsförvaltning. Också det förslaget
upptogs i grundlagen 1941.

Ombudsmännens valperiod kvarstod oförändrad även vid 1969 års partiella
författningsreform, då den nuvarande enkammarriksdagen med treårig
mandatperiod infördes. Departementschefen anförde härvid följande (prop.
1968:27 s. 227).

Som grundlagberedningen har föreslagit bör riksdagens ombudsmän i
fortsättningen utses i samma ordning som gäller för val av talman. Valperioderna
för ombudsmännen kan utan olägenhet även i fortsättningen
vara fyra år. Eftersom nytt val av ombudsman före utgången av en fyraårsperiod
avser ny fyraårsperiod är det inte sörjt för samordning mellan
ombudsmännens valperioder öch riksdagens, och samordningsskäl kan alltså
inte åberopas till stöd för en förkortning av ombudsmännens valperioder.

1974 års författningsreform har inte medfört någon ändring av ombudsmännens
valperiod. Riksdagsordningen innehåller liksom sin föregångare
en bestämmelse om fyraårig valperiod. Frågan berörs varken i grundlagberedningens
betänkande eller i propositionen.

KU 1975/76:22

Utredningen anser, liksom 1937 års sakkunniga, det angeläget att ombudsmannabefattningarna
så långt som möjligt görs oberoende av partipolitiska
strömningar. Det finns därför enligt utredningen inte anledning
att låta ombudsmännens valperiod sammanfalla med riksdagens. Inte heller
anser utredningen att det finns skäl att hålla fast vid den mening som
1937 års sakkunniga förfäktade, nämligen att mandatperioden inte borde
vara längre än dåvarande andra kammarens, eftersom varje andrakammaruppsättning
borde fl åtminstone en gång delta i valet av ombudsmän. Utredningen
framhåller härvid att det inte finns några praktiska olägenheter
med en fyraårsperiod. En kortare valperiod kan däremot enligt utredningen
minska tryggheten för ombudsmännen och även öka risken för en politisering.
Med hänsyn till att det står varje riksdag fritt att entlediga en
ombudsman som inte har riksdagens förtroende, anser utredningen inte
argumentet att varje riksdagsuppsättning bör få fritt utse ombudsmän böra
tillmätas så stor betydelse.

Ett förslag från förutvarande ställföreträdande ombudsmannen Gustaf
Petrén att införa en begränsning av en persons sammanlagda tid som ombudsman
accepteras inte av utredningen, som däri ser en inskränkning i
riksdagens möjligheter att utse den person den helst vill till JO. Utredningen
framhåller härvid bl. a. också den vikt utredningen fäster vid enhetlighet
och kontinuitet inom ämbetet.

Bland remissinstanserna är det endast JO Lundvik och länsstyrelsen i
Stockholms län som berör frågan om JO:s valperiod.

JO Lundvik tar bl. a. upp trygghetsaspekten och ifrågasätter om man inte
med hänsyn till gällande pensionsregler borde ändra valperioden till sex
år, vilket skulle motsvara två valperioder för riksdagen. Systemet skulle
därvid komma att likna det som gäller för landshövdingar, flertalet generaldirektörer
m. fl. JO Lundvik tror också att en sådan förlängning av
valperioden skulle underlätta för riksdagen att få högt kvalificerade personer
att åta sig sysslan.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det kunde övervägas att införa
en begränsning av JO:s tjänstgöring till två perioder. Bl. a. framhåller
länsstyrelsen, att JO bör ha en förhållandevis aktuell erfarenhet från egen
tjänstgöring inom offentlig förvaltning.

Enligt nu gällande regler lämnar JO årligen den 10 januari berättelse till
riksdagen över sin ämbetsförvaltning.

Utredningen har övervägt om inte de viktigare av ombudsmännens beslut
borde ges en omfattande spridning betydligt snabbare än nu. Utredningen
har därvid särskilt framhållit sin ståndpunkt att ämbetets främsta uppgift
är att ge vägledande uttalanden och inte att beivra enstaka fel. Enligt utredningen
är den största nackdelen med det nuvarande systemet att vissa
uppmärksammade ärenden hinner falla i glömska, innan de blir tillgängliga
i tryck. Utredningen föreslår därför viss uppdelning av ämbetsberättelsen

KU 1975/76:22

så att redogörelse för de viktigare besluten kan publiceras snabbare än f. n.
och minst tre gånger om året.

Beträffande tidpunkten för avlämnande av ämbetsberättelsen har ombudsmännen
i olika sammanhang framhållit svårigheterna att få fram berättelsen
så snabbt som till den 10 januari. De har också påpekat att tidspressen
är till nackdel för berättelsens redigering. Utredningen har övervägt
om den nuvarande tidpunkten skall behållas, om man skall flytta fram
tidpunkten något eller om man skall förlägga såväl ämbetsberättelsen som
granskningen av ombudsmännens verksamhet till hösten. Enligt utredningen
talar starka skäl för att ämbetsberättelsen i fortsättningen inte skall behöva
läggas fram så tidigt som nu. Att låta ämbetsberättelsen framläggas först
på hösten skulle enligt utredningen framtvinga en omläggning av konstitutionsutskottets
granskning till att avse annan tid än kalenderår. Detta
skulle i sin tur innebära att JO:s diarier och andra register måste läggas
om. Utredningen anser det lämpligaste vara att bibehålla kalenderåret som
underlag för ämbetsberättelsen och för konstitutionsutskottets granskning.
Utredningen stannar i sina överväganden för att föreslå den 1 februari som
senaste dag för framläggande av berättelsen. För att detta förslag inte skall
medföra att ny allmän motionstid i realiteten skall börja löpa bör enligt
förslaget motionsrätt föreligga med anledning av förslag och synpunkter
som ombudsmännen framför till riksdagen i ämbetsberättelsen samt i anledning
av sådana enskilda ärenden som visar att det föreligger missförhållanden
i lagstiftningen, i en myndighets organisation e. ed. Däremot bör
motionsrätt inte föreligga endast av den anledningen att JO redogjort för
ett ärende som avser om en enskild tjänsteman begått fel eller ej.

JO Lundvik framhåller att förslaget om en senareläggning av ämbetsberättelsen
innebär en viss lättnad i redigeringsarbetet, men tror inte att anståndet
är tillräckligt för att möjliggöra en väsentligt bättre redigering. Önskvärt
vore att inget material behövde lämnas till sättning förrän man efter
årsskiftet kunde övervlicka hur mycket man har som kan sägas och hur
mycket av det materialet som rimligen bör få plats. Skulle detta bli möjligt,
borde JO inte vara tvingad att lägga fram berättelsen förrän långt senare
än nu, förslagsvis inte förrän mot vårsessionens slut. Förslaget om särskilda
redogörelser för viktigare beslut hälsas av JO Lundvik med tillfredsställelse.
Han påpekar dock att en sådan ordning kan försvåra eller omöjliggöra utgivandet
av särtryck för särskilda ämnesområden, en ordning som tillämpats
sedan år 1969 och som synes ha uppskattats av de berörda och ha medfört
kostnadsbesparingar i jämförelse med alternativet att öka upplagan av hela
berättelsen. Detta problem skulle dock inte uppstå, framhåller JO Lundvik,
om man begränsade de extra häftena till ett fätal verkligt betydelsefulla
ärenden - sådana som väckt eller bör väcka allmän debatt. Under alla förhållanden
anser JO Lundvik att försök med extra häften bör göras.

Ställföreträdande JO Sverne ställer sig tveksam till fördelen av att dela
upp ämbetsberättelsen på tre häften om året. I så fall är att föredra en ordning

KU 1975/76:22

antingen med publicering vid betydligt fler tillfällen eller, som nu sker, endast
en gång om året.

Företagsnämnden vid riksdagens ombudsmannaexpedilion framhåller att arbetet
med ämbetsberättelsen är betungande för personalen och att redigeringsarbetet
m. m. bör tillmätas stor vikt. Enligt företagsnämnden behövs
det därför säkerligen en tjänsteman på heltid för ändamålet. Likaså fordras
det personalförstärkning för det krävande arbetet med distributionen av
ämbetsberättelsen.

Riksåklagaren ifrågasätter nödvändigheten av att JO mer än en gång om
året från trycket utger redogörelser för viktigare beslut. RÅ gör härvid en
jämförelse med de årliga publikationerna av de högre domstolarnas domar
och beslut.

Länsstyrelsen i Stockholms län stöder utredningens förslag om redogörelser
minst två gånger om året för JO:s viktigare beslut. Länsstyrelsen påpekar
också, att åskådligheten skulle öka och genomläsningen underlättas om vissa
redaktionella ändringar genomfördes efter mönster från domssamlingar såsom
Nytt juridiskt arkiv. Sålunda skulle, anser länsstyrelsen, innehållet i
inlagor och handlingar i större utsträckning kunna kort refereras.

Försvarets civilförvaltning finner utredningens förslag för att möjliggöra
snabbare publicering av de viktigare besluten ändamålsenligt. Samma inställning
redovisas av kriminalvårdsstyrelsen och landstingsförbundet.

Utredningen tar även upp vissa informationsfrågor och föreslår därvid att
JO-ämbetet skall ge ut en informationsbroschyr som helst bör förekomma
även på några invandrarspråk. Vidare föreslås att JO-ämbetet skall införa
en särskild telefonservice, som bör lämna upplysningar om möjligheten att
klaga hos JO, om vad klagoskrifterna bör innehålla m. m.

JO Wennergren finner förslaget om telefontjänst verklighetsfrämmande
därför att flertalet telefonförfrågningar erfarenhetsmässigt inte ligger på ett
allmänt plan utan rör mer speciella frågor, som endast den kan svara på
som är förfaren på området. Den som svarade för telefonservicen kunde
därför med all sannolikhet i de flesta fallen tvingas koppla samtalen vidare
till den handläggande tjänstemannen, och telefontjänsten skulle därmed snarare
innebära en onödig omgång än en avlastning för registrator och de
handläggande tjänstemännen.

Invandrarverket delar utredningens syn på behovet av en effektivare information
om JO-ämbetet. Verket finner härvid en mera ingående problemanalys
önskvärd och föreslår att nämnden för samhällsinformation får i
uppdrag att utarbeta förslag till närmare utformning av informationen. Verket
förklarar sig berett att medverka till att informationen även når invandrarna.
Mycket talar enligt verket för att informationen bör skapa kännedom
inte bara om JO-ämbetet och dess funktioner utan snarare bör ta
sikte på att lära ut hur man gör, när man anser sig ha orsak att klaga
och till vilken instans man i så fall skall vända sig.

KU 1975/76:22

Konsumentombudsmannen (KO) framhåller som en viktig uppgift för JOämbetet
att sprida kunskap om ämbetets uppgifter och arbetssätt. Den av
utredningen föreslagna broschyren bör enligt hans mening finnas tillgänglig
på invandrarspråken och dessutom på de vanliga världsspråken. KO understryker
vikten av att man från JO-ämbetets sida så långt som möjligt
hjälper allmänheten till rätta så att den kommer till rätt myndighet, till
advokat etc. KO förordar därför att ordentliga personalresurser avsätts för
rådgivning och hjälp till allmänheten i dessa avseenden.

Även länsstyrelsen i Stockholms län och Medicinalansvarskommittén hälsar
förslaget om förbättrad information till allmänheten med tillfredsställelse.
Länsstyrelsen föreslår härvid att det i en eventuell informationsskrift också
erinras om möjligheterna för allmänheten att vända sig till vederbörande
tillsynsmyndighet med anmärkningar mot dem underordnade befattningshavare.
Medicinalansvarskommittén understryker vikten av information om
att de ordinarie klagomöjligheterna i första hand bör tillgripas - beträffande
medicinska frågor oftast hos medicinalväsendets ansvarsnämnd.

Utskottets allmänna överväganden

Som tidigare nämnts har riksdagens ombudsmannainstitution vid olika
tillfällen under årens lopp underkastats översyn och mer eller mindre genomgripande
förändringar. Den senaste stora reformen som genomfördes 1967
innebar organisatoriskt att de tidigare JO- och MO-ämbetena samordnades
till en gemensam institution med tre ombudsmän, var och en självständigt
ansvarig för sitt tillsynsområde. JO:s arbetsbörda har ökat kraftigt sedan
1967 års reform. Det var främst mot bakgrund härav som ny översyn ansågs
påkallad. Även de nya ansvarsregler för offentlig tjänsteutövning som riksdagen
antog vid 1975 års riksmöte och som träder i kraft den 1 januari
1976 har nödvändiggjort en översyn av JO-institutionens funktioner. Det
bör tilläggas att samhällsutvecklingen och därav föranledda reformer efter
hand kan komma att kräva ytterligare överväganden angående JO-ämbetets
ställning och uppgifter i samhället. Utskottet syftar därvid bl. a. på de förslag
som arbetsrättskommittén lagt fram beträffande de offentliga tjänstemännens
förhandlingsrätt m. m. Vidare bör erinras om den pågående utredningen
om JK:s uppgifter m. m. En reform av JK-ämbetet kan med
hänsyn till JO:s och JK:s likartade uppgifter påverka JO:s verksamhet. Det
skall nämnas att regeringen inom kort kommer att förelägga riksdagen en
proposition som avser att anpassa reglerna om JK:s tillsyn och sanktionsbefogenheter
till nyssnämnda reform angående ämbetsansvaret.

JO-institutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagens kontrollorgan.
I vårt parlamentariska system innebär detta inte att JO skall ha rollen som
folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. JO:s huvuduppgift
är i stället att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig
och korrekt behandling från de offentliga organens sida. Denna verksamhet

KU 1975/76:22

utövar JO huvudsakligen genom att pröva anmälningar från enskilda mot
statliga och kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom
att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Det
är enligt utskottet uppenbart att den svenska riksdagens ombudsmannainstitution,
som inte minst under senare år tjänat som förebild för många
andra länder, som inrättat liknande tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt
med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens
alltmer komplicerade karaktär.

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill
utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden bör förbli ett organ
av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen
sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer
på andra organ i samhället. Detta foijer redan av att JO saknar
befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer
sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform av
JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen
stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund
i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till
med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka
medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som
gäller även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning
av ärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden
för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet
även i dag.

Utskottet vill erinra om att JO-ämbetet alltsedan sin tillkomst varit konstruerat
som ett åklagarämbete. Åtalsmöjligheten har emellertid efter hand
kommit att utnyttjas i allt mindre utsträckning. I stället har JO främst
verkat genom uttalanden angående myndigheters och tjänstemäns åtgärder.
Som framhållits av flera remissinstanser och även i motionen 1975:2179
av herr Börjesson i Falköping (c) torde man mot bakgrund av ämbetsansvarsreformen
kunna räkna med att utrymmet för åtal från JO:s sida i framtiden
blir ännu mindre. Av remissinstanserna är det dock endast RÅ som
har ifrågasatt om JO efter denna reform över huvud taget bör ha kvar
åtalsrätten. Utskottet återkommer i det följande närmare till JO:s sanktionsmedel
men villi detta sammanhang erinra om att i grundlagen förutsatts
att JO i olika hänseenden har åtalsbefogenheter. Enligt utskottet bör någon
ändring härvidlag inte vidtas med anledning av ämbetsansvarsreformen.
Utskottet anser sålunda i likhet med utredningen att JO även i fortsättningen
bör ha möjlighet att anställa åtal.

Även om JO sålunda har befogenhet att genom åtal beivra vissa allvarligare
förseelser får ämbetsansvarsreformen till följd att JO:s möjligheter begränsas,
när det gäller att fl till stånd domstolsprövning beträffande sådana tjänsteförsummelser
som tidigare varit att hänföra till s. k. vanliga tjänstefel.

4 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 22

KU 1975/76:22

Denna nya situation diskuteras av flera remissinstanser och i nyssnämnda
motion 1975:2179. I motionen påtalas som en allvarlig brist att JO i fortsättningen
kommer att sakna erforderliga maktmedel för att hävda de klagande
medborgarnas intressen. Ett sätt att stärka JO:s ställning i detta hänseende
är enligt motionen att ge JO rätt att hos de högsta domstolsinstanserna
väcka talan om hur en rättslig fråga skall bedömas. Liknande synpunkter
anlägger justitieombudsmännen samt högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter, som förordar att frågan görs till föremål för utredning.

Som senare närmare kommer att utvecklas anser utskottet i likhet med
utredningen och flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan att JO i
vissa fall skall få befogenhet att föra talan mot disciplinmyndighets beslut
i den ordning som gäller för rättegången i arbetstvister, dvs. i allmänhet
hos arbetsdomstolen. Utöver åtalsfallen erbjuds sålunda härigenom en ytterligare
möjlighet för JO att föra en sak till domstolsprövning. Beträffande
den större frågan, som tagits upp i bl. a. motionen 1975:2179, om rätt för
JO att hos högsta domstolen, regeringsrätten och eventuellt även andra
slutinstanser begära tolkningsbesked beträffande ett rättsligt spörsmål vill
utskottet uttala att en sådan ordning kräver ingående utredningar och överväganden
som inte kan göras i förevarande sammanhang. Utskottet vill
erinra om att i ett nyligen avgivet regeringsförslag om generalklausul på
förmögenhetsrättens område, som överlämnats till lagrådet för yttrande,
bl. a. diskuteras frågan om det bör införas en möjlighet för ett särskilt organ,
t. ex. konsumentverket eller KO, att ta upp enskildas talan inför allmän
domstol. I lagrådsremissen nämns att en utredning härom påbörjats inom
justitiedepartementet. I sammanhanget skall vidare nämnas, att 1973 års
fri- och rättighetsutredning i sitt nyligen avgivna betänkande föreslagit att
lagprövningsinstitutet skall utvidgas.

Vad gäller frågan om JO:s rätt till tolkningsbesked är utskottet inte nu
berett att förorda en utredning av det slag som nämnts i motionen 1975:2179
och vissa remissvar. Som utskottet redan inledningsvis anfört kan finnas
anledning att i ett senare sammanhang ta upp frågan om JO.s ställning
till förnyat övervägande. Enligt utskottet bör först erfarenheterna av hur
den nya ämbetsansvarsreformen kommer att verka för JO:s vidkommande
avvaktas. Utskottet avstyrker sålunda yrkandet i motionen 1975:2179.

1 motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) begärs också ytterligare
utredning angående JO-ämbetets uppgifter. Detta utredningsuppdrag
skulle gå ut på att undersöka möjligheterna att bygga ut JO-ämbetet till
ett mer aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan
beträffande regeringens åtgärder med anledning av riksdagens beslut.

Som utskottet nyss anfört har JO inte till uppgift att fungera som folkrepresentationens
kontrollant i fråga om regeringsmaktens utövande utan
är ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet. I vårt
parlamentariska system är det riksdagen som granskar regeringens politik.
På riksdagen ankommer det sålunda att övervaka att regeringen verkställer

KU 1975/76:22

de beslut som folkrepresentationen fattar. I detta avseende är det regeringen
som handlar under konstitutionellt ansvar inför riksdagen. Med hänvisning
till det anförda kan utskottet inte tillstyrka den utredning som begärs i
motionen 1975:2180.

Som utskottet inledningsvis uttalat är JO-ämbetets främsta uppgift att
bevaka den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från
de offentliga organens sida. Utvecklingen visar att JO-ämbetet hos allmänheten
uppfattas som ett värn för rättssäkerheten i samhället, en instans
dit var och en kan vända sig med klagomål över felaktigheter som myndigheter
eller tjänstmän anses ha begått. Det är på detta område - klagomålsprövningen
- som arbetsbelastningen ökat särskilt kraftigt under senare
år.

Enligt utskottets uppfattning utgör klagomålsprövningen otvivelaktigt
JO:s viktigaste uppgift och den som är mest ägnad att uppfylla syftet med
JO:s verksamhet i stort. Det är sålunda av största betydelse att allmänhetens
förtroende för JO-ämbetet bevaras i en tid då samhällsapparaten blir alltmer
komplicerad och svåröverskådlig för den enskilde. Detta bör hållas i minnet
vid prövning av frågan om en inskränkning av JO:s klagomålsprövning
bör ske. Som tidigare framgått har utredningen undersökt olika metoder
att begränsa arbetet med klagomålsprövningen och föreslagit vissa åtgärder
för att förverkliga detta. Någon undantagslös regel föreslås dock inte, utan
det skall som hittills alltid ytterst vara ombudsmännen själva som har att
ta ställning till frågan om ett klagomål skall tas upp eller inte.

Utredningen föreslår att i instruktionen för JO-ämbetet skall införas en
bestämmelse om att ombudsman bör avskriva klagoärende från handläggning,
om han finnér det vara av mindre vikt att saken utreds. Härvid skall
särskilt beaktas om det synes sannolikt att något fel begåtts, om det påstådda
felet är ringa eller om felet ej rör klaganden personligen eller någon som
han företräder. Särskilt har frågan om klagomål från personer som saknar
egentligt partsintresse tilldragit sig utredningens uppmärksamhet. Utredningen
finner det rimligt att dessa klagomål leder till utredning i mindre
utsträckning än andra klagomål och tänker då särskilt på sådana fall då
en person klagar över ett förhållande som ej alls berör honom själv, t. ex.
något som han läst om i tidningarna. Rör det sig däremot om väsentliga
samhällsfrågor bör klagomålen upptas till prövning.

Även nu gällande JO-instruktion innehåller en s. k. generalklausul om

avvisning. Denna är dock av betydligt mer inskränkt innehåll än den nu

föreslagna genom att för avvisning fordras att det är från allmän och enskild
♦

synpunkt av ringa betydelse att saken prövas.

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) anförs att det
är i hög grad diskutabelt att införa restriktioner för allmänheten att vända
sig till JO. Det torde enligt motionen vara tillräckligt, att JO redan med
nu gällande bestämmelser har möjlighet att avvisa klagomål som är uppenbart
orimliga. Klagorätten även för icke direkt berörda bör också behållas

KU 1975/76:22

oinskränkt. Liknande synpunkter framförs även i flera remissyttranden.

Utskottet vill erinra om att i samband med 1967 års reform framhölls
att någon generell skyldighet för JO att pröva inkomna ärenden inte förelåg.
Någon sådan bestämmelse är enligt utskottets mening inte heller påkallad.
Den frågan kan då ställas om det är nödvändigt att instruktionen innehåller
bestämmelser om att JO under vissa omständigheter skall underlåta att pröva
en anmälan från enskild. Utskottet anser det tvivelaktigt om en sådan bestämmelse
är av något värde. Det bör framhållas att i ett organ av så utpräglad
förtroendekaraktär som JO-ämbetet förefaller det mer ändamålsenligt att
helt överlämna sådana bedömningsfrågor som om ett ärende skall upptas
till prövning eller ej till JO:s eget avgörande. Den avvägning av motstående
intressen som här måste ske är enligt utskottets mening inte ägnad att
lösas med formella bestämmelser. Det anförda leder till att någon generalklausul
av berört slag inte bör införas i instruktionen. Härigenom tillgodoses
syftet med motionen 1975:2180 på denna punkt.

Utredningens förslag att ombudsmännen i större utsträckning än nu sker
skall utnyttja möjligheten att överlämna anmälningar till annan myndighet
för utredning och prövning har mottagits positivt av de flesta remissinstanser
som yttrat sig i frågan. Även utskottet anser att utredningens förslag på
denna punkt är lämpligt. Genom att statsförvaltningen i huvudsak är uppbyggd
med centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter har i allmänhet
den centrala förvaltningsmyndigheten tillsyn över hela verksamheten
inom sitt förvaltningsområde. Den regionala myndigheten har motsvarande
uppgift i förhållande till underlydande statliga eller kommunala
organ.

Det är vidare med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär väsentligt
att de ordinarie tillsynsorganen i första hand utnyttjas för nu berörd
klagomålsprövning. Liksom utredningen vill utskottet emellertid understryka
vikten av att de ordinarie tillsynsorganen inte åsamkas onödigt arbete
genom att uppenbara avskrivningsfall överlämnas.

Beträffande frågan om överlämnande av klagomål till JK vill utskottet
inte föregripa det pågående utredningsarbetet om JK-ämbetets utformning.

I direktiven till JK-utredningen uttrycks önskemål om en samordning mellan
JO:s och JK:s uppgifter. Denna bör dock inte åstadkommas genom att JK
fråntas behörighet på visst område. Med utgångspunkt i vardera institutionens
statsrättsliga ställning bör undersökas vilka möjligheter som står
till buds att ta till vara båda ämbetenas samlade resurser på ett sätt som
ger bästa möjliga utbyte med tanke på de syften som motiverar tillsynen
av offentliga funktioner i samhället. Utskottet instämmer i dessa uttalanden.
Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att åstadkomma en lämpligt
avvägd arbetsfördelning mellan JO- och JK-institutionerna.

Hittills gällande preskriptionsbestämmelser rörande ämbetsbrott har lett
till att JO normalt avvisar anmälningar som avser förhållanden som ligger
mer än fem år tillbaka i tiden. Utredningen föreslår i stället en tvåårsregel

KU 1975/76:22

i detta avseende, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt att saken
utreds. Bakgrunden till utredningens förslag på denna punkt är de nya reglerna
om ansvar i offentlig tjänst, vilka bl. a. innebär att disciplinpåföljd
inte skall kunna åläggas arbetstagare efter en tvåårsperiod. Vidare innebär
ämbetsansvarsreformen att preskpriptionstiden för vissa brott i tjänsten förkortats
t. ex. till två år för oaktsamhet i myndighetsutövning. Utskottet
har mot bakgrund av det anförda inte funnit anledning att frångå utredningens
förslag angående den berörda tvåårsregeln.

En ytterligare väg att begränsa JO-ämbetets arbetsbörda är att JO regelmässigt
avvisar klagomål, när klaganden ännu har kvar sina
ordinarie besvärsmöjligheter. En sådan ordning förordas av flera remissinstanser.
I likhet med vad som anfördes i samband med 1967 års reform
är det enligt utskottet angeläget att understryka att de ordinarie besvärsmöjligheterna
bör ha utnyttjats innan saken prövas av JO i egenskap av
extraordinär instans. Utskottet vill här tillägga följande.

JO har inte befogenhet att ändra meddelade beslut. Inte heller är det
avsett att JO skall överpröva de ordinarie beslutsmyndigheternas avgöranden
i sak. Den uppgiften ankommer på vederbörande besvärsmyndighet. Det
bör i sammanhanget erinras om regeringsformens stadganden att ingen myndighet
får bestämma över domstols eller förvaltningsmyndighets avgöranden
i de enskilda fallen (11 kap. 2 och 7 SS RF). Utskottet anser mot bakgrund
härav det principiellt viktigt att understryka att JO inte bör utnyttja sin
rätt att göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende slutligt
avgjorts av ordinarie besvärsinstans. Däremot är JO givetvis skyldig att
ingripa om en myndighet förfarit direkt olagligt eller på annat sätt kränkt
enskilds rätt.

I likhet med utredningen anser utskottet att JO i enlighet med sin praxis
i allmänhet bör underlåta att ta upp klagomål till prövning, när ordinarie
besvärsmöjligheter fortfarande står öppna. Utskottet förutsätter att JO i sådana
fall gör klaganden uppmärksam på möjligheten att besvära sig och
vad han därvid har att iaktta.

En ytterligare åtgärd i syfte att minska ombudsmännens arbetsbörda är
enligt utredningen att begränsa inspektionsverksamheten. Utredningen betonar
att det ankommer på de centrala förvaltningsmyndigheterna att utöva
tillsyn över underlydande myndigheter samt erinrar om att under senare
år tillskapats allt fler centrala myndigheter på olika förvaltningsområden,
vilket innebär att möjligheterna till en effektiv kontroll av regionala och
lokala organ förbättrats. Utredningen framhåller att JO i egenskap av extraordinär
tillsynsmyndighet ej bör utnyttjas för sådana inspektionsuppgifter
vilka lika väl kan utföras av andra myndigheter. Även i detta sammanhang
erinrar utredningen om att JK-ämbetets uppgifter är föremål för översyn.
Enligt utredningen är det önskvärt att JK får i uppgift att ägna mer tid
åt inspektioner av de offentliga myndigheterna. Skulle så bli fallet bör JO
kunna väsentligt minska sin rutinmässiga inspektionsverksamhet och där -

KU 1975/76:22

igenom få större möjlighet att ägna sig åt klagomålsprövning och annan
initiativverksamhet än regelbundna inspektioner, t. ex. undersökning på bred
basis av myndigheternas handläggning av en viss typ av ärenden.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) hävdas
att JO:s inspektionsverksamhet bör bedrivas i ungefär samma utsträckning
som hittills mot bakgrund av JO:s speciella ställning som riksdagens ombudsman.

Enligt motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) bör en mer
kvalificerad form av inspektionsverksamhet inforas. Sålunda bör JO-ämbetet
t. ex. med vissa års mellanrum kunna företa systematiska studier av tilllämpning
och praxis i skilda delar av administrationen, för att på så sätt
garantera att lagstiftarnas intentioner verkligen följts och genomförts ute
på fältet.

Bland remissinstanserna föreligger delade meningar angående frågan om
JO:s inspektionsverksamhet bör skäras ner. I många remissyttranden understryks
att även de s. k. rutinmässiga inspektionerna är av stort värde.
I allmänhet godtas dock utredningens förslag om viss inskränkning av denna
verksamhet.

Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform
framhöll att JO:s inspektionsverksamhet utgjorde ett effektivt medel för
JO att kontrollera efterlevnaden av lagar och författningar och att träffa
på fel och brister i rättstillämpningen och i lagstiftningen. Vidare har utskottet
i det föregående anfört att JO-ämbetets främsta uppgift är att värna
om den enskildes rättssäkerhet och att JO huvudsakligen fyller denna uppgift
i samband med klagomålsprövningen. Det är enligt utskottet även av andra
skäl naturligt att anlägga detta synsätt på JO-institutionen i dag. Beaktas
bör sålunda att samhällsutvecklingen inneburit att en rad andra möjligheter
till kontroll av och insyn i myndigheternas verksamhet numera står till
buds. Härav följer självklart inte att JO:s inspektionsverksamhet skulle sakna
värde som instrument att tillvarata allmänhetens intressen gentemot den
offentliga verksamheten. Utskottet vill understryka att inspektionsverksamheten
har en viktig funktion att fylla särskilt vad gäller att förebygga oenhetlig
praxis hos myndigheterna och andra brister i rättstillämpningen. Flera remissinstanser
har framhållit inspektionernas betydelse inte minst från preventiv
synpunkt. Som anförts i motionen 1975:2182 har även den rutinmässiga
inspektionsverksamheten varit ett viktigt inslag i JO:s arbete och
av stort värde för berörda myndigheter.

Utskottet anser det angeläget att JO-institutionen inte utvecklas till ett
stort ämbetsverk och därmed förlorar den personliga karaktär som ämbetet
hittills haft och även i framtiden bör ha. Med denna målsättning är det
därför nödvändigt att viss verksamhet inom JO-ämbetet prioriteras. Mot
bakgrund av den betydelse utskottet tillmäter klagomålsprövningen blir det
ofrånkomligt att inskränka på inspektionsverksamheten och i första hand
på de rutinmässiga inspektionerna. Utskottet vill därför förorda att JO:s

KU 1975/76:22

inspektionsverksamhet i framtiden i första hand inriktas på myndigheter
som JO på grund av klagomålsfrekvensen eller andra orsaker, t. ex. uppgifter
i pressen, finnér anledning att särskilt kontrollera. I den mån arbetsbördan
gör det möjligt bör som utredningen föreslår också andra inspektioner, regelbundet
eller stickprovsvis, företas. Utskottet delar utredningens uppfattning
att inspektionerna därvid lämpligen bör inriktas på studier av särskilt
utvalda frågor. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna
1975:2180 och 1975:2182, båda såvitt nu är i fråga.

Utredningen föreslår att JO:s tillsynsomräde skall omfatta statliga och kommunala
myndigheter och inrättningar, tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa samt envar annan som innehar tjänst eller uppdrag som
innebär myndighetsutövning. Bl. a. taxeringsnämnder förs därmed in under
JO:s tillsyn. Liksom hittills skall tillsynen inte omfatta riksdagens ledamöter,
vissa riksdagen underställda organ, regeringen, justitiekanslern eller kommunala
församlingar. Utredningen föreslåren regel om att JO inte bör ingripa
mot lägre befattningshavare med osjälvständig verksamhet, om det inte
påkallas av särskilda skäl. Statliga eller kommunala bolag eller stiftelser
föreslås liksom tidigare inte stå under JO:s tillsyn. I den mån emellertid
förvaltningsuppgift överlämnats till sådant organ och därmed följer myndighetsutövning
blir de befattningshavare som utövar denna befogenhet
underkastade tillsyn.

Till följd av ämbetsansvarsreformen har det varit nödvändigt att överväga
hur JO:s tillsynsomräde i fortsättningen bör vara utformat och därvid bestämma
vilken krets av offentliga funktionärer som bör vara underkastade
tillsyn. Utredningens förslag i dessa delar har i allt väsentligt godtagits eller
lämnats utan erinran av remissinstanserna. Enligt utskottets uppfattning
innebär förslaget mot nyss angivna bakgrund en bättre precisering än f. n.
av tillsynsområdet och kretsen av dem som skall stå under tillsyn. Självfallet
kan även i fortsättningen tolkningsproblem i berörda hänseenden uppkomma.
Utskottet avser att vid sin specialmotivering till författningsförslagen
behandla vissa detaljfrågor rörande tillsynskretsen som berörts av remissinstanserna.
1 detta sammanhang tar utskottet endast upp några spörsmål
som enligt utskottets mening är av speciellt intresse.

1 utredningens förslag till instruktion behålls den nuvarande bestämmelsen
att JO vid tillsyn över kommunala myndigheter skall beakta de former
i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Kommunernas självständiga
ställning är en bärande princip i det svenska samhällssystemet. Att JOämbetet
i sin verksamhet skall respektera den kommunala självstyrelsens
villkor - primärkommunal och landstingskommunal - är därför en självklarhet.
Det är dock enligt utskottets mening väsentligt att en erinran härom
finns intagen i instruktionen. En sådan bestämmelse kan enligt utskottets
mening underlätta för JO att avvisa klagomål som berör en fråga där enligt
JO:s bedömning det kommunala självstyrelseintresset hindrar honom att
ingripa.

KU 1975/76:22

Som tidigare nämnts innebär utredningens förslag att bl. a. taxeringsnämnderna
kommer att omfattas av JO:s tillsyn. Enligt nu gällande ansvarsregler
har ledamöter i taxeringsnämnd inte fullständigt ämbetsansvar och är därmed
fria från ansvar för sina taxeringsbeslut. Det är av den anledningen
taxeringsnämnderna med undantag av ordföranden och kronoombud hittills
i princip inte ansetts ha varit underkastade JO:s tillsyn. Med den beskrivning
av JO:s tillsynsområde som utskottet i det föregående godtagit kommer
taxeringsnämnderna emellertid framdeles att stå under JO:s tillsyn. Bland
remissinstanserna har ett par länsstyrelser uttalat betänkligheter häremot
och framhållit att härigenom tillskapas en besvärsinstans vid sidan av de
ordinarie besvärsinstanserna på detta område. Lämpligen bör enligt
länsstyrelserna denna tillsyn i första hand utövas av överordnad skattemyndighet.

1 det föregående har utskottet bl. a. mot bakgrund av regeringsformens
förbud för annan myndighet att bestämma över domstols eller förvaltningsmyndighets
avgöranden i det enskilda fallet understrukit att JO inte bör
uttala sig i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende slutligt avgjorts. Detta
överensstämmer också med JO:s praxis. Enligt utskottets mening finns ej
anledning befara att JO skall bli en extra besvärsinstans i taxeringsärenden.

JO:s granskning kan i stort sett sägas vara inriktad på sådana högre befattningshavare
som har viss självständig ställning eller på sådana som utan
sådan ställning har vissa maktbefogenheter, t. ex. polismän och vårdpersonal.
Enligt utredningen är det självklart att JO även i fortsättningen bör inrikta
sin granskning på i första hand sådana befattningshavare och vid påträffade
fel rikta sin kritik mot högsta ansvariga nivå. Utskottet delar denna uppfattning.
Som utredningen framhåller är emellertid inte gränserna så klara
att man kan ställa upp en uttrycklig föreskrift om att vissa lägre befattningshavare
skall stå utanför tillsynen. Utskottet finner liksom utredningen
det vara viktigt att i instruktionen särskilt framhålla att JO i princip inte
bör ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter.

De sanktionsbefogenheter som enligt utredningens förslag skall tillkomma
JO efter det ämbetsansvarsreformen trätt i kraft den 1 januari 1976 är rätt
att anställa åtal och göra anmälan till disciplinmyndighet samt att beträffande
de offentliga befattningshavare som är underkastade det författningreglerade
disciplinansvaret också föra talan mot disciplinmyndighets beslut.

Vad först gäller JO:s åtalsrätt har utskottet redan inledningsvis erinrat
om att JO har vissa åtalsbefogenheter enligt regeringsformen samt uttalat
att någon anledning att upphäva åtalsrätten i övrigt på grund av ämbetsansvarsreformen
inte föreligger. Enligt utskottets mening bör även i fortsättningen
möjligheten för JO att anställa åtal utgöra ett värdefullt medel
för att göra tillsynen över de offentliga tjänstemännen så effektiv som möjligt.

Som tidigare nämnts har JO under senare år utnyttjat sin åtalsrätt i ringa

KU 1975/76:22

omfattning. Det finns anledning att anta att ämbetsansvarsreformen får till
följd att åtal i framtiden blir ännu ovanligare. Enligt den hittillsvarande
JO-instruktionen har JO möjlighet att underlåta åtal och i stället utdela
s. k. erinran.

Utredningen har ansett att JO bör väcka åtal, om han finner att en tjänsteman
begått något av brotten myndighetsmissbruk, vårdslös myndighetsutövning,
brott mot tystnadsplikt och mutbrott liksom då tjänstemannen
i sin tjänsteutövning gjort sig skyldig till allmänt brott. Beträffande annat
brott i tjänsten, t. ex. förskingring, har utredningen ansett att JO efter omständigheterna
bör välja mellan att själv väcka åtal eller överlämna ärendet
till allmän åklagare.

Vidare har utredningen anfört att JO som hittills bör ha möjlighet att
underlåta åtal. Någon uttrycklig instruktionsföreskrift härom har utredningen
inte ansett erforderlig utan hänvisat till rättegångsbalkens regler om rätt
att underlåta åtal, vilka enligt utredningens uppfattning även gäller JO i
egenskap av s. k. särskild åklagare. Enligt utredningen bör dock JO anställa
åtal om vederbörande tjänsteman begär det, under förutsättning dock att
det påstådda felet anses vara straffvärt.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) hävdas
att JO, om han funnit straffbart fel föreligga, endast bör bedöma åtalsfrågan
på objektiva grunder och inte beakta vederbörande befattningshavares inställning
i åtalsfrågan.

Utskottet delar utredningens uppfattning att det bör finnas möjlighet för
ombudsmännen att underlåta åtal. Som utredningen framhållit bör emellertid
JO regelmässigt föranstalta om åtal för de allvarliga tjänsteförseelser
som efter ämbetsansvarsreformens genomförande skall vara straffbelagda.
Dessa straffbestämmelser har tillkommit av hänsyn till medborgarnas intresse
av korrekt myndighetsutövning. Det kan emellertid enligt utskottet
finnas fall när åtal av olika skäl inte är påkallat och JO bör därför ges möjligheten
att efter eget omdöme avgöra om åtal i det enskilda fallet kan
underlåtas. Då det inte utan vidare synes klart att rättegångsbalkens åtalsregler
är tillämpliga på JO bör en bestämmelse, som hänvisar till rättegångsbalken,
tas in i instruktionen. Utskottet återkommer till detta i sin
specialmotivering till de författningsförslag utskottet lägger fram.

Vidare ansluter sig utskottet till utredningens uttalande att JO bör tillmötesgå
en begäran från en tjänsteman om åtal för det fall att JO visserligen
konstaterat att brott föreligger men ansett sig kunna underlåta att väcka
åtal. Utskottet avstyrker därför yrkandet i motionen 1975:2182 på denna
punkt. Till frågan om tjänstemans möjligheter att påverka JO:s åtgärder
genom att t. ex. kräva åtal eller disciplinanmälan, när JO gjort den bedömningen
att straffbart fel eller disciplinförseelse inte föreligger, återkommer
utskottet i ett senare sammanhang.

Som tidigare framgått skall i princip alla arbetstagare med eller utan tjänstemannaställning
hos staten och hos kommuner liksom varje annan in -

KU 1975/76:22

nehavare av tjänst varmed följer myndighetsutövning stå under JO:s tillsyn.
Ämbetsansvarsreformen innebär som nämnts att i stället för det tidigare
straffansvaret för tjänstefel gäller ett författningsreglerat disciplinärt ansvar
för de befattningshavare som omfattas av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan,
dvs. statliga tjänstemän och på det kommunala
området främst lärare. Det förutsätts att kollektivavtal skall kunna träffas
om disciplinpåföljder. De kommunala tjänstemännen har redan nu i stor
utsträckning ett i kollektivavtal reglerat disciplinärt ansvar. Ämbetsstraffen
avsättning och suspension ersätts av regler om avskedande i de nämnda
författningarna.

Frågor om bl. a. disciplinpåföljd, avstängning och avskedande från tjänsten
prövas beträffande flertalet offentliga tjänstemän av den myndighet under
vilken tjänstemannen lyder. För vissa högre tjänstemän tas sådana frågor
i stället upp av en särskild disciplinnämnd. Tjänsteman som inte är nöjd
med beslut om disciplinpåföljd eller avskedande skall kunna få frågan prövad
av domstol på samma sätt som är fallet på den privata arbetsmarknaden.
Reformen innebär att det i de flesta fall är arbetsdomstolen som skall handlägga
frågor av förevarande slag.

Utredningen föreslår att JO som hittills skall ha rätt att göra s. k. disciplinanmälan
beträffande försumliga tjänstemän till vederbörande arbetsgivarmyndighet.
Detta gäller både dem som är underkastade det författningsreglerade
disciplinansvaret och dem som har ett sådant ansvar bestämt
i kollektivavtal. Enligt förslaget bör ombudsmännen kunna utnyttja denna
befogenhet för att få tjänstemannen ålagd disciplinpåföljd eller få en uppenbart
olämplig tjänsteman avskedad eller avstängd från utövning av tjänsten.

De nya reglerna innebär vidare att disciplinpåföljd inte får åläggas om
inte tjänstemannen inom två år från förseelsen fått en skriftlig anmaning
att uttala sig om gärningen. Utredningen anser att JO i vissa fall bör få
befogenhet att bryta denna tvååriga preskription. Vidare föreslår utredningen
att JO skall kunna föra talan mot en disciplinmyndighets beslut inför domstol
- arbetsdomstolen - på i princip samma sätt som tjänstemannen kan föra
talan mot beslut om disciplinär påföljd. Sistnämnda befogenheter för JO
skall i linje med innebörden av ämbetsansvarsreformen dock gälla endast
beträffande sådana tjänstemän som omfattas av statstjänstemannalagen och
kommunaltjänstemannastadgan samt för innehavare av prästerlig tjänst.

Bland remissinstanserna föreligger ingen erinran mot utredningens förslag
om rätt för JO att göra disciplinanmälan. Däremot går meningarna starkt
isär beträffande den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets
beslut.

Vad först gäller frågan om disciplinanmälan anser utskottet i likhet med
utredningen att JO bör ha denna befogenhet över hela fältet, dvs. även
beträffande de tjänstemän på den kommunala sektorn som inte är underkastade
det författningsreglerade disciplinansvaret. Utskottet vill i sammanhanget
allmänt framhålla att den syn som präglar de nya reglerna om ansvar

KU 1975/76:22

i offentlig tjänst, nämligen att fel i tjänsten i princip skall betraktas som
avtalsbrott, inte innebär att det allmännas intresse av att offentliga funktioner
fullgörs på ett från rättssäkerhetssynpunkt riktigt sätt bortfallit.

Utskottet förutsätter i likhet med utredningen att disciplinamälan från
JO alltid prövas av arbetsgivarmyndigheten i den ordning som gäller för
åläggande av disciplinpåföljd eller av särskilt disciplinorgan. Utskottet har
vidare ingen erinran mot utredningens förslag beträffande rätt för JO att
bryta den tvååriga preskription som gäller beträffande disciplinpåföljd.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) föreslås
beträffande den av utredningen föreslagna talerätten för JO mot beslut av
disciplinmyndighet dels att talerätten skall utvidgas och omfatta alla anställda
i kommunal tjänst, dels att talan mot beslut om avskedande av
vissa högre statstjänstemän alltid skall föras vid allmän domstol.

Vad gäller den föreslagna talerätten för JO mot disciplinmyndighets beslut
delar utskottet av nyss angivna skäl utredningens uppfattning att JO också
bör ha rätt att föra talan mot disciplinmyndighets beslut om han anser
att myndighetens beslut inte kan accepteras från de intressen JO har att
företräda. Enligt utskottet är det däremot mera tveksamt om denna talerätt
- som föreslås i motionen 1975:2182 - bör utvidgas och gälla alla offentliga
funktionärer. I och för sig anser utskottet att den ställning JO har som
företrädare för allmänna intressen skulle kunna motivera att JO i största
möjliga utsträckning gavs medel att bevaka dessa intressen. Mot den bakgrunden
hade det varit av värde om JO:s talerätt även omfattat alla befattningshavare
i kommunal tjänst. För bedömning av denna fråga måste
man emellertid erinra något om bakgrunden till ämbetsansvarsreformen.

Ämbetsansvarskommittén föreslog att samtliga kommunaltjänstemän
skulle omfattas av det nya ansvarssystemet men att detta i väsentliga delar
skulle göras dispositivt - avtalsbart - för de tjänstemän som hade ett avtalsreglerat
disciplinansvar. På denna punkt var emellertid kommittén inte
enig. En ledamot och tre experter ansåg att den av kommittén föreslagna
disciplinlagen inte borde gälla på det kommunala området. Ett stort antal
remissinstanser anslöt sig till denna ståndpunkt. Från både arbetsgivar- och
arbetstagafhåll anfördes att det nuvarande avtalsreglerade systemet fungerade
tillfredsställande.

I propositionen om ämbetsansvaret anförde departementschefen bl. a. att
det visserligen från allmän synpunkt kunde synas angeläget att regleringen
av det straffbara område, som avkriminaliserades genom upphävandet av
straffansvaret för tjänstefel, inte helt lämnades åt arbetsmarknadens parter
utan att det allmänna åtminstone i viss utsträckning behöll ett inflytande över
dessa frågor. Mest väsentligt från den enskildes synpunkt var dock enligt
departementschefen att överträdelser inom myndighetsutövningens område
blev utredda och beivrade på ett tillfredsställande sätt. När det gällde tjänstefelsområdet
liksom tjänsteförseelser i övrigt inom offentlig verksamhet
ansåg departementschefen att allmänhetens skyddsintresse sällan hade sådan

KU 1975/76:22

styrka att det inte lämpligen kunde tillvaratas inom ramen för arbetsgivarens
samlade bedömning. Med hänsyn till att det nuvarande avtalsreglerade
systemet enligt samstämmiga uppgifter fungerat tillfredsställande ansåg departementschefen
därför inte att det fanns något bärande skäl att på det
kommunala området införa ett lagreglerat disciplinansvar som hittills inte
tillämpats för dessa arbetstagare. Detsamma gällde arbetstagare i samhällsägda
företag och liknande inrättningar. Departementschefen framhöll härvid
att i sista hand gällde för dessa personer liksom för andra arbetstagare bestämmelserna
i lagen om anställningsskydd, att avskedande får äga rum
om arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren.

Under riksdagsbehandlingen instämde justitieutskottet i departementschefens
bedömning och erinrade bl. a. om de kommunala förtroendemännens
ansvar gentemot valkorporationen föratt den kommunala verksamheten
bedrevs på ett riktigt sätt. Utskottet ansåg också att avsevärd vikt måste
tillmätas det förhållandet att både Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
liksom samtliga berörda arbetstagarorganisationer uttalat sig
för ett bibehållande av den hittillsvarande ordningen. Utskottet avstyrkte
således en vidgning av det lagreglerade disciplinansvaret, vilket också blev
riksdagens beslut.

Mot bakgrund av vad som sålunda förekommit i samband med den tidigare
i år beslutade ämbetsansvarsreformen skulle en utvidgning av JO:s
talerätt på hela kommunaltjänstemannaområdet enligt utskottets mening
innebära ett ingrepp i det regelsystem för disciplinfrågor som reformen innefattar
och som statsmakterna ansett böra ankomma på arbetsmarknadens
parter att själva bygga upp avtalsvägen.

Motsvarande principiella synpunkter gör sig gällande angående frågan huruvida
den talerätt som utskottet enligt vad nyss sagts ansett böra tillkomma
JO beträffande tjänstemän som är underkastade det författningsreglerade
disciplinansvaret skall avse arbetsdomstolen och inte allmän domstol. Utskottet
vill i sammanhanget erinra om att i samband med ämbetsansvarsreformens
behandling i riksdagen framfördes i en motion (m) ett yrkande
motsvarande det i förevarande motion 1975:2182, nämligen att talan mot
beslut av disciplinmyndighet om avskedande av s. k. fullmaktshavare alltid
skall fullföljas till allmän domstol. Justitieutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen
godkända betänkande motionen. Som avgörande skäl mot motionens
förslag anförde utskottet, att förslaget stred mot strävandena att i största
möjliga utsträckning få till stånd regler som är enhetliga för samtliga funktionärer
i offentlig verksamhet.

Riksdagen har sålunda i samband med ämbetsansvarsreformen funnit
att särskilda regler om fullföljd av talan mot disciplinmyndighets beslut
inte bör tillskapas för en viss kategori tjänstemän. Utskottet anser sig inte
i förevarande sammanhang böra frångå riksdagens ställningstagande på denna
punkt.

Som utskottet inledningsvis anfört kan det finnas anledning att i ett senare

KU 1975/76:22

sammanhang ta upp frågan om JO:s ställning och sanktionsbefogenheter
till förnyat övervägande. Enligt utskottet bör dock först erfarenheterna av
hur ämbetsansvarsreformen kommer att verka för JO:s vidkommande avvaktas.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandena i motionen
1975:2182 såvitt nu är i fråga.

Enligt utredningens förslag skall den rätt för JO att föra talan mot de
beslut om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning som nyss berörts
gälla endast när JO gjort anmälan till disciplinmyndighet. Talerätt föreslås
således ej föreligga i andra fall, oavsett att besluten även i sådana
fall kan tänkas stå i mindre god överensstämmelse med tillämpliga disciplinansvarsregler.
Denna åtskillnad är enligt utskottet inte motiverad. Utskottet
anser sålunda att JO bör ha talerätt även om han själv inte initierat
saken.

Utredningen har inte gjort något särskilt uttalande beträffande frågan om
vilken ställning JO skall ha i disciplinprocessen, när JO gjort disciplinanmälan
och tjänstemannen ensam fullföljt talan mot disciplinmyndighetens
beslut hos arbetsdomstolen, eller i förekommande fall först hos tingsrätt.

Utskottet har övervägt denna fråga och, mot bakgrund av bl. a. det förhållandet
att det i allmänhet kan antas att det i sådant fall är en inom
JO-ämbetet gjord utredning som legat till grund för disciplinmyndighetens
avgörande, funnit att JO bör inta ställningen som tjänstemannens motpart
i disciplinprocessen. Det bör påpekas att denna särskilda partsställning för
JO givetvis endast bör gälla inom det författningsreglerade disciplinansvarsområdet.
Vissa processuella frågor rörande den föreslagna talerätten för JO
berörs närmare i utskottets specialmotivering.

Vad gäller frågan om JO:s talerätt även skall omfatta innehavare av prästerlig
tjänst vill utskottet erinra om de pågående överläggningarna i olika
arbetsgrupper mellan företrädare för staten och för kyrkan angående de framtida
relationerna stat-kyrka. I detta läge anser utskottet det inte påkallat
att föreslå någon ändring i lagen om domkapitel, vilket utredningen föreslagit.
Det bör tilläggas att frågan om en sådan talerätt för JO skulle fordra
kyrkomötets hörande. Enligt utskottet får det mot denna bakgrund anses
till fyllest att JO på detta område har möjlighet att göra disciplinanmälan.

Som tidigare anförts har utskottet slutligen ansett sig böra något beröra
JO:s s. k. erinringspraxis. De uttalanden som JO finnér att utredningen i ett
ärende kan ge anledning till utmynnar som tidigare framhållits i det övervägande
antalet fall inte i åtal eller disciplinanmälan. I sådana fall låter
sig JO i stället oftast nöja med att i sina avgöranden anlägga mer eller
mindre kritiska synpunkter på myndighets eller tjänstemans handlande. Dessa
har ofta formen av uttryckliga erinringar. JO gör även uttalanden om
lämpligheten av ett handlingssätt även om detta inte kunnat betecknas
som felaktigt. Vidare gör JO vägledande uttalanden om lagtolkning och
rättstillämpning.

KU 1975/76:22

JO:s praxis i fråga om berörda uttalanden har stöd i nu gällande instruktion,
vari föreskrivs att JO bör låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven
förklaring eller vad i övrigt förekommit.

JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemännens handlande är enligt
utskottets uppfattning av s'or betydelse. Den som vänder sig till JO med
klagomål skall kunna känna att han fått sina synpunkter rätt bedömda av
det auktoritativa organ JO-institutionen skall utgöra i samhället. Om JO:s
uttalanden utmynnar i kritik är det väsentligt att den som mottar kritiken
också känner den berättigad. För att kunna upprätthålla den auktoritet som
ämbetet i så hög grad bygger på är det därför av utomordentlig betydelse
att JO:s beslut är väl underbyggda och nyanserat formulerade. Med hänsyn
till JO-ämbetets utpräglade förtroendekaraktär anser utskottet att riksdagen
inte bör ge särskilda föreskrifter i detta hänseende. Som ämbetet är konstruerat
måste det enligt utskottets mening helt överlämnas till ombudsmännens
eget omdöme att utforma sin praxis härvidlag. Det gäller såväl
uttalanden i rättstillämpningsfrågor som i frågor av mera omdömes- eller
lämplighetskaraktär. Givetvis bör dock ingen form av kritik uttalas utan
att den kritiserade tjänstemannen eller myndigheten först beretts tillfälle
att yttra sig.

Som uttalats i det föregående anser utskottet, att en tjänsteman som av
JO konstaterats ha gjort sig skyldig till straffbart fel skall ha rätt till åtal
om han begär det. Ett annat synsätt bör emellertid anläggas, om JO funnit,
att en tjänsteman handlat felaktigt eller olämpligt utan att JO finner förfarandet
straffbart. Utskottet ansluter sig till utredningens uppfattning att
tjänstemannen i sådana fall inte bör kunna kräva att JO anställer åtal. Som
utredningen uttalat ligger det i JO-ämbetets natur att en tjänsteman måste
tåla sådan kritik av JO som inte innefattar påstående om brott. Av det
sagda följer, att en tjänsteman enligt utskottets mening inte heller skall
kunna kräva att JO gör disciplinanmälan mot honom.

Beträffande JO-ämbetets organisation föreslår utredningen, som tidigare
framgått, att antalet ombudsmän ökas från nuvarande tre till fyra samt
att det nuvarande systemet med ställföreträdande ombudsmän, som tjänstgör
endast tidvis, avskaffas.

En av ombudsmännen skall enligt utredningen vara chef med ansvar
för hela JO-ämbetets verksamhet. Han skall därvid ha befogenhet att ge
allmänna riktlinjer för verksamheten och vidare ha rätt att förbehålla sig
rätt att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Var och en
av de övriga ombudsmännen skall svara för ett eget tillsynsområde. För
att underlätta för ombudsmännen att handlägga sina arbetsuppgifter föreslår
utredningen att man i ökad utsträckning skall kunna delegera arbetsuppgifter
till tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen. En nyhet därvidlag är att
vissa högre tjänstemän kan få bemyndigande att avvisa eller avskriva ärenden
från handläggning.

I motionen 1975:2182 av herr Winberg (m) och fru Jacobsson (m) un -

KU 1975/76:22

derstryks att vid utformningen av JO-organisationen måste en avvägning
ske mellan å ena sidan önskemålet att så långt möjligt bevara det personliga
inslaget i ämbetsutövningen och å andra sidan kravet på en organisation
som effektivt kan bemästra det stora antalet ärenden. Motionärerna anser
att den nuvarande organisationen - om än ej helt invändningsfri - i väsentliga
delar och i större utsträckning än utredningens förslag förenar dessa krav.
Utredningens förslag att en av ombudsmännen skall vara chef för de övriga
är enligt motionen mindre välbetänkt bl. a. med hänsyn till att en sådan
ordning skulle försvåra rekryteringen av lämpliga personer till ämbetet. Däremot
anser motionärerna det vara ändamålsenligt att en av ombudsmännen
fungerar som administrativ chef.

Bland remissinstanserna är det åtskilliga som i och för sig anser att den
principiellt riktigaste lösningen av JO-ämbetets organisation är att endast
en person utövar funktionen som riksdagens ombudsman. Då emellertid
en sådan ordning inte är realistisk med hänsyn till arbetsbördan har remissinstanserna
allmänt anslutit sig till utredningens uppfattning att ämbetet
som hittills måste bestå av flera än en ombudsman. I allmänhet godtas
förslaget om fyra heltidsarbetande ombudsmän. Däremot förekommer starkt
delade meningar i frågan om en av ombudsmännen skall ha chefsfunktioner
över de andra ombudsmännen när det gäller rätten att förbehålla sig eller
överta vissa ärenden. Bl. a. förordar de högsta domstolsinstanserna i princip
den lösning av organisationsfrågan som angetts i motionen 1975:2182.

Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform
uttalade att frågan om antalet ombudsmän inte kunde besvaras endast på
grundval av arbetsutvecklingen. I första hand måste man överväga vilken
ställning ombudsmannainstitutionen som sådan borde tillerkännas. Härvid
erinrades om förvaltningsapparatens kraftiga utveckling, som skapat en ny
motivering för ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den offentliga
förvaltningen stående, helt självständig institution, utsedd av riksdagen. Av
stor betydelse var vidare det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning.
Vid bedömningen av antalet ombudsmän var det emellertid
nödvändigt att beakta att det stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens
tillsyn knappast i längden kan med den sakkunskap och auktoritet
som erfordras behärskas av endast en eller två ombudsmän.

Mot bakgrund av de senaste årens ärendeutveckling och de prognoser
om den framtida utvecklingen härvidlag som utredningen gjort finner utskottet
uteslutet att förorda en konstruktion med endast en ombudsman
som ansvarig för hela JO-verksamheten. Utredningens förslag att den nya
organisationen skall bestå av fyra ombudsmän samtidigt som det nuvarande
systemet med ställföreträdande ombudsmän som tjänstgör endast
tidvis avskaffas finner utskottet böra godtas. Utskottet ansluter sig till utredningens
förslag att ombudsmännens valperiod som hittills skall omfatta
fyra år. I likhet med utredningen anser utskottet inte skäl att förorda begränsning
av den sammanlagda tid som en person får tjänstgöra som JO.

KU 1975/76:22

Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt att en duglig person som
riksdagen önskar ge fortsatt förtroende som JO kan ställa sig till förfogande
för flera valperioder. Vidare har utskottet inte någon erinran mot utredningens
förslag att riksdagen för den händelse ombudsman av sjukdom
eller annan orsak blir långvarigt hindrad att utöva sin tjänst skall välja
en person att tjänstgöra i hans ställe.

Vad sedan gäller kompetensfördelningen mellan ombudsmännen och
i samband därmed frågan om en av ombudsmännen skall ha chefsfunktioner
över de andra ombudsmännen vill utskottet erinra om att i samband med
1967 års reform, då JO- och MO-ämbetena samordnades till en gemensam
institution, särskilt underströks att det var av stor vikt att man även i ett
samordnat ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen
beträffande bestämda ärendegrupper. Utskottet anser att man även
i fortsättningen bör hålla fast vid denna princip men förordar samtidigt
större flexibilitet beträffande ärendefördelningen för att i görligaste mån
utjämna arbetsbördan mellan ombudsmännen. En sådan ordning är enligt
utskottet påkallad av flera skäl. Det är sålunda inte möjligt att förutse ärendetillströmningen
inom de olika tillsynsområdena på förhand. Vid arbetstoppar
inom ett tillsynsområde kan det sålunda vara rationellt att kunna
föra över ärenden till en av de andra ombudsmännen. En sådan ordning
torde vara nödvändig i samband med ombudsmans sjukdom, semester eller
annan frånvaro när inte längre ställföreträdande ombudsmän finns att tillgå.

Utskottet ansluter sig till utredningens förslag att en av ombudsmännen
skall ha vissa chefsfunktioner. Denne bör förutom ansvaret för JO-institutionens
administration ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksamheten
och planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.
Även den ombudsman som utövar chefsfunktionen bör enligt
utskottet ha ett eget tillsynsområde, som dock med hänsyn till hans
andra uppgifter bör vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns.

I enlighet med vad som nyss sagts om önskvärdheten att åstadkomma
större flexibilitet mellan tillsynsområdena bör det ankomma på verksamhetens
chef att i samråd med övriga ombudsmän göra erforderliga omdispositioner
beträffande ärendefördelningen. Över huvud taget anser utskottet
att det är av vikt att ombudsmännen samråder i principiellt viktiga
frågor, vilket är ägnat att främja en enhetlig praxis inom ämbetet. Som
utredningen föreslagit bör vidare samråd äga rum med riksdagens JO-delegation
i frågor om arbetsordning och anslag för ämbetets verksamhet. Utskottet
har därför inte funnit anledning att göra något närmare uttalande
om hur tillsynsområdena närmare skall avgränsas utan förutsätter att dessa
frågor kan lösas av ombudsmännen själva i samråd med JO-delegationen.
Vad utredningen anfört om samråd med JO-delegationen i hithörande frågor
kan sålunda utskottet instämma i. Utskottet avstyrker sålunda yrkandet

KU 1975/76:22

i motionen 1975:2182 om att JO-ämbetets nuvarande organisation skall behållas.

I samma motion anförs vidare att JO i princip själv bör avgöra alla ärenden
men att utredningens förslag om delegation till vissa högre tjänstemän av
avvisnings- och avskrivningsfrågor får accepteras med hänsyn till nödvändigheten
att avlasta JO vissa arbetsuppgifter. I motionen föreslås att
beslut om avskrivning eller avvisning undertecknas så att de i formell mening
klart ger uttryck för att vara utgående från JO-ämbetet.

Som tidigare nämnts tillmäter utskottet klagomålsprövningen stor vikt.
För allmänhetens förtroende för JO-ämbetet är det angeläget att de som
klagar hos JO verkligen når fram till vederbörande ombudsman. I likhet
med vad som anförts av flera remissinstanser avstyrker utskottet därför
utredningens förslag om delegation till tjänsteman vid JO-expeditionen att
fatta beslut om avvisning eller avskrivning av klagomål. Utskottet anser
följaktligen att tjänstemän som är underställda JO inte bör ha befogenhet
att avgöra vilka ärenden som skall tas upp till handläggning av JO, vilket
i praktiken skulle bli resultatet av den föreslagna delegationsregeln. Utskottet
avstyrker även bifall till motionen 1975:2182 på denna punkt.

Vad gäller JO-ämbetets kansliorganisation m. m. ansluter sig utskottet
i princip till utredningens förslag men vill tillägga att det bör ankomma
på chefen för verksamheten att i samråd med övriga ombudsmän och JOdelegationen
närmare utforma denna. Detta gäller sådana frågor som antalet
tillsynsbyråer, särskild utredningsbyrå, administrativ enhet, telefontjänst,
informationsverksamhet etc.

Enligt nu gällande ordning skall justitieombudsmännens ämbetsberättelse
avlämnas till riksdagen senast den 10 januari varje år. Utredningen har ansett
det angeläget, att de viktigare av ombudsmännens beslut publiceras tidigare
än vad nu är fallet. Utredningen föreslår därför att ämbetsberättelsen skall
delas upp så att besluten publiceras minst tre gånger om året. Ombudsmännen
bör dock endast en gång om året tillställa riksdagen en redogörelse
för sin verksamhet. Utredningen föreslår att tidpunkten för denna redogörelse
flyttas fram till den 1 februari i stället för som för närvarande den
10 januari.

Beträffande först frågan om publicering flera gånger om året av viktigare
JO-beslut anser utskottet att det bör överlämnas åt ombudsmännen att själva
avgöra vad som kan vara lämpligt härvidlag.

Som tidigare framgått har utredningen varit inne på tanken att ämbetsberättelsen
skulle avlämnas på hösten men avvisat denna tanke bl. a. med
hänsyn till konstitutionsutskottets årliga granskning av JO-ämbetets verksamhet.
Enligt den nya riksdagsordningen inleds numera riksmötet på hösten.
Utskottet har mot bakgrund härav övervägt frågan om den lämpligaste
tidpunkten för granskningen av JO:s verksamhet och kommit till den slutsatsen
att det med hänsyn till såväl riksdagens som ombudsmännens arbetsförhållanden
är bättre att flytta denna till början av riksmötet. Om 5

Riksdagen 1975/76. 4 sam!. Nr 22

KU 1975/76:22

budsmännens ämbetsberättelse bör därför tillställas riksdagen senast den
15 oktober varje år. Vad utredningen anfort om motionsrätt med anledning
av JO:s ämbetsberättelse kan utskottet instämma i.

Med hänvisning till vad utskottet anfort i det föregående har utskottet
funnit att de förslag som lagts fram av riksdagens JO-utredning bör med
de jämkningar utskottet föreslagit ligga till grund för en ny organisation
m. m. av JO-institutionen.

Utskottet föreslår sålunda att riksdagen godkänner de av utskottet angivna
riktlinjerna för organisation m. m. av riksdagens justitieombudsmannaämbete
samt antar de lagförslag som upptagits under punkterna 1-4 i bilaga
till detta betänkande. 1 det följande lämnar utskottet specialmotivering till
författningsförslagen.

Upprättade författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

2 Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmännen

3 Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

4 Förslag till

Lag om ändring i stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner
m. fl.

Specialmotivering till lagförslagen

1. Förslag lill lag om ändring i riksdagsordningen

Som framgått av utskottets allmänna överväganden har utskottet ansett
att antalet justitieombudsmän skall vara fyra. En av ombudsmännen skall
därvid ha vissa chefsfunktioner. Denne bör sålunda förutom ansvaret för
JO-institutionens administration ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer
för verksamheten och planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.
Utskottet föreslår att i 8 kap. 10 § RO som ett första
stycke tas in en bestämmelse om antalet ombudsmän och om att en av
ombudsmännen skall ha angivna chefsfunktioner.

Utskottet delar utredningens uppfattning att begreppet justitieombudsman,
förkortat JO, bör förankras i RO samt att en uttrycklig bestämmelse
om att ombudsmännen skall väljas var för sig tas in i paragrafens andra
stycke. Som utredningen anfört bör, när frågan är om val av den ombudsman
som också skall vara administrativ chef m. m., det redan från början stå

KU 1975/76:22

klart att valet gäller denna befattning. Skulle till chefsbefattningen väljas
någon som redan är justitieombudsman kommer en ny fyraårsperiod att
gälla för honom, och eftersom hans tidigare befattning blir vakant får en
ny ombudsman väljas.

Paragrafens nuvarande första och andra stycke bör i sak oförändrade ingå
som ett tredje och ett fjärde stycke i paragrafen. Den sista meningen i
det nuvarande första stycket bör dock av redaktionella skäl sättas sist i
det nya andra stycket. I ett sista stycke - femte stycket - i paragrafen bör
tas in den av utredningen och utskottet förordade bestämmelsen om att
riksdagen skall välja en person i ombudsmans ställe för den händelse den
ordinarie ombudsmannen är långvarigt hindrad att utöva sin tjänst. Det
bör ankomma på JO-delegationen att föreslå riksdagen att sådant val skall
ske.

Som en konsekvens av utskottets förslag bör göras den ändringen i tillläggsbestämmelserna
7.2.2 och 8.10.2 att ordet ställföreträdare utgår.

Ämbetsansvarsreformen träder i kraft den 1 januari 1976. Med hänsyn
härtill bör också utskottets förslag vad gäller JO:s talerätt mot disciplinmyndighets
beslut m. m. träda i kraft då. Beträffande JO-ämbetets organisation
vill utskottet erinra om att valperioden för två av de tre nuvarande
ombudsmännen samt för de båda nuvarande ställföreträdarna utlöper under
1976. Det synes därför lämpligt att de föreslagna bestämmelserna om ombudsmännens
antal och om val av chef tillämpas först i samband med
det val som hålls under 1976. Enligt 7 kap. 11 § RO får den som utsetts
till uppdrag genom val av riksdagen ej undandra sig uppdraget utan att
riksdagen medger det. Utskottet anser i likhet med utredningen att en ombudsman,
vars valperiod inte har utlöpt då omorganisationen genomförs,
får rätt att om han så önskar frånträda sin befattning. Utskottet föreslår
en övergångsbestämmelse härom. Ställföreträdarna är enligt nuvarande system
visserligen valda på fyra år, men de tjänstgör endast då behov därav
finns. Det synes inte möta något hinder att i samband med en genomgripande
omorganisation föreskriva att deras valperiod skall upphöra. Utskottet föreslår
ett stadgande härom.

Slutligen bör erinras om att den föreslagna ändringen i 8 kap. 10 § RO
kan genomföras till nämnda tidpunkt endast under förutsättning att riksdagen
antar förslaget härom med sådan majoritet som anges i 8 kap. 16 §
RF.

2. Förslag lill lag med instruktion för justitieombudsmännen

Som utredningen föreslagit bör en ny instruktion utfärdas för justitieombudsmännen.
Detta motiveras främst av den nya organisation som utskottet
föreslår skall gälla för verksamheten samt av de nya regler om ansvar
i offentlig tjänst, vilka träder i kraft den 1 januari 1976 och i betydande
grad påverkar ombudsmännens ämbetsutövning. Den nya instruktionen bör

KU 1975/76:22

antas av riksdagen såsom lag och i huvudsakliga delar träda i kraft samtidigt
med ämbetsansvarsreformen.

Utskottet har funnit det av utredningen framlagda instruktionsförslaget
väl ägnat att läggas till grund för den nya instruktionen. De ändringar utskottet
föreslår har i stor utsträckning redan berörts under utskottets allmänna
överväganden. Utskottet har funnit att utredningens förslag till disposition
av bestämmelserna i instruktionen i allt väsentligt bör följas.

1 §

Paragrafen ansluter till den grundläggande bestämmelsen om riksdagens
ombudsman i 12 kap. 6§ RF. Vissa redaktionella ändringar i förhållande
till utredningens förslag föreslås.

2 §

1 denna paragraf anges JO:s tillsynskrets. Utskottet, som hänvisar till
sina allmänna överväganden, vill i detta sammanhang göra följande ytterligare
kommentarer.

I första stycket föreslår utredningen under en särskild punkt (4), att till
tillsynskretsen hänförs "officerare och annat befäl inom försvarsmakten av
lägst överfurirs grad samt annan krigsman som innehar motsvarande tjänsteställning”.
Denna personal är emellertid hänförlig till de tjänstemannakategorier
som anges vid punkt 2 och står sålunda under JO:s tillsyn. För
att nå syftet med bestämmelsen bör denna i stället utformas som
en inskränkning i förhållande till punkterna 1 och 2. Utskottet föreslår att
bestämmelsen får följande lydelse: "I fråga om krigsmän omfattar tillsynen
dock endast befäl av lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande
tjänsteställning." Uteslutna från tillsynen är således befäl med lägre grad
än överfurir, meniga och de som inte alls har någon militär tjänsteställning.
Avgörande är sålunda tjänsteställningen och inte innehavet av viss befattning
eller förrättandet av visst tjänsteärende. En lägre befattningshavare
som tillfälligt tjänstgör i befattning, som i vanliga fall sköts av en högre
befattningshavare, står därför inte under JO:s tillsyn.

Som framgått av utskottets allmänna motivering skall riksdagen och andra
beslutande församlingar inte stå under JO:s tillsyn. Med hänvisning till
det myndighetsbegrepp som används i grundlagen, enligt vilket riksdagen
och andra beslutande församlingar inte är att hänföra myndigheter, behöver
i lagtexten något undantag härvidlag inte göras. Dock bör undantag stadgas
beträffande ledamöterna i dessa församlingar.

Det förutsätts vidare att vissa riksdagsorgan liksom hittills skall vara
undantagna från JO:s tillsyn. Hit hör utskotten, talmannen, lönedelegationen,
krigsdelegationen, JO-delegationen och riksdagens revisorer. Inte
heller bör sådana organ för vilka enligt riksdagsordningen gäller särskilda
åtalsregler stå under tillsyn. Detta gäller - förutom riksdagens revisorer -riksbanksfullmäktige, ledamöterna i riksdagens förvaltningsstyrelse, riks -

KU 1975/76:22

dagens valprövningsnämnd och riksdagens besvärsnämnd samt justitieombudsmännen
och kammarsekreteraren. Samma gäller fullmäktige i riksgäldskontoret,
för vilka likaledes särskilda åtalsregler finns enligt lagen (1974:568)
om riksgäldskontoret. Med hänsyn till vad som påpekats i ett remissvar
(JO Lundvik) bör enligt utskottets mening uttryckligen anges att riksbankschefen,
vice riksbankschefen och riksgäldsdirektören inte omfattas av JO:s
tillsyn.

Till uttrycket statliga eller kommunala myndigheter räknas ej bolag, stiftelser
eller andra organ, som är organiserade i privaträttsliga former, även
om staten eller kommunen äger eller har ett avgörande inflytande över
dem. Huvudregeln är därför att de inte skall stå under JO:s tillsyn. Enligt
11 kap. 6 § RF kan emellertid förvaltningsuppgift överlämnas till bolag,
förening, samfällighet eller stiftelse. I den mån förvaltningsuppgift har överlämnats
till sådant organ och därmed följer myndighetsutövning blir de
befattningshavare som utövar denna befogenhet underkastade tillsyn.

Utskottet anser det värdefullt att JO i sin ämbetsberättelse även i fortsättningen
redogör för hur ämbetet bedömt gränsen för sin kompetens.

3§

Paragrafen anknyter till regeringsformens grundläggande bestämmelser
om de villkor som gäller för offentlig verksamhet. Utredningens förslag
att dessutom understryka särskilt angelägna uppgifter - övervakning av frihetsberövanden
och om krigsmäns behandling och omvårdnad - anknyter
visserligen till nu gällande instruktion men är endast en precisering av vad
som redan anförts i stadgandets första stycke rörande de grundläggande
fri- och rättigheterna. Av samma skäl ligger det i sakens natur att JO skall
ingripa främst när enskilds rätt kränkts eller satts i fara. Detta har utskottet
särskilt understrukit i det allmänna avsnittet.

Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att andra och tredje styckena
i 3 § i utredningens instruktionsförslag kan utgå.

Beträffande tillsynen över kommunala myndigheter överensstämmer
stadgandet i sak med motsvarande bestämmelse i nu gällande instruktion.
Omformuleringen har tillkommit för att stå i bättre samklang med stadgandet
i 1 kap. 1 § andra stycket RF.

4 §

Paragrafen motsvarar bestämmelser som finns intagna i nu gällande instruktion.

Innehållet i denna paragraf motsvarar i stort sett första stycket i 2 § i
nu gällande instruktion, men har omformulerats för att tydligare markera
att klagomålsprövningen är det väsentligaste inslaget i ombudsmännens tillsyn.
Som utskottet har uttalat i det allmänna avsnittet förordar utskottet

KU 1975/76:22

minskning av de rutinmässiga inspektionerna, dvs. sådana som företas utan
att någon särskild anledning påkallar det.

6 och 7 §§

I dessa paragrafer regleras ombudsmännens sanktionsmöjligheter. Stadgandet
i 6 § bör enligt utskottets uppfattning inledas med angivande av
det för JO vanligaste sättet att avsluta ett ärende, nämligen beslut vari
han uttalar sig rörande frågan om myndighet eller befattningshavare handlat
i strid mot lag eller annan författning eller eljest förfarit felaktigt eller olämpligt.
Vidare bör JO:s praxis att göra vägledande uttalanden förankras i instruktionen.

Andra stycket i 6 § behandlar JO:s åtalsrätt. Enligt utredningens förslag
erfordras inte någon bestämmelse om möjlighet för JO att underlåta åtal,
eftersom JO i sin åtalsprövning kommer att vara bunden av bestämmelserna
i 20 kap. 6 och 7 §§ rättegångsbalken. Utskottet anser det däremot tveksamt
om ifrågavarande stadganden i rättegångsbalken utan vidare är tillämpliga
på JO som särskild åklagare. Utskottet förordar därför att bestämmelsen
kompletteras med en hänvisning till nyssnämnda lagrum i rättegångsbalken.
Det bör tilläggas, att den exklusiva beslutanderätten för riksåklagaren enligt
20 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken självfallet inte bör gälla när
åtalsprövningen görs av JO.

I 6 § tredje och fjärde styckena samt 7 § behandlas JO:s möjligheter att
påkalla disciplinärt förfarande och att föra talan härom vid domstol. Frågan
har ingående behandlats i det allmänna avsnittet. Utskottet finner därför
påkallat att i förevarande sammanhang främst behandla huvudsakligen några
processuella spörsmål sammanhängande med JO:s talerätt.

Genom ämbetsansvarsreformen häri brottsbalken intagits en bestämmelse
om rätt för domstol att i straffprocess skilja en statlig eller kommunalvald
förtroendeman från uppdraget, om denne begått ett allvarligare brott och
därigenom visat sig uppenbart olämplig för sitt uppdrag. Regeln skall dock
gälla endast den som utövar offentlig myndighet. Till följd av denna regel
kommer JO att i samband med åtal kunna föra talan om att sådan uppdragstagare
skall skiljas från sin tjänst.

Utskottet delar utredningens uppfattning att det bör finnas en motsvarande
möjlighet för domstol att under särskilda omständigheter skilja en
tjänsteman från tjänsten på talan av JO, om arbetsgivaren inte vill begagna
sin möjlighet att avskeda tjänstemannen. Detta bör dock bara ske om tjänstemannen
utövar offentlig myndighet och om han dömts för ett allvarligt
brott och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst.
Ett stadgande av denna innebörd föreslår utredningen skall tas in som ett
tillägg till statstjänstemannalagen - 53 a §.

Utskottet ansluter sig till utredningens förslag men finner påkallat att
ändra den av utredningen föreslagna tiden för talan - fyra veckor från den
dag JO fick del av beslutet. I det allmänna avsnittet har utskottet förordat

KU 1975/76:22

talerätt för JO mot disciplinnämnds beslut även för det fall att han inte
själv har initierat ärendet genom anmälan. I sådana fall får JO inte utan
vidare del av beslutet. För att inte olika regler skall gälla föreslår utskottet
att JO:s talan mot disciplinmyndighets beslut skall väckas inom fyra veckor
från det beslutet meddelades. Det får förutsättas att JO i de fall där han
själv gjort anmälan håller sig underrättad om tidpunkten för beslutet.

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet vissa ändringar i och
tillägg till 7 S i förhållande till utredningens förslag. Bestämmelserna har getts
en allmän avfattning men tar i praktiken sikte på beslut enligt statstjänstemannalagen
och kommunaltjänstemannastadgan. Föreskrifter om tid för
talan bör därför enligt utskottets mening i stället ha sin plats i 53 a § statstjänstemannalagen.
Utskottet hänvisar till specialmotiveringen beträffande
förslaget till ändring i statstjänstemannalagen. Vidare skall erinras om att
enligt 52 § statstjänstemannalagen och 7 § kommunaltjänstemannastadgan
skall särskild överläggning mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation
föregå domstolens handläggning. Utskottet föreslår att i 7 § i instruktionen
tas in en bestämmelse om att vad i lag eller annan författning är föreskrivet
om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i nu förevarande paragraf
äga motsvarande tillämpning på justitieombudsmännen. Härigenom blir
bl. a. reglerna om särskild överläggning enligt 52 § statstjänstemannalagen
och 7 § kommunaltjänstemannastadgan tillämpliga även när JO för talan.

I 6 § fjärde stycket behandlas ombudsmans rätt att göra anmälan till disciplinmyndighet,
när han anser det påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller
upprepad tjänsteförseelse. Vid tillämpning av denna bestämmelse bör erinras
om att disciplinmyndighet enligt 22 § femte stycket statstjänstemannalagen
inte får grunda avskedande enbart på omständighet som myndigheten har
känt till mer än en månad före avskedandet. För att JO:s möjligheter att
påkalla disciplinmyndighets ingripande enligt 6 § fjärde stycket inte skall
bli verkningslösa anser utskottet att denna preskriptionsregel inte skall gälla,
när beslut om avskedande påkallas av JO inom sex månader från det den
ansvarsgrundande händelsen inträffat. En bestämmelse härom föreslås i 22 §
femte stycket statstjänstemannalagen, vilket närmare framgår av utskottets
specialmotivering till detta stadgande.

1 de fall där tjänsteman för talan mot disciplinmyndighets beslut som
grundar sig på en anmälan från JO bör, såsom anförts under utskottets
allmänna överväganden, JO bli tjänstemannens motpart inför domstolen.
En regel härom bör tas in i 7 §.

När JO för talan i disciplinprocess uppkommer vidare vissa rättegångskostnadsfrågor.
Utskottet avser att behandla dessa under specialmotiveringen
till förslaget om ändring i statstjänstemannalagen m. m.

I denna paragraf har upptagits viss begränsning i ombudsmännens tillsyn,
nämligen att befattningshavare utan självständiga befogenheter i allmänhet

KU 1975/76:22

inte bör bli föremål för JO:s ingripande. Utskottet hänvisar härvidlag till
vad som anförts under den allmänna motiveringen. Utskottet har föreslagit
viss omformulering av paragrafen i förhållande till utredningens förslag.

9§

Denna paragraf, vars innebörd har sin motsvarighet i nuvarande instruktion,
erinrar om innehållet i 12 kap. 8§ RF, vari föreskrivs att åtal för
brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten
väcks i högsta domstolen av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.
I samma lagrum anges också att talan om skiljande av ledamot
av sådan domstol från tjänsten eller avstängning eller skyldighet att undergå
läkarundersökning väcks av riksdagens ombudsman eller justitiekanslern.

10 §

I nu gällande instruktion finns bestämmelser om skyldighet för ombudsman
att väcka och utföra åtal mot statsråd eller befattningshavare hos riksdagen
eller dess organ, när riksdagsutskott eller annat riksdagsorgan har
beslutat sådant åtal. Dessa bestämmelser har med viss modifiering sammanförts
i första stycket i denna paragraf. Skyldigheten för ombudsman
att väcka åtal föreligger, som utredningen framhållit, endast om åtalet har
beslutats av ett riksdagsutskott, däremot inte om det har beslutats av annat
riksdagsorgan. Vidare bör ombudsman inte vara skyldig att väcka åtal mot
annan ombudsman. Sådant åtal bör väckas och utföras av annan enligt
vad konstitutionsutskottet bestämmer, t. ex. riksåklagaren. I andra stycket
har intagits en bestämmelse om skyldighet för ombudsman att biträda utskott
med förundersökningen. Bestämmelsen ansluter till vad som har uttalats
i förarbetena till den nya grundlagen.

11 §

Denna paragraf behandlar JO:s ämbetsberättelse. Som framgår av utskottets
allmänna överväganden förordas en ändring i förhållande till utredningens
förslag, vilken innebär att ämbetsberättelsen med verkan fr. o. m.
riksmötet 1976/77 skall lämnas senast den 15 oktober varje år. Berättelsen
bör då omfatta tiden 1 juli—30 juni.

Utredningen har, som redan framgått under den allmänna motiveringen,
föreslagit en föreskrift i ett andra stycke till stadgandet att ombudsmännen
dessutom minst en gång under våren och en gång under hösten skall från
trycket utge en redogörelse för viktigare beslut. Utskottet, som hänvisar
till sin allmänna motivering, anser att det föreslagna andra stycket i utredningens
förslag bör utgå.

12 §

Stadgandets första stycke innehåller en hänvisning till riksdagsordningens
bestämmelse om antalet ombudsmän. Beträffande motiveringen hänvisas

KU 1975/76:22

till det allmänna avsnittet och till specialmotiveringen beträffande den föreslagna
ändringen i riksdagsordningen.

Beträffande andra stycket har utskottet på de skäl som anförs i den allmänna
motiveringen förordat vissa inskränkningar i chefens befogenheter
i förhållande till utredningens förslag. I korthet innebär detta att chefen
enligt utskottets mening skall utöva det administrativa chefskapet över
ombudsmannaexpeditionen och dra upp allmänna riktlinjer för verksamheten
samt planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.
Vidare anser utskottet att han bör vara den som i första hand
svarar för verksamheten utåt i representativt hänseende. Han bör, som utskottet
i det allmänna avsnittet har närmare utvecklat, ha ett eget tillsynsområde,
som dock bör vara mindre än de övriga ombudsmännens. Omfattningen
av detta liksom av de andra ombudsmännens tillsynsområden
får bestämmas i särskild arbetsordning.

13 §

Paragrafen motsvarar nuvarande bestämmelser med den modifieringen
att det anges att kanslichefen under chefsombudsmannen leder arbetet inom
expeditionen.

14 §

I denna paragraf anges vissa av chefsombudsmannens speciella uppgifter
i administrativt hänseende. Bl. a. skall han - efter samråd med de andra
ombudsmännen - besluta om arbetsordningen och därmed också om de
andra ombudsmännens tillsynsområden, och det skall ankomma på honom
att begära anslag för verksamheten. Inom JO-ämbetet finns det inte någon
motsvarighet till de statliga verkens lekmannastyrelser, men sedan 1968
fungerar riksdagens JO-delegation, som består av ledamöter i konstitutionsutskottet,
som organ för samråd med ombudsmännen i organisatoriska
frågor. Samråd får f. n. påkallas endast av ombudsmännen, inte av delegationen.
Vid samråden brukar normalt alla tre ombudsmännen vara närvarande,
ibland också kanslichefen.

Utskottet anser det värdefullt med samråd mellan ombudsmännen och
JO-delegationen. Härigenom får riksdagen bättre inblick i ombudsmännens
verksamhet och bättre underlag för att bedöma bl. a. JO-ämbetets anslagsframställningar.
Det är därvid självfallet inte meningen att JO-delegationen
skall befatta sig med avgörandet av enskilda ärenden eller på annat sätt
ingripa i JO-ämbetets tillsynsverksamhet. Detta har redan framhållits under
den allmänna motiveringen. För att inte rubba principen om ombudsmännens
självständighet gentemot riksdagen bör samråd även framdeles få påkallas
endast av ombudsman. I motsats till utredningen anser utskottet
att samråd bör få påkallas av envar av ombudsmännen. Utredningen har
ansett att denna befogenhet endast bör tillkomma chefsombudsmannen.
Rätten för envar ombudsman att påkalla berört samråd bör komma till ut -

KU 1975/76:22

tryck i instruktionen. Utskottet föreslår därför att ett tillägg härom görs
i paragrafen.

15 8

Som framgår av det allmänna avsnittet och vad som anförts under specialmotiveringen
till 12 8 förordar utskottet att även chefsombudsmannen
skall ha eget tillsynsområde. Instruktionen bör i paragrafens första stycke
innehålla en bestämmelse om att chefsombudsmannen - efter samråd med
övriga ombudsmän - i arbetsordningen eller genom särskilt beslut skall
kunna föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas
till honom eller viss annan ombudsman oberoende av de fastställda tillsynsområdena.

Som utskottet anfört under den allmänna motiveringen skall delegation
till JO underställda tjänstemän att avvisa eller avskriva ärenden från vidare
handläggning inte få förekomma. Utskottet föreslår att de i utredningens
förslag upptagna bestämmelserna i detta hänseende utgår. Vidare anser utskottet
att slutliga avgöranden i ärenden inte bör undertecknas av annan
än ombudsman. Detta hindrar givetvis inte att annan tjänsteman har rätt
att under ärendes beredning underteckna utgående skrivelser. Likaså bör
tjänsteman ha rätt att - såsom f. n. tillämpas - på JO:s uppdrag besvara
sådana skrivelser som hänför sig till av ombudsman redan fattat beslut
och som inte har föranlett nytt ärende.

16 S

Denna paragraf reglerar förhållanden vid ombudsmans semester, sjukdom
eller annat hinder. Motiveringen framgår av det allmänna avsnittet och
av förslaget till ändring i riksdagsordningen.

Utskottet vill tillägga att det i första hand bör vara den ombudsman
som har längst tjänstetid som bör tjänstgöra i chefsombudsmannens ställe,
när denne har förhinder. Detta bör komma till uttryck i instruktionen.

178

Denna paragraf motsvarar i stort nuvarande 7 8. Utskottet ansluter sig
till utredningens uppfattning att instruktionen lämpligen bör föreskriva en
rekommendation om vilka uppgifter en klagoskrift bör innehålla. En bestämmelse
härom har intagits i första stycket.

18 8 (19 8 i utredningens förslag')

Denna paragraf handlar om överlämnande av klagomål till annan myndighet
och motsvarar i stort nuvarande instruktionsbestämmelser. Det bör

1 Anm. 18 i; i utredningens förslag har utgått. Utskottet hänvisar till sin allmänna
motivering i detta avseende. Efterföljande paragrafer har på grund av att 18 8 i utredningens
förslag utgått numrerats om. Inom parentes anges numreringen i utredningens
förslag.

KU 1975/76:22

påpekas att JO skall kunna överlämna klagomål till JK endast efter överenskommelse
med denne.

I detta sammanhang vill utskottet framhålla skillnaden mellan det fall
att JO anmäler en tjänsteman för disciplinär åtgärd och det fall att han
överlämnar ett ärende till annan myndighet för utredning och prövning.

I det senare fallet får man förutsätta att JO:s skäl för överlämnandet är
att han inte själv önskar göra någon utredning och därför inte heller bildat
sig någon slutlig uppfattning om huruvida disciplinär åtgärd är påkallad.
I sådana fall bör det ankomma på myndigheten att själv bestämma hur
frågan bör handläggas.

19 S (20 §)

1 nuvarande instruktion föreskrivs att klaganden skall underrättas, om
klagomål överlämnas till annan myndighet. Den föreslagna paragrafen innehåller
en motsvarande bestämmelse, men dessutom föreslås att ombudsman
alltid skall lämna klaganden besked om hur klagomålet handläggs.
Beslut om avvisning, avskrivning eller överlämnande brukar fattas tämligen
kort tid efter det att klagomålet kommit in till JO-ämbetet. Om däremot
klagomålet upptas till prövning, kan det ofta dröja avsevärd tid, innan klaganden
får besked om ärendets handläggning. Den föreslagna ordningen
får enligt utskottets mening ses som en rimlig service till allmänheten.

20 § (21 S)

Första stycket har behandlats i det allmänna avsnittet.

Andra stycket överensstämmer delvis med nuvarande instruktion och
innebär att ombudsman får utreda preskriberat brott, om det uppkommer
fråga om enskilt anspråk i anledning av detta. Rättigheten att utreda preskriberade
brott har utsträckts att gälla även fall då det är från allmän synpunkt
väsentligt att saken utreds.

21 § (22 S)

Paragrafens två första stycken enligt utskottets förslag överensstämmer
med nuvarande instruktion.

Som framgår av specialmotiveringen till förslaget till ändring i statstjänstemannalagen
m. m. bör frågan om JO:s rätt att bryta den tvååriga
preskriptionen enligt 21 $ statstjänstemannalagen lagtekniskt lösas så att
i detta stadgande tas in en bestämmelse om att även JO får utställa en
skriftlig anmaning enligt nämnda lagrum. Även instruktionen bör enligt
utskottets mening innehålla bestämmelser härom. Utskottet föreslår att dessa
tas in i tredje stycket.

Fjärde stycket slutligen innehåller en föreskrift om att ombudsman inte
får yttra sig, när han är närvarande vid domstols eller förvaltningsmyndighets
överläggningar. Denna överensstämmer med gällande instruktion.

KU 1975/76:22

22 8 (23 8)

Paragrafen motsvarar i sak vad som föreskrivs i nuvarande instruktion.
Bestämmelsen innebär således att ombudsman själv skall handlägga åtal
som beslutats av ett riksdagsutskott samt åtal mot ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten. Åtal mot andra befattningshavare bör däremot
kunna utföras av annan.

23 § (24 8)

Paragrafen överensstämmer delvis med nuvarande instruktion. Ärende
bör normalt avgöras efter föredragning. Beslut som inte innebär avvisning
eller avskrivning bör kunna avgöras utan föredragning endast om särskilda
skäl är därtill. Sådana beslut innefattar i allmänhet särskilda uttalanden och
föredragningsförfarandet synes ägnat att belysa ärendet på ett bättre sätt
än avgörande utan föredragning.

24 § (25 8)

Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande instruktion.

25 8 (26 8)

Till följd av den av utskottet förordade tidpunkten för ämbetsberättelsens
avlämnande bör diarier, protokoll och registratur som samtidigt skall avlämnas
till konstitutionsutskottet avse samma tid som berättelsen, nämligen
1 juli—30 juni. Stadgandet föreslås omredigerat i enlighet härmed.

26 § (27 §)

Paragrafen överensstämmer i stort med nuvarande instruktion, bortsett
från att beslutanderätten har tillagts chefsombudsmannen och inte ombudsmännen
gemensamt.

27 § (28 §)

Paragrafens första stycke behandlar chefsombudsmannens befogenhet att
tillsätta tjänster m. m. Enligt utskottet är det av vikt att samråd vid tillsättandet
av byråchef eller föredragande inom annan ombudsmans tillsynsområde
sker med denna ombudsman. Detta bör framgå av stadgandet.
Andra stycket har sin motsvarighet i nu gällande instruktion.

28 8 (29 8)

Paragrafen överensstämmer väsentligen med nuvarande instruktion. En
omformulering kan bli aktuell, sedan besvärssladgan för riksdagen och dess
verk har omarbetats med anledning av ämbetsansvarsreformen.

KU 1975/76:22

Övergångsbestämmelser

Eftersom den föreslagna organisationen inte kan börja fungera förrän val
av ombudsmän ägt rum 1976, kan endast de delar av instruktionen som
inte berörs av omorganisationen träda i kraft före detta val. Utskottet föreslår
därför ikraftträdandebestämmelser i enlighet härmed.

3-4. Förslag till ändring i statstjänstemannalagen m. m.

Utskottet har förordat att JO skall kunna föra talan i den ordning som
gäller för rättegången i arbetstvister mot beslut om disciplinpåföljd, avskedande
och avstängning enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.
I statstjänstemannalagen finns bestämmelser härom i
18 §, 22 § och 26 §. Vidare har utskottet föreslagit att JO skall ha rätt att
bryta den tvååriga preskription som enligt 21 § statstjänstemannalagen gäller
för åläggande av disciplinpåföljd. Utskottet föreslår att denna fråga lagtekniskt
regleras så att i 21 5 statstjänstemannalagen tas in en bestämmelse
om att även JO får utställa en skriftlig anmaning enligt nämnda lagrum.
Som tidigare framgått bör även instruktionen innehålla en motsvarande
föreskrift.

Beträffande den nämnda talerätten har utskottet föreslagit att i statstjänstemannalagen
tas in en ny bestämmelse - 53 a § - enligt vilken riksdagens
ombudsman i enlighet med sin instruktion får föra sådan talan. Enligt utskottets
förslag skall talan väckas inom fyra veckor från beslutets meddelande.
Utskottet har i likhet med utredningen ansett att det är lämpligt
att föreskriva att domstolen vid sin prövning, när JO för talan, skall främst
beakta allmänna synpunkter. Detta har i utskottets förslag - 53 a § andra
stycket - uttryckts så att disciplinpåföljd får åläggas eller skärpas, endast
om det är påkallat från allmän synpunkt. När det gäller avskedande och
avstängning ansluter sig utskottet till utredningen att JO:s talerätt bör vara
inskränkt till sådana fall, där det är fråga om tjänsteman som
utövar offentlig myndighet och som har dömts för ett allvarligt brott och
därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst. Utskottets
förslag i detta hänseende bör också få till sin plats i andra stycket av paragrafen.

Ämbetsansvarsreformen innebär att avskedande ej får grundas enbart på
omständighet som myndigheten har känt till mer än en månad före avskedandet.
Bestämmelser härom finns i 22 $ femte stycket statstjänstemannalagen.
Utredningen har på denna punkt anfört att i sådana fall då
JO ingriper på grund av att disciplinmyndigheten sett alltför välvilligt på
en försumlig tjänstemans handlingsrätt, torde arbetsgivaren ofta ha känt
till förseelsen mer än en månad. För att man skall nå syftet att ge domstolen
befogenhet att besluta om avskedanden då JO för talan har utredningen
föreslagit att enmånadsregeln ej skall gälla i dessa fall.

KU 1975/76:22

Utskottet har tidigare anfört att ett undantag av berört slag bör gälla
när JO ingriper. Detta undantag bör dock inte vara tidsmässigt obegränsat
utan som utskottet föreslagit bestämmas till sex månader. Utskottet föreslår
sålunda att regeln i 22 $ femte stycket statstjänstemannalagen, enligt vilken
avskedande ej får grundas enbart på omständighet som myndigheten känt
till mer än en månad före avskedandet, kompletteras med en bestämmelse
om att detta inte gäller, när beslut om avskedande påkallas av riksdagens
ombudsman inom sex månader från det omständigheten inträffat. Självfallet
torde man enligt utskottet kunna räkna med att JO tillämpar bestämmelsen
analogt på det sätt att ett ingripande från JO:s sida görs inom en månad
från det JO fått kännedom om den ansvarsgrundande omständigheten.

Som anförts under utskottets allmänna överväganden har utskottet i likhet
med utredningen förutsatt att när JO gör anmälan till disciplinmyndighet
skall anmälan tas upp och prövas av myndigheten i vederbörlig ordning.
Utskottet föreslår i detta hänseende att i 37 § första stycket statstjänstemannalagen
tas in en föreskrift om att fråga om disciplinpåföljd enligt 18 5,
avskedande enligt 22 § och avstängning enligt 26 tj skall upptas på anmälan
av riksdagens ombudsman.

Nu berörda förslag till lagändringar avser de befattningshavare som omfattas
av statstjänstemannalagen. Beträffande de tjänstemän som på den
kommunala sektorn är underkastade det författningsreglerade disciplinansvaret
förutsätter utskottet att regeringen - om riksdagen antar de av utskottet
framlagda förslagen - företar motsvarande ändringar i kommunaltjänstemannastadgan.

Som framgått av specialmotiveringen till utskottets förslag till instruktion
för justitieombudsmännen uppkommer när JO för talan angående disciplinpåföljd,
avskedande eller avstängning vid domstol - arbetsdomstolen
- vissa problem när det gäller rättegångskostnadernas fördelning.

1 motionen 1975:2181 av fru Jacobsson (m) framhålls att genom utredningens
förslag blir reglerna i 18 kap. rättegångsbalken om rättegångskostnader
i tvistemål i första hand tillämpliga, när JO för talan i disciplinprocesser.
Enligt motionen är det offentligrättsliga inslaget i mål av denna typ så stort
att reglerna om rättegångskostnader i brottmål i stället bör tillämpas. Härigenom
skulle tjänsteman kunna åläggas att betala motpartens kostnader
endast i den utsträckning som gäller tilltalad i brottmål. Enligt vad som
anförs i motionen bör vidare garantier skapas för att tjänstemannen alltid
skall få sina kostnader ersatta, om han vinner målet eller om JO:s talan
bifallits endast till en liten del.

Enligt 41 $ tredje stycket lagen (1974:12) om anställningsskydd kan förordnas
att vardera parten skall bära sin kostnad, om arbetstagaren förlorar
mål om tillämpning av lagen men hade skälig anledning få tvisten prövad.
Som framgår av propositionen angående ämbetsansvarsreformen (prop.
1975:38 s. 130) har det förutsatts att nämnda regel skall tillämpas på tvister
om åläggande av disciplinpåföljd, avskedande etc. vid domstol enligt 52 tj

KU 1975/76:22

statstjänstemannalagen. Någon uttrycklig hänvisning till lagen om anställningsskydd
i berört hänseende har inte gjorts. Utskottet föreslår därför i
förevarande sammanhang att en sådan hänvisning görs. Härigenom torde
arbetstagarpartens ställning i rättegångskostnadshänseende inte bli oförmånligare
än om de för rättegången i brottmål gällande kostnadsreglerna skulle
tillämpas. Syftet med motionen 1975:2181 att i disciplinprocessen tillämpa
för arbetstagaren förmånligare rättegångsregler än som annars gäller för tvistemål,
är därigenom tillgodosett. Utskottet är däremot inte berett att - såsom
förordas i motionen-tillstyrka att rättegångsbalkens kostnadsregler förbrottmål
tillämpas i disciplinprocessen. Utskottet avstyrker därför motionen
1975:2181. Utskottet vill tillägga att om arbetstagares talan bifalls i disciplinprocess
där justitieombudsman varit motpart, skall statsverket alltid stå
för vederbörandes rättegångskostnader, således även i det fall då arbetsgivare
är kommun eller kommunalt organ.

1 lagtekniskt hänseende föreslår utskottet att den angivna hänvisningen
till 41 § tredje stycket lagen om anställningsskydd upptas som ett tillägg
till första stycket i 52 jj statstjänstemannalagen. Motsvarande hänvisning
föreslås i 56 § stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. med anledning av framställningen 1975:18 och motionen

1975:2180 yrkandet första att-satsen,

a) godkänner de av utskottet angivna riktlinjerna för organisation
m. m. av riksdagens ombudsmannaämbete,

b) antar de lagförslag till ändring i riksdagsordningen m. m.

som intagits i bilaga till detta betänkande;

2. avslår motionerna

a) 1975:2179,

b) 1975:2180 yrkandet andra att-satsen,

c) 1975:2181,

d) 1975:2182.

Stockholm den 12 november 1975

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s). Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s). Fiskesjö (c), Svensson i Eskilstuna
(s), Jonnergård (c), Karlsson i Malung (s), Nordin (c), Måbrink (vpk). Olsson
i Edane (s). Johansson i Malmö (s), fru Jacobsson (m) och herr Lindahl
i Hamburgsund (fp).

KU 1975/76:22

Reservation

av herr Måbrink (vpk) som ansett att utskottets yttrande från s. 50 fjärde
stycket till och med s. 51 forsta stycket samt utskottets hemställan bort
ha följande lydelse:

I motionen 1975:2180 av herr Hermansson m. fl. (vpk) begärs ytterligare
utredning angående JO-ämbetets uppgifter. Vad som härvid bor undersökas
är möjligheterna att bygga ut JO-ämbetet till ett mera aktivt och systematiskt
arbetande uppföljnings- och kontrollorgan.

Samhällsutvecklingen har lett till en stark ökning av den offentliga administrationens
omfång och uppgifter. Inte minst har till följd av den speciella
svenska traditionen antalet uppgifter på kommunal nivå ökat. Med
en sådan utveckling blir avstånden mellan lagstiftare och tillämpare allt
större. För riksdagen blir det i praktiken ytterst svårt att skapa sig överblick
och kontroll över hur dess beslut tillämpas.

Riksdagen saknar organ för en kontinuerlig och systematisk uppföljning
av rättstillämpningen. Sådan uppföljning företas endast i begränsad omfattning
av regeringen. Ett system med överprövning i civildomstol av förvaltningsbeslut
saknas i Sverige till skillnad från i vissa andra länder.

Mot bakgrund av det anförda bör man enligt utskottets mening överväga
JO:s roll i samhället. JO-ämbetet har uppenbarligen fått ökad betydelse i
takt med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens
alltmer komplicerade karaktär. Många andra länder har inrättat tillsynsorgan
med den svenska JO-institutionen som förebild. Med allt erkännande
av JO-ämbetets ställning anser utskottet dock att ämbetets befogenheter
är klart otillräckliga för att det skall kunna fylla rollen av ett
verkligt kontrollorgan för riksdagen.

Enligt utskottets mening leder det anförda till att JO-ämbetet måste förstärkas
så att det får möjlighet att kontinuerligt och systematiskt utföra
den lagstiftande maktens kontroll över förvaltningen. JO:s inspektionsverksamhet
måste därvid utbyggas och fördjupas. Sålunda bör med vissa års
mellanrum företas systematiska studier av rättstillämpningen i skilda delar
av administrationen. Härigenom skulle enligt utskottets uppfattning kunna
skapas garantier för att lagstiftarens verkliga intentioner kom till uttryck
i rättstillämpningen.

Den funktion som sålunda JO-ämbetet enligt utskottets mening bör ha
synes inte kunna komma till stånd utan att frågan först blir föremål för
ingående utredning. Utskottet tillstyrker därför motionen 1975:2180.

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. med anledning av (=utskottet) till detta betänkande,

2. bifaller motionen 1975:2180 yrkandet andra att-satsen,

3. avslår motionerna

a) 1975:2179,

KU 1975/76:22

b) 1975:2181,

c) 1975:2182.

Särskilt yttrande

av herr Werner i Malmö (m) och fru Jacobsson fm)

Organisationen.

Den av utredningen föreslagna och av utskottet förordade omorganisationen
av JO-ämbetet går ut på en ökning av antalet JO från tre till fyra,
avskaffande av ställföreträdande JO och utseende av en JO till chef för
de tre övriga. Den viktiga skillnaden föreligger mellan utredningens och
utskottets förslag att chefsfunktionen enligt utskottsförslaget i princip endast
skall gälla administrativa frågor. I motion 1975:2182 av herr Winberg (m)
och fru Jacobsson (m) har yrkats ett bibehållande av den gällande organisationen.
I motiveringen härför har emellertid framförts förståelse för nödvändigheten
av omorganisation på grund av den ökade arbetsbelastningen
vad beträffar administrativ frågor. Det har förordats i motionen att en JO
skulle få viss beslutanderätt i personal-, lokal- och ekonomiska frågor. Då
nu utskottet begränsat verksamhetsområdet för JO med chefsfunktion till
administration och till att bestämma inriktningen av verksamheten i stort,
kan vi godtaga detta. Det är dock viktigt att understryka att samtliga fyra
JO bör ha avgränsade områden och att ärenden inte får överföras från en
JO till en annan annat än efter ett samrådsförfarande.

Delegation från JO till underordnad.

Enligt utredningens förslag skulle JO äga att till kanslichef eller byråchef
delegera vissa avskrivningsbeslut och liknande. I motion 1975:2182 har detta
accepterats som en nödvändighet på grund av den stora arbetsbelastningen.
I motionen har emellertid föreslagits att besluten ”i vart fall i formell mening”
borde ge uttryck för att vara utgående från JO-ämbetet genom att
undertecknas "på JO:s uppdrag" eller "för JO-ämbetet”. Utskottet har i
sin tur gått ett steg längre och avstyrkt delegation till vissa högre tjänstemän
av avksrivnings- och avvisningsfrågor. Vikten av att varje klagande får sin
sak prövad av en JO direkt gör att vi kunnat instämma i utskottets ställningstagande
i den slutliga skrivningen.

Inspektionsverksamheten.

Utskottet har följt utredningens förslag att om en begränsning av JOämbetets
arbetsuppgifter blir erforderlig denna begränsning i första hand
bör gälla de rutinmässiga inspektionerna. I motionen 1975:2182 har framhållits
vikten av inspektionsverksamheten för att åstadkomma en enhetlig

6 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 22

KU 1975/76:22

rättstillämpning hos myndigheter och kontrollera efterlevnaden av lagar och
författningar. Om det emellertid blir fråga om en nödvändig prioritering
mellan allmänhetens möjligheter att få klagomål prövade och inspektionsverksamheten
bör enligt vår mening inskränkningen inte gå ut över klagomålsprövningen.
Med denna utgångspunkt kan vi godtaga att inspektioner
sker i mer begränsad omfattning än hittills. Vi anser det dock viktigt att
framhålla att så långt det är möjligt en förhållandevis vidsträckt inspektionsverksamhet
utövas. Praxis får därvid utvisa om inte det i och med
utökningen av antalet JO blir möjligt att uppehålla inspektionsverksamheten
i ungefär samma utsträckning som hittills.

Sanktionsmedlen.

Inordningen av JO-ämbetet i rättssystemet erbjuder ett flertal problem
med anledning av ämbetsansvarsreformen. I motion 1975:2182 har hemställts
att JO i vissa disciplinmål inte som föreslagits skulle föra talan vid
arbetsdomstolen utan vid allmän domstol. Frågan om lämpligt forum är
endast ett exempel på problem av angiven typ. Vilka kostnadsregler som
bör tillämpas - en fråga som berörts i motion 1975:2181 - är ett annat.
Frågan om JO:s ställning som motpart i disciplinmål är ett tredje.

Den huvudfråga av vilkens lösning samtliga dessa frågor beror gäller kollision
mellan JO:s offentligrättsliga ställning och den privaträttsliga karaktär
som disciplinärenden fått genom ämbetsansvarsreformen. Vi ifrågasätter
lämpligheten av att antaga en lagstiftning med lösningar av varje detaljfråga
för sig. Det hade varit bättre, om huvudfrågan först blivit grundligare penetrerad
så att man därefter kunnat från ett ställningstagande till denna
besluta i de detaljfrågor som berörs. Med stor tveksamhet har vi därför
gått med på utskottets förslag att söka genom rättstillämpning få ett material,
som kan läggas till grund för ett förnyat framtida övervägande av dessa
frågor.

Preskriptionstiden.

Med hänsyn till tjänstmännens berättigade krav på rättstrygghet, ifrågasätter
vi lämpligheten av att JO skall kunna efter preskriptionstidens utgång
utreda brott om ”det är från allmän synpunkt väsentligt att saken
utredes”, som föreslagits i 20 § förslaget till lag med instruktion för justitieombudsmän.

KU 1975/76:22

Bilaga

Lagförslag
1 Förslag till
Lag om ändring i riksdagsordningen

Riksdagen föreskriver beträffande riksdagsordningen att 8 kap. 10 § och
tilläggsbestämmelserna 7.2.2 och 8.10.2 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Valberedningen bereder alla val
som förrättas av kammaren utom
val av riksföreståndare, vice riksföreståndare,
person som skall inträda
som tillfällig riksföreståndare, talman,
vice talmän, kammarsekreterare
samt riksdagens ombudsmän
och deras ställföreträdare. Om beredning
av val av ombudsmän och ställföreträdare
föreskrives i tilläggsbestämmelse
8.10.2.

Föreslagen lydelse

7.2.2

Valberedningen bereder alla val
som förrättas av kammaren utom
val av riksföreståndare, vice riksföreståndare,
person som skall inträda
som tillfällig riksföreståndare, talman,
vice talmän, kammarsekreterare
samt riksdagens ombudsmän.
Om beredning av val av ombudsmän
föreskrives i tilläggsbestämmelse
8.10.2.

8 kap. 10 s

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
På hemställan av det utskott som

Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen.
skall vara fyra. En av
dessa skall också vara administrativ
chef och bestämma inriktningen i stort
av verksamheten.

Den ombudsman som skall vara administrativ
chef väljes för sig och övriga
ombudsmän väljes var för sig. Vid
val med slutna sedlar av ombudsman
tillämpas förfarandet i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
På hemställan av det utskott som

KU 1975/76:22

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

granskar berättelse över ombudsmans
verksamhet kan riksdagen
dock dessförinnan entlediga ombudsman
som ej åtnjuter riksdagens
förtroende. Vid val med slutna sedlar
av ombudsman tillämpas förfarandet
i I § andra stycket.

Avgår ombudsman i förtid, skall
ny fyraårsperiod.

Riksdagen väljer en eller Pera personer
att tjänstgöra i ombudsmans ställe.
Bestämmelserna i första och andra
styckena om ombudsman äger motsvarande
tillämpningpd stäUföreträda -

granskar berättelse över ombudsmans
verksamhet kan riksdagen
dock dessförinnan entlediga ombudsman
som ej åtnjuter riksdagens
förtroende.

riksdagen snarast välja efterträdare för

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak långvarigt hindrad att utöva
sin tjänst, väljer riksdagen en person
att tjänstgöra i hans ställe sd länge hindret
varar.

8.10.2

Val av ombudsman och slädföre- Val av ombudsman beredes av
trädare beredes av JO-delegationen, JO-delegationen, som därvid samrå som

därvid samråder med de av par- der med de av partigrupperna utsed tigrupperna

utsedda ledamöterna i da ledamöterna i talmanskonferen talmanskonferensen.

sen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

Bestämmelserna om ombudsmännens antal och om val av administrativ
chef tillämpas först vid det val av ombudsman som infaller närmast efter
ikraftträdandet. Ombudsman, vars valperiod ej har gått ut då valet skall
hållas, kan på egen begäran entledigas för återstoden av perioden. Valperioden
för ställföreträdarna utlöper vid valet. Äldre bestämmelser om ställföreträdare
tillämpas fram till valet.

KU 1975/76:22

2 Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmännen

Riksdagen föreskriver följande.

Uppgifter
1 8

Justitieombudsmännen har i den omfattning som anges i 2 S tillsyn över
att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar
samt i övrigt fullgör sina åligganden.

2 8

Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, samt

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet.

I fråga om krigsmän omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst överfurirs
grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning.
Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagens
besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen, utom
såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt enligt valutalagen
(1939:350), riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret
eller riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag person som står under ombudsmännens
tillsyn.

3 8

Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och
opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej trädes
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de
former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

4 8

Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälpes. Uppkommer
under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om författ -

KU 1975/75:22

ningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får ombudsman göra framställning
i ämnet till riksdagen eller regeringen.

Ombudsmännens tillsyn bedrives genom prövning av klagomål från allmänheten
samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen
finnér påkallade.

Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvida
åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller
annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får
även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig
rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget. Vid prövning av fråga om åtal gäller 20 kap.
6 5 och 7 5 forsta och tredje stycket rättegångsbalken.

Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom
disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet
att besluta om disciplinpåföljd.

Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller
avstänges från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd.

Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tilllämpningen
av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning
om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten
på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra
talan vid domstol om ändring i beslutet. Närmare bestämmelser om sådan
talan meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid
domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit
efteranmälan av ombudsman, är denne ensam befattningshavarens motpart
i tvisten.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i
fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning
på ombudsman.

8 5

Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga
befogenheter, om det ej påkallas av särskilda skäl.

KU 1975/76:22

9 8

Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstängning av
sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att undergå läkarundersökning
föreskrives i regeringsformen.

10 8

Ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet
enligt 12 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot statsråd samt
åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot
befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock ej åtal mot ombudsman.

Ombudsman är även skyldig att biträda utskott med förundersökningen
mot befattningshavare som nämns i första stycket.

118

Ombudsmännen skall årligen senast den 15 oktober tillställa riksdagen
en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast föregående
år- den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla redogörelse för
de åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § och 6 § andra-fjärde stycket
och 7 § samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har meddelat.
Berättelsen skall även upptaga en översikt över verksamheten i övrigt.

Organisation

12 S

Om antalet ombudsmän föreskrives i riksdagsordningen.

Den av ombudsmännen som riksdagen valt till administrativ chef bestämmer
inriktningen i stort av verksamheten.

Varje ombudsman har ett tillsynsområde. I arbetsordning meddelas föreskrifter
om tillsynsområdenas omfattning och om fördelning av dessa.

13 8

Ombudsmännen skall till sitt förfogande ha en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditionen).
Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer
och övriga tjänstemän enligt personalförteckning. I mån av behov
och tillgång på medel får ombudsmännen anlita annan personal samt experter
och sakkunniga.

Kanslichefen skall under den ombudsman som är administrativ chef leda
arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen
erforderligt biträde.

I arbetsordning föreskrives vilka byråer som skall finnas och vilken arbetsfördelning
i övrigt som skall gälla.

KU 1975/76:22

14 §

Den ombudsman som är administrativ chef fastställer arbetsordning och
de allmänna föreskrifter i övrigt som fordras för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen
utöver denna instruktion. Han skall samråda med JOdelegationen
och övriga ombudsmän innan han fastställer arbetsordning
eller begär anslag för verksamheten. Envar av ombudsmännen får påkalla
samråd med JO-delegationen.

15 5

Den ombudsman som är administrativ chef får, efter samråd med de
andra ombudsmännen, i arbetsordning eller genom särskilt beslut föreskriva
att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller
viss annan ombudsman oberoende av de fastställda tillsynsområdena. Han
får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes
beredande,

kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman att verkställa inspektion, dock
utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra annat uttalande på
ombudsmans vägnar, samt

kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av
byråchef.

16 5

När den ombudsman som är administrativ chef har semester eller är
hindrad att utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som
varit ombudsman längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit
ombudsmän lika länge, har den äldste av dem företräde.

Blir ombudsman av sjukdom eller annan orsak så långvarigt hindrad att
utöva sin tjänst att den ombudsman som är administrativ chef anser behov
finnas av ersättare, skall denne anmäla detta till riksdagen.

Om klagomål

17 5

Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den myndighet
som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet avser, tidpunkten
för åtgärden samt klagandens namn och adress. Innehar klaganden handling,
som är av betydelse för ärendets utredande och bedömande, bör den
bifogas.

Den som är berövad sin frihet får sända skrift till ombudsmännen utan
hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar
som gäller för honom.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans klagoskrift
inkommit dit.

KU 1975/76:22

18 S

Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att den
lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet än ombudsmännen
och har myndigheten ej tidigare prövat saken, får ombudsman överlämna
klagomålet till denna myndighet för handläggning. Klagomål får dock överlämnas
till justitiekanslern endast efter överenskommelse med denne.

19 §

Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvida
klagomålet avvisas, avskrives från handläggning, överlämnas till annan
myndighet eller upptages till utredning.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

20 §

Ombudsman bör ej till utredning upptaga förhållanden, som ligger mer
än två år tillbaka i tiden, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt
att saken utredes.

Även om påföljd för påstått brott i tjänsten har bortfallit, äger ombudsman
verkställa utredning om brottet, om det uppkommer fråga angående enskilt
anspråk med anledning av detta eller det är från allmän synpunkt väsentligt
att saken utredes.

21 S

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning
av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar
och yttranden, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Ombudsman
får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att tjänsteman som sägs i 7 5 gjort sig skyldig till
förseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att
skriftlig anmaning enligt 24 § första stycket statstjänstemannalagen
(1965:274) eller motsvarande bestämmelse i annan författning ej kan tillställas
honom inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda sådan
anmaning.

När ombudsman är närvarande vid domstols eller myndighets överläggningar
har han ej rätt att yttra sin mening.

22 8

Ombudsman får uppdraga åt annan att väcka och utföra åtal som han
har beslutat, dock ej åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.

Beslut att fullfölja talan till högsta domstolen får ej fattas av annan än
ombudsman. 1 mål, som anhängiggjorts vid underrätt, bör talan fullföljas
till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

KU 1975/76:22

23 S

Ärende avgöres efter föredragning, som ankommer på tjänsteman vid
ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Beslut att avvisa
ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock fattas utan
föredragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende utan föredragning,
om särskilda skäl föranleder det.

24 8

Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas handling,
som utvisar vem som har fattat beslutet och vem som har varit föredragande
samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall hållas över
särskilt uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Övriga bestämmelser

25 §

Samtidigt som ämbetsberättelse lämnas till riksdagen skall diarier, protokoll
och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till konstitutionsutskottet.

26 S

Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten under tid
som chefsombudsmannen bestämmer.

27 §

Den ombudsman som är administrativ chef tillsätter tjänster vid ombudsmannaexpeditionen
och antar personal i övrigt, i den mån han icke
enligt 15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen. Faller tjänsten under
viss ombudsmans tillsynsområde bör samråd i tillsättningsfrågan äga rum
med denne.

Utöver vad som följer av 9 $ tjänstemannastadgan för riksdagen och dess
verk, äger chefsombudsmannen besluta att tjänst som byrådirektör eller
avdelningsdirektör skall tillsättas utan att kungöras till ansökan ledig.

28 S

Om besvär över beslut som gäller tjänstetillsättning eller eljest rör tjänsteman
vid expeditionen, föreskrives i besvärsstadgan för riksdagen och dess
verk.

Denna lag träder i kraft såvitt avser 1-10 SS och 17-26 SS den 1 januari
1976, varvid 1-3 SS och 7-19 SS lagen (1967:928) med instruktion för riksdagens
ombudsmän upphör att gälla. I övrigt träder lagen i kraft dagen

KU 1975/76:22

efter den dag då val av justitieombudsmän förrättats under 1975/76 års
riksmöte. Härvid upphör nyssnämnda instruktion i sin helhet att gälla.

Föreskrifterna i 7 sj i denna lag skall ej tillämpas på innehavare av prästerlig
tjänst.

KU 1975/76:22

3 Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

Riksdagen föreskriver i fråga om statstjänstemannalagen (1965:274)'

dels att 21, 22, 37 och 51 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 53 a av nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 S’

Har åtal väckts mot tjänsteman, må disciplinärt förfarande enligt denna
lag rörande förseelse som omfattas av åtalet ej inledas eller fortsättas.

Disciplinpåföljd som avses i 18 eller 19 må ej åläggas tjänsteman sedan
anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum.

Tjänsteman, som ej inom två år Tjänsteman, som ej inom två år
efter förseelsen har erhållit skriftlig efter förseelsen har erhållit skriftlig
anmaning enligt 24 § första stycket, anmaning enligt 24 !; första stycket
må icke åläggas disciplinpåföljd som eller motsvarande anmaning av riksnyss
sagts. dagens ombudsman, må icke åläggas

disciplinpåföljd som nyss sagts.

22 S*

Har tjänsteman begått brottslig gärning varigenom han visat sig uppenbarligen
olämplig att inneha sin tjänst, må han avskedas. Har åtgärd vidtagits
för att anställa åtal för gärningen, må fråga om avskedande på grund av
denna ej avgöras förrän ansvarsfrågan slutligt prövats.

Har tjänsteman annorledes än genom brott gjort sig skyldig till grov tjänsteförseelse
varigenom han visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin
tjänst, må han avskedas i stället för att disciplinpåföljd ålägges honom.
Detsamma skall gälla, om tjänsteman, som av myndighet ålagts disciplinpåföljd,
inom två år därefter i anställning hos samma myndighet ånyo gjort
sig skyldig till tjänsteförseelse och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig
att inneha sin tjänst.

Tjänsteman som har rätt till statlig pension men icke uppnått den ålder
då han äger avgå med ålderspension må icke avskedas enligt första eller
andra stycket, om han begått brottet eller tjänsteförseelsen under inflytande
av sådan själslig abnormitet som avses i 33 kap. 2 >: brottsbalken och lämpligen
kan förflyttas till eller beredas annan anställning som är förenad med
sådan pensionsrätt.

'Omtryckt 1974:1009.
Senaste lydelse 1975:668.
‘Senaste lydelse 1975:668.

KU 1975/76:22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har i lag eller annan författning eljest meddelats bestämmelse, som inskränker
rätten att avskeda tjänsteman i förhållande till vad som föreskrives
i första eller andra stycket, gäller den bestämmelsen.

Avskedande må ej grundas enbart
på omständighet som myndigheten
har känt till mer än en månad före
avskedandet. Vad nu sagts gäller ej
när beslut om avskedande påkallas av
riksdagens ombudsman inom sex månader
från det omständigheten har inträffat.

37 §*

Fråga om disciplinpåföljd enligt
18 8, avskedande enligt 22 8, åtalsanmälan
enligt 25 §,avstängning enligt
26 eller 27 $ eller läkarundersökning
som avses i 27 § prövas av den
myndighet under vilken tjänstemannen
lyder, om ej annat följer av
38 § eller av föreskrift som regeringen
meddelar. Fråga om disciplinpåföljd
enligt 18 sv, avskedande enligt 22 8
och avstängning enligt 26 8 upptages
även på anmälan av riksdagens ombudsman.
Fråga om avstängning enligt
26 § på grund av misstanke om
brott upptages även på anmälan av
allmän åklagare.

Fråga om anställnings upphörande enligt 30 eller 31 8, 32 8 första stycket,
35 eller 36 8 prövas i fråga om tjänst, som regeringen tillsätter, av regeringen
eller myndighet som regeringen bestämmer och i annat fall av den myndighet
som tillsätter tjänsten. Fråga om anställnings upphörande enligt 32 8 andra
stycket eller 33 8 prövas av regeringen.

Fråga om förflyttning av tjänsteman enligt 34 8 prövas av regeringen.
Fråga om förflyttning till tjänst som tillsättes av samma myndighet som
anställt tjänstemannen prövas dock av myndigheten.

51 8'

Mål om skadestånd enligt 16 8 Mål om skadestånd enligt 16 8
prövas av arbetsdomstolen. Sådant prövas av arbetsdomstolen. Sådant
mål, liksom mål om tillämpning av mål, liksom mål om tillämpning av
7 8 tredje eller fjärde stycket, 18 8, 7 8 tredje eller fjärde stycket, 18 8,

Fråga om disciplinpåföljd enligt
18 8, avskedande enligt 22 8, åtalsanmälan
enligt 25 8,avstängning enligt
26 eller 27 8 eller läkarundersökning
som avses i 27 8 prövas av den
myndighet under vilken tjänstemannen
lyder, om ej annat följer av
38 8 eller av föreskrift som regeringen
meddelar. Fråga om avstängning
enligt 26 8 på grund av misstanke
om brott upptages även på anmälan
av åklagare.

Avskedande må ej grundas enbart
på omständighet som myndigheten
har känt till mer än en månad före
avskedandet.

'Senaste lydelse 1975:668.
‘Senaste lydelse 1975:668.

KU 1975/76:22

Föreslagen lydelse

22 g, 26 g, 27 g, 30-32!:, 34 g, 35 g,
36 g eller 39-43 g eller av föreskrift
som avses i 7 g tredje stycket, 30 g
andra stycket eller 39 g, handlägges
enligt lagen(1974:371)om rättegången
i arbetstvister. / fråga om tvister
som rör disciplinansvar, avskedande,
avstängning eller läkarundersökning
äger dock 41 g tredje stycket lagen
(1974:12) om anställningsskydd motsvarande
tillämpning.

I fråga om tvist som rör företrädesrätt till ny anställning tillämpas ej
42 g lagen (1974:12) om anställningsskydd.

53 a g

Om rätt för riksdagens ombudsman
att söka ändring i beslut enligt 18, 22
eller 26 g är föreskrivet i lagen
(1975: ) med instruktion för justi tieombudsmännen.

Talan skall väckas
inom fyra veckor från det beslutet meddelats.

Med anledning av talan som avses
i första stycket får dock disciplinpåföljd
åläggas eller skärpas endast om det
är påkallat från allmän synpunkt. A vskedande
eller avstängning får beslutas
endast om myndighetsutövning är förenad
med tjänsten samt tjänstemannen
har begått eller, vid avstängning, är
misstänkt för brott för vilket är stadgat
fängelse i minst två år och han genom
gärningen har visat sig uppenbarligen
olämplig att inneha tjänsten.

Nuvarande lydelse

22 g, 26 g, 27 g, 30-32 g, 34 g, 35 g,
36 g eller 39-43 g eller av föreskrift
som avses i 7 g tredje stycket, 30 g
andra stycket eller 39 g, handlägges
enligt lagen (1974:371) om rättegången
i arbetstvister.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

KU 1975/76:22

4 Förslag till

Lagom ändring i stadgan(l 965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner
m. fl.

Riksdagen föreskriver att 56 § stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän
hos kommuner m. fl. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

56 S’

Mål om tillämpning av 10 a, 18,
22, 25, 26, 36-38, 39, 40 eller
44-48 SS handlägges enligt lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Ifråga om tvister som rör disciplinansvar,
avskedande, avstängning
eller läkarundersökning äger
dock 41 § tredje stycket lagen
(1974:12) om anställningsskydd motsvarande
tillämpning.

I fråga om tvist som rör företrädesrätt till ny anställning tillämpas ej
42 S lagen (1974:12) om anställningsskydd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

Mål om tillämpning av 10 a, 18,
22, 25, 26, 36-38, 39, 40 eller
44-48 SS handlägges enligt lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister.

'Senaste lydelse 1975:840.