Lagutskottets betänkande i anledning av motioner om en översyn av lagen om statlig lönegaranti vid konkurs (Betänkande 1974:LU21 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande nr 21 år 1974

LU 1974:21

Nr 21

Lagutskottets betänkande i anledning av motioner om en översyn av
lagen om statlig lönegaranti vid konkurs.

I motionen 1974:648 av herr Eriksson i Ulfsbyn m. fl. (c, fp, m, s)
hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om utredning och
förslag om utvidgning av systemet med lönegaranti vid konkurs att även
gälla företagare och hans anställda i enlighet med vad som anförts i
motionen.

I motionen 1974:654 av herr Sörenson m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om snara åtgärder för att undanröja
brister i lagen om lönegaranti vid konkurser.

Utskottet har inhämtat utlåtanden över motionen 1974:654 från
riksskatteverket och Stockholms tingsrätt. På begäran av utskottet har
yttranden därjämte avgivits av Föreningen Sveriges kronofogdar, Sveriges
hantverks- och industriorganisation (SHIO), Landsorganisationen i Sverige
(LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Tjänstemännens
centralorganisation (TCO).

Stockholms tingsrätt har bifogat en skrift i ämnet från en av
tingsrätten som konkursförvaltare ofta förordnad advokat.

Gällande ordning

Konkursförfarandet

En gäldenär som är på obestånd kan enligt bestämmelser i konkurslagen
försättas i konkurs på egen begäran eller efter yrkande av borgenär.
Har gäldenären vid konkursutbrottet endast obetydlig egendom eller
ingen egendom alls, avskrivs konkursen efter en handläggning i enkla
former. En sådan konkurs — vanligen kallad fattigkonkurs — utmärks av
att konkursboet inte förslår till bestridande av konkurskostnaderna och
att säkerhet inte heller ställs för dessa. Om gäldenären däremot har viss
egendom vid konkursutbrottet, skall egendomen omedelbart tas om hand
av en särskilt utsedd förvaltare. Egendomen skall därefter säljas så snabbt
och så fördelaktigt som möjligt. Influtna medel fördelas mellan borgenärerna
enligt en i lag föreskriven ordning. En konkurs som handläggs på
det sist angivna sättet betecknas ofta förvaltarkonkurs.

Fattigkonkurs kan övergå till förvaltarkonkurs, nämligen om det visar
sig att tillgångarna räcker för att betala konkurskostnaderna eller om
säkerhet ställs för kostnaderna. Om säkerhet inte ställs — och konkursboet
inte heller förslår till att bestrida konkurskostnaderna — skall
konkursen däremot avskrivas. Omvänt kan förvaltarkonkurs övergå till

1 Riksdagen 1974. 8 sami. Nr 21

LU 1974:21

fattigkonkurs och avskrivas som sådan efter särskild prövning av
konkursdomaren.

I förvaltarkonkurs underrättas alla kända borgenärer om konkursen.
För att få utdelning måste borgenär bevaka sin fordran. Om han gör
anspråk på förmånsrätt till betalning, skall han ange detta i sin
bevakningsinlaga. Tiden inom vilken bevakning skall ske skall konkursdomaren
bestämma till minst fyra och högst tio veckor från konkursbeslutet.
Efter bevakningstidens utgång löper viss tid under vilken
anmärkningar får framställas mot de bevakade fordringarna. Tiden härför
bestäms av konkursdomaren till minst två och högst fyra veckor efter
bevakningstidens utgång. Anmärkningar mot yrkande om betalnings- eller
förmånsrätt får framställas av gäldenären och av borgenär som själv har
bevakat fordran i konkursen. Dessutom är förvaltaren skyldig att efter
granskning av bevakningshandlingarna framställa de anmärkningar som
han finner anledning till. Det är inte ovanligt med anmärkningar. I regel
görs de av förvaltaren. Borgenär mot vars bevakning anmärkning inte har
gjorts är berättigad till den betalnings- och förmånsrätt som han har
yrkat. Har anmärkning däremot gjorts, hålls förlikningssammanträde
inför rättens ombudsman. Det åligger därvid denne att söka åstadkomma
förlikning. Kan förlikning inte träffas, måste tvistefrågan hänskjutas tili
rätten. Mot rättens beslut kan klagan föras.

Borgenär kan även efter bevakningstidens utgång bevaka sin fordran,
s. k. efterbevakning. Det sker då på borgenärens egen bekostnad. För
efterbevakning gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om
bevakning.

Det åligger förvaltaren att sälja konkursboets egendom, i princip så
snart det kan ske efter första borgenärssammanträdet. Försäljningen skall
ske enligt i lag bestämda former.

Sedan anmärkningstiden har gått ut och, om anmärkning har gjorts,
förlikningssammanträdet inför rättens ombudsman har hållits, skall
medel som flyter in delas ut till borgenärerna. Löneborgenär kan i den
mån tillgängliga medel förslår få rätt att lyfta betalning för sin fordran
innan utdelning äger rum, s. k. förskottslyftning. Om utdelning till
förmånsberättigade borgenärer i allmänhet lämpligen kan äga rum, får
sådan utdelning inte uppskjutas i avvaktan på utdelning till oprioriterade
borgenärer, dvs. borgenärer vilkas fordringar saknar förmånsrätt.

Förvaltarkonkurser avslutas i regel med s. k. slututdelning. När förslag
till slututdelning enligt utfärdad kungörelse först är att tillgå för
granskning anses konkursen avslutad. Förvaltarkonkursen kan emellertid
upphöra även på andra sätt.

Konkurslagstiftningen är för närvarande föremål för översyn inom
konkurslagskommittén (direktiv Ju 1972:54). Kommittén har i början av
år 1974 lagt fram ett delbetänkande om förenklat konkursförfarande
(SOU 1974:6).

LU 1974:21

Förmånsrätt för lönefordran

Utdelning till konkursborgenärerna sker med iakttagande av viss
företrädesordning enligt bestämmelserna i förmånsrättslagen (1970:979).
I lagen skils mellan särskilda och allmänna förmånsrätter. Bland de
senare märks den förmånsrätt som tillkommer fordran på lön eller
pension m. m. (11 och 12 §§). Enligt dessa bestämmelser har alla
arbetstagare förmånsrätt för lön, som har förfallit till betalning tidigast
ett år före konkursansökan, och för lön under skälig uppsägningstid, högst
sex månader. Om löneanspråket är tvistigt och arbetsgivaren av den
anledningen har innehållit betalning, gäller en utsträckt frist. 1 fråga om
tidsfristerna för förfallna pensionsfordringar gäller samma regler som för
lönefordringar. Beträffande semesterlön eller semesterersättning, som är
intjänad innan konkursansökningen gjordes, gäller förmånsrätten vad som
står inne för det löpande året och de närmast föregående två kvalifikationsåren.

Lönegarantisystemet

För att säkerställa arbetstagarnas lönefordringar infördes genom lagen
(1970:743) om statlig lönegaranti vid konkurs en garanti för att
arbetstagarna skall erhålla avtalade löner.

Enligt nämnda lag svarar staten för betalning av arbetstagares fordran
hos arbetsgivare som efter den 1 januari 1971 försätts i konkurs. De
fordringar som omfattas av denna garanti är sådana löne- och pensionsfordringar
som har förmånsrätt i konkursen. Betalning utgår för varje
arbetstagare med sammanlagt högst ett belopp som motsvarar fem
basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Garantibelopp betalas i
förvaltarkonkurs när bevakad fordran som omfattas av garantin lämnats
utan anmärkning eller senare blivit utdelningsgill. Vid s. k. fattigkonkurs
betalas garantibelopp när fordran efter prövning av kronofogdemyndighet
funnits vara betalningsgrundande. Staten inträder i fråga om utbetalat
garantibelopp i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären. Utdelning i
konkursen för arbetstagarens lönefordringar tillfaller således staten.

För att hindra missbruk och undvika andra komplikationer kan
betalning enligt garantin inte ske förrän viss tid efter konkursbesluten, i
de flesta fall 1—3 månader. Viss möjlighet finns dock för löneborgenär
att få betalning tidigare. Sålunda påverkas inte statens garantiansvar av
att arbetstagaren efter konkursutbrottet överlåter lönefordringen till den
fackliga organisation han tillhör eller till en av organisationen bildad
fond. Organisationen eller fonden kan då infria fordringen. Däremot
gäller inte garantin om arbetstagaren har överlåtit fordringen till annan än
sin fackliga organisation.

I förvaltarkonkurser skall konkursförvaltaren anmäla löne- och
pensionsfordringar till utbetalande myndighet. Anmälan bör sändas via
kronofogdemyndigheten.

I fattigkonkurser gör konkursdomaren anmälan till kronofogde -

LU 1974:21

myndigheten, som utreder om det finns löne- och pensionsfordringar som
omfattas av garantin. Kronofogdemyndigheten underrättar utbetalande
myndighet om fordringar som skall infrias enligt garantin.

Som utbetalningsmyndighet fungerar länsstyrelsen i det län där
konkursdomstolen är belägen.

Lönegarantin finansieras genom arbetsgivaravgifter. För närvarande tas
en särskild lönegarantiavgift ut med 0,02 % av det avgiftsunderlag som
gäller för beräkning av arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen.

Lönegarantins rättstekniska anknytning till det s. k. löneprivilegiet
enligt förmånsrättslagen medför att underentreprenörens och andra
självständiga företagares fordringar inte faller under lagen.

Motionerna

Motionen 1974:648

I motionen erinras inledningsvis om att lagstiftningen om statlig
lönegaranti vid konkurs inte omfattar de fordringar som en underentreprenör
kan ha. Motionärerna finner det otillfredsställande att underentreprenörernas
trygghetsproblem på detta sätt lämnas obeaktade. Särskilt
stötande är det att lönegarantisystemet ej kan tillämpas i fall där en
underleverantör och hans anställda insatt betydande värden i form av
manuellt arbete. Minimikravet måste enligt motionärernas mening vara
att åtminstone den del av entreprenörsfordringarna i en konkurs som
avser entreprenörens egen och hans anställdas arbetsinsats skyddas genom
garantin. Det är därför rimligt att lönegarantin snarast utsträcks till att
omfatta företagsledarens och hans anställdas fordringar vid sådana
konkurser där företagsledaren inte varit vållande, framhåller motionärerna.
I motionen föreslås att en utredning får ta upp frågan hur man bör
åstadkomma en mera rättvis lösning av problemet om underleverantörernas
skydd vid konkurs. Den i lagstiftningen gjorda anknytningen till
löneprivilegiet innebär att utredningen måste finna andra former för att
åstadkomma den avsedda skyddseffekten för underleverantörernas del,
påpekar motionärerna.

Motionen 1974:654

I motionen påpekas att lagen om statlig lönegaranti vid konkurs varit i
kraft under cirka tre års tid. Erfarenheterna visar att lagstiftningen
medfört en betydligt förbättrad lönetrygghet för de anställda. Vissa
negativa effekter har dock också kunnat konstateras, påpekar motionärerna.
Det är angeläget att man snarast vidtar åtgärder för att undanröja
sådana brister som visat sig i den praktiska tillämpningen. Motionärerna
vill för sin del fästa uppmärksamheten på följande förhållanden.

Handläggningstider. I proposition 1970:201 gjordes bedömningen att
normaltiden från konkursbeslut till utbetalningsdag för löntagare kunde
uppskattas till tre månader vid förvaltarkonkurser och en till tre månader

LU 1974:21

vid s. k. fattigkonkurser. Enligt vad LO och TCO erfarit har dessa tider
avsevärt kommit att förlängas. Normaltiderna synes för närvarande uppgå
till sex månader respektive ett år. Orsakerna är flera, men bland dem får
ses tröghet från konkursförvaltarnas sida när det gäller att anmäla
godkända bevakningar — sannolikt därför att förvaltarna avvaktar
förekommande bevakningars slutbehandling för att kunna anmäla dem på
en gång. 1 vad gäller fattigbevakningarna bör fördröjningen ses mot
bakgrunden av samarbetsovilja från de konkurssatta arbetsgivarnas sida.
Här kan otillräckliga resurser på kronofogdesidan också spela en roll.
Bestrider nämligen den konkurssatte företagaren en lönefordran anmäld till
kronofogdeämbetet kan detta jämlikt lönegarantilagens 9 § första
stycket meddela helt eller partiellt avslag. Löneborgenären har då att
väcka process för att hävda sin rätt. Sådana processer kan bli långdragna.
Samtliga ovan anförda fall medför men för löntagarparten dels genom
tidsutdräkterna, dels genom ensidighet från kronofogdemyndigheten till
fördel för företagarsidan.

Processuellt förfarande. Svårigheten för löneborgenärer att enligt 9 §
bevaka sin rätt i fattigkonkurser kan också uppstå därigenom att
konkursen hunnit avskrivas innan anmälan kunnat ske. Är företagets
form då aktiebolag, har bolaget upplösts enligt aktiebolagslagens regler
och saknar därigenom partsbehörighet. Därmed avvisas ett eventuellt mål
i tingsrätterna. Även detta verkar till fördel för arbetsgivarparten och mot
löntagarna, vilket kan följa av att myndigheten som regel fattar beslut
enbart på basen av kommunikation med företagaren.

Rättegångshinder. Rättegångshinder — lis pendens och res judicata —
kan ofta förekomma och hindra löntagaren att processuellt få ut sin rätt.
Föregås fattigkonkurs av betalningsföreläggande och utmätningsförsök
kan samma fordran som behandlas i slutbeviset vara orsaken till att
fattigkonkurs inträder. Vid den tidpunkt då lönefordran sedan skall
behandlas kan slutbeviset efter omständigheterna ha vunnit laga kraft
eller ej. Som följd av myndighetens handläggning av anmäld lönefordran
kan därvid följa att denna helt eller delvis avvisas enligt 9 § första stycket
i lönegarantilagen. Arbetstagaren måste då inom en månad väcka talan för
att få sin rätt. Därvid kan hinder resas av lis pendens- och res
judicata-karaktär till allvarligt men för löntagaren.

Rättegångskostnader. Om kronofogdemyndigheten meddelat helt eller
partiellt avslag på framställning om rätt till lönegarantimedel enligt
lönegarantilagen och löneborgenären sedan enligt given hänvisning väckt
talan och fört process mot arbetsgivaren kan han oavsett målets utgång
inte erhålla ersättning för rättegångskostnaderna. Arbetsgivaren saknar ju
på grund av konkursen medel att täcka dessa kostnader — även om så
utdöms. Därför vore det rimligt att också rättegångskostnaderna innehölls
i lönegarantilagen.

Obehörigt utnyttjande. Enligt uppgifter har lagen om lönegaranti
obehörigt också kunnat utnyttjas av företagare därigenom att dennes
hustru anställts som löntagare inför hotande konkurstillfälle. Med stöd av
lagen har härigenom betydande lönebelopp kunnat undandragas övriga

LU 1974:21

fordringsägare och tillförts företagarens familj, vilket inte kan anses vara
lagens mening.

Ensidig handläggning. I motionen har tidigare påvisats ensidig handläggning
av myndigheten till förmån för företagarparten i samband med
fattigkonkurser. Dubbelriktad kommunikation är föreskriven i 10 §
kungörelsen om statlig lönegaranti vid konkurs, en föreskrift som dock
endast följs i ringa mån. Skärpta regler härför eller bättre organisation
borde kunna skapas så att ensidigheten därmed undanröjs.

Underentreprenörs fordringar vid huvudentreprenörs konkurs

Tidigare riksdagsbehandling

I den till 1970 års riksdag avgivna propositionen (1970:201) med
förslag till lag om statlig lönegaranti vid konkurs berörde departementschefen
frågan om skyddet för underentreprenörers fordringar och
anförde därvid följande.

I en konkurs, särskilt inom byggnadsbranschen, bevakas ofta fordringar
av underentreprenörer. Fordringarna avser till en del ersättning för
entreprenörens egen och hans anställdas arbetsinsatser. SHIO har ansett
att den statliga lönegarantin skall omfatta även sådana fordringar. Frågan
huruvida en sådan utvidgning av garantins omfattning är motiverad kan
emellertid inte besvaras utan närmare utredning. En sådan kan inte
genomföras i detta sammanhang. 1 rättstekniskt hänseende gäller att den
ram för garantins omfattning som dras upp genom anknytningen till
löneprivilegiet inte tillåter den tänkta utvidgningen till underentreprenörernas
fordringar. Dessa är f. n. inte utrustade med förmånsrätt (jfr prop.
1970:142 s. 84). Jag anser på grund av det anförda att önskemålet om en
vidgning av garantins omfattning till underentreprenörsfordringar inte
kan tillgodoses i förevarande sammanhang.

Med anledning av propositionen väcktes motioner (I: 1376 och II:
1601) med samma yrkande som i förevarande ärende. Första lagutskottet
framhöll i sitt utlåtande (1LU 1970:79) att utskottet delade motionärernas
uppfattning att det kunde föreligga likheter mellan fordringar som i
konkurs restes av löntagare och underentreprenörer; inte sällan var
situationen den att bägge genom arbete — underentreprenören ofta också
genom egna anställda — tillfört konkursboet ekonomiska värden som
utgjorde tillgångar i boet. Utskottet anförde vidare.

Visst fog kan därför finnas för ett särskilt skydd för åtminstone den
del av underentreprenörens fordringar som avser anställdas och egen
arbetsinsats. Å andra sidan kan man inte bortse från att en utvidgning av
lönegarantin drar med sig ökade kostnader. Dessutom gäller som
departementschefen framhåller att lönegarantins anknytning till löneprivilegiet
på rättstekniska grunder gör det svårt att åstadkomma någon
mot motionskraven svarande utvidgning av lönegarantin. Frågan kan
därför som motionärerna själva framhåller inte lösas utan närmare
utredning. Tillräckligt underlag för en begäran härom från riksdagens
sida synes emellertid knappast föreligga.

Med hänsyn till det anförda avstyrkte utskottet motionerna. Ut -

LU 1974:21

skottets utlåtande, sorn var enhälligt, godkändes av riksdagen.

Frågan om underentreprenörers fordringar togs åter upp i den vid
1971 års riksdag väckta motionen 1971:654.

Lagutskottet fann inte anledning att inta annan ståndpunkt till frågan
än den första lagutskottet föregående år hävdat (LU 1971:4). Utskottet
underströk dock samtidigt att eftersom den ifrågavarande lagstiftningen
endast varit i kraft några månader, saknade man än så länge praktiska
erfarenheter av densamma.

Behandling i Nordiska rådet

Frågan om att trygga arbetstagarnas lönefordringar i konkurs har
under senare år vid flera tillfällen behandlats av Nordiska rådet. En
rekommendation om enhetliga regler i Norden för lönefordringars
förmånsrätt i konkurs antogs vid adertonde sessionen (nr 12/1970). Vid
nittionde sessionen antog rådet en rekommendation om genomförande av
ett tillfredsställande lönegarantisystem vid konkurs (nr 30/1971).

Vid Nordiska rådets tjuguandra session väcktes ett medlemsförslag om
tryggande av underentreprenörers ställning vid huvudentreprenörs konkurs
(A 394/j). I förslaget hänvisades bl. a. till kravet på ett garantisystem
för att skydda arbetstagarens lön. Det framhölls vidare att underentreprenörerna
oftast är mindre företagare som drabbas hårt vid huvudentreprenörens
konkurs.

Remissyttranden över förslaget hade inlämnats från Nordens fackliga
samorganisation samt från ministerier och arbetsmarknadsorganisationer.
Bara ett mindretal av de hörda myndigheterna stödde förslaget, medan
däremot LO-organisationerna gav det sitt stöd.

Juridiska utskottet fann att det inte var möjligt att för närvarande lösa
problemet på samnordisk grund och föreslog att rådet inte skulle företa
sig någonting med anledning av förslaget.

Vid plenarmöte den 20 februari 1974 biföll rådet utskottets hemställan.

Remissyttranden över motionen 1974:654

Allmänt om behovet av översyn

Motionen har i allmänhet fått ett positivt mottagande vid remissbehandlingen.
I huvudsak är det endast SHIO och SAF som i någon högre
grad redovisar kritiska synpunkter beträffande vissa av de frågor som tas
upp i motionen.

Flera av remissinstanserna har upplyst att enligt vad de erfarit har det
nyligen inom arbetsmarknadsdepartementet igångsatts en utredning för
översyn av lönegarantilagstiftningen. De problem som tas upp i motionen
torde därför kunna övervägas i samband med denna översyn, påpekas det
i dessa remissyttranden.

Beträffande behovet av översyn av ifrågavarande lagstiftning fram -

LU 1974:21

håller LO och TCO att vad som i motionen anförs om vissa negativa
effekter i den praktiska tillämpningen av lönegarantilagen i stort sett
överensstämmer med vad de båda organisationerna påvisat i en gemensam
skrivelse till inrikesdepartementet under hösten 1973. Organisationerna
är därför angelägna om att sådana förbättringar som motionärerna åsyftat
kommer till stånd.

SHIO framhåller att huvudparten av de problem som tas upp i
motionen förefaller att vara av begränsad betydelse. Organisationen har
emellertid inget att erinra mot att vissa justeringar av lagen företas, såvida
därvid beaktas de synpunkter som anförs i organisationens yttrande. Inte
heller SAF har någon erinran mot att en undersökning avseende
lagtillämpningen kommer till stånd. En sådan undersökning bör kunna ge
objektivt underlag för en bedömning huruvida och i vad mån ytterligare
åtgärder från statsmakternas sida är befogade, påpekar föreningen.

Hand läggnings tiderna

Riksskatteverket framhåller att den allvarligaste bristen i gällande
ordning är de långa handläggningstidema som medför att arbetstagarna
får vänta för länge på utbetalning av lönegarantimedel. Orsakerna till
tidsutdräkten torde vara de som anmärkts i motionen men även andra är
tänkbara. Bl. a. gäller att kronofogdemyndigheterna vid prövning av
anmälda lönefordringar ofta torde göra ett alltför grundligt utredningsarbete.
Denna grundlighet återgår i så fall till en del på de av dåvarande
centralmyndigheten för exekutionsväsendet, dvs. exekutionsväsendets
organisationsnämnd, fastställda föreskrifterna för utredningsarbetet.
Grundligheten har även samband med en i och för sig lovvärd ambition
att förhindra ett obehörigt utnyttjande av lönegarantisystemet. Detta är
av särskilt intresse eftersom motionärerna som en brist i systemet just
påtalat att det utnyttjas obehörigen. Det finns således anledning
konstatera, att önskemålen att förkorta handläggningstidema och förhindra
obehörigt utnyttjande är svåra att tillgodose samtidigt, framhåller
verket.

Stockholms tingsrätt pekar på att lönegarantisystemet inte bara syftar
till att garantera arbetstagarna deras innestående lönefordringar vid
arbetsgivarens konkurs utan också avser att möjliggöra att de inte
behöver vänta länge på betalning. Handläggningstider av sådan längd som
enligt motionen förekommer är oförenliga med detta syfte, understryker
tingsrätten. Eventuella dröjsmål vid handläggningen av ärenden enligt
lönegarantilagen torde, såvitt gäller de konkurser som är anhängiga vid
Stockholms tingsrätt, inte bero på tröghet från konkursförvaltarnas sida.
Det förhåller sig nämligen, enligt vad tingsrätten inhämtat, så att de
förvaltare som förordnats av tingsrätten regelmässigt underrättar kronofogdemyndigheten
om bevakad lönefordran så snart den blivit utdelningsgill,
dvs. exempelvis för det fall att fordringen lämnats utan anmärkning
omedelbart efter anmärkningstidens utgång. Tingsrätten ifrågasätter om

LU 1974:21

inte redan den väntetid på tre månader som i prop. 1970:201
uppskattades för förvaltarkonkurser är alltför lång med hänsyn till syftet
med lönegarantilagen. En dylik väntetid kan otvivelaktigt medföra
avsevärda olägenheter för den enskilde arbetstagaren. Så länge som
prövningen av lönefordringar i sådana konkurser är knuten till det
nuvarande bevaknings- och anmärkningsförfarandet torde emellertid
denna tidrymd knappast kunna nedbringas. Om möjligheterna att lämna
förskott till arbetstagarna vidgas, skulle olägenheterna med de nuvarande
långa väntetiderna kunna minskas, anser tingsrätten.

1 yttrandet från Föreningen Sveriges kronofogdar erinras om att lagen
om statlig lönegaranti vid konkurs grundas på målsättningen att det
allmänna i samband med företagares konkurs skall dels garantera de
anställda deras löner även om konkursboets medel ej förslår, dels
förskottera utdelning så att arbetstagarna inte behöver vänta orimligt
länge på sina pengar. För att ytterligare befrämja snabb utbetalning till
arbetstagarna har fackföreningarna tillagts rätt att lämna förskott till
utdelningsberättigad medlem för att sedan få träda i dennes ställe. Lagen
förutsätter kontroll av att yrkandet är berättigat; vid tillgångskonkurs
genom förvaltaren och vid fattigkonkurs genom kronofogdemyndigheten.
Vid lagens tillkomst saknades inte helt tankar på schablonmässig
utbetalning utan prövning i fattigkonkurs. Lagstiftaren fann emellertid,
bl. a. med hänsyn till risken för missbruk, att kontroll måste ske av
framställda löneanspråk. Lagen fick härigenom två element som ej låter
sig förenas. Kontroll som är mer än en tom formalitet kan ofta vara
tidskrävande och kommer härigenom stundom att motverka önskemålet
om skyndsamhet. Denna inbyggda svaghet i lagen står inte klar för alla
utan många — däribland motionärerna — klandrar utan grund myndigheterna
för att handläggningen inte är tillräckligt snabb samtidigt som de
i vissa avseenden kräver skärpt kontroll. För att underlätta för arbetstagarna
bör fackföreningarna förskottera medel till sina medlemmar.
Denna möjlighet utnyttjas enligt föreningens erfarenhet mera sällan.

Beträffande handläggningen av lönegarantiärende i förvaltarkonkurs
erinrar föreningen om att den grundläggande utredningen sker av
konkursförvaltaren, som när anmärkningstiden utlöpt överlämnar besked
om utbetalningsgilla lönefordringar till den kronofogdemyndighet, där
den betalningsberättigade finns. Kronofogdemyndigheten kompletterar
beskedet med uppgift om eventuellt löneavdrag på grund av exekution i
lön m. m., varefter handlingarna insänds till länsstyrelsen för utbetalning.
Såsom anmärkts av motionärerna förekommer stundom att konkursförvaltaren
väntar med att överlämna besked till kronofogdemyndigheten
tills alla fordringar är klara. Detta är en handläggning som strider mot
lagstiftarens intentioner. Kronofogdemyndighetens undersökning är i
allmänhet av enkel natur. En faktor som ibland fördröjer kronofogdemyndighetens
arbete är att konkursförvaltaren i strid med bestämmelserna
lämnar besked om flera löntagare på samma blankett trots att de är
bosatta inom olika kronofogdemyndigheters områden. Sådana misstag

LU 1974:21

medför att blanketterna måste passera flera kronofogdemyndigheter med
försenad utbetalning som följd.

Beträffande handläggningen av lönegarantiärende i fattigkonkurs
pekar föreningen på att en sådan konkurs till en början handläggs av
konkursdomare och god man. Kronofogdemyndigheten har i detta skede
ingen möjlighet att påverka handläggningen. När kronofogdemyndigheten
får kännedom om lönefordran i fattigkonkurs, kontaktas normalt både
arbetsgivare och arbetstagare. Finns uppgift om löneborgenären och
lönefordringen i konkursbouppteckningen kan man dock inskränka sig
till att höra arbetstagaren. När edgång skett, eller det står klart att
konkursen kommer att avslutas utan edgång, meddelas beslut i lönegarantiärendet
och underrättas länsstyrelsen i de fall löneford ringen
befunnits vara betalningsgrundande. Kronofogdemyndigheten har dessförinnan
undersökt om löneexekution skall ske i de medel som anses
tillkomma arbetstagaren.

Enligt SHIO.s mening är det angeläget att alla processuella handläggningstider
begränsas så mycket som är möjligt, med hänsyn tagen till
kraven på rättssäkerhet och uttömmande behandling av de frågor som
behandlas. Det kan av många skäl framstå som särskilt angeläget att
handläggningstiderna begränsas i fall som berör löneersättningar och
liknande. Handläggningstiderna får emellertid inte pressas så hårt att en
uttömmande prövning av löneford ringars giltighet förhindras. Skulle en
löneford ring bestridas synes ingen annan möjlighet finnas än process.
Annat förfarande skulle vara till förfång för övriga borgenärer i
konkursen. Det förefaller inte heller skäligt att införa en ordning som
skulle kunna medföra att ersättning enligt lönegarantilagen utgår, trots
att arbetstagaren i fråga saknar rätt till ersättning i företagets konkurs.
Vad beträffar handläggningstiderna torde det således enligt organisationens
mening vara ett allmänt önskemål att tiderna begränsas, men att
denna begränsning inte får ske på ett sätt som går ut över rättssäkerheten.

Processuellt förfarande

Beträffande de av motionärerna påpekade följderna av att ett
aktiebolag är upplöst och därför inte kan stämmas efter avslutad konkurs
hänvisar riksskatteverket. Stockholms tingsrätt, Föreningen Sveriges
kronofogdar och TCO till att högsta domstolen — liksom tidigare
arbetsdomstolen — i ett den 9 januari 1974 avgjort mål fattat ett
prejudicerande beslut som innebär att den sista legala ställföreträdaren
för det upplösta bolaget skall anses ha partsbehörighet. TCO anser
emellertid inte att detta rättsliga avgörande minskar önskvärdheten av en
förtydligande komplettering av lönegarantilagen.

SHIO framhåller att motionärernas önskemål under denna punkt i viss
utsträckning synes strida mot önskemålet om förkortade handläggningstider.
1 den mån rådande bestämmelser inneburit att lönegarantikrav

LU 1974:12

ej har kunnat göras gällande vi fattigkonkurs för aktiebolag (7 §
lönegarantilagen) kunde naturligtvis en ändring av bestämmelserna vara
motiverad. Motionärernas krav synes emellertid snarare vara inriktade på
att möjliggöra process mot företag som drabbats av fattigkonkurs. En
sådan process kan enligt organisationens mening ej fylla någon meningsfull
funktion.

Rättegångshinder

Stockholms tingsrätt erinrar om att vad som i motionen anförts i detta
avsnitt aktualiserar en omstridd processuell fråga. Slutbevis i mål om
betalningsföreläggande medför att utmätning för fordringen och kostnaden
å målet får omedelbart äga rum. Till skillnad mot vad som är fallet
vid tredskodom åläggs gäldenären i slutbevis enligt 25 § lagsökningslagen
(1946:808) inte betalningsskyldighet för fordringen. Det är en tveksam
fråga vilka rättsverkningar i övrigt ett slutbevis har bl. a. beträffande
rättskraft. I en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju
1972:20) angående summarisk betalningsprocess föreslås (s. 81) i första
hand att slutbevisets rättsverkan begränsas till att möjliggöra exekution
för fordringen. Avgörandet skall alltså inte vinna någon rättskraft, utan
parterna skall ha frihet att tvista om fordringen vid domstol. I andra hand
föreslås (s. 81) att återvinningsinstitutet bibehålls och att försummad
återvinning skall medföra att avgörandet vinner rättskraft. Överläggningar
på grundval av promemorian har ägt rum mellan departementet och
företrädare för rättsväsendet, advokatkåren, näringslivet m. fl. Frågan
övervägs f. n. inom departementet. Mot den bakgrund som angetts här
utgår tingsrätten från att spörsmålet om slutbevisets rättsverkningar
kommer att lösas vid en kommande reform av den summariska
betalningsprocessen.

Föreningen Sveriges kronofogdar hänvisar till att om arbetsgivare i
fattigkonkurs bestrider fordran, på vilken lagen om statlig lönegaranti är
tillämplig, skall detta normalt medföra att arbetstagaren hänvisas att
stämma arbetsgivaren vid domstol. Speciella problem uppkommer därför
om arbetsgivaren bestrider trots att arbetstagaren vid tidigare process fått
sitt krav godkänt av domstol. När arbetstagaren kan åberopa lagakraftägande
domstolsavgörande, bör kronofogdemyndigheten kunna lämna
arbetsgivarens invändning utan avseende och besluta i enlighet med
arbetstagarens yrkande. Om arbetstagaren till stöd för sina krav kan
åberopa icke lagakraftägande domstolsavgörande, förefaller det rimligt
att arbetsgivares invändning lämnas utan avseende om han inte överklagat
domstolsavgörandet.

Enligt SHIO.s bedömning hindrar de i motionen diskuterade rättegångshindren
inte en skälig prövning av anspråk enligt lönegarantilagen.

LU 1974:21

Rättegångskostnader

Stockholms tingsrätt finner det i likhet med motionärerna rimligt att
rätten till betalning utsträcks till att omfatta även kostnader som
arbetstagaren haft i mål enligt 9 § lönegarantilagen. Som förutsättning
bör gälla att han vunnit målet. Även Föreningen Sveriges kronofogdar
biträder motionärernas förslag.

1 detta sammanhang bör enligt TCO uppmärksammas önskvärdheten
av en bestämmelse i lönegarantikungörelsen av innebörd att om en
löntagares fordran utgörs av dels förmånsberättigade kostnadsersättningar,
dels rena lönefordringar, bör inom ramen för garantibeloppet
alltid kostnadsersättningarna anses utgå först och de rena lönefordringarna
därefter. Detta med hänsyn till de ogynnsamma skattekonsekvenser
som en motsatt ordning innebär för löntagaren.

SHIO har inga erinringar mot att justeringar i lönegarantilagen vidtas
för att täcka in även rättegångskostnader i de fall process förs enligt 9 §
första stycket lönegarantilagen och kärandens talan bifalls. Såvitt
organisationen kan bedöma skulle emellertid det praktiska resultatet av
en sådan förändring vara begränsat, eftersom antalet mål är förhållandevis
ringa.

Obehörigt utnyttjande

I yttrandet från Stockholms tingsrätt påpekas att såväl konkurslagen
(KL) som förmånsrättslagen (1970579) innehåller bestämmelser som
syftar till att hindra obehörigt gynnande av närstående till konkursgäldenären.
I aktiebolags konkurs får sålunda enligt 100 a § KL aktieägare,
som på grund av sitt aktieinnehav har eller hade ett bestämmande
inflytande över bolaget, eller sådan aktieägares make eller den, som är hans
avkomling eller gift med hans avkomling, inte göra gällande fordran på
lön eller arvode för vare sig tiden efter konkursbeslutet eller för tiden
dessförinnan i vidare mån än hans arbete kan anses ha länt till nytta för
bolaget och inte i något fall för längre tid tillbaka än ett år innan
konkursansökningen gjordes. Om gäldenären är näringsidkare skall enligt
11 § tredje stycket förmånsrättslagen arbetstagare, som själv eller
tillsammans med närstående (exempelvis hustru, barn eller sammanboende)
ägde väsentlig andel i företaget och som hade väsentligt
inflytande över dess verksamhet, ej ha förmånsrätt för lön eller pension.
Motsvarande gäller i fråga om efterlevande till arbetstagaren.

1 betänkandet (SOU 1970:75) Utsökningsrätt X har lagts fram förslag
till nya bestämmelser i syfte att hindra missbruk av den art som påtalas i
motionen (se t. ex. 31 § jfrd m. 28 § 2 i förslaget till lag om ändring i
konkurslagen samt motiven s. 210 f., 145 f. och 137 f.). Betänkandet har
remissbehandlats och övervägs f. n. inom justitiedepartementet. Tingsrätten
förutsätter att den aktuella problematiken beaktas vid den
fortsatta departementsbehandlingen.

LU 1974:21

Föreningen Sveriges kronofogdar erinrar om att betalning enligt
lönegarantilagen förutsätter att den fordran på lön etc. som åberopas har
förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen. Härigenom utestängs arbetstagare
från ersättning, om han eller någon honom närstående person ägde
väsentlig andel i företaget och dessutom hade väsentligt inflytande över
dess verksamhet. Om utbetalning skall kunna ske med önskvärd snabbhet
måste normalt kronofogdemyndigheten utgå från att lämnade uppgifter
är riktiga. För listiga och mindre nogräknade personer erbjuder lönegarantilagen
enligt föreningens erfarenheter emellertid avsevärda möjligheter
till missbruk. Hur dessa problem skall kunna bemästras är en
vansklig fråga speciellt om kravet på snabbhet i handläggningen skall
uppehållas. För att påvisa missbruk erfordras i allmänhet ett omfattande
utredningsarbete.

SHIO pekar på att i åtskilliga mindre företag är företagarens hustru att
betrakta som löntagare i förhållande till företagaren. På grund av den
faktiska sambeskattningen består i enskilda firmor inte alltid ett formellt
anställningsförhållande mellan man och hustru; den skattemässiga konsekvensen
av en sådan ordning är ju obetydlig, eftersom företagaren ej ges
möjlighet till avdrag för hustrus lön. I enstaka fall kan det helt naturligt
ha förekommit att företagarens hustru anställts formellt inför en hotande
konkurs. Detta har emellertid i så fall säkerligen haft sin bakgrund i ett
redan tidigare bestående långsiktigt reellt anställningsförhållande. Det
kan enligt organisationens mening inte vara riktigt att undandra en
företagarhustrus lönefordringar från förmånsrätten.

Ensidig handläggning

Riksskatteverket erinrar om att det finns vissa bestämmelser vars syfte
är att förhindra sådan ensidighet som motionärerna påtalat. Sålunda
föreskrivs att arbetstagaren och hans organisation normalt skall beredas
tillfälle att innan beslut om hänvisning eller avslag (9 § lönegarantilagen)
fattas yttra sig över det material arbetsgivaren har presterat (jfr 15 §
förvaltningslagen). Vidare sägs att om arbetstagaren så önskar och
kronofogdemyndigheten finner det lämpligt av utredningsmässiga skäl
sammanträde för överläggningar med arbetstagare och arbetsgivare bör
kunna sättas ut (jfr 16 § förvaltningslagen).

I yttrandet från Stockholms tingsrätt hänvisas till att enligt 10 §
kungörelsen (1970:745) om statlig lönegaranti gäller att vid prövning av
fråga om betalning enligt lönegarantilagen kronofogdemyndigheten skall
höra arbetstagaren, arbetsgivaren och annan som kan antas ha upplysningar
av värde för bedömning av frågan huruvida betalning enligt
garantin skall utgå. Arbetsgivare som underlåter att lämna uppgift enligt
den aktuella bestämmelsen döms enligt 22 § i kungörelsen till böter.
Föreskrifterna i kungörelsen är så entydiga att eventuella brister i
handläggningen i aktuellt hänseende inte torde kunna avhjälpas genom

LU 1974:21

ändringar i densamma. Det kan emellertid förutsättas att riksskatteverket,
som numera är centralmyndighet för exekutionsväsendet, kommer
att tillse att kronofogdemyndigheterna fullgör sina skyldigheter
enligt förevarande lagstiftning. På något längre sikt bör också en
förbättring komma till stånd genom den fortsatta upprustningen av
exekutionsväsendet.

Enligt Föreningen Sveriges kronofogdars uppfattning förekommer det
inte sällan att arbetsgivare och arbetstagare har olika uppfattningar om
arbetstagarens lönefordran. Ofta har arbetsgivaren bristfällig bokföring.
Arbetstagaren å sin sida har inte sällan diffusa begrepp om sina
rättigheter och kommer stundom med krav som är otillräckligt underbyggda.
Mycket ofta står uppgift mot uppgift utan att kronofogdemyndigheten
kan avgöra vad som är riktigt. Det blir i sådana lägen
fråga om skälighetsbedömning och man får sätta kraven på bevisning lågt
för att över huvud taget kunna avgöra ärendet. I motionen talas om
”ensidighet från kronofogdemyndigheten till fördel för företagarsidan”.
Härmed avses en påstådd tendens hos kronofogdemyndigheten att endast
beakta arbetsgivarens uppgifter. Ett sådant förfarande strider mot
lönegarantilagen och försvårar handläggningen av lönegarantiärenden. I
den mån någon sådan handläggning förekommit, är den knappast till
fördel för någon, eftersom arbetsgivaren inte har något intresse av vilka
medel som utbetalats ur lönegarantifonden. Det har nämligen hittills
knappast förekommit att statsverket lyckats av företagare återfå belopp
som utbetalas enligt lönegarantilagen. Vad som däremot förekommer är
att kronofogdemyndigheten, när arbetsgivaren bestrider fordringen, på
grund av lagens konstruktion är tvingad att hänvisa arbetstagaren att
väcka talan mot arbetsgivaren. Föreningen finner motionärernas synbarligen
obestyrkta påstående om ensidighet anmärkningsvärt och anser att
det saknar allt fog.

SHIO pekar på att enligt 10 § i kungörelsen om statlig lönegaranti vid
konkurs föreskrivs att kronofogdemyndigheten vid fattigkonkurs skall ta
kontakt med arbetstagaren, arbetsgivaren och annan som kan ha
upplysning av värde beträffande frågan om ersättning skall utgå enligt
lönegarantilagen. Organisationen förutsätter att sådana kontakter tas när
de är motiverade. Organisationen har ej fått uppfattningen att handläggningen
på något sätt skulle vara ensidig i detta avseende utan att
kronofogdemyndigheterna tar de kontakter som är motiverade av
omständigheterna.

Utskottet

Enligt lagen (1970:743) om statlig lönegaranti vid konkurs svarar
staten för betalning av arbetstagares fordran hos arbetsgivare som försatts
i konkurs. De lönefordringar som omfattas av denna garanti är sådana
löne- och pensionsfordringar som enligt 11 och 12 §§ förmånsrättslagen

LU 1974:21

(1970:979) har förmånsrätt i konkursen. Betalning utgår för varje
arbetstagare med sammanlagt högst ett belopp som motsvarar fem
basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Vissa problem rörande lönegarantisystemet tas upp i de båda motioner
som behandlas i detta betänkande. I motionen 1974:648 hemställs om en
utredning i syfte att få till stånd en utvidgning av lönegarantin till att
omfatta även vissa företagare, främst underentreprenörer och deras
anställda. I motionen 1974:654 påtalas vissa brister i lagstiftningen som
enligt motionärernas uppfattning framträtt i den praktiska tillämpningen.

Som framgår av den föregående framställningen (ovan s. 6 f.), är den i
motionen 1974:648 berörda frågan inte ny. Redan i samband med
tillkomsten av lönegarantilagen diskuterades sålunda frågan, huruvida
löneskyddet skulle omfatta även underentreprenörer, vilka genom arbete
tillfört konkursboet ekonomiska värden som utgjorde tillgångar vid
avvecklingen av boet. Samma spörsmål behandlades även vid 1971 års
riksdag med anledning av en motion med samma yrkande som den nu
förevarande motionen.

Beträffande motionen 1974:654 har vid remissbehandlingen motionärernas
uppfattning om att vissa negativa effekter för löntagarna uppkommit
i den praktiska tillämpningen av lönegarantilagen på många
viktiga punkter bekräftats av remissinstanserna (se ovan s. 7 ff.).

Utskottet vill till en början framhålla att riksdagens tidigare ställningstaganden
till frågan om en vidgning av garantins omfattning till
underentreprenörsfordringar — såsom de ovan återgivna motiveringarna
ger vid handen — inte innebär att de framställda önskemålen i detta
avseende definitivt avvisats som en möjlig lösning av dessa företagares
trygghetsproblem. Sedan lönegarantilagen nu varit i kraft under drygt tre
år finns det enligt utskottets mening anledning att undersöka huruvida
det är påkallat med ett särskilt skydd för den del av underentreprenörens
fordringar som avser anställdas och egen arbetsinsats. Vidare har i
motionen 1974:654 berörts en mängd problem som uppstått i den
praktiska tillämpningen av lönegarantisystemet. Mot denna bakgrund
finner utskottet det motiverat med en allmän översyn av ifrågavarande
lagstiftning. Enligt vad utskottet inhämtat har den 1 februari 1974
arbetet med en sådan översyn satts i gång inom arbetsmarknadsdepartementet.
Genom att detta utredningsarbete kommit till stånd har
motionärernas syften med motionerna blivit tillgodosedda. Utskottet
förutsätter att de i motionerna och remissyttrandena anförda synpunkterna
kommer att övervägas under utredningsarbetet. Motionerna
bör således inte föranleda något initiativ från riksdagens sida.

Utskottet hemställer därför

1. att motionen 1974:648 inte föranleder någon riksdagens
vidare åtgärd,

LU 1974:21

2. att motionen 1974:654 inte föranleder någon riksdagens
vidare åtgärd.

Stockholm den 21 maj 1974

På lagutskottets vägnar
SVEN HAMMARBERG

Närvarande: herrar Hammarberg (s), Lidgård (m), fru Åsbrink (s), herrar
Sjöholm (fp), Andersson i Södertälje (s), Torwald (c), Olsson i Timrå (s),
fru Nilsson i Sunne (s), herr Israelsson (vpk), fru Fredgardh (c)*, fru
Tillander (c), fru Lindquist (m), fru Hjalmarsson (s), herr Eriksson i
Ulfsbyn (c) och fru Karlsson (c).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 74 7684 S Stockholm 1974