Lagutskottets betänkande i anledning av motion angående skadeståndsansvaret vid fel eller försumlighet under lotsning (Betänkande 1974:LU31 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande nr 31 år 1974

LU 1974:31

Nr 31

Lagutskottets betänkande i anledning av motion angående skadeståndsansvaret
vid fel eller försumlighet under lotsning.

Motionen

I motionen 1974:393 av fru Olsson i Helsingborg m. fl. (c) hemställs att
riksdagen beslutar att skadeståndsansvaret vid fel eller försumlighet under
lotsning skall åvila vederbörande huvudman.

Motionärerna anser det fel att det allmännas skadeståndsansvar inte skall
gälla stat eller kommun med anledning av fel eller försummelse vid lotsning.
Har statlig eller kommunal tjänsteman under yrkesutövning, genom fel
eller försumlighet, förorsakat skada bör enligt motionärerna inte tredje man,
i detta fall rederiet, anses ersättningsskyldig.

Gällande ordning

Till vägledning åt sjöfarande håller staten enligt 1 § lots- och fyrkungörelsen
(1970:698), vilken trädde i kraft den 1 januari 1971, lotsar vid rikets kuster,
vid Mälaren och vid Trollhätte kanal (kronolotsar). På Vänern ombesörjs
lotsning enligt en särskild kungörelse (1932:439) angående lotsning ä sjön Vänern
av hos Vänerns seglationsstyrelse anställda lotsar (Vänerlotsar). Inom
vissa hamnområden ombesörjs erforderlig lotsning av kommunalt anställda
lotsar (hamnlotsar) i enlighet med föreskrifter i vederbörande hamns hamnordning.
Det kommunala lotsväsendet håller emellertid på att avvecklas
och f. n. finns det kommunalt anställda lotsar endast i Stockholm och Göteborg.

I princip gäller sedan den 1 januari 1971 allmän lotsfrihet. Enligt 5 §
lots- och fyrkungörelsen kan Kungl. Maj:t dock med hänsyn till rikets säkerhet
eller till förhållanden som hänför sig till fartygets last eller farvattnets
beskaffenhet, eller av andra skäl föreskriva skyldighet att anlita lots. Med
stöd härav har i kungl, brev den 16 september 1971 utfärdats bestämmelser
om lotstvång framför allt i fråga om vissa tankfartyg med last av råolja
m. m. och fartyg med allmänfarlig last i bulk. Förslag till bestämmelser
om ökat lotstvång har lagts fram av den av sjöfartsverket tillsatta farledsutredningen
(stencil dec. 1973). Efter framställan från sjöfartsverket är frågan
f. n. föremål för överväganden inom Kungl. Maj:ts kansli.

Enligt 15 § första stycket lots- och fyrkungörelsen ansvarar lots för lotsningen
och skall ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering
som med hänsyn till farvattnets beskaffenhet fordras för fartygets

1 Riksdagen 1974. 8 sami. Nr 31

LU 1974:31

säkra framförande. Han skall vid lotsningen rikta sig direkt till rorsmannen,
om inte befälhavaren gör invändning mot det. Enligt uttrycklig föreskrift
i andra stycket inskränker nämnda bestämmelser inte befälhavarens ansvar
för fartyget. 15 § ersätter en motsvarande bestämmelse i 16 § 1937 års lotsförordning
(åberopad av departementschefen i förarbetena till skadeståndslagen,
se nedan s. 5).

Bestämmelser om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares fel och försummelsete.
k. principalansvar)återfmns i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207),
vilken trädde i kraft den 1 juli 1972. Den som har arbetstagare i sin tjänst
skall sålunda enligt 3 kap. 1 § ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren
vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Bestämmelsen gäller även
stad och kommun, men avser inte skada vid myndighetsutövning. Beträffande
sistnämnda fall gäller enligt 3 kap. 2 § att det allmänna skall ersätta
personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel
eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande
det allmänna ansvarar. 13 kap. 6-9 §§ är intagna bestämmelser som begränsar
nu angiven skadeståndsskyldighet. Av särskilt intresse i detta sammanhang
är stadgandet i 9 § enligt vilket skadeståndsansvar för staten eller kommunen
inte föreligger i fråga om skada med anledning av fel eller försummelse
vid lotsning.

Sedan gammalt har redaren ett långtgående principalansvar. I 8 § sjölagen
(1891:35 s. 1) stadgas att redaren är ansvarig för skada som befälhavaren,
någon av besättningen eller lots åstadkommer i tjänsten. Samma ansvar
gäller om skada åstadkommes av någon, som utan att tillhöra besättningen,
på redares eller befälhavares uppdrag utför arbete i fartygets tjänst. Vad
redaren på grund av nämnda bestämmelse nödgas erlägga har han emellertid
enligt 8 § andra stycket rätt att kräva åter av den om vållat skadan. För
att mildra det regressansvar som sålunda kunde komma att åläggas lots
fanns tidigare i 67 § SjöL intagen en särskild jämkningsbestämmelse. Denna
upphävdes i samband med antagandet av skadeståndslagen. För lots gäller
nu den allmänna bestämmelsen om arbetstagares ansvarighet i 4 kap. 1 §
skadeståndslagen. Enligt sistnämnda bestämmelse är arbetstagare skyldig
att ersätta skada, som han vållar genom fel eller försummelse i tjänsten,
endast i den mån det med hänsyn till omständigheterna föreligger synnerliga
skäl. Sistnämnda regel innebär att lots endast undantagsvis torde kunna
komma att åläggas ansvar för vållande av skada.

Förarbeten till skadeståndslagen

Den 15 december 1958 avlämnade kommittén angående det allmännas skadeståndsansvar
betänkande med förslag till lag om skadestånd i offentlig
verksamhet (SOU 1958:43). Huvudpunkterna i förslaget var följande. För
skada som genom fel eller försummelse uppkommer i statlig eller kommunal
verksamhet skulle staten resp. kommunen vara skyldig att utge ersättning.

LU 1974:31

Regeln skulle gälla såväl person- och sakskada som ren förmögenhetsskada.
Åtskilliga begränsningar i det allmännas ansvar föreslogs dock. Av särskilt
intresse i förevarande sammanhang var förslaget att vid skada uppkommen
i offentlig kontroll-, upplysnings- och rådgivningsverksamhet skadestånd
skulle utgå endast i vissa undantagsfall. Såvitt avser lots föreskrevs uttryckligen
att skadeståndsansvar för det allmänna icke inträdde på grund
av fel eller försummelse med avseende på lotsning. Som motivering för
sistnämnda förslag anförde kommittén att enligt då gällande rätt staten
eller kommunen inte vara ansvarig för fel av kronolots resp. hamnlots utan
att detta ansvar bars av redaren. Kommittén åberopade även bestämmelsen
om befälhavarens ansvarighet för manövreringen. Kommittén antog vidare
att fartyg, som är av den storleksordningen att lotshjälp kommer i fråga,
och last på sådant fartyg regelmässigt är försäkrade, fastän försäkringen
ofta inte täcker hela skadan eller skador av alla slag. Den omständigheten
att lotstvång rådde i viss utsträckning behövde enligt kommittén i och för
sig inte leda till att skadeståndsskyldighet för kronan med anledning av
fel under lotsning borde föreligga. Kommittén drog slutsatsen, att man inte
borde gå ifrån gällande rätts ståndpunkt i fråga om det allmännas ansvarighet
för skada genom fel vid lotsning.

Att lotsverksamheten undantags från det allmännas ansvarighet kritiserades
i några remissyttranden. Sveriges redareförening samt handelskamrarna
i Stockholm och Karlstad fann undantaget omotiverat. Redareföreningen
framhöll att avgift utgick för lotsningen. När det allmänna i åtskilliga andra
fall blev ansvarig för skada i samband med tjänster som ställs till förfogande
utan avgift var det svårt att inse att ansvarighet inte skulle föreligga för
skada som vållas av lots. Lotsavgifterna var av sådan storleksordning, att
man från sjöfartsnäringens sida rimligen kunde begära att skador i samband
med lotsning icke skulle behandlas efter regler som för den skadelidande
var mindre gynnsamma än de regler, som gällde beträffande skadestånd
åt enskild, som inte haft att erlägga avgift för de åtgärder från det allmännas
sida, som orsakat skada. Därtill kom att lotsens eget skadeståndsansvar
kunde jämkas enligt 9 § i förslaget. Enligt föreningen innebar förslaget därför
som helhet en försämring av rederinäringens skydd vid skada under lotsning.

Handelskammaren i Stockholm ansåg att motiveringen till den föreslagna
bestämmelsen inte var helt övertygande. Bestämmelsen framstod snarare
som ett omotiverat avsteg från förslagets grundtankar. Även om lotsen
betraktades som rådgivare, vilket i många fall var en klar fiktion, syntes
detta förhållade inte i och för sig motivera undantagsregeln, eftersom det
allmännas skadeståndsansvar enligt förslaget i princip omfattade även rådgivningsverksamhet.
Lotsverksamheten var också enligt handelskammarens
mening en rådgivningsverksamhet av så kvalificerad art, att staten inte utan
tungt vägande skäl borde frita sig från skadeståndsansvar, när skador orsakats
på grund av försumlighet vid lotsning.

Likhet med annan rådgivande verksamhet underströks även av juridiska

LU 1974:31

fakulteten vid Uppsala universitet. Även om lotsen hade ställning av rådgivare,
tedde det sig enligt fakulteten såsom en inkonsekvens med en obligatorisk
rådgivare, vars råd endast fick följas å eget ansvar. 1 vart fall borde ansvarighet
för det allmänna föreligga, när skadan vållats av förhållande som endast
lotsen kunde känna till.

Även andra remissorgan - bland dem justitiekanslern, hovrätten för Nedre
Norrland och kammarkollegiet - var tveksamma om undantaget var berättigat.
Justitiekanslern underströk, att bestämmelsen inte syntes stå i överensstämmelse
med lagförslagets grunder i övrigt. Med hänsyn bl. a. till lotsningens speciella
natur och till att praktiskt taget intet land erkände skadeståndsskyldighet
för det allmänna för skada vid lotsning, ville dessa remissinstanser dock inte
motsätta sig den föreslagna bestämmelsen.

Även sjöfartsstyrelsen var tveksam men tillstyrkte likväl förslaget. Styrelsen
pekade på att utvecklingen inom sjöfarten mot snabbare och mera
snabbmanövrerade fartyg utan tvivel hade betydelse för lotsens ställning
ombord å lotsat fartyg. Tiden medgav ofta icke lotsen att lämna uppgifter
om förefintliga sjöfartshinder, vilka befälhavaren kunde beakta vid manövreringen,
utan lotsen nödgades lämna direkta kursanvisningar till rorsmannen.
Denna utveckling hade medfört att lotsen de facto kommit att i allt
större utsträckning - under befälhavarens ansvar - övertaga manövreringen
av lotsat fartyg. I synnerhet gällde detta i trånga farleder, vid förtöjningsarbete
o. d. Styrelsen upplyste att inom styrelsen pågick en undersökning
rörande lotsens uppgifter och behovet av ändring av förenämnda stadgande
i lotsförordningen. Skulle en skärpning genomföras av lotsens ansvar för
manövreringen av lotsat fartyg kunde detta - särskilt mot bakgrunden av
gällande lotsplikt - i och för sig vara en anledning att överväga frågan
om statens ansvar för skada som vållas genom fel eller försummelse av
lots vid manövrering av lotspliktigt fartyg. Emellertid syntes det sjöfartsstyrelsen
tveksamt om den nu aktuella lagstiftningen borde bryta den speciella
regleringen av ansvarsfrågan enligt sjölagen. Sjölagen var föremål för
översyn av särskilt tillkallade sakkunniga, och det syntes styrelsen lämpligast
att till dessa sakkunniga överlämnades frågan, huruvida en eventuell skärpning
av lotsens ansvar för manövreringen av lotsat fartyg borde föranleda
någon ändring av 8 § sjölagen. I avbidan härpå borde den föreslagna specialbestämmelsen
i 7 § av lagförslaget bibehållas.

I den vid 1972 års riksdags avlämnade propositionen (1972:5) kritiserade
departementschefen kommittéförslaget i vad detta utgått från begreppet "offentlig
verksamhet” som det avgörande kriteriet när det gällde att bestämma
tillämpningsområdet för en lagstiftning om det allmännas skadeståndsansvar.
Enligt departementschefen borde en avgränsning av tillämpningsområdet
i stället ske bl. a. på grundval av en åtskillnad mellan sådan verksamhet
som innefattade myndighetsutövning och övriga aktiviteter som utövades
av det allmänna eller av enskilda. Departementschefen anförde vidare att
med uttrycket myndighetsutövning torde förstås att det rör sig om beslut

LU 1974:31

eller åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter. Karakteristiskt
för dessa förvaltningsakter är att de kommer till stånd och
får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga
regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur.
Vidare har de samhällsorgan, som svarar för dem en monopolställning i
förhållande till enskilda rättssubjekt, som alltså inte kan fatta sådana beslut
eller vidta sådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem
när de fattas eller vidtas av de behöriga samhällsorganen.

Propositionen upptog på grund av det ändrade sättet att bestämma tilllämpningsområdet
för det allmännas skadeståndsansvar ingen motsvarighet
till kommittéförslagets bestämmelser om kontroll- och upplysningsverksamhet.
Däremot intogs i 9 § den av kommittén föreslagna bestämmelsen om
lotsning. Departementschefen anförde härom följande.

När det gäller skada genom lotsning anser jag det emellertid motiverat
att föreskriva särskilt undantag från det skadeståndsansvar för det allmänna
som annars skulle följa av de regler som jag föreslår. Ett sådant undantag
betingas emellertid varken av verksamhetens offentliga karaktär eller, i fall
där lotstvång föreligger, av att det möjligen kan anses vara fråga om myndighetsutövning
- en fråga som i och för sig är tveksam med hänsyn till
föreskriften i 16 § 1937 års lotsförordning, att fartygsbefälhavaren trots lotsens
närvaro är ansvarig för manövreringen. Inte heller är det lotsningens
karaktär av serviceverksamhet som utgör det avgörande skälet. Men som
kommittén har framhållit och som jag själv har påpekat i annat sammanhang
(avsnitt 2.3.6.3) åtnjuter det allmänna traditionellt och i överensstämmelse
med internationellt erkända grundsatser ansvarsfrihet vid skada genom lotsning,
även när lotstvång har förelegat. Jag delar kommitténs uppfattning,
att denna ståndpunkt bör vidhållas, och som sjöfartsstyrelsen har framhållit
i sitt remissyttrande bör i varje fall någon ändring inte göras, innan en
översyn av bestämmelserna i 8 § sjölagen om redares ansvar för bl. a. fel
eller försummelse av lots har skett inom ramen för det pågående arbetet
på en revision av sjölagen.

En undantagsbestämmelse bör emellertid under dessa förhållanden vara
generell och avse varje skada genom fel eller försummelse vid lotsning,
oavsett om skadan har vållats genom myndighetsutövning från lotsens sida
eller om hans verksamhet skall anses ha varit av sådan art att allmänna
skadeståndsregler i princip är tillämpliga. Det betyder, att undantaget skall
hänföra sig inte bara till den särskilda bestämmelsen om det allmännas
skadeståndsansvar vid myndighetsutövning utan också till de allmänna regler
om principalansvar som jag har föreslagit i det föregående (avsnitt 2.2.4.).

I enlighet med det anförda föreslår jag, att i den nya lagstiftningen tas
upp föreskrift om att ersättningsskyldighet för stat och kommun inte föreligger
i fråga om skada med anledning av fel eller försummelse vid lotsning,
men att den av kommittén föreslagna undantagsbestämmelsen i övrigt inte
får någon motsvarighet i lagen. De lagtekniska problem som undantagsregeln
angående lotsning ger upphov till kommer jag att beröra i det följande vid
min behandling av frågan om formerna för lagstiftningen.

I specialmotiveringen till 9 § anförde departementschefen, att de överväganden
som låg till grund för en undantagsbestämmelse för lotsverksamheten
- bl. a. hänsynen till de särskilda reglerna i 8 § sjölagen om redares

LU 1974:31

principalansvar för lots - enligt hans mening inte motiverade att ansvarsfriheten
sträckte sig längre än till att omfatta vållande av skada under utövning
av lotsning. För sådana fall då t. ex. en lots i strid mot gällande
föreskrifter inte befann sig på sin station eller underlät att på kallelse gå
ut för att biträda med lotsning borde det allmänna ansvara på samma sätt
som för underlåtenhet av annan tjänsteman att utföra sina åligganden, om
förutsättningar i övrigt förelåg för skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § och
övriga därtill knutna bestämmelser i 3 kap. 3-6 §§.

Den föreslagna undantagsbestämmelsen i 3 kap. 9 § föranledde inga motionsyrkanden
och inte heller något särskilt yttrande av lagutskottet i dess
betänkande (LU 1972:10).

Utländsk rätt

Det är internationell praxis att det allmänna inte svarar för skada
som vållats av lots. Detta gäller även i länder där ett skadeståndsansvar
för det allmänna i den offentliga verksamheten i princip erkänns. Undantag
har veterligt endast Finland utgjort. I Finland har staten enligt 5 § 1927
års lag om statens ansvarighet för skada, förorsakad av tjänsteman, svarat
subsidiärt för fel av kronolots. Genom beslut av 1973 års riksdag har emellertid
denna lag upphört och ersatts av en ny skadeståndslag, som har trätt
i kraft den 1 september 1974. Enligt 3 kap. 7 § sistnämnda lag skall staten
och kommunen ej svara för skada som förorsakats vid lotsning. Vid det
studiebesök som utskottet gjorde i Finland i september 1974 upplystes att
huvudskälet för att befria det allmänna från skadeståndsansvar för lotsning
var att det allmänna i andra länder inte svarade för skada, som förorsakats
av lots. Vidare åberopades att en dylik skada på grund av fartygens och
lastens stora värde ofta är mycket stor. Det är därför naturligt att försäkring
upptas med tanke på de risker för skada som hotar under sjötransporten.
Genom återförsäkringar försöker försäkringsanstalterna i sin tur fördela försäkringsersättningarna
så, att inte skadeståndet ens vid stora sjöskador blir
oskäligt betungande för något försäkringsbolag. För den finska staten däremot
hade gällande regler inneburit betydande kostnader. Slutligen hänvisades
till att befälhavare, oberoende av att lots finns ombord, enligt den
finska lotsförordningen ansvarar för manövreringen av fartyget.

Utskottet

Skadeståndslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1972, upptar i 3 kap. bestämmelser
om skyldighet för arbetsgivare att ersätta skada som hans arbetstagare
vållar i tjänsten (s. k. principalansvar). Vidare innehåller 3 kap.
bestämmelser om skadestånd i offentlig verksamhet. Enligt uttrycklig föreskrift
i 3 kap. 9 § skall skadeståndsansvar enligt 3 kap. dock ej åvila staten
eller kommun med anledning av fel eller försummelse vid lotsning. Om
en lots vållar skada genom fel eller försummelse vid lotsning blir i stället

LU 1974:31

enligt 8 § sjölagen redaren, fast han inte är lotsens arbetsgivare, ansvarig
för skadan. Redaren har i sin tur regressrätt gentemot lotsen. Denne är
emellertid att anse som jämställd med arbetstagare, varför de i 4 kap. skadeståndslagen
intagna reglerna om arbetstagares skadeståndsansvar är tilllämpliga
på honom. Enligt dessa är arbetstagare ansvarig för skada som
han vållat genom fel eller försummelse i tjänsten endast om synnerliga
skäl föreligger.

Gällande rätt innebär således att lotsen endast i undantagsfall - t. ex.
om han uppsåtligt och av illvilja lämnat felaktiga navigeringsanvisningar
- torde kunna bli skadeståndsansvarig. I regel kommer ersättningsskyldigheten
att stanna på redaren.

I motionen yrkas att riksdagen skall för sin del besluta, att skadeståndsansvaret
vid fel eller försumlighet under lotsning i stället skall åvila vederbörande
huvudman. Till stöd för yrkandet anför motionärerna, att om
statlig eller kommunal tjänsteman förorsakat skada bör inte tredje man,
i detta fall rederiet, vara ersättningsskyldig utan det allmänna.

Utskottet vill till en början erinra om att undantagsregeln i 3 kap. 9 §
endast gäller skador vållade vid själva lotsningen. För sådana fall där lots
exempelvis i strid mot gällande föreskrifter inte befinner sig på sin station
eller underlåter att på kallelse gå ut för att biträda med lotsning kan såsom
framgår av det föregående (s. 5) det allmänna bli ansvarigt på samma sätt
som för underlåtenhet av annan tjänsteman. Undantagsregeln torde vidare
inte vara tillämplig på Vänerlotsarna, eftersom dessa är anställda av Vänerns
seglationsstyrelse, som inte är en statlig eller kommunal myndighet.

Utskottet vill vidare peka på att, om undantagsregeln upphävs, det allmännas
skadeståndsansvar vid myndighetsutövning endast skulle kunna
tänkas bli tillämpligt i de fall där lotstvång föreligger. Såsom framgår av
det föregående (s. 1) gäller lotstvång endast i fråga om dels vissa tankfartyg
med last av råolja m. m., dels fartyg med allmänfarlig last i bulk. Frågan
om utvidgning av lotstvånget är emellertid f. n. föremål för överväganden
inom Kungl. Maj:ts kansli.

Vid tillkomsten av skadeståndslagen anfördes som skäl för undantagsregeln
att det allmänna traditionellt och i överensstämmelse med internationellt
erkända grundsatser åtnjuter ansvarsfrihet vid skada genom lotsning.
Såvitt utskottet är bekant är det endast i Finland som staten har
haft ansvar för skada förorsakad av lots. Detta skadeståndsansvar för det
allmänna har emellertid upphävts genom den nya skadeståndslag, som har
trätt i kraft den 1 september 1974. Vid det studiebesök utskottet nyligen
gjorde i Finland upplystes att huvudskälet till lagändringen var att det allmänna
i andra länder inte svarar för skador förorsakade av lots.

Enligt utskottets mening är det skäl som anfördes för införandet av undantagsregeln
i 3 kap. 9 § skadeståndslagen alltjämt bärande. Utskottet finner
sig också böra understryka, att det vid tillskapandet av lagbestämmelser
som rör sjöfarten är särskilt angeläget, att internationell rätt och sedvana
tillmäts betydelse.

LU 1974:31

Utskottet vill vidare erinra om att enligt 15 § lots- och fyrkungörelsen
lots visserligen ansvarar för lotsningen och är skyldig att ange och övervaka
de åtgärder för navigering och manövrering, som erfordras för fartygets
säkra framförande, men att dessa bestämmelser inte inskränker befälhavarens
ansvar för fartyget. Med tanke härpå och på de risker för skada,
som hotar under sjötransporten, måste det te sig naturligt för redaren att
skydda sig genom att uppta försäkring. Genom återförsäkringar fördelar
försäkringsanstalterna i sin tur riskerna, varför skadeståndet inte ens vid
stora sjöolyckor torde bli oskäligt betungande för den enskilde försäkringsgivaren.

På grund av det anförda finner utskottet att det inte föreligger skäl till
ändring av gällande rätt på ifrågavarande område.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1974:393.

Stockholm den 12 november 1974

På lagutskottets vägnar
IVAN SVANSTRÖM

Närvarande: herrar Svanström (c), Hammarberg (s), Sundelin (s), Börjesson
i Falköping (c), fru Åsbrink (s), herrar Sjöholm (fp), Andersson i Södertälje
(s), Torwald (c), Olsson i Timrå (s)*, Winberg (m), fru Nilsson i Sunne
(s), herrar Olsson i Sundsvall (c), Israelsson (vpk) och fru Tillander (c).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 74 8267 S Stockholm 1974