Löneskyddet vid konkurs
Betänkande 1996/97:LU19
Lagutskottets betänkande
1996/97:LU19
Löneskyddet vid konkurs
Innehåll
1996/97 LU19
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:102 om löneskyddet vid konkurs vari föreslås vissa ändringar i förmånsrättslagen och lönegarantilagen. Syftet med lagändringarna är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs och rådets direktiv 80/987/EEG om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Propositionen har inte föranlett något motionsyrkande. Vidare behandlas i betänkandet sex motioner från den allmänna motionstiden 1996 som berör frågor om arbetstagarnas löneskydd vid konkurs. Motionsspörsmålen gäller bl.a. en höjning av maximibeloppet för lönegarantin och införande av en konkursförsäkring i stället för det nuvarande lönegarantisystemet. På lagutskottets begäran har arbetsmarknadsutskottet avgivit yttrande i ärendet. Yttrandet har fogats till betänkandet som bilaga 2. Utskottet tillstyrker propositionen. Motionerna avstyrks med hänvisning till pågående utredningsarbete. Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
I proposition 1996/97:102 föreslår regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), 2. lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497). Lagförslagen har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
1996/97:L303 av Lisbeth Staaf-Igelström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av lönegarantilagen. 1996/97:L305 av Rune Evensson och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att höja maximibeloppet för statlig lönegaranti. 1996/97:L306 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av gällande regler för arbetstagares förmånsrätt vid konkurs samt lönegaranti. 1996/97:L307 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser. 1996/97:L313 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att införa en konkursförsäkring. 1996/97:L315 av Christina Axelsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen har anförts om att tillsätta en utredning för att se över lagstiftningen i syfte att förbättra villkoren för anställda vid konkurser.
Utskottet
Inledning I betänkandet behandlar utskottet under två skilda rubriker dels proposition 1996/97:102 om löneskyddet vid konkurs, dels sex motioner från den allmänna motionstiden som berör frågor om arbetstagares löneskydd vid konkurs. I propositionen föreslås vissa ändringar i förmånsrättslagen (1970:979) och lönegarantilagen (1992:497). Syftet med de i propositionen föreslagna lagändringarna är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskydd vid konkurs och rådets direktiv 80/987/EEG om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Propositionen har inte föranlett något motionsyrkande. Motionsspörsmålen gäller en höjning av maximibeloppet för lönegarantin, semesterlön, tidsgränsen för lönefordringar, lönefordringarnas placering i förmånsrätten samt införande av en konkursförsäkring i stället för det nuvarande lönegarantisystemet.
Ändringar föranledda av EG-direktivet För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för första gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet reformerades år 1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom. Den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318). Lönegarantilagen kan allmänt sägas innebära att staten garanterar prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen, dvs. fordringar på lön och aktuell pension respektive framtida pension, samt att staten övertar fordringarna - med motsvarande förmånsrätt - och inträder i konkursen som borgenär. Att arbetsgivaren är försatt i konkurs är således huvudförutsättningen för att lönegarantin skall träda i tillämpning. Lönegarantisystemet är därför intimt sammankopplat med bestämmelserna om konkurs och förmånsrättsordningen vid konkurs. När det gäller delägares förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar re- gleras förmånsrättens omfattning av bestämmelser i 12 § förmånsrättslagen. Före den 1 juli 1994 gällde att endast fordringar som tillkom sådana arbetstagare som hade ägt en väsentlig andel i företaget och haft ett väsentligt inflytande över dess verksamhet uteslöts från förmånsrätt. Av regeln framgick inte att det var tillräckligt att andelen hade ägts av en närstående till arbetstagaren, något som ändå ansågs gälla enligt förarbeten och praxis. EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG) från år 1980 innehåller regler till skydd för arbetstagarnas fordringar när arbetsgivaren är på obestånd. Direktivet hör till de rättsakter som Sverige åtog sig att införliva redan genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES- avtalet. Artikel 1.2 ger medlemsstaterna rätt att utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde, bl.a. på grund av den speciella arten av deras anställningsavtal eller anställningsförhållanden. Av samma artikel framgår att de kategorier av arbetstagare som avses är upptagna i en bilaga till direktivet. I EES-avtalet gjordes en anpassning till de dåvarande svenska reglerna om löneförmånsrätt genom att i avsnitt I i bilagan till direktivet undanta den kategori av arbetstagare med ägarandel och inflytande i företaget, vars fordringar var uteslutna från förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (prop. 1991/92:170 bil. 14 s. 643, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). I proposition 1991/92:170, bil 9 s. 30, om riksdagens godkännande av EES-avtalet konstaterade regeringen att direktivets innehåll i Sverige reglerades av bestämmelserna om lönegaranti och förmånsrätt samt att dessa regler väl täckte innehållet i direktivet. Uttalandet föranledde inte några erinringar vid riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:EU1 del I s. 122, rskr. 18). En anpassning till de svenska reglerna om löneförmånsrätt motsvarande den som vidtogs i samband med EES-avtalet gjordes också i den s.k. anslutningsakten om Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, del 1 s. 227, bet. KU17, rskr. 64). Anpassningen innebar, liksom enligt EES-avtalet, att det under avsnitt I i bilagan till direktivet förts in en begränsning av direktivets tillämpningsområde i Sverige. Begränsningen, som i princip är likalydande med den i EES-avtalet, framgår av SFS 1994:1501 s. 5391 och har följande lydelse: ?En anställd, eller en anställds efterlevande, som ensam eller tillsammans med nära anförvanter ägde en väsentlig del av arbetsgivarens företag eller verksamhet och som hade ett betydande inflytande över verksamheten. Detta skall gälla även om arbetsgivaren är en juridisk person utan företag eller verksamhet.? Anpassningen är en del av direktivet. Våren 1994 beslutades vissa ändringar i reglerna om lönegaranti och förmånsrätt (prop. 1993/94:208, bet. LU34. rskr. 394). Ändringarna, som trädde i kraft den 1 juli 1994, innebar bl.a. en ändrad reglering av delägares löneskydd i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen av innebörd att en arbetstagare som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader före konkursansökningen ägt minst en femtedel av ett företag, eller hans efterlevande, inte har förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Samma regler infördes för det fallet att andelen ägts av en närstående till arbetstagaren. Skillnaderna mellan direktivanpassningens ordalydelse och den nuvarande svenska lagtexten i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen har påtalats i en mängd olika sammanhang. Det har därvid gjorts gällande att den ordalydelse, som anpassningen kommit att få, synes utesluta från direktivets skydd endast den som själv eller tillsammans med närstående ägt en väsentlig andel i konkursföretaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet. Justitiekanslern (JK) har i egenskap av representant för staten berörts av ett hundratal skadeståndsanspråk under de senaste åren. En del av dessa har förekommit som mål i domstol, där staten instämts såsom part i rättegången, i andra fall har de berörda vänt sig direkt till JK. Det helt övervägande antalet fall har avsett skadestånd på den grund att anpassningen inte utesluter från direktivets skydd en sådan arbetstagare som själv inte äger någon andel i företaget, även om hans närstående äger en väsentlig del. JK har regelmässigt medgett käromålen när det framgått att arbetstagaren inte haft något väsentligt inflytande över företagets verksamhet. Vidare har Riksskatteverket år 1995 i ett meddelande till kronofogdemyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs förordat vissa tolkningar av 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen som bl.a. innebär att bestämmelsen om att redan en närståendes ägande kan diskvalificera från förmånsrätt, bör lämnas utan avseende. Verket har vidare i en skrivelse till regeringen hemställt om ändring av 12 § förmånsrättslagen. Ändringarna i lönegarantilagen våren 1994 innebar också nya regler i syfte att bekämpa missbruk av lönegarantin. Genom den s.k. karensregeln (9 a §) infördes en bestämmelse om att lönegaranti kan lämnas endast en gång under en tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet såvida inte arbetstagaren anvisats anställningen av den offentliga arbetsförmedlingen. Våren 1995 beslutades om ett ytterligare undantag i karensregeln, som trädde i kraft den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:180, bet. LU30, rskr. 380). Denna innebär att lönegarantin gäller om det finns särskilda skäl för det. Härigenom är det vid karensregelns tillämpning möjligt att ta större hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I en dom den 20 juni 1995 lämnade EFTA-domstolen ett rådgivande yttrande till en svensk domstol att direktivet måste tolkas så att det hindrar att, som en åtgärd mot missbruk, en bestämmelse i nationell lag tillämpas enligt vilken en arbetstagare inte har rätt till ersättning om han inom två år före konkursbeslutet har beviljats ersättning genom garantin för en fordran som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Mot denna bakgrund utarbetades år 1996 inom Arbetsmarknadsdepartementet en promemoria (Ds 1996:63) Löneskyddet vid konkurs - förslag till vissa förändringar i anledning av dir. 80/987/EEG, m.m. Promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i förevarande proposition. I propositionen konstaterar regeringen att den anpassning av direktivet om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens som gäller för Sverige är utformad med den lydelse av 12 § förmånsrättslagen som gällde före den 1 juli 1994 för ögonen. Enligt den ordalydelse som anpassningen kommit att få synes från direktivets skydd uteslutas endast den som själv eller tillsammans med nära anförvanter ägt en väsentlig del i konkursföretaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet. Anpassningen synes enligt regeringen inte avse fall då andelen helt ägts av en närstående till arbetstagaren. Enligt regeringen är det angeläget att arbetstagarna åtnjuter det löneskydd som direktivet föreskriver. De regeländringar som krävs för att detta skall uppnås bör därför göras så snart som möjligt. Vid övervägande av vilka ändringar av 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen som sålunda bör vidtas skall enligt regeringen utgångspunkten vara att de svenska reglerna fullt ut skall garantera samma skydd som följer av direktivet. I enlighet härmed föreslår regeringen att bestämmelsen om löneförmånsrätt i 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen ändras så att det svenska löneskyddet med säkerhet stämmer överens med vad som följer av EG-direktivet samt den anpassning av direktivet som gäller för Sverige och som tagits in i Sveriges anslutningsakt till EU. I fortsättningen skall det krävas att en arbetstagare själv äger andel i företaget och har ett betydande inflytande över dess verksamhet för att hans eller hennes lönefordringar skall kunna uteslutas från förmånsrätt. Den ägda andelen måste vara väsentlig. Vid bedömningen härav skall medräknas andel som ägs av arbetstagarens nära anförvanter. Härigenom återfår bestämmelsen i huvuddrag samma innehåll som den hade före 1994 års ändring. Ifrågavarande bestämmelse föreslås ändrad också på det viset att även om en arbetstagares fordringar är uteslutna från förmånsrätt detta inte skall påverka förmånsrätten för de pensionsfordringar som hans efterlevande kan ha hos konkursgäldenären till följd av arbetstagarens anställning. Regeringen föreslår därutöver ett förtydligande av 12 § första stycket förmånsrättslagen så att även lönefordringar som förfaller efter det att anställningen har upphört skall omfattas av förmånsrätt. Därmed kommer löneförmånsrätten med säkerhet att omfatta fordringar som avser de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären, oavsett om fordringarna har förfallit till betalning inom denna tid. När det gäller karensregeln anför regeringen att den uppmjukning av regeln som skedde genom ändringen år 1995 hade till syfte att göra det möjligt att undanta arbetstagare från regelns tillämpning när det finns särskilda skäl för det. Den fråga som man enligt regeringen bör ställa sig är om det över huvud taget bör förekomma att en arbetstagare ställs utan löneskydd på grund av att verksamheten har gått i konkurs även tidigare. Arbetstagare saknar normalt möjligheter att påverka företaget på ett sådant sätt att det inverkar på om en insolvenssituation uppkommer. Vidare är det, även i en gynnsammare arbetsmarknadssituation än för närvarande, åtminstone på mindre orter inte sällan svårt att finna en annan anställning än i den konkursdrabbade verksamheten. Ett inte avsett bruk av ett trygghetssystem måste enligt regeringen kunna bekämpas med andra medel än att man ställer de som reglerna är till för utan skydd. Dessa omständigheter samt det faktum att det fortfarande föreligger ovisshet om huruvida karensregeln i sin nuvarande lydelse kommer att godtas av EU- kommissionen talar enligt regeringens mening starkt för att regeln nu bör tas bort. Regeringen föreslår därför att karensregeln i 9 a § lönegarantilagen skall upphävas. I propositionen föreslås också att kravet i 2 § lönegarantilagen, att fordringen skall ha anknytning till Sverige eller svenska förhållanden även när konkursen har inträffat i Sverige, tas bort. Ändringen innebär ett förtydligande för att uppnå bättre överensstämmelse med EG-direktivet om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 1997. Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande till lagutskottet på närmare anförda skäl förordat att regeringens lagförslag tillstyrks. Lagutskottet konstaterar för sin del, i likhet med regeringen och arbetsmarknadsutskottet, att den nuvarande lydelsen av 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen om delägares förmånsrätt skiljer sig från ordalydelsen i den anpassning av direktivet om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens som gäller för Sverige. Som regeringen och arbetsmarknadsutskottet framhåller kan förhållandet medföra att en arbetstagare eller hans efterlevande kan undantas från lönegaranti på grund av innehållet i den svenska regeln men falla under direktivets skydd till följd av att personen i fråga inte uppfyller villkoren enligt anpassningen. Svenska staten kan därmed bli skadeståndsskyldig mot honom för den skada som han har orsakats till följd av det bristande genomförandet av direktivet. Med hänsyn till det anförda är det av vikt att den nu berörda regleringen i förmånsrättslagen ändras så att arbetstagarna garanteras motsvarande löneskydd som enligt direktivet. Inte heller när det gäller karensregeln har lagutskottet någon annan uppfattning än regeringen och arbetsmarknadsutskottet. Lagutskottet anser således att bestämmelsen bör upphävas. I sammanhanget kan påpekas att utskottet redan i samband med 1995 års ändring av bestämmelsen förutsatte ytterligare ändringar med hänsyn till den prövning som då pågick i EFTA- domstolen rörande karensregelns överensstämmelse med EG-direktivet (bet. 1994/95:LU30). Utskottet anser också, liksom regeringen och arbetsmarknadsutskottet, att den i 2 § lönegarantilagen upptagna begränsningen av garantin till fordringar som avser anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden endast skall avse fordringar i konkurser som inträffat i ett annat nordiskt land. Härigenom klarläggs att krav på att fordringen skall avse anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden fortsättningsvis inte kan ställas om konkursen har inträffat i Sverige. Förändringen torde innebära en bättre överensstämmelse med EG-direktivet. Utskottet har inte någon erinran mot den lagtekniska ändringen i första stycket av 12 § förmånsrättslagen. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag.
Andra ändringar i lönegarantin Lönegarantin finansieras genom en arbetsgivaravgift som fr.o.m. den 1 januari 1996 uppgår till 0,25 % av en arbetsgivares lönekostnader. Den då införda höjningen av lönegarantiavgiften med 0,05 % gjordes för att finansiera de ökade lönegarantiutgifterna. Avgifterna tillförs en fond, lönegarantifonden, som förvaltas av Kammarkollegiet. Fondens tillgångar är avsedda att täcka kostnaderna för ersättningen enligt garantin. Genom den nya lönegarantilagen, som trädde i kraft den 1 juli 1992, sänktes maximiersättningen för fordringar med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen från tidigare tolv basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring till ett fast belopp om 100 000 kr. Till grund för sänkningen låg den oroväckande ökningen av lönegarantifondens utgifter. Antalet företagskonkurser uppgick under 1980-talet till ca 5 000-6000 per år. År 1991 hade antalet stigit till 17 378 och år 1992 till 21 219. Lönegarantifondens utgifter ökade under samma period från omkring 600 miljoner kronor per budgetår under 1980-talet till 1,8 miljarder kronor budgetåret 1990/91 och till 4,3 miljarder kronor budgetåret 1991/92. Också de ändringar som beslutades våren 1994 motiverades av kostnadsskäl. Utgifterna för lönegarantin var då fortfarande mycket höga och uppgick för budgetåret 1992/93 till 4,4 miljarder kronor. Den rörliga krediten hos Riksgäldskontoret, som är förenad med lönegarantifonden, hade från och med budgetåret 1991/92 till budgetåret 1993/94 höjts från ursprungliga 200 miljoner kronor till 7 miljarder kronor. Enligt vad som uttalades i propositionen i det då aktuella lagstiftningsärendet skulle det komma att ta åtskilliga år innan lönegarantifondens ackumulerade skuld hos Riksgäldskontoret återbetalats. Som motiv för ändringarna anfördes också att det under senare år uppkommit missbruk av lönegarantin. De våren 1994 beslutade ändringarna innebar bl.a. att förmånsrätten för lönefordringar begränsades till vad som förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställning hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökningen. I fråga om fordran på uppsägningslön knöts förmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd. Tidigare gällde att förmånsrätten omfattade lönefordringar som inte förfallit till betalning tidigare än ett år innan konkursansökningen gjordes samt under skälig uppsägningstid, högst sex månader. Den tidigare förmånsrätten, och därmed lönegarantin, kunde alltså avse fordringar under en tidsperiod på ett och ett halvt år. Genom ändringarna utsträcktes också avräkningsregeln i 12 § förmånsrättslagen till att omfatta även inkomst som arbetstagaren haft av egen rörelse eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. När det gäller semesterlön och semesterersättning, som intjänats före konkursansökningen, begränsades förmånsrätten till vad som står inne för det löpande och föregående intjänandeåret. Dessförinnan gällde att fordringar på semesterlön och semesterersättning, som intjänats före konkursansökningen, omfattades av förmånsrätt för vad som stod inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren samt allt vad som hade sparats i den utsträckning semesterlagen medgav. Tendensen under senare år har varit att antalet konkurser sjunker. Under år 1993 minskade antalet konkurser med drygt 9 % och antalet företagskonkurser uppgick till närmare 19 000. År 1994 hade antalet sjunkit till omkring 16 000. Den avtagande tendensen höll i sig även under 1995 då antalet företagskonkurser minskade med 20 % och uppgick till omkring 11 500. Enligt uppgifter från Upplysningscentralen UC AB, som redovisats i näringsutskottets betänkande 1996/97:NU10, har mellan februari 1996 och februari 1997 antalet företagskonkurser sjunkit med 24 %. Vid en jämförelse mellan de två första månaderna åren 1996 och 1997 konstateras en minskning av antalet företagskonkurser med 17 %. Även utbetalningarna av lönegarantimedel har minskat under senare år. Enligt vad som redovisats i budgetpropositionen för innevarande budgetår uppgick för budgetåret 1993/94 utbetalningarna till knappt 2 miljarder kronor och under budgetåret 1994/95 till omkring 975 miljoner kronor (prop. 1996/97:1 utg.omr. 13 avsnitt 4.2 s. 14). I propositionen konstaterade regeringen att utbetalningarna av lönegarantiersättning stabiliserats på en lägre nivå än tidigare under 1990-talet, beroende på att antalet konkurser och antalet berörda arbetstagare har minskat kraftigt. En allt större del av anslaget kan därigenom utnyttjas för avbetalning av den skuld som kvarstår från lönegarantifonden. Med nuvarande regler för lönegarantin och en förhållandevis låg nivå på antalet konkurser beräknades skulden vara amorterad vid sekelskiftet. Till dess kvarstår behovet av den rörliga krediten hos Riksgäldskontoret. För innevarande budgetår föreslog regeringen att krediten skulle uppgå till 3 miljarder kronor. Antalet konkurser och berörda arbetstagare bedömdes med nuvarande ekonomiska utveckling ligga på en någorlunda konstant nivå under de närmaste åren. Med oförändrade regler kommer, framhölls det, utbetalningarna av lönegarantin att ligga på i stort sett nuvarande nivå, dvs. i storleksordningen drygt en miljard kronor per år. Vad regeringen sålunda anförde och föreslog i fråga om lönegarantiersättningen föranledde inte några erinringar vid riksdagsbehandlingen (bet. 1996/97:FiU1). I sex motioner från den allmänna motionstiden år 1996 begärs en översyn i olika avseenden av lagstiftningen om arbetstagares löneskydd. Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (båda s) anför i motion L306 att det nuvarande maximibeloppet innebär att arbetstagare vid konkurs kan drabbas av synnerligen betydande inkomstförluster, särskilt om han dessutom har semester innestående. Enligt motionärernas mening bör beloppet höjas. Vidare anser motionärerna att möjligheterna att utfå semesterersättning skall förbättras. Den nuvarande tidsfristen på tre månader för förfallna lönefordringar är enligt motionärerna alltför kort och bör utökas till åtminstone sex månader. När det gäller karensregeln anser motionärerna att denna skall upphävas. Därutöver anser motionärerna att frågan om lönefordringarnas placering i förmånsrättsordningen borde övervägas. Enligt motionärernas mening är det inte orimligt att tänka sig att fordringsägare som har säkerhet skulle bli mindre benägna att begära företag med tillfälliga likviditetsproblem i konkurs om deras förmånsrätt fick en annan placering i förmånsrättsordningen. Mot bakgrund av det anförda yrkas i motionen tillkännagivande om en översyn av gällande regler för arbetstagares förmånsrätt vid konkurs samt av lönegarantin. I motion L305 anför Rune Evensson och Ingvar Johnsson (båda s) att det nuvarande maximibeloppet på 100 000 kr bör höjas. I motionen redovisas exempel som enligt motionärernas mening visar att den nuvarande begränsningen innebär att många normalinkomsttagare inte ersätts fullt ut. Vidare anförs att det är förenat med stora svårigheter att få vissa arbetsgivare försatta i konkurs, vilket för många arbetstagare innebär risker för ytterligare förluster av lönefordringar. I motionen begärs ett tillkännagivande om att maximibeloppet för lönegarantin bör höjas. Christina Axelsson (s) kritiserar i motion L315 de lagändringar som kommit till stånd under senare år i lönegarantin. Maximigränsen har inneburit att många arbetstagare gått miste om innestående lönefordringar, uppsägningslön och semesterersättning. De ändrade reglerna rörande semesterersättning har lett till att de anställda tar ut sin sparade semester när arbetsgivaren börjar få ekonomiska problem, vilket försämrar arbetsgivarens ekonomi ytterligare. Tremånadersfristen i 12 § förmånsrättslagen har lett till att konkursförfaranden måste inledas omedelbart när arbetsgivaren dröjer med löneutbetalningar. Till följd härav har det blivit omöjligt att bevilja anstånd med betalningar av lönefordran, även i de fall där det finns möjligheter att företaget på sikt skulle klara upp sin ekonomi. Enligt motionärens mening behövs en utredning som belyser hur en ändring av lagstiftningen kan förbättra villkoren för anställda vid konkurser. I motion L307 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (båda s) erinras om att lönegarantisystemets uppgift är att skydda arbetstagare i det utsatta läget då arbetsgivaren försatts i konkurs. Motionärena anser att de ändringar som infördes i lönegarantilagstiftningen år 1994 inneburit oacceptabla konsekvenser för den enskilda arbetstagaren. Från att ha tillhört den mest gynnade kategorin i arbetsgivarens konkurs får arbetstagaren numera, enligt motionärernas uppfattning, inte ens ersättning för produktivt arbete som gynnat övriga borgenärer. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen skall begära en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser. Lisbeth Staaf-Igelström (s) anför i motion L303 att de våren 1994 beslutade ändringarna i lönegarantilagstiftningen inneburit att människor som arbetar i småföretag drabbats hårdare än de som arbetar i stora företag. Vid arbete i småföretag uppstår ofta en annan relation mellan arbetstagare och arbetsgivare vilket innebär att den anställde avvaktar med att ställa krav. Genom de begränsningar som numera gäller i fråga om lönefordringar kan arbetstagaren gå miste om ersättning. Med hänsyn till det anförda anser motionären att det är påkallat med en översyn av lönegarantilagen i syfte att förbättra situationen för de arbetstagare som är anställda i småföretag. I motionen yrkas tillkännagivande om vad som sålunda anförts. I motion L313 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas tillkännagivande om införande av en särskild konkursförsäkring som skall ersätta det nuvarande lönegarantisystemet. Motionen innehåller en utförlig redovisning av förslaget, som innebär att lönegaranti inte skall utgå om konkursföretagets verksamhet drivs vidare under konkursen. Därigenom faller, enligt motionärernas mening, ett viktigt incitament till att använda konkursinstitutet i stället för att söka rekonstruera företaget. Konkursförvaltaren erhåller inte några konkurrensfördelar i förhållande till övriga företag på marknaden. Dessutom blir, enligt motionärernas mening, företagsrekonstruktion mer attraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten att erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till. I motionen är förslagen sammanfattade enligt följande: Lönegarantin skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbon som snedvrider konkurrensen upphöra. I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsatt verksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttja konkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion. Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjas vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta att arbeta åt konkursboet. Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet får staten i sin tur inte några återkrav gentemot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommer kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti och arbetstagarnas lönegarantiberättigade belopp att försvinna. Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden. Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypotek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företagsrekonstruktion. Överlåt till försäkringskassorna att administrera konkursförsäkring på samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen för de konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa samordningsfördelar skulle uppnås samtidigt som arbetstagarna i konkurs får att göra med ett system och en organisation som de redan är bekanta med. Utskottet vill först erinra om de uttalanden som gjordes från utskottets sida i samband med 1994 års ändringar i lönegarantilagstiftningen (bet. 1993/94:LU34). Utskottet ansåg därvid att den aktuella reformen fick ses som ett provisorium i avvaktan på förnyade överväganden i samband med beredningen av det då aviserade förslaget om ett lagreglerat förfarande för företagsrekonstruktion. På vissa närmare angivna punkter ansåg utskottet dessutom att reformen borde övervägas på nytt. Förutom karensregeln gällde dessa frågor bl.a. tidsramarna för löne- och pensionsfordringarna samt förmånsrätten för semesterlön. I sitt yttrande till lagutskottet över den föreslagna regleringen rörande semesterersättning anförde arbetsmarknadsutskottet att man funnit det tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester i den utsträckning som semesterlagen medger för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av löneförmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens eventuella konkurs (yttr. 1993/94:AU7y). Hösten 1995 återkom regeringen i propostionen 1995/96:5 Lag om företagsrekonstruktion till frågor om förmånsrättsordningen och lönefordringar. Regeringen bedömde då att förhållandet i förmånsrättsordningen mellan lönefordringar och fordringar med säkerhet i företagshypotek inte borde ändras och ansåg att förmånsrätten för lönefordringar borde vara kvar. Beträffande de av riksdagen 1994 beslutade ändringarna i löneförmånsrätten och lönegarantin gjorde regeringen bedömningen att dessa tills vidare borde stå fast men aviserade samtidigt ytterligare överväganden angående tremånadersfristen samt andra frågor rörande löneförmånsrätt och lönegaranti. Däremot innehöll propositionen förslag till vissa ändringar när det gäller förmånsrätt för lönefordringar före företagsrekonstruktion som riksdagen antog våren 1996 i samband med lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279). Ändringarna innebär att arbetstagaren, om en företagsrekonstruktion föregått en konkurs, har ett särskilt skydd för löner som förfallit till betalning före ansökan om företagsrekonstruktion. Ges en konkursansökan in inom ett år från det att en företagsrekonstruktion upphörde skall förmånsrätten för lön - om det är förmånligare för arbetstagaren - omfatta fordringar som förfallit till betalning inom tre månader före beslutet om företagsrekonstruktion i stället för fordringar som har förfallit till betalning under samma tid före konkursansökningen. Förmånsrätten för lönefordringar kan dock aldrig omfatta mer än sammanlagt sex månader. Ändringarna har trätt i kraft den 1 september 1996. I slutet av år 1995 - samtidigt som utskottet behandlade förslaget till lag om företagsrekonstruktion - beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (dir. 1995:163). Utredningen, som antog namnet Kommittén om förmånsrätt vid konkurs m.m. (Ju 1996:02), har som huvuduppgifter att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypotek bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. I fråga om löneförmånsrätten och lönegarantin skall utredningen enligt direktiven överväga på vilket sätt reglerna om lönegaranti och löneförmånsrätt bör ändras för att arbetstagarnas skydd skall bli så heltäckande som möjligt. Vikten av att stävja företagares missbruk av lönegarantin skall beaktas liksom statens kostnader för garantin. Inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de inte innebär ökade kostnader för staten. Även fortsättningsvis torde enligt direktiven utgångspunkten vara att lönegarantin skall ersätta endast fordringar som omfattas av förmånsrätt. Skulle utredningen anse att kopplingen mellan de båda regelsystemen bör lösas upp, är dock utredningen oförhindrad att lägga fram förslag med ett sådant innehåll. Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den 31 december 1997. Kommittén har i februari 1997 erhållit tilläggsdirektiv (dir. 1997:26). Enligt dessa skall kommittén bl.a. inte ta upp de frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti som omfattas av förslagen i den nu aktuella propositionen om löneskyddet vid konkurs. Ändringar i de nya bestämmelserna får dock föreslås i den mån de föranleds av kommitténs överväganden i övrigt. Vidare preciseras i tilläggsdirektiven att inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de, om möjligt, innebär minskade kostnader för staten. Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande till lagutskottet hänvisat till sina uttalanden i det ovan redovisade yttrandet 1993/94:AU7y angående sparad semester samt ansett att motionerna L303, L305, L306, L307 och L315 i nu berörda delar bör avstyrkas med hänvisning till pågående utredningsarbete. Lagutskottet har ingen annan uppfattning än arbetsmarknadsutskottet och anser att det inte finns skäl för riksdagen att föregripa regeringens ställningstaganden till kommitténs förslag. När det gäller karensregeln, som tas upp i motionerna L303 och L306, är motionsönskemålen tillgodosedda genom de ställningstaganden som utskottet gjort i föregående avsnitt och som innebär att regeln skall upphävas. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna L303, L305, L306, L307 och L315. När det sedan gäller motion L313 bör erinras om att utskottet i samband med förslaget till lag om föetagsrekonstruktion behandlat en motion med yrkande om en reformering av lönegarantin innebärande att lönegarantin inte automatiskt bör sammankopplas med vilken prioritet lönefordran har enligt förmånsrättsordningen samt att medel som betalats in av arbetsgivaren som en garanti bör tillkomma de anställda precis som den ersättning de anställda erhåller vid sjukdom. Utskottet avstyrkte den då aktuella motionen med hänvisning till förmånsrättskommitténs arbete (bet. 1995/96:LU11). Arbetsmarknadsutskottet har i det nu aktuella yttrandet förklarat sig kunna ansluta sig till den uppfattning som förts fram i motion L313 om att det är viktigt att konkursbon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på marknaden. Uppfattningen ligger för övrigt i linje med arbetsmarknadsutskottets uttalanden i yttrandet 1993/94:AU7y att regelsystem som kommer i tillämpning vid en konkurs bör vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras. Inte heller får lönegarantin, anför arbetsmarknadsutskottet vidare, bidra till att konkurs blir ett mer attraktivt alternativ än företagsrekonstruktion. Samtidigt är det, enligt arbetsmarknadsutskottets mening, väsentligt att lönegarantins grundläggande syfte uppnås, nämligen att ge ett socialt acceptabelt skydd för arbetstagares lönefordringar vid konkurs. Vidare pekar arbetsmarknadsutskottet på att frågan om införande av en konkursförsäkring inte hör till de frågor som uttryckligen enligt direktiven till förmånsrättskommittén skall behandlas av kommittén inom ramen för dess uppdrag. Kommittén har emellertid, anför arbetsmarknadsutskottet, enligt direktiven att själv avgöra vilka lösningar som är värda att utreda närmare. Arbetsmarknadsutskottet utgår från att frågan om införande av en konkursförsäkring hör till de spörsmål som kommer av övervägas av kommittén. Med hänsyn till det anförda bör motion L313, enligt arbetsmarknadsutskottets mening, inte föranleda någon riksdagens åtgärd. I sammanhanget bör vidare erinras om att justitieministern den 14 februari 1997 besvarat en interpellation om konkursförsäkring vari frågan ställdes huruvida direktiven till Kommittén om förmånsrätt vid konkurs kunde sägas omfatta att kommittén även kan analysera och lämna förslag om en sådan försäkring. Justitieministern var dock inte beredd att i riksdagen uttala sig om den närmare innebörden av kommittédirektiven i de hänseenden som frågeställaren pekade på och anförde att det var viktigt att kommittén kunde slutföra sitt arbete i tid. Det sagda innebar, framhöll justitieministern, att hon inte var beredd att verka för att kommittén får ytterligare tilläggsdirektiv som kan påverka kommitténs möjligheter att slutföra sitt uppdrag inom angiven tid. Utskottet konstaterar att den ordning som förespråkas i motion L313 innefattar en genomgripande förändring av det nuvarande lönegarantisystemet. Frågor om ett frikopplande av lönegarantin från förmånsrätten samt en helt ny administration för systemet är emellertid inte nya, och utskottet utgår från att frågan huruvida införande av en konkursförsäkring är en framkomlig väg kommer att beröras av förmånsrättskommittén. I linje med vad justitieministern redovisat i sitt interpellationssvar är utskottet inte nu berett att förorda några formella tillkännagivanden eller andra åtgärder från riksdagens sida som skulle medföra behov av tilläggsdirektiv och därmed innebära risk för att kommittén inte skulle hinna slutföra sitt uppdrag inom den tid som föreskrivits i direktiven. Enligt utskottets mening bör man nu i första hand avvakta resultatet av förmånsrättskommitténs arbete innan några ställningstaganden från riksdagens sida kommer till stånd när det gäller de i motionen aktualiserade frågorna. Med det anförda avstyrker utskottet motion L313.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande lagförslagen att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), dels lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497), 2. beträffande översyn av löneskyddet vid konkurs att riksdagen avslår motionerna 1996/97:L303, 1996/97:L305, 1996/97:L306, 1996/97:L307 och 1996/97:L315, 3. beträffande konkursförsäkring att riksdagen avslår motion 1996/97:L313. res. (m)
Stockholm den 17 april 1997
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Bengt Harding Olson (fp), Tanja Linderborg (v), Anders Ygeman (s), Yvonne Ruwaida (mp), Kerstin Kristiansson (s), Marietta de Pourbaix-Lundin (m) och Rigmor Ahlstedt (c).
Reservation
Konkursförsäkring (mom. 3) Rolf Dahlberg, Stig Rindborg och Marietta de Pourbaix-Lundin (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Utskottet konstaterar? och på s. 13 slutar med ?motion L313? bort ha följande lydelse: Utskottet kan konstatera att lagstiftningen om arbetstagarnas löneskydd vid konkurs varit föremål för åtskilliga förändringar under senare år. I stor utsträckning har reformerna skett i syfte att åstadkomma besparingar i lönegarantisystemet. Den grundläggande strukturen på systemet har emellertid förblivit orubbad, trots att det i olika sammanhang klarlagts att lönegarantin i dess nuvarande form kunnat utnyttjas för att snedvrida konkurrensen mellan företag. Enligt utskottets mening har regelverket också i flera avseenden blivit krångligt och svårtillämpat. Administrationen av lönegarantin är dessutom tungrodd och dyrbar. Vid handläggningen förekommer en hel del dubbelarbete av konkursförvaltare, länsstyrelse och tillsynsmyndighet. Utskottet delar uppfattningen i motion L313 att det finns anledning att vidta systematiska förändringar av lönegarantin för att åstadkomma ett mer kostnadseffektivt och rationellt löneskydd. Förändringsarbetet bör samtidigt sikta till att bibehålla det grundläggande sociala skyddet. Enligt utskottets mening synes en reform, varigenom dagens lönegarantisystem ersätts av ett försäkringsskydd i form av en konkursförsäkring, vara den lämpligaste lösningen. I linje med vad som redovisats i motionen bör konkursförsäkringen samordnas med sjukförsäkringssystemet och sålunda gälla för dem som omfattas av lagen om allmän försäkring. Administrativa vinster torde gå att göra genom att försäkringskassan, med sina upparbetade rutiner för handläggningen av sjukförsäkringen, tar över hanteringen av lönegarantin. Enligt den nya ordningen skall konkursförvaltarna, med angivande av de uppsägningstider som gäller, till försäkringskassan anmäla de arbetstagare som sagts upp i konkursföretaget. Försäkringskassan har att, med tillämpning av de nivåer som gäller för sjukförsäkringen, utbetala lönegarantiersättningarna. De utbetalade beloppen skall avräknas från arbetstagarnas lönefordringar i konkursen. Konkursförvaltaren skall stämma av de belopp som utbetalats i form av garantiersättning med arbetstagarnas fordringar på lön i konkursen. Eventuella återstående fordringsbelopp får bevakas i konkursen på sedvanligt sätt. För att motverka att lönegarantin utnyttjas för att snedvrida konkurrensen bör lönegarantiersättning inte utgå till de arbetstagare som konkursförvaltaren bedömer bör arbeta kvar då verksamheten drivs vidare under konkursen. För övriga arbetstagare bör däremot lönegaranti utgå. Genom en sådan ordning torde ett viktigt incitament för att välja konkurs i stället för rekonstruktion av företag falla bort. I den nya ordningen har staten således inte några med förmånsrätt förenade återkrav efter utbetald lönegaranti. Härigenom försvinner även ett viktigt motiv för den koppling som i dag finns mellan lönegarantin och bestämmelserna om förmånsrätt i förmånsrättslagen. Denna koppling har, som framhålls i motionen, blivit alltmer problematisk inte minst för möjligheterna till företagsrekonstruktion. Reglerna om lönegaranti bör sålunda frikopplas från bestämmelserna om förmånsrättsordningen. Det är emellertid väsentligt att arbetstagarna ges motiv att stanna kvar i företaget om förutsättningar föreligger för fortsatt drift under konkursen. Som föreslås i motionen bör därför lönefordringar som uppstår vid fortsatt verksamhet erhålla bästa allmänna förmånsrätt enligt 10 § förmånsrättslagen. Av samma skäl bör även vissa andra förbättringar av löneförmånsrätten, exempelvis förlängning av den tidrymd under vilken förmånsrätten gäller, övervägas. Utskottet är på det klara med att sådana förändringar av löneförmånsrätten försämrar företagshypoteket som säkerhet. Som anförs i motionen finns därför goda skäl att överväga om inte bank- och kassatillgodohavanden bör ingå i den egendom som omfattas av företagshypotek. Härigenom torde, enligt utskottets mening, riskerna minska för negativ påverkan av kreditgivningen till följd av förbättringar i löneförmånsrättens ställning. Sammantaget anser utskottet att spörsmålet om införande av en konkursförsäkring i enlighet med de riktlinjer utskottet här angett bör utredas grundligt. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L313 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande konkursförsäkring att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L313 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) 2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1996/97:AU6y
Löneskyddet vid konkurs
Till lagutskottet Lagutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:102 Löneskyddet vid konkurs jämte dels de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen, dels motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97. Detta yttrande avser de ändringar som föreslås i propositionen med undantag av en ändring av främst lagteknisk karaktär i 12 § första stycket förmånsrättslagen (FRL). Dessutom yttrar sig utskottet över motionerna från den allmänna motionstiden 1996/97:L303, 1996/97:L305, 1996/97:L306, 1996/97:L307, 1996/97:L313 och 1996/97:L315. Några motioner med anledning av propositionen har inte väckts.
Förmånsrätt - lönegaranti När en konkurs inträffar skall, om medel finns i konkursboet, betalning först utgå för konkurskostnaderna och för annan skuld som konkursboet ådragit sig (s.k. massagäld). Av boets återstående medel sker därefter utdelning till borgenärerna i viss ordning, den s.k. förmånsrättsordningen. Bestämmelserna om i vilken ordning olika fordringar skall betalas finns i FRL. I en arbetsgivares konkurs hör arbetstagarnas lönefordringar till de fordringar som åtnjuter förmånsrätt enligt lagen. För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för första gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet, som kan sägas komplettera reglerna om förmånsrätt enligt förmånsrättslagen, reformerades år 1992, då en ny lönegarantilag (LGL) ersatte en tidigare lag i samma ämne. Lönegarantilagen kan allmänt sägas innebära att staten garanterar prioriterade lönefordringar enligt förmånsrättslagen och övertar fordringarna - med motsvarande förmånsrätt - samt inträder i konkursen som borgenär. Löneförmånsrätten omfattar fr.o.m. den 1 juli 1994 endast lönefordringar som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökan. Inom EG gäller sedan år 1980 ett särskilt direktiv (80/987/EEG) som syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid konkurs. Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnas lönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd.
Propositionen I propositionen föreslås vissa ändringar i 12 § FRL och 2 § LGL. Dessutom föreslås att 9 a § LGL upphävs. Syftet med lagändringarna är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs och vad som följer av rådets nyssnämnda direktiv. Ändringarna gäller närståendes löneskydd, den s.k. karensregeln och kravet på anknytning till Sverige eller svenska förhållanden.
Närståendes löneskydd För närstående till konkursgäldenären gäller särskilda begränsningar i förmånsrätten. Av 12 § sjätte stycket FRL, den s.k. närståenderegeln, framgår att en arbetstagare, som själv eller tillsammans med närstående senare än sex månader före konkursansökningen har ägt minst en femtedel av företaget, eller hans efterlevande, inte har förmånsrätt för sina fordringar på lön eller pension. Detsamma gäller om hela andelen har ägts av en närstående till arbetstagaren. Regeringen föreslår att sistnämnda bestämmelse ändras så att det svenska löneskyddet med säkerhet stämmer överens med vad som följer av rådets direktiv 80/987/EEG och med den anpassning av direktivet som gäller för Sverige och som tagits in i Sveriges anslutningsakt till Europeiska unionen. Enligt förslaget krävs det att en arbetstagare själv äger andel i företaget och har ett betydande inflytande över dess verksamhet för att hans eller hennes lönefordringar skall kunna uteslutas från förmånsrätt. Den ägda andelen måste vara väsentlig. Vid bedömningen härav medräknas andel som ägts av arbetstagarens nära anförvanter. Vidare föreslår regeringen att arbetstagarens efterlevande i fortsättningen helt skall undantas från närståenderegelns tillämpningsområde. Detta innebär att även efterlevande till sådana arbetstagare som inte skulle ha haft förmånsrätt för sina lönefordringar på grund av närståenderegeln erhåller förmånsrätt för det fall arbetstagaren avlidit inom de sista sex månaderna före konkursansökningen.
Karensregeln En karensregel, 9 a §, infördes i lönegarantilagen den 1 juli 1994. Den skulle förhindra att lönegarantin användes upprepade gånger för att betala lönekostnader i en viss verksamhet. Regeln, i den lydelse den hade vid införandet den 1 juli 1994, var tillämplig på arbetstagare som inom två år före konkursbeslutet hade beviljats lönegarantiersättning för fordringar som hade uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Arbetstagaren hade i dessa situationer rätt till garantiersättning för fordringar i den senare konkursen endast om anställningen i vilken de hade uppstått anvisats honom av offentlig arbetsförmedling. Den 1 juli 1995 ändrades regeln efter att ha utsatts för kritik. Ytterligare ett undantag infördes. En arbetstagare skulle enligt den nya regeln kunna få lönegarantiersättning för sina fordringar i den senare konkursen, om det fanns särskilda skäl. Den 20 juni 1995 lämnade EFTA-domstolen ett rådgivande yttrande som innebar att karensregeln i sin lydelse före den 1 juli 1995 inte var förenlig med art. 10 a) i direktiv 80/987/EEG. Därefter har Europeiska kommissionen övervägt om karensregeln, även efter den ändring som skedde den 1 juli 1995, kan godkännas såsom förenlig med direktiv 80/987/EEG. Dessa omständigheter sammantaget med annan kritik som framförts mot regeln talar enligt regeringen starkt för att den nu bör upphävas. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att karensregeln upphävs.
Kravet på anknytning till Sverige eller till svenska förhållanden Av 1 § LGL framgår att lönegarantin gäller för arbetstagarens fordringar om arbetsgivaren har försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt land. En begränsningsregel återfinns i 2 § samma lag. Enligt paragrafen skall den svenska lönegarantin ersätta endast fordringar som avser anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden. Frågan har uppkommit hur 2 § skall tolkas. Det finns enligt regeringen risk för att en tolkning av regeln t.ex. kan leda till att en arbetstagares lönefordring inte skyddas vare sig av hemlandets lönegarantisystem eller av reglerna i det land där arbetet utförts. För att all oklarhet i detta hänseende skall undanröjas bör enligt regeringen 2 § LGL ändras. Regeringen föreslår därför att kravet på att fordringen skall avse anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden för att omfattas av lönegarantin skall gälla endast om konkursen har inträffat i ett annat nordiskt land.
Kommittén om förmånsrätt vid konkurs, m.m. (Förmånsrättskommittén) Regeringen beslöt den 21 december 1995 att tillsätta en kommitté för att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (dir. 1995:163). Kommitténs huvuduppgift är att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och utgifter bör slopas, dels om företagshypotek bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. I det sistnämnda hänseendet anförs bl.a. att utredningen skall överväga på vilka sätt de nuvarande reglerna om löneskydd bör ändras för att arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens konkurs skall få ett så heltäckande skydd som möjligt. Därvid bör särskilt uppmärksammas frågan om den tid inom vilken lönefordringar skall vara förfallna till betalning för att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti behöver förlängas. Även bestämmelsen om begränsad förmånsrätt för semesterlön och semesterersättning skall övervägas. Av direktiven framgår vidare att utredningen är oförhindrad att lägga fram förslag som innebär att kopplingen mellan lönegarantin och förmånsrätten löses upp. Arbetet skall enligt direktiven vara avslutat senast den 31 december 1997.
Motionerna Utskottet tar nu upp sex motioner som väckts under den allmänna motionstiden hösten 1996. I tre motioner föreslås att det görs en översyn beträffande vissa regler i lönegarantilagen och i förmånsrättslagen. Christina Axelsson (s) föreslår i motion L315 att översynen skall omfatta frågor som rör maximibeloppet, semesterlön och tidsgränsen för lönefordringar. I motion L303 yrkar Lisbeth Staaf-Igelström (s) att översynen även skall omfatta karensregeln. Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) hemställer i motion L306 att översynen förutom de nyssnämnda fyra områdena skall omfatta även lönefordringarnas placering i förmånsrätten. Rune Evensson och Ingvar Johnsson (s) tar, i motion L305, upp behovet av att höja maximibeloppet för statlig lönegaranti. Motionärerna framhåller att det nuvarande taket för statlig lönegaranti på 100 000 kr innebär att vissa yrkesgrupper, äldre arbetskraft samt anställda hos oseriösa arbetsgivare drabbas hårdare än andra. I motion L307 begär Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s) att en utredning tillsätts som tar upp löntagarnas utsatta ställning vid konkurser. Motionärerna anser att de förändringar som skedde den 1 juli 1994 i lönegarantilagen, semesterlagen och 12 § förmånsrättslagen sammantaget med de tidigare försämringar som skett i förmånsrättsordningen, har för den enskilde arbetstagaren inneburit oacceptabla konsekvenser. Moderaterna yrkar i kommittémotion L313 att en konkursförsäkring införs i syfte att reformera nuvarande lönegarantibestämmelser. Enligt motionärerna bör systemet, mycket kortfattat, fungera på följande sätt. För de konkurser där verksamheten inte fortsätter skall i stället för lönegaranti en konkursförsäkring inrättas, som skall administreras av försäkringskassorna. I de fall där konkursbon driver konkursföretagets verksamhet vidare som ett led i avvecklingen skall lönegaranti inte kunna erhållas utan i stället skall arbetstagarna få en sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta att arbeta åt konkursboet.
Utskottets bedömning Utskottet anser i likhet med regeringen att FRL och LGL behöver ändras så att reglerna anpassas till EG:s direktiv på området. Utskottet behandlar i det följande de ändringar som föreslås i propositionen, med undantag av en ändring av främst lagteknisk karaktär. Dessutom yttrar sig utskottet över motioner från den allmänna motionstiden. När det gäller reglerna om närståendes löneskydd skiljer sig den svenska lagtexten i 2 § sjätte stycket FRL från motsvarande lydelse i den svenska anpassningen av direktiv 80/987/EEG. Detta kan medföra att en arbetstagare eller hans efterlevande kan undantas från lönegaranti på grund av innehållet i den svenska regeln men erhålla löneskydd enligt anpassningen. Staten kan i ett sådant fall bli skadeståndsskyldig för den skada som orsakats till följd av bristande genomförande av direktivet. Av propositionen framgår att staten har berörts av ett hundratal sådana skadeståndsanspråk under de senaste åren. Utskottet anser att det är av vikt att de svenska reglerna snarast ändras så att de fullt ut garanterar samma skydd som följer av direktivet. För detta talar också det stora antalet skadeståndsanspråk som riktats mot staten. Utskottet anser således att regeringens förslag bör tillstyrkas. Vad sedan gäller karensregeln anser utskottet i likhet med regeringen att ett inte avsett bruk av ett trygghetssystem måste kunna bekämpas med andra medel än att man ställer dem som reglerna är till för utan skydd. Med hänsyn härtill samt med beaktande av att det föreligger ovisshet om huruvida karensregeln kommer att godtas av Europeiska kommissionen bör enligt utskottets mening karensregeln upphävas. Utskottet stöder således regeringens förslag om upphävande av 9 a § LGL. Motionerna L303 och L306 får anses tillgodosedda i vad de avser karensregeln. Av 2 § LGL framgår att betalning enligt garantin endast lämnas för en sådan fordran som avser anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden. På grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen skall svenska regler tolkas i överensstämmelse med EG-rätten. De svenska reglerna om löneskydd bör alltså läsas mot bakgrund av direktiv 80/987/EEG. Av förarbetena till den svenska lagregeln (prop. 1991/92:139 s. 25) framgår att regeln tar sikte även på den situationen att konkursen har inträffat i Sverige. En EG-konform tolkning av samma paragraf kan medföra att bestämmelsen skall anses syfta endast på lönefordringar i konkurser som har inträffat i ett annat nordiskt land. Utskottet delar regeringens bedömning att denna oklarhet beträffande tolkningen av paragrafen måste undanröjas och att lagrummet bör ändras så att det klart framgår av LGL att bestämmelsen endast syftar på lönefordringar i konkurser som har inträffat i ett annat nordiskt land. De socialdemokratiska motionärerna tar i sina motioner upp frågor som rör maximibeloppet, semesterlön, tidsgränsen för lönefordringar och lönefordringarnas placering i förmånsrättsordningen. Utskottet har tidigare (yttr. 1993/94:AU7y, bet. LU34, rskr. 394) uttalat sig vad gäller frågan om sparad semester och då anfört att utskottet funnit det tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester i den utsträckning som semesterlagen medger för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens eventuella konkurs. Utskottet vidhåller denna inställning och finner det angeläget att det tas ett samlat grepp för att förbättra arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs. Detta skall dock ske utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. Frågan om hur en sådan förbättring skall komma till stånd övervägs av Förmånsrättskommittén som enligt sina direktiv har att behandla samtliga här berörda frågor. Med hänsyn till det sålunda pågående utredningsarbetet anser utskottet att motionerna L303, L305, L306, L307 och L315 i nu berörda delar bör avstyrkas. I motion L 313 (m) föreslås att systemet med lönegaranti avskaffas och till en del ersätts av en s.k. konkursförsäkring. Utskottet kan ansluta sig till motionärernas uppfattning att det är viktigt att konkursbon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på marknaden. Uppfattningen ligger för övrigt i linje med ett tidigare uttalande av utskottet (yttr. 1993/94:AU7y) att de regelsystem som kommer i tillämpning vid en konkurs bör vara så utformade att inverkan på konkurrensen minimeras. Inte heller får lönegarantin bidra till att konkurs blir ett mer attraktivt alternativ än en företagsrekonstruktion. Samtidigt är det enligt utskottets mening väsentligt att lönegarantins grundläggande syfte uppnås, nämligen att ge ett socialt acceptabelt skydd för arbetstagarnas lönefordringar vid en konkurs. Frågan om införande av en konkursförsäkring hör inte till de frågor som uttryckligen enligt direktiven för Förmånsrättskommittén skall behandlas av kommittén inom ramen för dess uppdrag att se över regelsystemet om lönegaranti och förmånsrätt i konkurs. Kommittén har emellertid enligt direktiven att själv avgöra vilka lösningar som är värda att utreda närmare. Utskottet utgår från att frågan om införande av en konkursförsäkring hör till de spörsmål som kommer att övervägas av kommittén. Med hänsyn till det anförda bör motion L 313 (m) inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 10 april 1997
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Elver Jonsson (fp), Sten Östlund (s), Berit Andnor (s), Ingvar Johnsson (s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson (s), Elving Andersson (c), Patrik Norinder (m), Hans Andersson (v), Barbro Johansson (mp), Paavo Vallius (s), Christer Erlandsson (s), Anna Åkerhielm (m) och Bengt-Ola Ryttar (s).
Avvikande mening Kent Olsson, Patrik Norinder och Anna Åkerhielm (alla m) anser att den del av arbetsmarknadsutskottets yttrande under rubriken Utskottets bedömning som börjar med ?Frågan om? och slutar med ?riksdagens åtgärd? bort ha följande lydelse: Utskottet delar också motionärernas uppfattning att det nuvarande systemet blivit krångligt och svårt att tillämpa och därmed också tungrott. Lönegarantins koppling till bestämmelserna om förmånsrätt medför också som ovan framhållits konkurrenssnedvridning. Utskottet välkomnar därför det nya system som motionärerna lägger fram och som innebär att de nackdelar som finns i dagens system elimineras samtidigt som arbetstagaren får en rimlig kompensation för utebliven betalning av löner. Den harmonisering av ersättningsnivån som föreslås mellan konkursförsäkringen och sjukpenningen finner utskottet rimlig. Mot bakgrund av det sagda tillstyrker utskottet motion L313 (m).
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Inledning 2 Ändringar föranledda av EG-direktivet 2 Andra ändringar i lönegarantin 6 Hemställan 13 Reservation..........................................13 Konkursförsäkring (m) 13 Bilaga 1 Propositionens lagförslag...................16 Bilaga 2 Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1996/97:AU6y 19