Lagutskottets betänkande i anledning av motioner om översyn av lagstiftningen om stiftelser (Betänkande 1973:LU32 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande nr 32 år 1973

LU 1973: 32

Nr 32

Lagutskottets betänkande i anledning av motioner om översyn av lagstiftningen
om stiftelser.

I motionen 1973: 623 av herr Westberg i Ljusdal m. fl. (fp) yrkas
att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär tillsättandet av en utredning för
en allmän översyn av lagstiftningen om stiftelser i syfte att åstadkomma
en fullständigare lagreglering av stiftelseinstitut samt offentlig redovisning
av stiftelses ekonomiska ställning.

I motionen 1973: 1089 yrkas av herr Gustafson i Göteborg m. fl.
(fp) att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär en översyn av lagstiftningen
om stiftelser, varvid bl. a. ändrade bestämmelser rörande sammansättningen
av stiftelsestyrelserna och ökad tillsyn bör övervägas.

Utskottet har över motionen 1973: 1089 inhämtat yttrande från
näringsutskottet. Yttrandet fogas till betänkandet som bilaga 1.

Motionerna

Motionen 1973: 623

I motionen anförs att stiftelser som bidragsgivare till forskning, undervisning,
sjukvård och annan humanitär verksamhet av allmänt
samhällsintresse fyller en viktig funktion i vårt land. Som exempel på
några större och välkända sådana stiftelser nämner motionärerna Nobelstiftelsen
och Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse. Bland denna typ
av stiftelser finns även Wenner-Grenska Samfundet som under senare
tid blivit känt på grund av pågående utredningar och rättegångar angående
Samfundets medel. Vid sidan av dessa s. k. allmännyttiga stiftelser
finns stiftelser som skall verka för eller ge förmåner till en begränsad
krets, t. ex. en viss familj, ett eller en grupp av företag. Som exempel
på denna heterogena grupp av stiftelser nämner motionärerna familjestiftelser
avsedda att inom viss familj hålla samman förmögenhet efter
en avliden, bostadsstiftelser och tidningsstiftelser. Vissa stiftelser har
samma karaktär som ideella föreningar. En annan grupp av stiftelser
utgör personal- och pensionsstiftelserna, som enligt motionärerna i vissa
fall förvaltar väsentliga förmögenheter i form av aktier i börsnoterade
företag. I något fall har stiftelseformen utnyttjats för att undvika insyn
i viss affärsverksamhet.

Motionärerna framhåller att stiftelseinstitutet sålunda används för

1 Riksdagen 1973. 8 sami. Nr 32

LU 1973: 32

många olika ändamål. Hur många stiftelser som förekommer i Sverige
kan man inte ange, eftersom statistik saknas. Motionärerna påpekar vidare
att någon samlad lagstiftning för stiftelser inte finns.

Många skäl kan enligt motionärerna anföras för behovet av en allmän
stiftelselag. Det är bl. a. från samhällets synpunkt viktigt att betryggande
juridiska former skapas för de privata förmögenheter som kan
ställas till förfogande för allmännyttiga ändamål. Samtidigt måste emellertid
samhället bevaka att de skattefördelar som privatpersoner kan
uppnå genom skapande av stiftelser ej kommer till obehörigt utnyttjande.
Givetvis bör inte stiftelseinstitutet kunna användas för att undgå
insyn i affärsverksamhet. Det är, hävdar motionärerna, angeläget att de
negativa faktorer som kan iakttagas i samband med omständigheterna
i Wenner-Grenska Samfundet beaktas i kommande lagstiftning om stiftelser
med reglering bl. a. om stadgar, styrelse, förvaltning, årsredovisning
och revision.

Motionen 1973:1089

I motionen anförs inledningsvis att det från samhällets synpunkt finns
anledning att på olika sätt söka uppmuntra personer med egna förmögenheter
att donera till stiftelser för allmännyttiga ändamål. Härigenom
kan man på frivillig väg överföra betydande medel till exempelvis forskningen
eller den sociala hjälpverksamheten. Motionärerna påvisar därefter
de allmännyttiga stiftelsernas stora betydelse. Man påpekar också
att de spelar en stor roll för ägarkoncentrationen inom näringslivet. Genom
dem kan vissa familjegrupper utöva ett betydande inflytande, ett
inflytande som inom vissa branscher är dominerande. Motionärerna
menar att det inte kan — som en arbetsgrupp inom folkpartiet 1969
framhöll i skriften ”Konkurrens och balans” — vara skäligt att enskilda
personer skall kunna befästa och föra vidare makt över enskilda företag
med hjälp av pengar som skänkts till allmännyttiga ändamål.

Motionärerna förordar att man för att lösa problemen kring de allmännyttiga
stiftelsernas inflytande inom näringslivet omstrukturerai
stiftelsestyrelserna så att stiftelsebildarnas inflytande begränsas.

I detta syfte bör man enligt motionärerna överväga att låta dem utse
endast en mindre del — förslagsvis en tredjedel — av stiftelsens styrelse.
Motionärerna hänvisar till att folkpartiet i motionen 1972: 1844
därjämte förordade att statsmakterna med hänsyn till de allmännyttiga
stiftelsernas privilegierade ställning i beskattningshänseende försöksvis
borde utse en representant i några av de större stiftelserna. Den övriga
delen av styrelsen kan utses exempelvis av riksomfattande organisationer
och institutioner verksamma inom de områden som stiftelsen har
till uppgift att främja. Därjämte bör den tillförsäkras ekonomisk expertis,
utsedd av den regionala handelskammaren.

Motionärerna framhåller att det är omöjligt att i motionen ge annat

LU 1973: 32

än vissa riktlinjer för hur stiftelsestyrelserna bör utses. Deras tanke är
emellertid att det i stiftelsernas stadgar skall anges hur respektive styrelse
skall utses samt att de principer som i motionen föreslås för styrelsernas
sammansättning skall ligga till grund för länsstyrelsens bedömning
och eventuella godkännande av ifrågavarande stadgar.

Utöver en omstrukturering av styrelserna för de allmännyttiga stiftelserna
bör enligt motionärerna också en skärpning av tillsynen över
stiftelserna övervägas. Den skada som till följd av bristande kontroll
och tillsyn kan uppstå har på ett tragiskt sätt exemplifierats av händelserna
kring Wenner-Grenska Samfundet. Fallet illustrerar otvetydigt
behovet av insyn och kontroll från samhällets sida. Om samfundet
redan från början stått under länsstyrelsens tillsyn är det enligt motionärernas
uppfattning möjligt för att inte säga sannolikt att den situation
som nu uppstått hade kunnat undvikas. Mot denna bakgrund anser
motionärerna det därför — i likhet med samarbetsutredningen — vara
högst angeläget att bestämmelserna skärps rörande stiftelsernas redovisning
så att de stiftelser som hittills fallit utanför 1929 års tillsynslag
skall åläggas att hädanefter inkomma med samma slags redovisning
som övriga stiftelser.

Avslutningsvis vill motionärerna framhålla att deras förslag endast
gäller sådana skattefria stiftelser som har en icke oväsentlig del av sina
tillgångar placerade i aktier samt är av sådan storlek att de kan utgöra
instrument för utövande av privat inflytande inom näringslivet.

Nuvarande ordning

Allmänt

Svensk rätt saknar beträffande stiftelser en detaljerad civilrättslig lagreglering
av sådant slag som för andra juridiska personer givits i exempelvis
1944 års aktiebolagslag och 1951 års lag om ekonomiska föreningar.
Emellertid finns åtskillig lagstiftning som i olika avseenden reglerar
stiftelsers förhållanden. Väsentliga allmänna stadganden innehålles
i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser, som tillkommit för att anordna
offentlig kontroll och tillsyn av vissa s. k. allmännyttiga stiftelser.
Till lagen ansluter sig en tillämpningskungörelse. Härjämte finns viss
specialreglering. Hit hör lagen (1967: 531) om tryggande av pensionsutfästelse
m. m. Vissa föreskrifter rörande pensionsstiftelser ges också
i 191 § lagen (1955:183) om bankrörelse och i 97 § lagen (1955:416)
om sparbanker. Regler om permutation, dvs. rätt för myndighet att
ändra sådana för stiftelser m. fl. givna villkor som blivit föråldrade,
orimliga eller dylikt, finns intagna i permutationslagen (1972: 705). Vidare
är att märka lagen (1972: 827) om offentliga styrelseledamöter i
vissa aktiebolag och stiftelser. Slutligen finns det vissa bestämmelser om
stiftelser i skattelagstiftningen.

lf Riksdagen 1973. 8 sami. Nr 32

LU 1973: 32

Med stöd av 1929 års tillsynslag, rättspraxis samt juridisk doktrin kan
följande allmänna grundsatser anges i fråga om stiftelser.
För att en stiftelse skall föreligga krävs att medel ställts under särskild
förvaltning för att tjäna visst ändamål. Erkännande av myndighet, registrering
e. d. fordras däremot inte för att stiftelsen skall få rättskapacitet.
Inte heller krävs det att stiftelsen skall ha' viss organisation. Regelmässigt
ger dock den som inrättar en stiftelse mer eller mindre utförliga
föreskrifter i själva stiftelseförordnandet eller i särskilda stadgar om
hur ändamålet med stiftelsen skall tillgodoses, stiftelsens förvaltning, revision
m. m. Stiftelsens förvaltning brukar regelmässigt uppdras åt en
styrelse. I och med att en styrelse utsetts, som åtagit sig att handha
stiftelsens angelägenheter och verka för dess ändamål på föreskrivet sätt,
anses kravet på särskild förvaltning uppfyllt. Stiftelsen blir därigenom
en självständig juridisk person. På styrelsen ankommer ofta att utarbeta
stadgar för stiftelsen.

Rörande arten av nu förekommande stiftelser kan
först nämnas den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade ”fromma
stiftelser”, som anslagits företrädesvis av enskilda för allmännyttiga ändamål
såsom understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning
och vetenskaplig forskning m. m. I denna grupp finnes ett mycket
stort antal stiftelser, vilkas förmögenhet icke uppgår till särskilt betydande
belopp och som förvaltas av kyrkoråd, kommunala styrelser,
läroanstalter eller liknande. Till gruppen hör också ett mindre antal stiftelser
med avsevärda tillgångar, ”de stora donationsstiftelserna”. Åtskilliga
av hithörande stiftelser kan jämlikt stadgande i stiftelseurkund
vara undantagna från tillsyn enligt tillsynslagen. I samband med utvecklingen
av den kommunala bostadsförsörjningen har på senare tid
uppstått ett stort antal stiftelser med ändamål att inom vederbörande
kommun förvärva fastigheter eller tomträtter för att uppföra och förvalta
bostadshus med tillhörande affärslägenheter och gemensamhetsanläggningar.
Vanligen är intresset i sådana stiftelser rent kommunalt,
men stundom förekommer samarbete mellan kommun och organisation
(HSB) eller företag. För dylika ”kommunala” bostadsstiftelser har
bostadsstyrelsen utarbetat formulär till normalstadgar, vilkas innehåll
delvis bestämts med hänsyn till att stiftelsen skall bli berättigad till
bostadslån. I detta formulär föreskrivs undantag från tillsynslagen men
stadgas bl. a. inspektionsrätt för bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnden
samt kommunens styrelse eller beslutande organ. Även inom den
statliga förvaltningen förekommer stiftelser för olika ändamål. Slutligen
kan nämnas, förutom ovan berörda pensions- och personalstiftelser, den
grupp av stiftelser, som på skilda sätt är bundna till företag inom det
enskilda näringslivet och vars förmögenhet stundom uppgår till betydande
belopp.

LU 1973: 32

1929 års lag om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen) m. m.

Lagens huvudstadganden föreskriver dels skyldighet att anmäla stiftelse
hos länsstyrelsen (anmälningsplikt) och dels övervakning av stiftelsen
genom länsstyrelsen (tillsyn). Det grundläggande stadgandet innehålles
i 1 §: ”Har någon anslagit egendom att såsom självständig förmögenhet
fortfarande tjäna ett bestämt ändamål, skall den sålunda
grundade stiftelsen anmälas hos KB i det län, där stiftelsens förvaltning
huvudsakligen skall utövas. Beträffande pensionsstiftelse och personalstiftelse
skall dock anmälan ske hos KB i det län, där arbetsgivaren
har sitt hemvist.” Vidsträckta undantag från anmälningsplikten är gjorda
i 2 §. Anmälningsplikt — och till följd därav icke heller tillsyn enligt
denna lag — förekommer sålunda icke beträffande följande: 1) stiftelse,
vars styrelse utgöres av statsmyndighet eller vars räkenskaper är föremål
för granskning i riksrevisionsverket, 2) stiftelse, som förvaltas av
riddarhusdirektionen eller av akademi eller annan inrättning, för vilken
Konungen fastställt stadgar, 3) stiftelse, som har av Konungen fastställda
stadgar och enligt dem står under särskilt anordnad tillsyn, 4)
stiftelse, anförtrodd åt ideell förening eller annat samfund, 5) stipendiestiftelse
vid enskild undervisningsanstalt, 6) stiftelse till förmån för medlemmar
av viss släkt eller vissa släkter, 7) stiftelse, vars förmögenhet ej
överstiger 20 000 kr., samt 8) stiftelse, som genom Konungens förordnande
eller stiftarens föreskrift är undantagen från tillsyn enligt denna
lag. Från tillsyn kan vidare länsstyrelsen undanta stiftelse, som redan
är underkastad nöjaktig tillsyn eller för vilken tillsyn enligt lagen eljest
på grund av särskilda omständigheter finnes icke vara behövlig. Även
stiftelse, vars förmögenhet nedgått under 20 000 kr., kan undantas, om
det ej är fråga om pensions- eller personalstiftelse (8 §). I 5 § stadgas
rätt för stiftelsen att få länsstyrelsens fastställelse å stiftelsens stadgar
för det fall att stiftelsen finnes främja ett allmännyttigt ändamål. I
praxis har sådan stadfästelse vägrats då stiftelsens förmögenhet ej uppgått
till det förut i samband med undantagen från anmälningsplikten
nämnda beloppet. I paragrafen anges vidare vilka uppgifter stiftelsestadgarna
skall innehålla, nämligen stiftelsens benämning och ändamål,
styrelsens säte, hur stiftelsens angelägenheter och revision skall anordnas
samt hur styrelse skall vara sammansatt och utses. Regler om solidarisk
skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter i vissa fall ges i 6 §.
I 7 § ges möjlighet för domstol att förordna om annan förvaltning av
stiftelse i fall av missvård av stiftelsens angelägenheter. Lagen innehåller
ock straffbestämmelse för styrelseledamot som försummar anmälningsplikt.
I 8—18 §§ ges närmare bestämmelser för anordnandet
av den tillsyn som länsstyrelsen skall utöva. Det är att märka att icke
varje anmäld stiftelse omfattas av tillsynen utan allenast sådan som
länsstyrelsen funnit ”främja ett allmännyttigt ändamål”. Länsstyrelsen

LU 1973: 32

skall övervaka att stiftelsens förvaltning sköts i överensstämmelse med
tillsynslagen och de för stiftelsen gällande föreskrifterna samt tillhandagå
stiftelsen med råd och upplysningar. Länsstyrelsen skall tillse att det
finns en styrelse för stiftelsen och kan, vid ledighet i styrelsen, uppdra
åt lämplig person att tjänstgöra som styrelseledamot till dess sådan i
behörig ordning utses. Vid länsstyrelsens granskning skall främst tillses
att stiftelsens medel icke dras från ändamål vartill de är bestämda och
att förmögenheten är placerad på nöjaktigt sätt. Länsstyrelsen äger infordra
de ytterligare handlingar och upplysningar från styrelsen som
finns erforderliga. Länsstyrelsen kan också företa inspektion hos stiftelsen,
varvid dess räkenskaper, kassa, värdehandlingar, säkerhetshandlingar
och protokoll skall hållas tillgängliga. Länsstyrelsen kan förbjuda verkställighet
av styrelsebeslut som står i strid mot lag eller stiftelsens föreskrifter.
Om verkställighet skett kan styrelsen föreläggas att vidtaga
rättelse av beslutet.

övrigt

Utöver vad tillsynslagen sålunda stadgar får innehållet i gällande rätt
beträffande allmänna associationsrättsliga frågor rörande stiftelser sökas
bl. a. i ett antal rättsfall och i doktrinen. I sådant hänseende kan
hänvisas till Henrik Hesslers arbete Om stiftelser. Bland de ämnen som
icke är reglerade genom lagstiftning kan särskilt nämnas frågor om
firmateckning och behörighet att företräda stiftelsen, om jäv för styrelseledamot
och om omröstning i styrelse, om förande av räkenskaper
och om revision, om ändring i stiftelses stadgar eller organisation och
ändring av det ändamål vartill stiftelsen anslagits samt om likvidation
och upplösning av stiftelse eller sammanslagning av stiftelser.

För de former av stiftelser som avses med 1967 års lag om tryggande
av pensionsutfästelse m. m. ges i 1967 års lag detaljerade föreskrifter
om bl. a. val av ledamöter och suppleanter i stiftelsens styrelse (till lika
antal av arbetsgivaren och arbetstagarna), utseende av styrelseordförande
och revisor ( i vissa fall genom länsstyrelsen som tillsynsmyndighet),
beslutsförhet och omröstning i styrelse, arvode åt styrelseledamot
och revisor samt likvidation m. m. Beträffande tillsynsmyndighetens
(länsstyrelsen) befogenheter och åligganden rörande nu nämnda
stiftelser gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i tillsynslagen. — I
fråga om de i lagen om bankrörelse (191 §) och lagen om sparbanker
(97 §) nämnda pensions- och personalstiftelserna stadgas i de angivna
lagrummen bl. a. att tillsynsmyndigheten (bankinspektionen) har att
tillse att stiftelsens tillgångar är placerade på sätt som med beaktande
av stiftelsens ändamål och med hänsyn jämväl till vad i respektive lag
är föreskrivet beträffande placering av bankbolags/sparbanks medel
bereder skälig säkerhet.

Fråga om permutation prövas enligt 2 § permutationslagen av fidei -

LU 1973: 32

kommissnämnden såvitt rör fideikommissförordnanden och i övrigt av
kammarkollegiet. I vissa fall skall dock ärendet (3 §) överlämnas till
Kungl. Maj:t för avgörande (LU 1972: 11).

Enligt lagen om offentliga styrelseledamöter i vissa aktiebolag och
styrelser får Kungl. Maj:t förordna offentlig styrelseledamot i styrelse
för sådan allmännyttig stiftelse, som har tillgångar överstigande fem
miljoner kronor (1 §). Sådan styrelseledamot skall verka för att samhällets
intressen bevakas i stiftelsens verksamhet (2 §). Lagen gäller för
en försöksperiod av tre år.

Ur förarbetena till tillsynslagen m. m.

Sedan förslag till åtgärder i syfte att åstadkomma betryggande bestämmelser
angående vården av och tillsynen över stiftelser vid ett flertal
tillfällen under 1800-talet väckts, utarbetades år 1898 ett förslag till
lag i ämnet. I yttrande häröver anmärkte högsta domstolen bl. a. att den
föreslagna tillsynslagen skulle komma att sakna erforderligt underlag i
allmänna privaträttsliga stadganden. Med hänsyn härtill och i anledning
av en framställning från 1899 års riksdag om lagstiftning rörande ideella
föreningar och stiftelser tillsattes 1901 en kommitté. Denna avgav 1903
ett betänkande med bl. a. förslag till lag om offentligen erkända stiftelser,
vilket innehöll både bestämmelser om stiftelsers privaträttsliga natur
och regler för kontroll från det allmännas sida. Förslaget ledde ej till
lagstiftning. En motion i ämnet till 1909 års riksdag föranledde ingen
åtgärd. På framställning av 1913 års riksdag tillkallades år 1915 en sakkunnig
att inom justitiedepartementet biträda vid fortsatt behandling av
frågan om lagstiftning rörande stiftelser. I riksdagens framställning 1913
anfördes bl. a., att det syntes böra ånyo undersökas huruvida icke,
därest svårighet skulle möta att samtidigt ordna stiftelsernas privaträttsliga
ställning på ett allmängiltigt sätt, det mest trängande behovet,
nämligen av en mera tillfredsställande kontroll och tillsyn över stiftelsernas
förvaltning och användning, skulle även därförutan kunna, åtminstone
tills vidare, tillgodoses. Den sakkunnige framlade 1922 ett förslag
till lag om offentligen erkända stiftelser. Efter ytterligare motioner
vid riksdagarna 1923, 1926 och 1927 utarbetades inom justitiedepartementet
ett nytt lagförslag, varöver lagrådets yttrande inhämtades 1928.
Proposition i ämnet avläts år 1929 (nr 83), därvid departementschefen
bl. a. yttrade att det till lagrådet remitterade förslaget skilde sig från
tidigare förslag därigenom att det avsåg att i första hand åvägabringa en
bättre ordnad kontroll över stiftelser samt upptog civilrättsliga bestämmelser
allenast i den män de ansågs utgöra en nödvändig förutsättning
för de föreslagna kontrollbestämmelserna (kurs. här). Han fortsatte:
”Mot en dylik omläggning av planen för en lagstiftning i ämnet har lagrådet
ej haft något att erinra. Lagrådet har emellertid ansett försiktigheten
mana, att programmet beskures kraftigare än i remissförslaget

LU 1973: 32

skett. För min del vill jag biträda denna lagrådets uppfattning, och jag
tror, att en tillfredsställande kontroll skall kunna anordnas utan ett närmare
ingående på de invecklade spörsmålen om stiftelses uppkomst,
rättskapacitet och förvaltning.” Förslaget i propositionen, som undergick
endast smärre förändringar under riksdagsbehandlingen, kom därför
att innehålla allenast sådana civilrättsliga bestämmelser, för vilka
redovisats ovan under avsnittet ”Nuvarande ordning”.

Tillsynslagen har därefter inte varit föremål för någon väsentlig omarbetning
utan endast smärre ändringar har företagits. Senaste ändringen
gjordes 1971 (prop. 1971: 144, LU 1971: 24) då den föreskrivna
gränsen för anmälningsplikt höjdes från 10 000 till 20 000 kronor.

I sistnämnda lagstiftningsärende anförde föredragande statsrådet följande.

Genom tillsynslagen har skapats ett system för offentlig kontroll och
tillsyn över stiftelser som främjar allmännyttiga ändamål. Sådana stiftelser
kan vara av vitt skilda slag och av mycket växlande storlek. De
minsta stiftelserna har emellertid alltsedan lagens tillkomst varit undantagna
från tillsynen. Detta synes mig vara en ändamålsenlig ordning.
Den minskar det administrativa besväret med tillsynen och gör det möjligt
att koncentrera myndigheternas resurser till kontrollen av de stiftelser
som har störst betydelse från allmän synpunkt. Undantaget omfattade
ursprungligen de stiftelser vilkas förmögenhet inte översteg 5 000
kr. Genom en lagändring år 1958 höjdes detta belopp till 10 000 kr.
och nu har fråga väckts om ytterligare höjning.

Som departementschefen framhöll i 1958 års lagstiftningsärende har
värdegränsen tillkommit efter en avvägning mellan å ena sidan intresset
av att stiftelser med allmännyttigt ändamål står under tillsyn och å
andra sidan den omgång och det besvär som en sådan kontroll medför
för enskilda och myndigheter. Förändringar i penningvärdet får automatiskt
till följd att denna avvägning rubbas. Det kunde därför ligga
nära till hands att indexreglera värdegränsen, exempelvis genom anknytning
till basbeloppet enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring.
En rörlig värdegräns skulle emellertid otvivelaktigt skapa problem både
för stiftelsernas styrelser och för tillsynsmyndigheterna. Jag har därför
stannat för att inte förorda någon sådan lösning. Däremot anser jag att
tiden nu är mogen för en ytterligare höjning av värdegränsen. Penningvärdets
utveckling motiverar emellertid inte en så kraftig höjning som
Landstingsförbundet har föreslagit. En höjning till 20 000 kr. överensstämmer
bättre med de avvägningar som har gjorts i tidigare sammanhang,
och jag förordar därför att värdegränsen bestäms till detta belopp.
De undersökningar som har gjorts under ärendets beredning tyder på att
inemot 40 procent av de stiftelser som f. n. står under tillsyn befinner
sig under denna gräns.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågor som rör stiftelseinstitutet har vid åtskilliga tillfällen varit föremål
för riksdagens behandling. För tiden före år 1970 hänvisar utskottet
till den redogörelse som finns intagen i första lagutskottets utlåtande
1970: 57 s. 9—16.

LU 1973: 32

Vid 1970 års riksdag väcktes flera motioner vari — från delvis skilda
utgångspunkter — yrkades översyn av lagstiftningen. Motionerna remissbehandlades.
Samtliga remissinstanser ställde sig i princip positiva
till yrkandena om översyn av tillsynslagen.

I sitt utlåtande (1LU 1970: 57) hänvisade första lagutskottet till att
koncentrationsutredningen i sina dittills avlämnade betänkanden redovisade
undersökningar av vissa större stiftelser inom det privata näringslivet
och att samarbetsutredningen hade, delvis på grundval av detta
arbete, i sina betänkanden (SOU 1970: 41 och 42) Företag och samhälle
framlagt förslag till lagstiftning för ökad offentlig insyn och kontroll
i bl. a. större stiftelser. Utskottet anförde vidare att samarbetsutredningen
också berörde frågan om en genomgripande översyn av den
lagstiftning som reglerar stiftelseinstitutet och förordade att en sådan
kom till stånd inom en nära framtid. Utskottet nämnde också att förslag
inom kort skulle läggas fram angående decentralisering av permutationsärenden.
Eftersom frågan om en översyn av lagstiftningen rörande
stiftelser sålunda redan var föremål för uppmärksamhet inom Kungl.
Maj:ts kansli, var det enligt utskottets mening inte påkallat med något
initiativ från riksdagens sida i anledning av motionerna. Vid detta ställningstagande
beaktade utskottet att genomförandet av de reformer som
kunde bli resultatet av samarbetsutredningens förslag kunde fördröjas
om en utredning med vittgående uppdrag då tillsattes. Utskottet hemställde
med hänsyn till det sagda att motionerna inte skulle föranleda
någon riksdagens åtgärd.

I en till betänkandet fogad reservation hemställde åtta ledamöter att
riksdagen skulle i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om en allmän
översyn av lagstiftningen om stiftelser. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Frågor angående insyn i kommunala bolag och stiftelser togs upp
i tre motioner vid 1971 års riksdag. Konstitutionsutskottet anförde i sitt
av riksdagen godkända betänkande (KU 1971:41) att utredningen om
den kommunala demokratin hade enligt direktiven bl. a. till uppgift att
göra en fullständig redovisning av åtgärder som lämpligen borde komma
i fråga beträffande insyn och inflytande i kommunala bolag och andra
särskilda rättssubjekt. Enligt utskottet kunde det förutsättas att de frågor
som aktualiserats i motionsyrkandena i ämnet skulle komma att bli
föremål för utredningens övervägande utan att något särskilt initiativ
från riksdagens sida behövde tas. Då delfrågan om kommunala bolag
nära sammanhängde med övriga frågor om kommunal demokrati som
utredningen överväger, borde den inte särbehandlas. Utskottet hemställde
därför att motionerna skulle avslås.

I ett interpellationssvar till herr Westberg i Ljusdal den 9 mars 1972
(prot. 1972: 37 s. 125) — i anledning av dennes fråga huruvida justitieministern
ansåg tiden vara inne för en översyn av lagstiftningen om stif -

LU 1973: 32

telser — hänvisade statsrådet Lidbom till att riksdagen efter år 1970
beslutat om ändring av tillsynslagen, såvitt avsåg höjning av den lägre
värdegräns vid vilken stiftelse inte skall stå under tillsyn, samt att inom
kort proposition med förslag till lagreglering av permutationsinstitutet
skulle läggas fram. Statsrådet omtalade även att samarbetsutredningens
betänkande bereddes inom industridepartementet i samråd med justitiedepartementet
samt att avsikten var att proposition på grundval av
betänkandet skulle läggas fram för riksdagen hösten 1972. Huruvida det
därefter kunde bli aktuellt att ta upp frågan om en större och mera
allmän översyn av lagstiftningen om stiftelser hade statsrådet svårt att
säga vid dåvarande tidpunkt. Han ställde sig dock inte avvisande till att
man, när utrymme kunde beredas på arbetsprogrammet — och det
kunde troligen inte ske förrän tidigast om något år — tog upp frågan
igen.

I samband med propositionen 1972:116 med förslag bl. a. till lag om
offentliga styrelseledamöter i vissa aktiebolag och stiftelser behandlades
två motioner vari framställdes krav på ökad offentlig insyn i och kontroll
av stiftelser. Näringsutskottet avstyrkte i sitt betänkande (NU
1972:62) motionerna. Beträffande näringsutskottets motivering hänvisas
till den redogörelse härför som intagits i näringsutskottets som
bilaga 1 till detta betänkande fogade yttrande.

Vissa utredningar

Som ovan framgått har på senare tid olika statliga utredningar kommit
att syssla med skilda spörsmål beträffande stiftelseinstitutet.

Kommunalrättskommittén

I sitt betänkande (SOU 1965:40) Kommunala bolag och andra särskilda
rättssubjekt för kommunal verksamhet berörde kommunalrättskommittén
åtskilliga problem i samband med bedrivande av kommunal
verksamhet i stiftelseform. Kommittén framlade även ett förslag till lag
om särskilda kommunalföretag bl. a. för att kunna nå en lämplig avvägning
mellan inslag av offentligrättslig och av privatsrättslig prägel,
särskilt från insyns-, kontroll- och ledningssynpunkter. Förslaget har
i denna del icke lett till lagstiftning.

Kommittén lämnade vissa statistiska uppgifter m. m. angående kommunala
stiftelser jämte redogörelse för stiftelsernas utformning. I betänkandet
angavs sålunda att stiftelseinstitutet kommit till användning
i kommunal verksamhet för kommunikationsföretag, för bad- och
idrottsanläggningar, för hotell, restauranger, teatrar och nöjesfält, för
socialvård och för industri- och hantverkslokaler m. m., för all nu
nämnd verksamhet dock endast i ett blygsamt antal fall. Däremot redovisades
ett stort antal stiftelser som bostadsföretag (347 stycken), på
vilket område stiftelseformen dominerade över bolagen.

LU 1973: 32

Koncentrationsutredningen

Koncentrationsutredningen (Fi 1962: 37) framlade år 1968 bl. a. två
betänkanden av intresse här (SOU 1968: 3) Kreditmarknadens struktur
och funktionssätt samt (SOU 1968: 7) Ägande och inflytande inom det
privata näringslivet. I det förstnämnda betänkandet finns bl. a. en redogörelse
för Knut och Alice Wallenbergs stiftelse och vissa till banker
knutna stiftelser. Det andra betänkandet innehåller en omfattande statistisk
kartläggning av inflytandet inom det privata näringslivet och åtskilliga
uppgifter om skilda stiftelser lämnas. Utredningens arbete pågår
alltjämt.

Samarbetsutredningen

År 1970 avgav utredningen betänkandet (SOU 1970: 41 och 42) Företag
och samhälle, Del 1 och 2 med förslag till lagstiftning för ökad
offentlig insyn och kontroll i bl. a. stiftelser. Betänkandet bygger delvis
på koncentrationsutredningens båda betänkanden. Samarbetsutredningens
betänkande ligger i sin tur till grund för den i det föregående redovisade
propositionen 1972: 116.

Samarbetsutredningen anförde såvitt nu är av intresse följande.

En allmännyttig stiftelse som inte faller under bestämmelserna i 1929
års lag om tillsyn över stiftelser är — även om den har aldrig så stor
samhällsekonomisk betydelse — helt fri från skyldigheter i fråga om
offentlig redovisning. (I praxis förekommer dock att stiftelse utan att
skyldighet därtill föreligger avger viss offentlig redovisning. Se t. ex.
minnesskrift för Knut och Alice Wallenbergs stiftelse till stiftelsens 50-årsjubileum 1967.) Det kan inte heller sägas att de bestämmelser om
årsredovisning som 1929 års lag innehåller särskilt väl motsvarar nutida
krav på insyn, i vart fall inte såvitt gäller större stiftelser. Enligt utredningens
mening kan det från samhällets synpunkt numera knappast godtas
att kraven på redovisning för sådana stiftelser — stiftelser som ibland
har åtskilliga miljoner kronor i tillgångar — är så mycket lägre än motsvarande
krav på även helt obetydliga aktiebolag eller ekonomiska
föreningar. Sådana lagregler bör tillskapas för årsredovisningen i stiftelser
att samhället och allmänheten garanteras information om stiftelsernas
förhållanden. Detta krav synes så mycket mer berättigat
som de anspråk på sekretess som produktionsföretag och liknande med
fog kan uppställa i vissa frågor, och som beträffande sådana företag
begränsar utrymmet för offentlig redovisning, torde ha mycket ringa
relevans i stiftelser.

Även om samarbetsutredningen haft anledning att till behandling ta
upp endast begränsade delar av stiftelseinstitutet, har utredningen kommit
till uppfattningen att tiden nu bör vara mogen att vidta en genomgripande
översyn av den lagstiftning som reglerar detta institut. Utredningen
förordar att en sådan översyn kommer till stånd inom en nära
framtid.

LU 1973: 32

Utredningen rörande den kommunala demokratin

Utredningen tillkallades enligt bemyndigande den 20 mars 1970
{C 1970: 29). I direktiven för utredningen tas särskilt upp bl. a. formerna
för insyn och inflytande i kommunala bolag och andra rättssubjekt.
I denna del anförs följande.

En kartläggning av hithörande problem har gjorts av kommunalrättskommittén
i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag och i remissyttrandena
över detta. Denna kartläggning bör tjäna som utgångspunkt
för nya överväganden i belysning av erfarenheter som vunnits
sedan betänkandet avgavs. Åtgärder som nu har berörts torde i allmänhet
kunna vidtas utan lagändringar. De sakkunniga bör emellertid oavsett
förslagens karaktär göra en fullständig redovisning av åtgärder som
enligt de sakkunnigas uppfattning lämpligen bör komma i fråga. En
sådan redovisning bör kunna bli värdefull för den allmänna debatten
och för överväganden i kommunerna i frågor om stärkandet av den
kommunala demokratin i den egna kommunen.

Företagsskatteberedningen

Den nu verksamma företagsskatteberedningen (Fi 1970: 77) har enligt
sina direktiv att pröva vissa frågor rörande de skattefria stiftelsernas
ställning. Det framhålls i direktiven att möjligheten att bilda skattefria
stiftelser i många fall kan medföra ett avsevärt skattebortfall för det
allmänna, som framstår som otillfredsställande i sådana fall då företag
helt eller delvis ägs av stiftelser.

Det har i olika sammanhang observerats att åtskilliga sådana stiftelser
vid sidan av sitt allmännyttiga ändamål fyller den faktiska funktionen
att vara ett medel för att bevara ekonomiskt inflytande åt personer som
står nära den som föranstaltat om stiftelsens inrättande. Vid sin prövning
av denna fråga bör utredningen därför överväga om den ändamålsbestämning
som f. n. gäller som villkor för skattefrihet är lämplig. Det
kan ifrågasättas om inte villkoren bör göras snävare mot bakgrunden av
den utveckling samhällets verksamhet numera fått på hithörande område.
Vidare bör såsom ett nytt villkor för skattefrihet krävas att stiftelserna
ställs under offentlig tillsyn i någon form.

Utskottet

I detta betänkande behandlas två motioner i vilka — från delvis skilda
utgångspunkter — framställs yrkanden som avser översyn av lagstiftningen
om stiftelser.

Beträffande stiftelser saknar svensk rätt motsvarighet till den detaljerade
civilrättsliga lagreglering som finns i exempelvis aktiebolagslagen
och lagen om ekonomiska föreningar. Vissa stadganden av allmän räckvidd
finns i 1929 års lag om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen), som

LU 1973: 32

tillkommit i syfte att anordna offentlig kontroll och tillsyn av vissa s. k.
allmännyttiga stiftelser. Ett mycket stort antal stiftelser av varierande
art står emellertid utanför lagens bestämmelser om tillsyn. Härjämte
finns viss specialreglering, såsom lagstiftning om personal- och pensionsstiftelser,
om permutation och om offentliga styrelseledamöter i
vissa större stiftelser. Vidare kan erinras om att det i skattelagstiftningen
finns vissa bestämmelser som särskilt avser stiftelser.

I motionen 1973:623 framhålls att stiftelseinstitutet används för
många olika ändamål och att det därför är en brist att någon samlad
lagstiftning för stiftelser inte finns. Enligt motionärernas mening är det
bl. a. från samhällets synpunkt viktigt att betryggande juridiska former
skapas för de privata förmögenheter som kan ställas till förfogande för
allmännyttiga ändamål. Samtidigt måste samhället bevaka att de skattefördelar
som privatpersoner kan uppnå genom skapande av stiftelser ej
obehörigt utnyttjas. Med stöd av det anförda yrkar motionärerna att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär en allmän översyn av lagstiftningen
om stiftelser i syfte att åstadkomma en fullständigare lagreglering av
stiftelseinstitutet samt offentlig redovisning av stiftelses ekonomiska
ställning.

Även i motionen 1973: 1089 begärs en översyn av lagstiftningen om
stiftelser. Motionärerna syftar därvid framför allt till införandet av vissa
bestämmelser rörande sammansättningen av stiftelsestyrelserna och till
en ökad tillsyn över stiftelserna. Som skäl för yrkandena anförs bl. a.
att man måste söka komma till rätta med problemen kring ägarkoncentrationen
inom näringslivet och den roll som de allmännyttiga stiftelserna
härvid spelar. Motionärerna förordar den lösningen att stiftelsebildarnas
inflytande på styrelsernas sammansättning begränsas genom att
de får rätt att utse endast en mindre del av styrelsen, förslagsvis en
tredjedel. Vidare anser motionärerna att en skärpning av tillsynen över
stiftelserna bör övervägas. De pekar härvid på händelserna kring Wenner-Grenska
Samfundet och menar att dessa otvetydigt visar på behovet
av insyn och kontroll från samhällets sida.

Som framgår av den ovan lämnade redogörelsen (s. 7) kom 1929 års
tillsynslag att innehålla civilrättsliga stadganden endast i den omfattning
som bedömdes nödvändig för att tillgodose det då aktuella behovet av
offentlig kontroll och tillsyn av allmännyttiga stiftelser. Av framtida
överväganden fick bero om en längre gående lagstiftning borde komma
till stånd.

Under senare årtionden har stiftelseinstitutet kommit att nyttjas i en
omfattning och för syften som knappast hade förutsatts vid tillsynslagens
tillkomst. Frågan om ändringar i och utbyggnad av lagstiftningen har
på grund härav vid åtskilliga tillfällen varit föremål för behandling i
riksdagen och i olika utredningar. Vid 1970 års riksdag väcktes flera
motioner som — från delvis skilda utgångspunkter — hemställde om en

LU 1973: 32

översyn av ifrågavarande lagstiftning. Såsom redovisats ovan (s. 8) avstyrkte
första lagutskottets majoritet i sitt av riksdagen godkända utlåtande
bifall till motionerna. Som skäl härför åberopades att frågan om
en översyn av lagstiftningen rörande stiftelser redan var föremål för
uppmärksamhet inom Kungl. Maj:ts kansli. Första lagutskottet beaktade
också att ett genomförande av de reformer som kunde bli resultatet av
samarbetsutredningens förslag kunde fördröjas om en utredning med
vittgående uppdrag då tillsattes.

Efter år 1970 har det skett vissa ändringar i lagstiftningen beträffande
stiftelser. År 1971 höjdes sålunda den i tillsynslagen föreskrivna
gränsen för anmälningsplikten från 10 000 till 20 000 kronor. Av de undersökningar
som hade gjorts under detta ärendes behandling inom
Kungl. Maj:ts kansli framgår att inemot 40 procent av de stiftelser som
då stod under tillsyn befann sig under sistnämnda gräns. Behovet av
regler om permutation, dvs. rätt för myndighet att ändra sådana för
stiftelser givna villkor som blivit föråldrade, orimliga eller dylikt, har
tillgodosetts genom den år 1972 antagna permutationslagen. Sistnämnda
år tillkom på grundval av samarbetsutredningens förslag lagen om
offentliga styrelseledamöter i vissa aktiebolag och stiftelser. Lagen ger
Kungl. Maj:t rätt att under en försöksperiod av tre år förordna offentlig
styrelseledamot i stiftelser som har tillgångar överstigande fem miljoner
kronor.

Vissa frågor som berör stiftelser är föremål för prövning av pågående
utredningar. Sålunda åligger det utredningen rörande den kommunala
demokratin att undersöka formerna för insyn och inflytande i bl. a.
kommunala stiftelser medan företagsskatteberedningen enligt sina direktiv
har att pröva vissa frågor rörande de skattefria stiftelsernas ställning.

Sedan riksdagen år 1970 senast behandlade spörsmålet om en allmän
översyn av lagstiftningen beträffande stiftelser har sålunda genom lagändring
och ny lagstiftning vissa frågor rörande stiftelseinstitutet blivit
reglerade. Att så skett kan emellertid inte anses ha medfört att behovet
av en samlad lagstiftning på området minskat. Sedan vissa särskilt angelägna
reformer nu genomförts torde enligt utskottets mening tiden
vara mogen för en mera genomgripande översyn av den lagstiftning som
reglerar stiftelseinstitutet. Behov föreligger sålunda av lagbestämmelser
beträffande frågor som rör styrelse, stadgar, medelsförvaltning, revision,
talan mot styrelsebeslut, likvidation, upplösning och fusion för att
nämna några spörsmål. Vad som hittills framkommit vid den pågående
utredningen av förhållandena kring Wenner-Grenska Samfundet illustrerar
enligt utskottets mening på ett klargörande sätt behovet av en
modern och effektiv reglering av spörsmålen om insyn och offentlig
redovisning. Utskottet vill även erinra om att samarbetsutredningen,
som hade att behandla vissa speciella frågor om stiftelser, förordade

LU 1973: 32

att en genomgripande översyn av ifrågavarande lagstiftning skulle komma
till stånd inom en nära framtid

Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet att riksdagen hos
Kungl. Maj:t hemställer att lagstiftningen om stiftelser i lämpligt sammanhang
blir föremål för en allmän översyn. Att vissa speciella frågor
rörande stiftelseinstitutet alltjämt är föremål för prövning av pågående
utredningar torde inte lägga hinder i vägen för en sådan översyn. De
särskilda frågor om bl. a. styrelses sammansättning som tas upp i motionen
1973:1089 finner utskottet inte anledning att närmare beröra utan
de får övervägas av den blivande utredningen.

Utskottet hemställer

att riksdagen i anledning av motionerna 1973: 623 och 1973:
1089 hos Kungl. Maj:t hemställer att lagstiftningen om stiftelser
i lämpligt sammanhang blir föremål för en allmän översyn.

Stockholm den 20 november 1973

På lagutskottets vägnar
ERIK SVEDBERG

Närvarande: herrar Svedberg (s), Svanström (c)*, Sundelin (s), fröken
Anderson i Lerum (s), herrar Lidgård (m), Hammarberg (s), Börjesson
i Falköping (c), fru Åsbrink (s), fru Lundblad (s), herrar Andersson i
Södertälje (s), Winberg (m), Israelsson (vpk), Olsson i Sundsvall (c),
Enlund (fp)* och fru Swartz (fp).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

LU 1973: 32

Bilaga 1

Näringsutskottets yttrande över motion om översyn av lagstiftningen
om stiftelser.

Till lagutskottet

Genom beslut den 31 januari 1973 har lagutskottet berett näringsutskottet
tillfälle att avge yttrande över motionen 1973: 1089 av herr
Gustafson i Göteborg m. fl. (fp), vari hemställs att riksdagen hos
Kungl. Maj:t begär en översyn av lagstiftningen om stiftelser, varvid
bl. a. ändrade bestämmelser rörande sammansättningen av stiftelsestyrelserna
och ökad tillsyn bör övervägas.

Med anledning härav får näringsutskottet anföra följande.

1 anledning av propositionen 1972: 116 med förslag till lag om styrelserepresentation
för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar
m. m. väcktes dels en motion där ett avvisande av förslaget om
offentliga styrelseledamöter i vissa stiftelser förenades med krav på
ökad offentlig insyn i och kontroll av stiftelserna, dels en motion vari
bl. a. framfördes ungefär samma synpunkter och förslag som i den nu
föreliggande motionen.

Utskottet (NU 1972: 62) uttalade stor förståelse för motionärernas
synpunkter. I vad gällde de skattefria stiftelsernas ställning hänvisade
utskottet till att företagsskatteberedningen (Fi 1970: 77) fått i uppdrag
att pröva vissa frågor rörande dessa stiftelser. I direktiven för denna utredning
anförs bl. a. att det i olika sammanhang har observerats att
åtskilliga skattefria stiftelser vid sidan av sitt allmännyttiga ändamål
fyller den faktiska funktionen att vara ett medel för att bevara ekonomiskt
inflytande åt personer som står nära den som har föranstaltat om
stiftelsens inrättande. Utredningen skall därför överväga om den ändamålsbestämning
som gäller såsom villkor för skattefrihet är lämplig. Det
sägs också i direktiven att det som ett nytt villkor för skattefrihet bör
föreskrivas att stiftelserna ställs under offentlig tillsyn i någon form.
Frågan om tillsyn över de berörda stiftelserna var alltså, påpekade utskottet,
redan föremål för uppmärksamhet. Utskottet — som i betänkandet
tillstyrkte förslaget om offentliga ledamöter i vissa stiftelser —
ansåg inte att riksdagen hade anledning att rikta en särskild begäran
till Kungl. Maj:t om utvidgad tillsyn över stiftelser. Utskottet sade sig
med hänsyn till vad som uttalats i direktiven till företagsskatteberedningen
förutsätta att Kungl. Maj:t skulle komma att ta de ytterligare
initiativ till åtgärder beträffande de allmännyttiga stiftelserna som kunde
visa sig vara befogade. Utskottet avstyrkte de berörda motionsyrkandena,
som också avslogs av riksdagen.

LU 1973: 32

När utskottet efter kort tid nu ånyo ställs inför samma fråga kan utskottet
hänvisa till sitt här refererade ställningstagande i december 1972.
Utskottet anser alltjämt att det är naturligt att avvakta resultatet av
företagsskatteutredningens behandling av frågorna om de skattefria stiftelserna.
Följaktligen avstyrker utskottet det förslag om en framställning
i ämnet till Kungl. Maj:t som läggs fram i motionen 1973:1089.

Stockholm den 20 mars 1973

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s). Regnéll (m), Börjesson i Glömminge
(c), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Gustafsson
i Byske (c), Rask (s), Wirtén (fp), Blomkvist (s), Sjönell (c),
Wååg (s), Hovhammar (m), fru Hansson (s) och herr Hallgren (vpk).

Avvikande meningar

1. av herrar Andersson i örebro (fp) och Wirtén (fp), som anser att
utskottet i stället bort anföra följande:

De skattefria stiftelserna har kommit att bidra till ägarkoncentrationen
i det svenska näringslivet på ett sätt som inger betänkligheter.
Liksom motionärerna anser utskottet att det är angeläget att försöka
finna vägar att minska stiftelsernas inflytande i detta avseende. Uppslaget
att man skulle begränsa stiftelsebildarnas inflytande över sammansättningen
av stiftelsernas styrelser synes mot denna bakgrund beaktansvärt.
Det finns också skäl att skapa garantier för att stiftelserna kan få
tillgång till ekonomisk expertis. Ytterligare ett viktigt krav är att tillsynen
över stiftelserna skärps. Utskottet tillstyrker de förslag om en
översyn av lagstiftningen om stiftelser i här angivet syfte som läggs
fram i motionen 1973: 1089.

2. av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m), som anser att utskottet
i stället bort anföra följande:

I motionen anförs vägande argument för en ökad offentlig insyn i
och kontroll över de skattefria stiftelserna. Utskottet instämmer i detta
hänseende med motionärerna och vill tillstyrka en översyn av lagstiftningen
om stiftelser i det angivna syftet. Det sagda innebär inte att
utskottet accepterar motionärernas resonemang i alla delar. Utskottet
finner det framför allt angeläget att markera att tanken på att begränsa
stiftelsebildarnas inflytande över sammansättningen av stiftelsernas
styrelser inte har dess stöd.

MARCUS BOKTR.STOCKHOLM 1 »73 730048