Ledningsform för Institutet för forskning och utveckling
Betänkande 1994/95:AU18
Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1994/95:AU18
Ledningsform för Institutet för forskning och utveckling
Innehåll
1994/95 AU18
Sammanfattning
Enligt riksdagens nyligen fattade beslut (prop. 1994/95:158, bet. AU9, rskr. 336) skall Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och den verksamhetsutförande delen av Arbetsmiljöfonden fr.o.m. den 1 juli 1995 samorganiseras i en ny forskningsutförande myndighet, Institutet för forskning och utveckling (FoU). Utskottet tar i detta betänkande upp den i samband med behandlingen av proposition 158 uppskjutna frågan om vilken ledningsform som bör väljas för myndigheten.
Utskottet förordar att den nya myndigheten, i stället för att ledas som ett enrådighetsverk som regeringen förordat i proposition 1994/95:158, skall ha en styrelse som delar ansvaret över verksamheten med myndighetens chef.
Ställningstagandet innebär att ett motionsyrkande från Vänsterpartiet i allt väsentligt tillgodoses.
Utskottet
Inledning
Riksdagen (bet. 1994/95:AU9, rskr. 336) har nyligen på grundval av regeringens proposition 1994/95:158 Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m. beslutat om en samorganisering av myndigheterna på arbetslivsforskningens område.
I ett avseende, nämligen när det gäller vilken ledningsform som bör väljas för den föreslagna nya forskningsutförande myndigheten, ansåg riksdagen att ett ställningstagande till propositionen och den av Vänsterpartiet väckta motionen 1994/95:A26 (yrk. 2) tills vidare borde anstå.
Riksdagens bedömning i frågan grundade sig på att regeringen i kompletteringspropositionen avsåg att lägga fram förslag när det gäller förvaltningsmyndigheternas ledning och om omprövning av de riktlinjer riksdagen antagit våren 1994.
Regeringen har nu till riksdagen avlämnat kompletteringsproposition 1994/95:150, vilket föranleder utskottet att väcka frågan om vilken ledningsform som lämpligen skall väljas för den föreslagna nya forskningsutförande myndigheten.
Proposition 158
Förslaget i proposition 1994/95:158 Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet innebar sammanfattningsvis att Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden läggs ned fr.o.m. den 1 juli 1995 och att de verksamhetsutförande delarna av myndigheterna samorganiseras i en ny forsknings- och utvecklingsmyndighet, Institutet för FoU. Myndigheten skall ha till uppgift att bl.a. bedriva forskning, utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling inom arbetslivsområdet. Institutet föreslogs enligt propositionen organiseras som ett enrådighetsverk med en av regeringen utsedd generaldirektör som chef. Vid institutet skulle det vidare inrättas ett särskilt insynsråd med representanter för bl.a. arbetsmarknadens parter.
Förslaget innebar vidare att Arbetsmiljöfondens medelsbeviljande funktion förs över till ett nytt råd för forskning och utveckling, Rådet för FoU. Myndigheten skall ha till uppgift att bevilja medel till forskning och utveckling på arbetslivsområdet. Rådet skall ha en styrelse som utses av regeringen. Under styrelsen skall rådet ledas av en av regeringen utsedd chef.
De båda nya myndigheterna skall enligt förslaget finansieras helt via statsbudgeten. Den medelsfond som finns knuten till Arbetsmiljöfonden avvecklas.
Motion väckt med anledning av proposition 158
Vänsterpartiet framhåller i kommittémotion A26 (yrk. 2) att institutet bör ledas av en stark styrelse som är brett förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden. Förslaget att samla arbetslivsforskningen i ett institut kan annars enligt motionärerna medföra att forskningens perspektiv "smalnar in" och blir likriktat.
Val av ledningsform för Institutet för FoU
Nuvarande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning m.m.
Frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning behandlades av riksdagen under våren 1994 med anledning av förslag från den dåvarande regeringen i proposition 1993/94:185.
Riksdagen (bet. 1993/94:KU42, rskr. 381) godkände därvid riktlinjer som främst innebar att centrala förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk, om det inte finns vägande skäl som motiverar annan ledningsform. Det är då främst fråga om styrelseledning. Proposition 185 innehöll en översiktlig redogörelse för vilka typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse. För forskningsmyndigheterna gällde enligt propositionen att statsmakterna beslutade om anslag och allmän inriktning av forskningen. Det ankom sedan på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja.
Det låg enligt propositionen nära till hands att myndigheten leddes av en professionell styrelse med en sådan sammansättning att verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.
Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom de nämnda riktlinjerna reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna och förordade för sin del ett tillkännagivande till regeringen om följande ordning:
Den tidigare huvudregeln att statliga myndigheter jämte verkschefer leddes av valda lekmannastyrelser, som garanterade både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet, borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på lekmannastyrelse borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område. Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.
Arbetsmarknadsutskottet inhämtade under beredningen av proposition 158 konstitutionsutskottets yttrande över den föreslagna ledningsfunktionen för den nya myndighetsorganisationen.
Konstitutionsutskottet avgav i det sammanhanget ett yttrande, 1994/95:KU5y, som fogas som bilaga även till förevarande betänkande. I yttrandet gör utskottet följande bedömning:
Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas. Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den enrådighetsledning som föreslås i propositionen.
Förslag om nya riktlinjer i ledningsfrågan
I kompletteringsproposition 1994/95:150 bilaga 7 s. 114--121 begär regeringen godkännande av nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning. Enligt vad utskottet erfarit har finansutskottet överlämnat ifrågavarande avsnitt i propositionen till konstitutionsutskottet för behandling. Konstitutionsutskottets behandling väntas dock ske först under kommande höst. De föreslagna riktlinjerna i ledningsfrågan innebär följande.
Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på visst sätt skall vara utgångspunkten vid val av ledningsform.
Som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skall regeringen välja enrådighetsverk eller styrelse.
Såväl enrådighets- som styrelsemodellen bör vid behov anpassas till de särskilda förutsättningar som råder för den enskilda myndigheten.
En styrelse kan ha ett helt eller ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför regeringen.
Riktlinjerna för val av ledningsform skall i princip tillämpas även på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet.
I proposition 150 lämnar regeringen vidare en redovisning departementsvis av vilka myndigheter som regeringen avser att ge ny ledningsform under år 1995 genom ändringar i myndighetens instruktion. Enligt redovisningen föreslås Institutet för FoU i överensstämmelse med förslaget i proposition 158 ledas som ett enrådighetsverk med insynsråd. Följande principer anges ha varit vägledande vid prövningen av lämplig ledningsform.
Ledningsformen enrådighetsverk bör enligt propositionen övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Modellen kan kompletteras med ett insynsråd om det av allmänt intresse bedöms vara påkallat med demokratisk insyn och kontroll.
En ledningsform med styrelse med fullt ansvar för verksamheten kan, framhålls i propositionen, vara aktuell för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.
Den nuvarande styrelsemodellen med delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen kan enligt propositionen passa för myndigheter där bredd och mångfald är önskvärd och det inte finns skäl att närmare styra verksamheten. Modellen kan även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor betydelse.
Regeringen framhåller slutligen att det också kan vara värdefullt om någon form av intresserepresentation i styrelsen för vissa myndigheter främst inom arbetsmarknadsområdet åter kan införas i syfte att främja intresseavvägning och samförstånd mellan arbetsmarknadens parter. Frågan behöver, sägs det i propositionen, utredas ytterligare.
I proposition 150 framhåller regeringen att man delar den grundtanke som den dåvarande regeringen förde fram i proposition 185 i ledningsfrågan, nämligen att myndigheterna skall ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansvaret ligger.
Regeringen säger sig däremot inte helt dela den slutsats beträffande val av ledningsform som den dåvarande regeringen drog. Regeringen förordar, med hänvisning till de skiftande verksamheter det är fråga om, en mer flexibel tillämpning av olika ledningsformer än vad som nu gäller, då enrådighetsverk skall väljas "i första hand".
I propositionen sägs vidare bl.a. följande.
Utgångspunkten bör i stället vara att regeringen vid val av ledningsform utgår från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter väljer en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen.
Vid val av ledningsform bör inte ett statiskt synsätt tillämpas. Vi måste i dag vara beredda på att inriktningen av de enskilda myndigheternas verksamhet kan behöva ändras relativt snabbt -- inte minst med tanke på internationaliseringen och medlemskapet i EU. Ändrade förutsättningar kan medföra att även ledningsformen behöver ändras. En myndighet kan således ha olika ledningsform under olika perioder av sin utveckling. Växling av ledningsform bör naturligtvis inte ske ofta och utan välgrundade orsaker. Det bör ske när det finns vägande skäl för en förändring ur ett effektivitets- och styrningsperspektiv.
Enrådighetsverk -- med eller utan ett av regeringen tillsatt råd med insyn som främsta uppgift -- och styrelse bör vara de två huvudalternativ som regeringen väljer mellan. Dessa bör emellertid också kunna modifieras och anpassas till skilda förutsättningar. Nämnda proposition -- prop. 185, utskottets anm. -- pekar t.ex. på att enrådighetsmodellen kan kompletteras med att regeringen vid behov kan inrätta ett särskilt beslutsorgan för beslut i vissa avgränsade frågor. Denna modell avser vi införa t.ex. vid Kammarkollegiet.
Enligt vår mening bör även styrelsemodellen kunna anpassas till olika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för verksamheten inte blir den enda formen av styrelse. Som redan nämnts har vi funnit skäl att behålla nuvarande styrelseform i en del fall. Att statliga myndigheter leds av en myndighetschef tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Användningen av en sådan form av styrelse bör därför inte vara utesluten. Modellen kan t.ex. vara att föredra där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samordning med andra myndigheter och organisationer är viktig. Vi vill dock framhålla att där denna styrelsemodell väljs skall ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion.
Utskottets bedömning
Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte vid behandlingen av proposition 158 den ledningsform -- styrelse med fullt ansvar -- som regeringen föreslagit för Rådet för FoU. Riksdagen följde utskottet.
Vid val av ledningsform för det föreslagna Institutet för FoU är bredd och mångfald viktiga aspekter. Behovet av omfattande styrning av institutet från regeringens sida är däremot inte särskilt stort. Den ledningsform som i dag tillämpas för Arbetsmiljöinstitutet och Institutet för arbetslivsforskning, dvs. ett delat ansvar mellan styrelse och myndighetschef, är enligt utskottets bedömning att föredra framför modellen enrådighetsverk med insynsråd.
Det är särskilt angeläget att styrelsen ansvarar för att bidra till forskningens kvalitativa utveckling och till att forskningen får en sådan inriktning att den kommer till praktisk nytta och förbättrar förhållandena på arbetsplatserna. Detta innebär att såväl forsknings- som arbetslivserfarenhet bör finnas företrädd i styrelsen. Enligt utskottets mening är det alltså mer ändamålsenligt om myndigheten, i stället för ett insynsråd, har en styrelse som besitter bred erfarenhet eller djup kunskap inom myndighetens verksamhetsområde och som verkar för denna utveckling och inriktning.
Styrelsen bör utses av regeringen, och det får ankomma på regeringen att i myndighetens instruktion, med utgångspunkt från vad utskottet nu sagt, reglera ansvarsförhållandena mellan styrelsen och myndighetens chef.
Enligt utskottets mening skulle det från flera utgångspunkter vara värdefullt med intresserepresentation av parterna på arbetsmarknaden i styrelsen. Utskottets ställningstagande i ledningsfrågan torde tillgodose intentionerna bakom motion A26 i aktuell del. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande val av ledningsform för Institutet för FoU att riksdagen med anledning av motion 1994/95:A26 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 30 maj 1995
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Sten Östlund (s), Berit Andnor (s), Martin Nilsson (s), Kent Olsson (m), Per Erik Granström (s), Elving Andersson (c), Laila Bjurling (s), Patrik Norinder (m), Sonja Fransson (s), Hans Andersson (v), Christina Zedell (s), Christel Anderberg (m), Dan Ericsson (kds), Anna Åkerhielm (m), Lennart Rohdin (fp) och Bertil Borglund (mp).
Särskilt yttrande
Kent Olsson, Patrik Norinder, Christel Anderberg och Anna Åkerhielm (alla m) anför:
Vi anser att regeringens ambition att minska antalet myndigheter på arbetslivsforskningens område genom en sammanslagning av de verksamhetsutförande delarna av Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden i och för sig är lovvärd. Enligt vår uppfattning har emellertid den av riksdagen nyligen beslutade samorganiseringen fått en inriktning som strider mot viktiga principer inom forskningspolitiken. Beslutet riskerar att leda till en isolering av den sektorsbedrivna forskningen från övrig forskning och utveckling. Dessutom saknar den beslutade organisationsmodellen nödvändiga incitament för att säkra forskningens kvalitet.
Vi anser att ett Institut för arbetslivsutveckling skall bildas med såväl forsknings- som utbildningsuppgifter. Institutet bör integreras i universitets- och högskoleväsendet. Medel till merparten av den forskning institutet skall utföra skall tilldelas institutet i konkurrens med andra institutioner som bedriver likartad forskning.
Som följd av vår uppfattning om att den sektorsbedrivna arbetslivsforskningen bör inordnas i universitets- och högskoleväsendet finner vi det mindre lämpligt att styrelsen för det nybildade institutet skall utses av regeringen. Ledningen bör enligt vår mening utses av det universitet eller den högskola som institutet knyts till och bestå av personer med bred kompetens och erfarenhet av olika aspekter på arbetslivsområdet.
Konstitutionsutskottets yttrande 1994/95:KU5y
Bilaga
Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m.
Till arbetsmarknadsutskottet
Arbetsmarknadsutskottet har den 28 mars 1995 beslutat inhämta yttrande från konstitutionsutskottet över proposition 1994/95:158 Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m, såvitt avser ledningsfunktionen av den nya myndighetsorganisationen. Ledningsfunktionen tas upp i motion 1994/95:A26 (v), (yrk. 2), vari hemställts att myndigheten för FoU skall ledas av en styrelse.
Propositionen
I propositionen föreslås en ny organisation för forskning och utveckling inom arbetslivsområdet. Syftet är att uppnå en bättre samordning och en klar uppdelning mellan utförande verksamhet och medelsbevillning. Regeringen föreslår således att det inom arbetslivsområdet bildas dels en FoU-myndighet, dels ett medelsbeviljande råd för forskning och utveckling.
Den förstnämnda myndigheten skall bedriva forskning, utbildning, kompetens- och arbetslivsutveckling. Detta institut bör enligt propositionen inrättas som ett enrådighetsverk med en generaldirektör som chef. Regeringen anser vidare att det bör inrättas ett särskilt råd vid institutet med representanter för bl.a. arbetsmarknadens parter och med uppgift att säkerställa en fortlöpande insyn i verksamheten.
Den andra myndigheten -- ett råd med uppgift att bevilja medel till forskning och utveckling -- skall enligt propositionen ledas av en styrelse som utses av regeringen.
Motionen
I motion 1994/95:A26 framhålls att arbetslivsforskningens perspektiv kan smalna in och bli mer likriktat när arbetslivsforskningen samlas i ett institut. Det är därför av största vikt att institutet leds av en stark styrelse som är brett förankrad bland arbetslivets aktörer och i forskarvärlden.
Konstitutionsutskottets bedömning
Våren 1994 godkände riksdagen vissa riktlinjer beträffande de centrala förvaltningsmyndigheternas ledning, vilka föreslagits av regeringen i proposition 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning.
Konstitutionsutskottet framhöll vid behandlingen av propositionen att ledningsformen enrådighetsverk -- som regeringen föreslagit -- borde väljas i första hand. Endast om vägande skäl motiverade det, borde en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse (1993/94:KU42). Propositionens riktlinjer innehöll en översiktlig redogörelse för vilka typer av myndigheter som borde ledas av en styrelse. Dit hörde i huvudsak myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter för regionala organisationer. En del myndigheter vars verksamhet i hög grad berör enskilda personers integritet kunde också motivera att de leddes av en styrelse. Även i en del andra fall borde styrelseformen övervägas. Dit hörde främst forsknings- och kulturmyndigheter. För forskningsmyndigheterna gällde att riksdagen och regeringen beslutar om anslag och allmän inriktning av forskningen. Det ankom sedan enligt propositionen på myndigheten att fritt pröva vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja och vilka krav som skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Här låg det enligt regeringens mening nära till hands att myndigheten leddes av en professionell styrelse med en sådan sammansättning att verksamheten fick god förankring i forskarsamhället.
Mot konstitutionsutskottets beslut att ställa sig bakom dessa riktlinjer reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna, som förordade ett tillkännagivande till regeringen med följande innebörd: Den dåvarande huvudregeln att statliga myndigheter jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser, som garanterade både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet, borde gälla även i framtiden. Ett absolut krav på lekmannastyrelser borde ställas inom forskningsområdet. Eftersom statsmakterna medvetet valt att ge dessa verksamheter stor frihet är det av stort värde med styrelser inom detta område. Smärre myndigheter som sysslade med rutinärenden kunde däremot enligt reservanterna inrättas som enrådighetsverk under förutsättning av att någon typ av insynsorgan fanns.
Från Vänsterpartiets sida framhölls att det inte fanns någon anledning att ändra den dåvarande ordningen. En övergång till enrådighetsverk skulle försvaga den demokratiska strukturen inom myndigheterna.
I den nu aktuella propositionen Ny myndighetsorganisation inom arbetslivsområdet m.m. beskrivs den nya FoU-myndigheten bl.a. på följande sätt.
De verksamhetsutförande delarna i Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden samorganiseras i den nya FoU-myndigheten. Regeringen anser att det är principiellt viktigt att de nya huvudverksamheter som skall ingå i den nya myndigheten organiseras och bedrivs på ett sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla och stärka forskningens kvalitet och relevans, å ena sidan, och till att i en vid betydelse föra ut och tillämpa forskningens resultat å andra sidan. Utbildningsinsatser, forskarstödda utvecklingsprojekt och informationsverksamheter är exempel på sådana verksamhetsåtaganden. Den nya myndighetens huvudsakliga verksamhet avses bestå i att bedriva forskning och utveckling.
Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.
Riksdagens beslut om förvaltningsmyndigheternas ledning innebär att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör komma i fråga i första hand. När det gäller t.ex. forskningsmyndigheter bör dock enligt riksdagsbeslutet en styrelseledning övervägas. Beslutet ger således utrymme för båda ledningsformerna. Från dessa utgångspunkter kan det finnas skäl att överväga en styrelseledning för Institutet för FoU i stället för den enrådighetsledning som föreslås i propositionen.
Stockholm den 18 april 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg (fp).