Livsmedelskontroll m.m.
Betänkande 1992/93:LU33
Lagutskottets betänkande
1992/93:LU33
Livsmedelskontroll m.m.
Innehåll
1992/93 LU33
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag (propositionen 1992/93:100, bilaga 10) till anslag för statens livsmedelsverk och täckande av vissa kostnader för köttbesiktning m.m. samt tre motioner som väckts under den allmänna motionstiden och som tar upp olika frågor som berör livsmedelspolitiken.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionens förslag i förevarande delar och avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.
NIONDE HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1992/93:100 föreslår regeringen (Jordbruksdepartementet) under punkterna H 1 och H 2 (s. 85)
dels att riksdagen till Statens livsmedelsverk för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på 94305 000kr,
dels att riksdagen till Täckande av vissa kostnader för köttbesiktning m.m. för budgetåret 1993/94 anvisar ett anslag på 1000kr.
Motionerna
1992/93:L705 av Stina Gustavsson och Rosa Östh (c) vari hemställs
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att samma regler som svenska slakterier ställs inför vid export också bör gälla de länders slakterier varifrån Sverige importerar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att oförpackade livsmedel, även frukt och grönsaker, bör ursprungsmärkas,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ursprungsmärkning bör avse det verkliga ursprungslandet och inte ett "mellanland" där varan förpackats eller råvaran beretts.
1992/93:L713 av Hans Karlsson (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att se över viss lagstiftning och de straff som utmäts vid förseelser mot dessa lagar.
1992/93:L714 av Stina Eliasson (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om överförande av Livsmedelsverkets uppgifter främst till Konsumentverket.
Utskottet
I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag till anslag för budgetåret 1993/94 till Statens livsmedelverk (SLV) och täckande av vissa kostnader för köttbesikting m.m. Vidare behandlas fem motionsyrkanden på livsmedelspolitikens område, nämligen frågor om SLV:s arbetsuppgifter, importslakterier, ursprungsmärkning av livsmedel samt straffbestämmelsen i livsmedelslagen (1971:511).
SLV är den centrala förvaltningsmyndigheten för livsmedelsfrågor samt chefsmyndighet för besiktningsveterinärorganisationen. De huvudsakliga arbetsuppgifterna för verket är att bevaka konsumentintresset inom livsmedelsområdet, utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelskontrollen, verkställa utredningar och praktiskt vetenskapliga undersökningar om livsmedel och kostvanor, medverka till att statsmakternas riktlinjer i fråga om kost och hälsa fullföljs, informera om sådana förhållanden på livsmedelsområdet som är viktiga för konsumenterna samt godkänna laboratorier för livsmedelsundersökningar.
SLV:s inkomster består bl.a. av avgifter för köttbesiktning m.m., kontroll av läkemedelsrester och bekämpningsmedelsrester i animaliska och vegetabiliska livsmedel, avgiftsmedel för central tillsyn som överförs till verket från kommunerna, avgifter för provtagning och undersökning vid större livsmedelsanläggningar samt avgifter för tillstånd m.m. Dessutom erhålls inkomster för uppdragsverksamhet, publikationer och kursverksamhet. Inkomsterna utgör omkring 70 % av verkets finansiering.
SLV utvecklar för närvarande resultatmått för olika prestationer, bl.a. produktivitet och styckkostnad. Avsikten är att tillföra resultatredovisningen sådana beräkningar kommande år.
Verksamhetens inriktning och verkets budgetram för budgetåren 1991/92--1993/94 fastställdes av riksdagen våren 1991 (prop. 1990/91:100, bil. 11, JoU22, rskr. 202). Beslutet innebär i fråga om verksamhetsinriktningen att SLV ytterligare skall stärka sin tillsynsroll samtidigt som livsmedelskontrollen i övrigt i högre grad skall bygga på företagens egentillsyn. Enligt beslutet bör SLV ge ökad tyngd åt arbetet med att utveckla nya metoder för analysverksamhet samt vara återhållsam med normer. Informationsinsatserna gentemot den lokala och regionala livsmedelskontrollen, livsmedelsbranschen, konsumenter m.m. skall förstärkas. För treårsperioden fastställde riksdagen en budgetram för SLV på 257243000 kr. Verkets anslag för budgetåret 1991/92 uppgick till 89959000 kr. För innevarande budgetår är anslaget 88486000 kr (se bet. 1991/92:LU25).
I budgetpropositionen anför jordbruksministern att de riktlinjer som lades fast år 1991 också bör gälla för budgetåret 1993/94. Riktlinjerna för SLV bör enligt hans mening även omfatta budgetåret 1994/95. Skälet härtill är att det på så sätt är möjligt för regeringen att, med utgångspunkt i ett underlag omfattande SLV:s årsredovisning, under våren 1993 utarbeta nya direktiv för verket inför en fördjupad prövning från regeringens sida i 1995 års budgetproposition. När det gäller anslaget föreslås att riksdagen anvisar ett ramanslag på 94305000 kr.
Förslaget till medelsberäkning för SLV föranleder inga erinringar från utskottets sida, och utskottet tillstyrker bifall till regeringens förslag i denna del.
En fråga som gäller SLV:s arbetsuppgifter tas upp av Stina Eliasson (c) i motion L714. Motionären anser att en samordning av SLV:s och Konsumentverkets uppgifter bör komma till stånd. I motionen anförs att det är anmärkningsvärt att ett så viktigt konsumentområde som livsmedelsfrågorna inte helt och hållet ingår i Konsumentverkets ansvarsområde. Frågor om mat, matkvalitet, livsmedlens ursprung och behandling tilldrar sig allt större intresse och får i det utvidgade europeiska samarbetet allt större betydelse. Konsumentverket borde -- som expert på att företräda konsumenterna -- rimligen ha de bästa förutsättningarna för att företräda konsumentintressena också på livsmedelsområdet. För att få både en effektivare konsumentpolitik vad gäller livsmedel och en effektivare och mindre kostsam statlig verksamhet anser motionären att riksdagen bör uttala sig för att frågan om överförande av SLV:s uppgifter till Konsumentverket prövas. Samtidigt bör, enligt motionären, prövas om några av SLV:s uppgifter bör överföras till Jordbruksverket, Socialstyrelsen eller Folkhälsoinstitutet.
Utskottet har ingen annan uppfattning än motionären när det gäller angelägenheten av att den statliga verksamheten på det konsumentpolitiska området bedrivs effektivt och att berörda myndigheter inte utför något onödigt dubbelarbete. Som på så många andra områden kan det också på livsmedelsområdet finnas skäl att med jämna mellanrum pröva om gällande organisation för verksamheten är den mest ändamålsenliga för att uppnå önskat resultat till minsta möjliga kostnad. I ärendet finns inte tillgång till något närmare underlag för att utskottet nu skall kunna ta ställning till de förslag som väcks i motionen. Utskottet förutsätter emellertid att regeringen redan i samband med direktiven till SLV:s fördjupade anslagsframställning år 1994 kommer att beröra frågan huruvida SLV:s bevakning av konsumentfrågorna på livsmedelsområdet i större utsträckning än för närvarande kan samordnas med andra myndigheter i syfte att få till stånd effektiviseringsvinster.
Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om det arbete som för närvarande bedrivs av den Konsumentpolitiska kommittén (C 1992:04). I kommitténs uppdrag ingår att göra en samlad översyn av det statliga engagemanget på det konsumentpolitiska området. Beträffande Konsumentverket anges i direktiven (dir. 1992:63) att kommittén bl.a. bör pröva de möjligheter som kan stå till buds för att minska verkets anslagsbehov utan att för den skull de väsentliga konsumentpolitiska uppgifter som verket bör ha träds för när. I detta syfte bör bl.a. ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och andra statliga organ ses över. Det står också kommittén fritt att i andra hänseenden ta upp frågor som kan vara av betydelse för den statliga verksamheten på det konsumentpolitiska området. Utskottet utgår från att den Konsumentpolitiska kommittén, om den så skulle finna erforderligt, också lägger fram samordningsförslag när det gäller bevakningen av konsumentfrågor på livsmedelsområdet. Konsumentpolitiska kommitténs uppdrag skall vara slutfört under år 1993.
Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att något tillkännagivande i enlighet med vad som begärs i motion L714 nu inte bör ske. Utskottet avstyrker därför bifall till motionen.
Från anslaget Täckande av vissa kostnader för köttbesiktning m.m. avlönas personal som utför köttbesiktning vid kontrollslakterierna m.m. Statens utgifter för ändamålet täcks av bl.a. slakteriföretagen enligt en särskild taxa. Under anslaget föreslås i budgetpropositionen ett formellt belopp om 1000kr.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag också i denna del.
I motion L705 tas upp en fråga som gäller slakterier. Motionärerna anser att de krav som svenska slakterier ställs inför vid export också måste gälla för de länders slakterier varifrån Sverige importerar produkter. I motionen yrkas tillkännagivande härom (yrkande 2).
En motion med samma yrkande som den nu aktuella behandlades av riksdagen under hösten 1992 i samband med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (se bet. 1992/93:EU1 och yttr. LU1y). Därvid framhölls att de svenska slakterier som exporterar till EG, de s.k. EG-godkända slakterierna, har en hantering som överensstämmer med EG:s regler. Införandet av EG:s bestämmelser på detta område innebär att alla slakterier och förädlingsanläggningar efter en övergångstid skall ha anpassat sig till de nya, i många hänseenden högt ställda kraven. Såväl EES-utskottet som lagutskottet utgick från att de krav som sålunda ställs på svenska exportslakterier också kommer att gälla för de slakterier inom EES som skall exportera sina produkter till Sverige. EES-utskottet ansåg därför att önskemålet i den då aktuella motionen var tillgodosett.
Enligt vad lagutskottet erfarit tillåts inte import till Sverige från slakterier som inte uppfyller EG-kraven. Detta gäller oberoende av i vilket land slakteriet ligger. Till saken hör också, som även påpekats tidigare av bl.a. EES-utskottet i det ovan nämnda betänkandet, att det kontrollsystem som infördes i Sverige den 1 juli 1990 bibehålls även med ett EES-avtal. Möjlighet finns således att stoppa produkter från utländska slakterier som inte uppfyller uppställda krav. Något tillkännagivande från riksdagens sida i enlighet med vad som begärs i motionen kan mot bakgrund av det anförda inte anses erforderligt. Utskottet avstyrker därför bifall till motion L705 yrkande 2.
Två frågor som gäller märkning av livsmedel tas upp av Stina Gustavsson och Rosa Östh (båda c) i motion L705. I motionen erinras om att det i samband med ändringar i livsmedelslagen år 1989 beslutades om märkning av ursprungsland på förpackade livsmedel. Motionärerna anser att även oförpackade livsmedel skall märkas med ursprungsland. Det är enligt motionärernas uppfattning otillfredsställande att t.ex. varor som säljs över disk skall vara undantagna från ursprungsmärkningen. I de flesta fall finns ju uppgifter om pris. Det bör därför vara lätt att samtidigt ge information om varans ursprungsland. Även frukt och grönsaker bör omfattas av kravet på ursprungsmärkning. Efterlevnaden av den branschöverenskommelse på området som finns i dag är enligt motionärerna bristfällig. När det gäller vissa varor, t.ex. sylt och marmelad, förekommer att man som ursprungsland anger det land där varan förpackats eller beretts. Detta är enligt motionärerna inte godtagbart. Om det egentliga syftet med märkningen av ursprungsland skall nås måste märkningen avse det verkliga ursprungslandet och inte ett s.k. mellanland. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om att oförpackade livsmedel, även frukt och grönsaker, bör ursprungsmärkas (yrkande 3) och att ursprungsmärkning bör avse det verkliga ursprungslandet (yrkande 4).
Som påpekas i motionen innebär gällande föreskrifter krav på märkning med produktionsland (ursprungsland) endast för färdigförpackade livsmedel (SLVFS 1984:8, ändrade senast genom SLVFS 1991:22). Märkning med uppgift om produktionsland kan ske genom att tillverkarens namn, hemort och land anges. Om hemorten är allmänt känd och otvetydig får uppgiften om landet utelämnas. Produktionslandet skall dock alltid anges om förpackarens namn och hemort anges i stället för tillverkarens. Kraven torde vara mer långtgående än de regler som gäller inom EG. Beträffande bär, frukt, grönsaker, potatis, rotfrukter och svamp som saluhålls färska i lös vikt genom självbetjäning eller i förpackningar som inte är tillslutna har SLV beslutat allmänna råd (SLVFS 1991:22), som innebär att information om produktionsland bör lämnas också för sådana varor antingen på själva förpackningen eller på skylt eller anslag intill livsmedlet. Dessutom finns, som motionärerna själva påpekar, en branschöverenskommelse som innebär att handeln åtagit sig att informera om ursprungsland när det gäller oförpackade livsmedel vid s.k. självplock. Beträffande oförpackade livsmedel som saluhålls genom manuell betjäning finns däremot varken föreskrifter, allmänna råd eller någon överenskommelse som innebär krav eller rekommendationer om märkning av i vilket land livsmedlet är producerat. Information om produktionsland för sådana livsmedel medföljer emellertid enligt uppgift regelmässigt storförpackningen till försäljningsstället, varför det kan förutsättas att man i butiken på begäran kan ge konsumenterna upplysningar om en varas ursprungsland.
I fråga om beredda livsmedel avses, enligt SLV:s föreskrifter, med produktionsland det land där beredningen -- dvs. tillagning, blandning, värmebehandling och liknande behandling av livsmedlet samt malning av köttfärs (däremot inte styckning, skivning eller delning i bitar) -- utförts. Något krav på märkning med uppgift om ursprunget av de enskilda ingredienserna i ett sammansatt livsmedel finns inte. De flesta färdigförpackade beredda livsmedel är i dag, enligt vad utskottet erfarit, märkta med uppgift om tillverkarens namn och hemort. Eftersom livsmedlets ursprung framgår av denna uppgift behöver märkningen inte kompletteras med angivande av produktionslandet. Om ett livsmedel som tillverkats i Sverige av i huvudsak importerade råvaror, t.ex. köttfärs som malts av importerat kött, skulle märkas som "svensk köttfärs" torde detta vara direkt vilseledande och otillåtet enligt marknadsföringslagen (1975:1418), eftersom konsumenterna då skulle uppfatta produkten som tillverkad av svenska råvaror.
Utskottet vill vidare erinra om att EES-avtalet innebär att Sverige tillsammans med övriga EFTA-länder åtagit sig att anpassa sina regelverk till ett stort antal tekniska föreskrifter, standarder m.m. som gäller inom EG. I åtagandena ingår även en rad EG-bestämmelser på livsmedelsområdet, bl.a. de som gäller märkning av livsmedel. De ändringar som genomfördes i livsmedelslagen hösten 1992 innebär att SLV fr.o.m. att EES-avtalet träder i kraft kommer att ha det samlade ansvaret för att meddela föreskrifter i överensstämmelse med EG:s direktiv (prop. 1992/93:119, bet. LU11). EG:s bestämmelser om ursprungsmärkning bygger på internationella rekommendationer från Codex Alimentarius, som är ett samlingsnamn för FAO:s och WHO:s gemensamma program, Food Standards Programme. Enligt denna märkningsstandard krävs märkning med uppgift om tillverkarens, förpackarens eller säljarens namn och adress. Dessutom skall ursprungslandet anges i de fall ett utelämnande av uppgiften kan vilseleda konsumenterna om livsmedlets ursprung. EG:s bestämmelser innebär att "ursprungsland" ersatts med begreppet "ursprungsplats". Reglerna i EG:s märkningsdirektiv om ursprungsmärkning är inte helt tydliga. I direktivet sägs att färdigförpackade livsmedel skall märkas med ursprungsplatsen i det fall ett utelämnande av denna uppgift kan vilseleda konsumenterna om livsmedlets ursprung. SLV har, enligt uppgift, tolkat denna bestämmelse så att ursprungsmärkning är obligatorisk för livsmedel som är märkta med uppgift om förpackarens namn och hemort i stället för tillverkarens.
Som både jordbruksutskottet och lagutskottet konstaterat tidigare när liknande motionsspörsmål behandlats (se bet. 1988/89:JoU14, 1991/92:JoU4 och 1991/92:LU25) saknas möjligheter att genom föreskrifter -- dvs. lagar, förordningar eller myndighetsföreskrifter -- tillskapa sådan information som motionärerna begär i huvudsak på grund av att sådana skulle komma att anses som tekniska handelshinder och därmed oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. I den mån det saknas bestämmelser inom EG har vi endast möjlighet att upprätthålla krav på märkning när det är nödvändigt med hänsyn till bl.a. konsumentskydd och skydd för allmän hälsa. Sådana åtgärder måste dock stå i proportion till det önskade resultatet och måste rikta sig både mot inhemska och utländska produkter.
Utskottet vill vidare understryka att EES-avtalet inte hindrar livsmedelsindustrin och handeln att frivilligt lämna information som är värdefull för konsumenterna. Som både lagutskottet och EES-utskottet framhållit tidigare vid behandlingen av liknande motionsyrkanden (yttr. 1992/93:LU1y och bet. 1992/93:EU1) kan med ett ökat varuutbud konsumenterna i än högre grad än för närvarande komma att efterfråga uppgifter om t.ex. produktionsland eller varifrån ingredienserna i ett sammansatt livsmedel kommer. Eftersom en tillfredsställande märkning -- i likhet med annan varuinformation som konsumenterna önskar -- är ett konkurrensmedel förutsätter utskottet att enskilda företag i branschen kommer att utnyttja denna möjlighet. Enligt vad utskottet erfarit har Jordbruksdepartementet kallat till överläggningar om ursprungsmärkning av livsmedel -- främst på kött- och charkområdet -- den 22 mars 1993 med deltagande av företrädare för konsumenter, detaljister, grossister och producenter. Utskottet utgår från att regeringen därefter vidtar erforderliga åtgärder.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L705 yrkandena 3 och 4.
I motion L713 begär Hans Karlsson (s) ett tillkännagivande om en översyn av bl.a. livsmedelslagens straffbestämmelser i syfte att i större utsträckning kunna beivra överträdelser med penningböter i stället för som nu med dagsböter. Som skäl för yrkandet redovisar motionären ett fall där en föreståndare för en livsmedelsaffär åtalats för att inte ha förvarat salubjudna semlor under lock och ett annat där en restaurangidkare startat sin verksamhet innan han fått alla erforderliga tillstånd. Enligt motionärens mening skulle en hantering som inneburit penningböter i stället för dagsböter i dessa två fall bättre stå i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet.
Livsmedelslagens straffbestämmelse (30§) innebär att den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot vissa i lagen angivna föreskrifter eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Om en förpliktelse av betydelse från hälsosynpunkt eller för konsumentintresset uppsåtligen åsidosätts i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt, är maximistraffet fängelse i högst två år.
Av 25 kap. brottsbalken framgår att med böter menas dagsböter, vilka med utgångspunkt i brottets art kan bestämmas till minst 30 och högst 150. Dagsbotens storlek bestäms till minst 30 kr och högst till 1000 kr beroende på den tilltalades inkomst- och förmögenhetsförhållanden. Om brottet förskyller lägre straff än 30 dagsböter döms böterna ut i penningböter, vilka bestäms till lägst 100 kr och högst 2000 kr.
Av det redovisade framgår att gällande rätt innebär att penningböter kan komma i fråga för lindrigare brott mot livsmedelslagen. Däremot kan strafföreläggande eller ordningsbot, som utfärdas av åklagare resp. polisman för godkännande av den misstänkte, inte komma i fråga för brott mot livsmedelslagen. Strafföreläggande får nämligen utfärdas endast beträffande brott för vilket böter ingår i straffskalan och för vilket inte är stadgat svårare straff än fängelse i sex månader. Ordningsbot får ges endast för sådana brott för vilka inte stadgas annat än penningböter (48 kap. rättegångsbalken).
Gällande bestämmelser innebär således att straff för överträdelser av livmedelslagen, även i bagatellartade fall, måste utdömas av domstol. I detta sammanhang bör dock erinras om att Åklagarutredningen i sitt betänkande (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende har föreslagit att möjligheterna till strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot utvidgas. Enligt förslaget skall åklagare få förelägga påföljd bl.a. när brottet förskyller böter, oavsett vilket högsta straff som är stadgat för brottet. Vidare skall enligt förslaget polisman under vissa förutsättningar få utfärda bötesföreläggande i de fall brottet förskyller penningböter. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Utskottet konstaterar att vad Åklagarutredningen föreslagit ligger helt i linje med vad motionären vill åstadkomma. I avvaktan på remissinstansernas och regeringens ställningstaganden till utredningens förslag anser utskottet att något tillkännagivande från riksdagens sida inte är erforderligt. Utskottet avstyrker därför bifall till motion L713.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande anslag till Livsmedelsverket att riksdagen med bifall till regeringens förslag under nionde huvudtiteln till Statens livsmedelsverk för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på 94305000 kr,
2. beträffande köttbesiktning att riksdagen med bifall till regeringens förslag under nionde huvudtiteln till Täckande av vissa kostnader för köttbesiktning m.m. för budgetåret 1993/94 anvisar ett anslag på 1000 kr,
3. beträffande Livsmedelsverkets arbetsuppgifter att riksdagen avslår motion 1992/93:L714,
4. beträffande slakterier att riksdagen avslår motion 1992/93:L705 yrkande 2,
5. beträffande märkning av livsmedel att riksdagen avslår motion 1992/93:L705 yrkandena 3 och 4,
6. beträffande livsmedelslagens straffbestämmelse att riksdagen avslår motion 1992/93:L713.
Stockholm den 9 mars 1993
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Hans Stenberg (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m) och Per Erik Granström (s).