Länsdemokratifrågor
Betänkande 1991/92:KU4
Konstitutionsutskottets betänkande
1991/92:KU04
Länsdemokratifrågor
Innehåll
1991/92 KU4
Sammanfattning
I betänkandet behandlas sex motioner från allmänna motionstiden 1991. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet har fogats en reservation (c, kds) samt en meningsyttring av suppleant (v).
Motionerna
1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en parlamentarisk utredning om införande av länsdemokrati i enlighet med vad som anförts i motionen.
1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att frågan om stärkt regionalt självstyre i form av direktvalda regionala parlament utreds i enlighet med vad som anförts i motionen.
1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att regeringen skyndsamt utreder och framlägger förslag till inrättande av länsparlament i enlighet med de riktlinjer centerpartiet föreslagit.
1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c) vari med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:A491 yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättande av länsparlament.
1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om länsdemokrati i Stockholms län.
1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en självständig regional styrelseform övervägs i civildepartementets arbete med att utveckla den offentliga sektorn.
Utskottet
Motionerna
I motion 1990/91:K248 yrkande 2 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning med uppgift att utarbeta förslag om införande av länsdemokrati.
Enligt motionen är det utmärkande för länsnivån att det inte finns något samlat forum för debatt och beslut om länets angelägenheter. Uppgifter är spridda men samtidigt är de olika organens verksamhet ofta invävda i varandra på ett sätt, som gör styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare allmänhet och som medför mycken byråkrati och stora effektivitetsförluster.
I motionen erinras om att länsstyrelserna, som är statliga organ, har fått allt större och alltmer allmänpolitiska uppgifter. Tendensen har varit, vilket ytterligare markerades vid den länsstyrelsereform som nu håller på att genomföras, att alltmer av besluten läggs på landshövding och tjänstemän. Enligt motionärerna är detta ur såväl demokrati- som effektivitetssynpunkt en olycklig utveckling, som stämmer illa mot allmänna deklarationer om decentralisering och om nödvändigheten av ett ökat folkligt inflytande över planering och beslut. Länsparlament, som bygger på de nuvarande folkvalda landstingen, bör enligt motionärerna ta över och länsstyrelserna avvecklas. Därmed får man i länen en organisation som principiellt stämmer väl överens med den vi har på riksplanet och i primärkommunerna. Med länsparlament av detta slag skulle också nya möjligheter öppnas för en omfattande decentralisering, inte bara från riksdag och regering, utan också från centrala ämbetsverk.
En utredning om inrättande av länsparlament begärs också i motionerna 1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda c) samt 1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c). I den senare motionen sägs att en omvandling av landstingen till länsparlament skulle vara en demokratisk reform som gav de folkvalda landstingen utökade befogenheter och ett övergripande ansvar för länsfrågorna. Detta skulle skapa ett större engagemang och vilja att lösa länens regionala problem. En stark regional nivå är enligt motionärerna av största vikt i ett alltmer omfattande EG-samarbete.
En regionaldemokratisk reform krävs också i motion 1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp). Motionärerna anser att en form av direktvalda regionala parlament bör inrättas, och att dessa parlament bör överta nuvarande landstings, länsstyrelsers och väsentliga delar av den centrala förvaltningens uppgifter. Liknande synpunkter framförs i motion 1990/91:Bo317, även den av Claes Roxbergh m.fl. (mp). I den senare motionen krävs att utöver det regionala "parlamentet" även landshövdingarna skall utses genom direkta val.
I motion 1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) behandlas frågan om länsdemokrati i Stockholms län. Enligt motionärerna råder det kaos i planeringen i Stockholms län. Alltför många inbördes splittrade organ deltar i planeringsprocessen.
De starka aktörerna, storföretagen och staten, gör enligt motionen som de vill, utan folklig påverkan. Som exempel pekas på att arbetsplatsbyggandet under 1980-talet skett i områden med överskott på arbetsplatser men ändå i dåliga kollektivtrafiklägen. Resultatet har blivit en snabb ökning av biltrafiken.
Enligt motionärerna kan det vara naturligt att i Stockholms län påbörja en omläggning där länsstyrelsen sammanförs med landstingen. Staten bör erbjuda Stockholms läns landsting att ta över länsstyrelsens uppgifter och personal mot att staten ger anslag till landstinget motsvarande dagens kostnader för länsstyrelsen.
Bakgrund
I länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati behandlades bl.a. förslag till förstärkt samordning på regional nivå, ändringar i administrativa förfaranden och årsredogörelser för utvecklingen i länen m.m.
I 1984 års budgetproposition (bil. 15, s. 39 ff.) konstaterade civilministern att politisk enighet nåtts i huvudfrågan, nämligen att man skulle undvika organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse samt att man inom den statliga förvaltningen skulle öka samordningen och därvid stärka länsstyrelsernas roll. Civilministern ställde sig avvisande till ett förslag av kommittén om att vissa länsorgan skulle ställas under ett starkt lekmannainflytande genom att organens styrelser utom ordföranden skulle väljas av landstingen. Civilministern var inte heller beredd att ställa sig bakom vissa framlagda förslag till förstärkt samordning av statlig verksamhet på regional nivå.
Under 1983/84 års riksmöte behandlade utskottet bl.a. en partimotion av centerpartiet vari föreslogs att nya betydelsefulla uppgifter skulle överföras till landstingen. I två andra c-motioner i samma ärende förordades ett fortsatt arbete med länsdemokratifrågorna på grundval av länsdemokratiutredningens slutbetänkande.
Utskottet, som inte fann anledning att frångå det i budgetpropositionen anlagda synsättet, avstyrkte motionerna (KU 1983/84:24 s.40).
Ett förslag till ny statlig regional förvaltningsorganisation presenterades i proposition 1988/89:154. Förslaget byggde på den försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning som bedrivits i Norrbottens län sedan den 1 juli 1986.
Den av riksdagen beslutade reformen (1989/90:BoU4 och 9), innebär bl.a. följande. Länsstyrelserna omorganiseras. De nya länsstyrelsernas ansvarsområde innefattar de verksamheter som tidigare bedrevs av länsvägnämnderna, länskolnämnderna, lantbruksnämnderna samt de dåvarande länsstyrelserna. Viss del av länsbostadsnämndens verksamhet ingår också i de nya länsstyrelserna, som i övrigt får vidgade befogenheter i vad avser kommunikationsområdet, skogsvården och trafiksäkerheten. På vissa andra områden har ett vidgat samrådsförfarande införts.
Förtroendemannainflytandet i de nya länsstyrelserna skall säkras genom inrättande av nämnder vid sidan av länsstyrelsernas styrelse. I propositionen hade föreslagits inrättande av fem obligatoriska nämnder. Riksdagen fann emellertid att det borde överlåtas åt den enskilda länsstyrelsens styrelse att besluta om vilken nämndorganisation som skulle knytas till länsstyrelsen och hur den i så fall skall utformas. Detta gav riksdagen regeringen till känna. Enligt ett annat tillkännagivande skall nämnderna i förekommande fall väljas av länsstyrelsens styrelse, nämnderna skall ha ett ojämnt antal ledamöter -- lägst fem och högst elva inkl. ordföranden. Landshövdingen skall i normalfallet vara ordförande. Reformen trädde i kraft den 1 juli 1991. I en gemensam reservation av centerpartiets och miljöpartiets ledamöter i bostadsutskottet förordades avslag på propositionen. I reservationen förordades att det fortsatta reformarbetet skulle inriktas mot att begränsa den centraliserade förvaltningen och att decentralisera uppgifterna inom detta område så långt det är möjligt till regionala och lokala organ.
Regeringen beslöt våren 1991 att tillkalla en särskild utredare (dir. 1991:31) med uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.
I direktiven erinras bl.a. om att det på några statliga förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande länsindelningen är en lämplig grund för myndigheternas regionala indelning. Inom delar av den statliga verksamheten finns ett intresse av att skapa regionala enheter som omfattar flera län. Dessa regionala enheter är dock sällan uppbyggda på likartat sätt utan varje verksamhet strävar efter en egen regional indelning, vilket medför problem när det gäller samordning och överblick.
I direktiven påpekas vidare att det förs en diskussion om landstingens framtida roll och uppgifter. I denna diskussion sätts ibland landstingens existens i fråga samtidigt som det också förekommer förslag om att ge landstingen ett större ansvar för regionens angelägenheter och utveckling.
Viktiga uppgifter för den statliga förvaltningen på regional nivå bör enligt direktiven även i fortsättningen vara att ansvara för samordning, uppföljning och utvärdering av nationella mål samt att arbeta med länets utveckling.
Utredaren bör enligt direktiven på grundval av sina analyser och överväganden göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur av den offentliga verksamheten på regional nivå. Utredaren bör så fullständigt som möjligt redovisa konsekvenserna av de olika alternativen, bl.a. vad gäller möjligheterna att uppnå skilda nationella mål, effektivitet i resurshushållningen, medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor.
Riksdagen har flera gånger tidigare avslagit motioner av samma innebörd som de nu aktuella. Senast skedde det hösten 1990 i betänkande 1990/91:KU3.
Bostadsutskottet behandlar i betänkande 1991/92:BoU4 två motioner om förändrad regional indelning m.m.
Utskottets bedömning
Frågor rörande regionernas ställning och det medborgerliga inflytandet över den regionala förvaltningsverksamheten har enligt utskottet hög aktualitet. Inte minst gäller detta, som påpekas i motion K625, till följd av det ökade EG-samarbetet.
Utredningen om den offentliga verksamhetens regionala organisation har nyligen påbörjat sitt arbete. I utredningsuppdraget ingår som nämnts att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur och att bl.a. redovisa konsekvenserna av de olika alternativen vad gäller medborgarinflytande. Utskottet är mot den bakgrunden inte berett att nu förorda någon förändring i huvudmannaskapet för den nuvarande statliga regionala förvaltningen. Motionerna K248, K501, K617, K625, K626 och Bo317 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K248 yrkande 2, 1990/91:K501, 1990/91:K617, 1990/91:K625, 1990/91:K626 och 1990/91:Bo317. res. (c, kds) men. (v)
Stockholm den 7 november 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
Närvarande: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m), Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m) och Odd Engström (s).
Från vänsterpartiet som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Bertil Fiskesjö (c) och Ingvar Svensson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utredningen om" och slutar med "Bo317 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det av olika skäl är mycket angeläget att en reformering av styrelseformerna på den regionala nivån genomförs. Den nuvarande ordningen är otillfredsställande ur såväl demokrati- som effektivitetssynpunkt. Den försvårar decentralisering av beslutsfunktioner och motverkar möjligheterna till självständiga initiativ i de olika regionerna.
I samband med EG-samarbetet betonas ofta den växande betydelse olika regioner kan komma att få som självständigt agerande enheter inom nationsgränserna och för samarbetet över dessa gränser. De styrelseformer som finns i vårt land på regional nivå är inte ägnade att underlätta och stimulera en sådan samverkan.
Den grundläggande bristen är att det inom länen sedan gammalt finns en uppdelning av ansvaret för länets angelägenheter på en lång rad organ. De viktigaste av dessa är landstinget och länsstyrelsen men därutöver finns det en rik och svåröverskådlig flora av samarbetsorgan.
Det utmärkande för länsnivån är således att det inte finns något samlat forum för debatt och beslut om länets angelägenheter. Uppgifterna är spridda men samtidigt är också de olika organens verksamheter invävda i varandra på ett sätt som gör styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare allmänhet, vilket försvårar ett meningsfullt ansvarsutkrävande och leder till onödig byråkrati och stora effektivitetsförluster.
Behovet av en reformering är således stort och påträngande. Målsättningen för reformarbetet bör -- som framhålls i motionerna -- vara att ett folkvalt regionalt organ, ett länsparlament, får det samlade ansvaret för regionens utveckling på alla de områden där det krävs initiativ och politiska beslut och verkställighet av dessa beslut.
De reformer som genomförts under senare år har gått i motsatt riktning, vilket bl.a. inneburit att länsstyrelsen, det statliga organet, fått allt vidare uppgifter inom områden som naturligen borde ligga inom ett folkvalt regionalt organ. Det innebär således en ökad statlig styrning i regionala frågor. Det är en utveckling som bör brytas.
Länsparlament, som i princip bygger på de nuvarande folkvalda landstingen, bör ta över det samlade ansvaret. Därmed får man i regionerna en organisation som principiellt stämmer väl överens med den som nu finns på riksplanet och i primärkommunerna.
Med länsparlament av detta slag kommer också nya möjligheter att öppnas för en omfattande decentralisering, inte bara från riksdag och regering utan också från centrala ämbetsverk. En del av dessa kan avvecklas helt. Regionerna kommer att få större självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas engagemang för den egna regionen. Förutsättningarna för debatt, insyn och ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de nu är.
I vissa delar av landet är det av vikt att också en översyn av den regionala indelningen sker så att en bättre överensstämmelse än nu vad gäller näringsliv, kommunikationer och utbildningsväsende med geografisk omfattning kan åstadkommas. Så bör man t.ex. överväga att sammanföra Skåne till en regional enhet.
Utskottet anser, i likhet med motionärerna, att regeringen snarast bör tillsätta en utredning, som utarbetar förslag i de frågor som här har berörts. Eventuellt bör utredningen också överväga lämpligheten av en försöksverksamhet med vidgad länsdemokrati i något län på sätt som föreslås i motion K626.
Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:K248 yrkande 2 och med anledning av motionerna 1990/91:K501, 1990/91:K617, 1990/91:K625, 1990/91:K626 och 1990/91:Bo317 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Enligt min mening bör de centrala statliga myndigheternas storlek och inflytande minska och landstingen omvandlas till regionala parlament som övertar länsstyrelsernas och de statliga länsorganens politiska uppgifter. Detta innebär att jag i stort sett ansluter mig till motionerna 1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c), 1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c), 1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (c) samt till 1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) i dessa delar.
Jag instämmer också med förslaget i motion 1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) att det kan vara naturligt att påbörja en sådan omläggning i Stockholms län.
Vidare anser jag liksom motion 1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) att landshövdingarna (ordföranden i länstinget) skall vara direktvalda.
Det regionala parlamentet bör heta "länsting" och ha verksamhetsområden i enlighet med det av vänsterpartiets styrelse den 13--14 april 1991 antagna programmet "Länsting -- program för regional demokratisering".
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet borde ha hemställt:
att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K626 och 1990/91:Bo317 samt med anledning av motionerna 1990/91:K248 yrkande 2, 1990/91:K501, 1990/91:K617 och 1990/91:K625 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.