Lagstiftningsprocessen m.m.
Betänkande 1993/94:KU5
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU05
Lagstiftningsprocessen m.m.
Innehåll
1993/94 KU5
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas dels den information om regelreformering, språkvård och samhällsinformation som lämnas i 1993 års budgetproposition bilaga 8 avsnitt 7, dels sex motioner gällande lagstiftningsprocessen m.m. från den allmänna motionstiden 1993. Utskottet föreslår att regeringens redovisning i budgetpropositionen om regelreformering, språkvård och samhällsinformation läggs till handlingarna. Samtliga motioner avstyrks av utskottet.
Propositionen
Proposition 1992/93:100 bilaga 8 avsnitt 7 vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad i propositionen anförts om regelreformering, språkvård och samhällsinformation.
Motionerna
1992/93:K212 av Eva Zetterberg (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till hur bestämmelser om offentliga remisser inför större förändringar skall kunna införas i svensk lagstiftning/svenska regler.
1992/93:K213 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringens kommittéberättelse i framtiden bör innehålla en redovisning över regionernas representation inom det statliga kommittéväsendet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regional rättvisa i representationen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ökad kvinnlig representation i kommittéväsendet.
1992/93:K214 av Karin Pilsäter (fp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär ändring i befintliga lagar, förordningar och andra officiella dokument så att språket blir könsneutralt,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett könsneutralt språk skall användas i propositioner angående ny eller ändrad lagstiftning, i förordningar och andra officiella dokument,
3. att riksdagen beslutar att använda ett könsneutralt språk i enlighet med vad som i motionen anförts.
1992/93:K217 av Stefan Attefall och Rose-Marie Frebran (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagstiftningens förankring i den kristna etiken.
1992/93:K312 av Olle Schmidt (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av tillfredsställande konsekvensanalyser för propositioner m.m.,
2. att riksdagen beslutar att för det fall en proposition inte innehåller tillfredsställande konsekvensanalyser bör propositionen kunna avslås med denna motivering.
1992/93:K510 av Ulrica Messing m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om varudeklarering av den offentliga sektorn,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om information angående privata tjänster inom vård och omsorg.
Utskottet
Kommittéväsendet m.m.
Motionen
I motion 1992/93:K213 av Hans Stenberg m.fl. (s) föreslås i yrkandena 1--3 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna dels vad i motionen anförts om att regeringens kommittéberättelse i framtiden bör innehålla en redovisning över regionernas representation inom det statliga kommittéväsendet, dels vad i motionen anförts om regional rättvisa i representationen och dels vad i motionen anförts om behovet av ökad kvinnlig representation i kommittéväsendet.
Motionärerna, som hänvisar till att regeringens kommittéberättelse innehåller en redovisning över andelen män och kvinnor, anser att berättelsen även skall innehålla en redovisning över regionernas representation inom det svenska kommittéväsendet. Motionärerna framhåller regionernas betydelse och anser att man i Sverige bör frångå en slentrianmässig och oklok centralism. Ett första steg i den riktningen är enligt motionärerna att arbeta för att det svenska kommittéväsendet baseras på regional rättvisa i representationen. Motionärerna anser vidare att det är nödvändigt att regeringen aktivt verkar för att öka andelen kvinnor i kommittéväsendet.
Bakgrund
För arbetet inom de statliga kommittéerna finns en särskild kommittéförordning (SFS 1976:119). Inom Statsrådsberedningen har utarbetats en kommittéhandbok (Ds 1992:99). Regeringen avlämnar årligen en kommittéberättelse till riksdagen i enlighet med tilläggsbestämmelsen om detta i riksdagsordningen 3.6.2.
Enligt 2 § kommittéförordningen eftersträvas vid meddelande av kommittéuppdrag en i huvudsak jämn könsfördelning i enlighet med förordningen (1984:803) om jämställdhet i statlig verksamhet.
I 1993 års kommittéberättelse finns uppgifter om fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna. Uppgifter lämnas för varje departements område och totalt för kommittéväsendet. Uppgifterna avser fyra grupper, nämligen ordförande m.fl., ledamöter m.fl., sakkunniga m.fl. samt sekreterare och övriga. Av uppgifterna framgår att andelen kvinnor har ökat med 1,1 procentenheter sedan 1992 års redovisning.
I juni år 1988 ställde sig riksdagen bakom den handlingsplan som framgår av regeringens proposition 1987/88:105 om jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Handlingsplanen löper öven fem år och avser regeringens arbete med frågorna men har samtidigt utgjort en riktningsangivelse för det samlade jämställdhetsarbetet i samhället. I samband med att riksdagen antog propositionen om en ny jämställdhetslag m.m. (prop. 1990/91:113, bet. 1990/91:AU17) beslutades om vissa åtgärder för att förstärka och bredda handlingsplanen. Planen innehåller bl.a. konkreta mål för andelen kvinnlig representation i statliga organ. År 1992 skall andelen kvinnor ha ökat till minst 30 % och år 1995 till minst 40 %. Slutmålet, en jämn könsfördelning, skall vara uppfyllt till år 1998.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens åtgärder beträffande jämställdhetsfrågor och senast vid riksmötet 1991/92 (bet. 1991/92:KU30 s. 39 f.). Utskottet underströk då vikten av att kvinnorepresentationen ökade på de berörda områdena. Utskottet noterade med tillfredsställelse att det uppställda målet uppnåtts vad avsåg centrala styrelser samt beträffande ledamöter och sekreterare i utredningar. Det anmärktes att granskningen endast omfattade det första halvåret 1992.
Utskottets granskning av regeringskansliet m.m. vid föregående riksmöte omfattade även kommittéerna (bet. 1992/93:KU30 s. 10 f.). Utskottet underströk ånyo vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökade. Utskottet noterade med tillfredsställelse att det uppställda målet för år 1992 uppnåtts beträffande grupperna ledamöter m.m. och sekreterare m.m. Utskottet konstaterade också att det skett en ökning av andelen kvinnor i grupperna ordförande m.m. och sakkunniga m.m. Målet för år 1992 hade dock inte uppnåtts i fråga om dessa grupper och inte heller när det gällde det kvinnliga deltagandet i kommittéarbetet i dess helhet. Särskilt när det gällde gruppen ordförande m.m. framstod ännu andelen kvinnor som anmärkningsvärt låg. Utskottet förutsatte att regeringen ägnade denna fråga fortsatt uppmärksamhet bl.a. i den utvärdering av handlingsplanen som kunde förväntas hösten 1993.
Av 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 12 s. 283) framgår att kvinnorepresentationen i statliga myndigheters styrelser nu uppgår till 30 %. Vidare framgår att en samlad bedömning av resultaten av arbetet att förverkliga målen i handlingsplanen kommer att göras under budgetåret 1993/94. Härefter kommer regeringen att ta ställning till den fortsatta inriktningen av jämställdhetspolitiken. En proposition på jämställdhetsområdet planeras läggas fram i början av år 1994.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att det är av betydelse att kommittéernas sammansättning, där så bedöms som angeläget, tillgodoser intresset av att det finns representanter från olika delar av landet. Det kan även finnas andra intressen som bör beaktas vid sammansättningen av en kommitté. Någon anledning att utöka regeringens kommittéberättelse med ytterligare redovisningar finns inte.
Vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar har av utskottet framhållits vid ett flertal tillfällen. Det mål på en andel om minst 30 % kvinnlig representation i statliga organ som ställdes upp i handlingsplanen för jämställdhetsarbetet har ännu inte till fullo uppnåtts. År 1995 skall enligt handlingsplanen andelen vara minst 40 %. Utskottet skulle naturligtvis välkomna en tidigare uppfyllelse av detta mål. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter att uppmärksamma frågan om kvinnorepresentationen i kommittéerna.
Mot bakgrund av det anförda avstyrks motion K213.
Offentliga remisser
Motionen
I motion 1992/93:K212 av Eva Zetterberg (v) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till hur bestämmelser om offentliga remisser inför större förändringar skall kunna införas i svensk lagstiftning och svenska regler.
Motionären hänvisar till att det för den fysiska planeringen finns regler i lag om obligatoriskt samrådsförfarande, remisser och utställning. Enligt motionären är dock även andra kommunala frågor än rent planmässiga av stort intresse för medborgarna. Här finns det emellertid ingen lagstadgad skyldighet till samråd, remisser och utställning. Enligt motionären kan man hitta idéer till utökat medborgerligt inflytande i andra länder. Som exempel nämns England där politikernas beslut gällande bl.a. skolnedläggelse eller annan större förändring av skolans verksamhet föregås av en allmän remisstid på två månader då alla kommuninvånare har rätt att inkomma med skriftliga synpunkter. Enligt motionären bör ett liknande förfarande vara möjligt och önskvärt att införliva i svensk lagstiftning. Det bör avse frågor och förändringar av större vikt för medborgarna, t.ex. i en läns- eller stadsdel. Riksdagen bör enligt motionären ge regeringen i uppdrag att komma med förslag till hur offentliga remisser inför större förändringar av offentlig verksamhet skall införlivas i svensk lagstiftning och regler.
Bakgrund
Vad gäller regeringsärenden finns remissväsendet reglerat i 7 kap. 2 § regeringsformen. Där sägs att vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Vidare gäller att, i den omfattning som behövs, tillfälle skall lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departement.
I motionen berörs frågan om möjligheter för medborgarna att påverka förändringar inom kommunen. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av detta. Denna bestämmelse har överförts med endast små språkliga justeringar från 1977 års kommunallag. I förarbetena till denna lag angavs att den föreslagna ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas endast i sällsynta undantagsfall.
Lokaldemokratikommittén, som tillkallades våren 1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) haft som övergripande uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Enligt direktiven skulle kommittén bl.a. överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den kommunala verksamheten och därvid bl.a. se över reglerna för kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet. Kommittén skulle i detta sammanhang vidare inventera och redovisa möjliga åtgärder för att öka insynen i fullmäktige och nämnder, t.ex. genom offentliga utfrågningar och öppna nämndsammanträden.
Lokaldemokratikommittén har i sitt nyligen avlämnade slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) föreslagit vissa ändringar beträffande regleringen av folkomröstningar m.m. Det gäller införande av s.k. folkinitiativ och särskilda förfaranderegler. I kommunallagen föreslås införande av en ny regel om folkinitiativ i kommunala folkomröstningar. Den innebär att fullmäktige måste behandla ett initiativ till folkomröstning i ett visst ärende, om minst 10 % av de röstberättigade i kommunen kräver det. Dessutom föreslås en ny förfarandelag för folkomröstningar. En ledamot (s) har reserverat sig mot kommitténs förslag med motiveringen att både beslutande folkomröstning och folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin.
Lokaldemokratikommittén har vidare föreslagit införande av en regel i kommunallagen som gör det möjligt för kommuner och landsting att hålla öppna nämndsammanträden. Vidare föreslås en ny lag om kommunala självförvaltningsorgan, som öppnar möjlighet att överlämna viss förvaltning, verkställighet och beredning till användarstyrda självförvaltningsorgan vid kommunala anläggningar och institutioner.
Utskottets bedömning
I motion K212 framhålls vikten av ett utökat medborgerligt inflytande, framför allt på kommunal nivå. Lokaldemokratikommitténs förslag vad gäller åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den kommunala verksamheten kommer nu att bli föremål för vidare beredning. Mot bakgrund härav anser inte utskottet att det finns anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av motion K212, varför denna avstyrks.
Konsekvensanalyser
Motionen
I motion 1992/93:K312 av Olle Schmidt (fp) yrkas dels att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av tillfredsställande konsekvensanalyser för propositioner m.m., dels att riksdagen beslutar att för det fall en proposition inte innehåller tillfredsställande konsekvensanalyser, bör propositionen kunna avslås med denna motivering.
Trots att föreskrifter om konsekvensanalyser finns för myndigheter och för regeringskansliet och att dessa konsekvensanalyser rekommenderas av Kommunförbundet och Landstingsförbundet händer enligt motionären inte mycket i praktiken. Om man inte har en bra konsekvensanalys när beslut fattas blir det också svårt att göra en ordentlig utvärdering. Konsekvensanalysen är därför enligt motionären en nödvändig grund för utvärdering av lagar och förordningar som beslutats av riksdag och regering. Om riksdagen ställer krav på regeringen att alla viktigare propositioner skall innehålla konsekvensanalyser leder det enligt motionären till att tjänstemännen på regeringskansliet måste ta föreskrifterna om konsekvensanalys på allvar. Detta leder i sin tur till att även det material som kommer in från myndigheterna innehåller konsekvensanalyser. Motionären anser att alltför litet har hänt på regeringskansliet när det gäller konsekvensanalyser och att ett initiativ från riksdagens sida därför är angeläget. Enligt motionären skulle konstitutionsutskottet kunna ta på sig uppgiften att granska om inkommande propositioner innehåller tillfredsställande konsekvensanalyser och om så inte är fallet rekommendera riksdagen att skicka tillbaka propositionerna till regeringskansliet för komplettering.
Gällande regler och riktlinjer m.m.
Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfästa såvitt avser remissväsendet i 7 kap. 2 § regeringsformen. Den interna beredningen i övrigt av regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet som kommittéväsendet grundlagsreglerad. Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.
I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut) bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.
I sammanhanget skall också nämnas, att om riksdagen anser att beslutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta kan äga rum genom regelrätta remissförfaranden eller slutna eller offentliga utfrågningar.
Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 226) har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma lagar och andra föreskrifter skall bedrivas. Innan föreskrifter beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effekter som tillämpningen kan leda till för staten, kommunerna och den privata sektorn (prop. s. 28 f.).
Behovet av konsekvensanalyser har betonats också i andra sammanhang. Enligt begränsningsförordningen (1987:1347) skall myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regelförslag. Riksrevisionsverket har haft i uppdrag att följa upp detta. Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en kommitté i sitt betänkande redovisa en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag. Regeringen har vidare utfärdat särskilda kommittédirektiv (dir. 1984:5) vari kommittéerna ålagts att lämna väl genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Enligt kommittédirektiv från år 1992 (dir. 1992:50) skall kommittéerna även redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av sina förslag. För regeringskansliets del finns ett cirkulär (C 1989:7) från Statsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementet, där varje departement ges ett ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs inom departementen. Här framhålls att det självfallet inte är mindre viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig form. Vidare sägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör beskrivas i den proposition eller lagrådsremiss där förslaget läggs fram.
Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna av regeln, både ekonomiska och andra konsekvenser, framhölls i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2). I propositionen sades bl.a. att konsekvensutredningar är av stor betydelse för ett ändamålsenligt beslut, samtidigt som de på sikt blir en grund för jämförelser i den uppföljning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 21) anför föredragande departementschefen att regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Regelreformering omfattar därför såväl avreglering som förändringar av befintliga regler och noggrann utvärdering av förslag till nya regleringar. Departementschefen anför vidare (s. 23) att regelreformeringsarbetet kännetecknas både av en strävan efter ändrade styreffekter av reglerna och av en strävan att sanera i regelbestånden för att minska dem och få bort föråldrade eller onödiga regler. De ansträngningar som under åren gjorts för att få färre, ändamålsenligare, enklare, tydligare och begripligare regler har sammanfattningsvis drivits som ett program för en god regelkvalitet (se prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 50). Programmets åtgärder är att regelgivaren skall tillämpa en s.k. checklista för att pröva alternativ till regelstyrning (se Statsrådsberedningens PM 1990:2 Att styra genom regler?), göra konsekvensutredningar för att bedöma ekonomiska konsekvenser av olika styralternativ, i budgetarbetet följa upp sina regler för att få till stånd en löpande bevakning av effekterna av regelsystemen, registrera sina regler för att hålla ordning på dem samt följa handböcker och annan vägledning för att förenkla och förtydliga reglerna.
Statsrådsberedningens promemoria 1990:2 Att styra genom regler? Checklista för regelgivare syftar till att påminna om att kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder måste undvikas, att lämpligt styrmedel väljs och att rättsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara.
Riksrevisionsverket fick i december år 1992 i uppdrag av regeringen att göra en översyn av begränsningsförordningens tillämpning samt att utreda vilka åtgärder som bör vidtas för att bristerna i fråga om konsekvensutredningar skall undanröjas. Verket har redovisat resultatet av sitt arbete i augusti i år (Förvaltningsrevisionen utreder F 1993:26).
Det kan i sammanhanget även nämnas att den av talmanskonferensen tillkallade Riksdagsutredningen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet föreslår att riksdagens utskott skall göra en beräkning av kostnaderna innan de föreslår riksdagen att göra ett tillkännagivande i en fråga som kan få långsiktiga effekter på de offentliga utgifterna. Fackutskott som lämnar förslag med ekonomiska konsekvenser bör vidare informera finansutskottet och ge utskottet möjlighet att avge yttrande i ärendet. Riksdagsutredningens betänkande kommer att behandlas av riksdagen.
Riksdagens tidigare behandling
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet 1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det är en viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser av framlagda lagförslag. Vidare framhölls att det inom regeringskansliet pågick ett aktivt arbete när det gällde konsekvensanalyser både i fråga om lagförslag och myndighetsföreskrifter. För kommittéerna hade framhållits vikten av ordentliga konsekvensanalyser, och begränsningsförordningen hade skärpt kraven på myndigheterna i detta hänseende. Vidare hänvisades till att Riksrevisionsverkets roll i detta sammanhang stärkts. Mot den bakgrunden fann utskottet inte anledning att vidta någon särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandena i fråga om konsekvensanalyser.
I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till att frågan behandlats i Statsrådsberedningens checklista för regelgivare (PM 1990:2). Utskottet avstyrkte motioner i frågan om konsekvensanalyser (res. m resp. c och mp) med hänvisning till det arbete som bedrevs i regeringskansliet men framhöll att det kunde finnas anledning att i utskottets granskningsarbete följa upp resultatet av detta arbete genom en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
Som ett led i granskningsarbetet under riksmötet 1990/91 granskade utskottet (bet. 1990/91:KU30 s. 23 f.) förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner som behandlats av riksdagen år 1990. Samtliga övriga riksdagsutskott bereddes tillfälle att inkomma med yttrande. Enligt konstitutionsutskottet hade utskottens redovisningar visat att det fanns vissa brister när det gällde förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister kunde visserligen kompenseras under utskottens beredning av förslaget, t.ex. genom att de uppmärksammas i motioner eller genom utskottsutfrågningar och annat inhämtande av upplysningar, men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas om ärendena kunde anses ha blivit tillräckligt beredda i regeringskansliet. I det sammanhanget ville konstitutionsutskottet särskilt peka på vikten av konsekvensbedömningar inte minst när det gällde att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av ett förslag. Vidare ville utskottet framhålla behovet av konsekvensanalyser i beslutsunderlagen också för att underlätta senare utvärderingar. Det var enligt utskottets mening angeläget att i första hand propositioner med förslag till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser. Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. i form av utbildningsinsatser -- som bedrevs inom regeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga konsekvensanalyser i propositionerna kunde det enligt utskottets mening antas att de brister som då fanns på området kom att minska i framtiden. Det fanns enligt utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa frågan i utskottets granskningsarbete.
I betänkandet 1991/92:KU12 avstyrkte konstitutionsutskottet åter motioner gällande konsekvensanalyser. Utskottet redogjorde för de regler och uttalanden som hade gjorts, och mot bakgrund härav och med hänsyn till vad utskottet i betänkandet hade anfört om principer för lagstiftningen utgick utskottet från att behovet av genomarbetade konsekvensanalyser följdes med uppmärksamhet inom regeringskansliet. Beträffande principerna för lagstiftningen hade utskottet erinrat om det i regeringskansliet fortlöpande pågående arbetet med att begränsa och förenkla regelsystemet, och utskottet hade ansett det angeläget att arbetet med detta fortsatte och intensifierades. Det förelåg enligt utskottets mening inte för närvarande anledning till ytterligare riksdagens åtgärder med anledning av motionerna gällande konsekvensanalyser. Inte heller vad angick arten och omfattningen av konsekvensanalyserna m.m. fann utskottet anledning till något initiativ med anledning av motionerna.
Utskottets bedömning
Vikten av genomarbetade konsekvensanalyser har vid ett flertal tillfällen framhållits av utskottet. Möjligheterna till en senare utvärdering underlättas också om konsekvensanalyser har ingått i beslutsunderlaget. Såsom utskottet tidigare framhållit är det angeläget att i första hand propositioner med förslag till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser. Enligt de bestämmelser och riktlinjer som redogjorts för ovan skall konsekvensutredningar göras av de förslag som läggs fram.
Mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågår i regeringskansliet utgår utskottet från att regeringen även i fortsättningen med stor uppmärksamhet följer behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Det kan finnas anledning för utskottet att återkomma till frågan i utskottets granskningsarbete genom en undersökning av förekomsten av konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
Med det anförda avstyrks motion K312.
Lagstiftningens förankring i kristen etik
Motionen
I motion 1992/93:K217 av Stefan Attefall och Rose-Marie Frebran (kds) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagstiftningens förankring i den kristna etiken.
Enligt motionärerna utgör etiken själva grunden för samhällets existens, och dess välgörande effekt vilar helt på samhällsaktörernas respekt för de etiska grundvärderingarna. Det finns enligt motionärerna ett komplext samspel mellan etik och lag. Etiken är den främsta inspirationskällan till lagarna, lagarnas efterlevnad beror i hög grad på etiken och etiken ger handledning i situationer som lagen inte kan eller bör definiera. Samspelet består även av att rättvisa lagar inspirerar till att fördjupa samhällets etik. Då etiken är den främsta inspirationskällan till lagarna anser motionärerna att detta samband borde klargöras av staten genom att man klart anger att lagstiftningen finner och skall finna förankring i den kristna etiken. Enligt motionärerna blir det en policyangivelse för staten och det svenska samhället som i sig stimulerar diskussion och medvetenhet om behovet av en etisk helhetssyn.
Bakgrund
Regeringen har i regeringsförklaringar och i flera propositioner pekat på vikten av en etiskt förankrad politik.
I regeringsförklaringen vid 1991/92 års riksmöte framhölls att den snabba utvecklingen inom den medicinska och biologiska forskningen reste ständigt nya och svåra etiska problem. Denna utveckling ställde krav på en sammanhållen och en etiskt förankrad politik. Utgångspunkten skulle enligt regeringsförklaringen vara den syn på människan och på människolivets helgd som har sin förankring i den kristna etiken och i den västerländska humanismen.
Vid riksmötet 1992/93 anfördes i regeringsförklaringen att ett dynamiskt samhälle ställs inför nya etiska frågor och att inte minst de senaste årens ekonomiska utveckling visade moralens betydelse för samhällsklimatet. Där moralen sviktar, urgröps också tilltron till samhällets spelregler och institutioner. Nu skärptes enligt regeringsförklaringen kraven i politiken på en fast etisk grundåskådning. Regeringens utgångspunkt var den syn på människors lika värde och människolivets helgd som genom Sveriges kristna och humanistiska tradition så starkt är förankrad i vårt land.
Frågor om behovet av etiska värderingar i samhällslivet har tidigare behandlats av riksdagen. Vid riksmötet 1990/91 avstyrkte justitieutskottet (1990/91:JuU3 s. 17) en motion som pekade på bristen på etik och moral i näringslivet och offentlig förvaltning och där motionärerna föreslog skärpt lagföring och inrättande av en etisk nämnd. Justitieutskottet noterade att kulturutskottet vid föregående riksmöte (1989/90:KrU14 s. 8) hade behandlat liknande frågor. Kulturutskottet hade då bl.a. pekat på att övergripande normer ligger till grund för de värderingar som görs då lagstiftaren reglerar förhållandet mellan enskilda och då han skapar regler på det straffrättsliga området. Kulturutskottet pekade också på att intresset för etiska koder i yrkeslivet ökat och att det finns sådana inom olika områden.
Justitieutskottet ville för sin del understryka att bakom reglerna i t.ex. den centrala straffrätten och civilrätten ligger grundläggande värderingar om rätt och fel. Någon utvidgning av det straffbara området eller andra initiativ på straff- och processrättens områden i syfte att beivra de företeelser som togs upp i motionen ansåg utskottet inte erforderliga. Däremot ansåg justitieutskottet det naturligtvis angeläget att hithörande frågor togs upp i den allmänna debatten och att t.ex. etiska koder uppmuntras inom de delar av näringslivet och yrkeslivet i övrigt där de fyller en funktion. Liksom tidigare kunde justitieutskottet emellertid inte se att det i de etiska sammanhang det gällde förelåg en uppgift för lagstiftaren.
Ett motionsyrkande gällande lagstiftningens grund i den kristna etiken avstyrktes av konstitutionsutskottet år 1988 (1988/89:KU11 s. 5). I motionen framställdes yrkande om ett tillägg till 1 kap. 2 § regeringsformen varav det skulle framgå att lagstiftningen skall ha sin grund i den kristna etiken och dess normgivning. Enligt utskottets mening skulle den föreslagna grundlagsbestämmelsen vara svårförenlig med det skydd för religionsfriheten som ges i regeringsformen.
Utskottets bedömning
Hänsynen till andra människors personliga integritet och respekten för människoliv är exempel på sådana värderingar som de flesta människor i vårt samhälle anser vara grundläggande. Dessa grundläggande värderingar har sin förankring i kristen, demokratisk och humanistisk tradition. De synsätt som ligger till grund för lagstiftningen utgår också från sådana etiska grundvärderingar. Utskottet vill här även erinra om att 1 kap. 2 § regeringsformen stadgar att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. I regeringsformen ges också bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter.
Mot bakgrund av det anförda anser inte utskottet att det i detta sammanhang finns anledning att ytterligare markera sambandet mellan lagstiftningen och samhällets etiska grundvärderingar. De etiska grundvärderingarna förändras i takt med samhällsutvecklingen liksom tillämpningen av dem. Det är därför enligt utskottets mening naturligt att frågor om etik tas upp i den allmänna debatten.
Med det anförda avstyrker utskottet motion K217.
Språket i lagtext m.m.
Motionen
I motion 1992/93:K214 av Karin Pilsäter (fp) föreslås i yrkande 1 att riksdagen hos regeringen begär ändring i befintliga lagar, förordningar och andra officiella dokument så att språket blir könsneutralt, i yrkande 2 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett könsneutralt språk skall användas i propositioner angående ny eller ändrad lagstiftning, i förordningar och andra officiella dokument och i yrkande 3 att riksdagen beslutar att använda ett könsneutralt språk i enlighet med vad som i motionen anförts.
Motionären hänvisar till att inom Europarådet år 1990 antogs en rekommendation om eliminering av sexism i språket och att regeringarna där rekommenderas att främja ett användande av språket som speglar principen om jämställdhet. Motionären ifrågasätter varför mannen är norm i det officiella språket. Enligt motionären bör språket inte spegla otidsenliga fördomar om kvinnors och mäns roller, och statsmakterna bör vara föregångare på detta område. Riksdagen bör därför enligt motionären ge regeringen i uppdrag att se över språket både i nuvarande lagstiftning och propositioner om ny eller ändrad lagstiftning, i författningar och andra officiella dokument. Detta gäller enligt motionärerna självfallet även de av riksdagen framtagna dokumenten.
Riktlinjer m.m.
I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 26) behandlas behovet av ett bra och begripligt språk i myndigheternas verksamhet. Det framhålls att bl.a. det mångåriga språkvårdsarbete som bedrivits i regeringskansliet visar att det är av stor vikt att språkarbetet bedrivs fortlöpande och systematiskt och med god kännedom om myndighetens verksamhet. Inte minst viktigt är enligt departementschefen att arbetet i regeringskansliet med att göra t.ex. nya lagar så överskådliga och lättlästa som möjligt förmedlas till myndigheterna inför deras regelarbete. Enligt föredragande departementschefen behövs en samordning av den offentliga språkvården, och Svenska språknämnden bedöms vara ett lämpligt organ för uppgiften att särskilt uppmärksamma behovet av att förbättra de offentliga texterna och att utveckla och så långt det är möjligt samordna språkvårdsinsatser. Departementschefen räknar med att återkomma till regeringen med förslag om att det skall träffas avtal med nämnden om dess roll i språkvårdsarbetet inom statsförvaltningen.
Statsrådsberedningen har gett ut vissa anvisningar för författningsskrivning i den s.k. Gröna boken. I denna hänvisas i fråga om språket i nya författningar och i ändringsförfattningar till promemorian Språket i lagar och andra författningar och Statsrådsberedningens promemoria 1979:2 Några riktlinjer för författningsspråket.
I Statsrådsberedningens promemoria från 1979 framhålls (s. 13) att kritik riktats mot det sedan gammalt i författningar använda bruket med ordet han som ersättningsord för substantiv som betecknar både män och kvinnor. I promemorian anges att det är givet att man så långt som möjligt bör gå kritiken till mötes. Ett sätt att lösa problemet anges vara att helt undvika personliga pronomen i texten. Detta medför dock en risk för att texten belastas med passivformer, upprepningar av substantiv, abstrakta och opersonliga vändningar. Ett annat sätt är att skriva han eller hon. Denna lösning kan rekommenderas bara i enstaka fall. Om texten däremot kräver ett ymnigt bruk av pronomen blir kombinationen lätt störande, särskilt vid böjning. Sammanfattningsvis har i Statsrådsberedningens promemoria angetts att man i första hand så långt som möjligt bör undvika personliga pronomen. I andra hand bör man använda han eller hon. Om dessa alternativ leder till dåliga formuleringar eller störande upprepningar bör han även i fortsättningen användas.
Vad gäller ändringar i äldre författningar sägs i promemorian bl.a. att man i fortsättningen inte bör vara främmande för tanken att arbeta om äldre författningar av enbart språkliga skäl. Detta kan emellertid, bl.a. på grund av tidsbrist, ske bara i ganska begränsad omfattning. Däremot bör man alltid ta tillfället i akt att modernisera en äldre författning språkligt, när man skall göra en saklig ändring i den.
Basskrivregler för den offentliga förvaltningen finns i Myndigheternas skrivregler (Ds 1991:58). Dessa har tillkommit i samarbete med bl.a. riksdagens språkgrupp. Eftersom en stor del av regeringskansliets texter ingår i riksdagstrycket har det ansetts önskvärt att riksdagen och regeringskansliet har gemensamma skrivregler. Riksdagens språkgrupp och Statsrådsberedningen har därför kommit överens om en rekommendation att Myndigheternas skrivregler, med några kompletteringar, skall tillämpas såväl i riksdagen som i regeringskansliet. Detta innebar vissa nyheter och ändringar i förhållande till riksdagens skrivregler. De viktigaste redovisas i Statsrådsberedningens promemoria 1991:3. I ett särskilt tillägg till Myndigheternas skrivregler ges kompletterande regler för riksdagstrycket. De nya skrivreglerna har tillämpats fr.o.m. den 1 juli 1992.
I Myndigheternas skrivregler anges (avsnitt 4.4.1) beträffande användningen av pronomenet han att detta tidigare alltid användes i många texter, särskilt författningstexter, när man syftade på båda könen. Det anges fortfarande vara användbart när man avser både män och kvinnor eller där substantivet är en abstraktion. I texter där man måste skilja på könen eller i texter som man vill göra helt könsneutrala kan man välja något eller några av följande sätt: han eller hon, upprepning av huvudordet, omskrivning med plural eller könsneutrala substantiv.
I samband med behandlingen av lag om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan m.m. år 1979 avstyrkte utskottet (KU 1979/80:7) ett motionsyrkande om ändring av ordet han i lagtexten till orden han eller hon. Utskottet hyste förståelse för de av motionärerna framlagda synpunkterna. Utskottet framhöll att det i de föreslagna lagtexterna använda ordet han självfallet inte betecknade enbart män. Ordet var i stället uppenbart använt som ersättningsord för substantiv som betecknar både män och kvinnor. Av Statsrådsberedningens promemoria 1979:2 med några riktlinjer för författningsspråket framgick enligt utskottet att denna könsneutrala användning av ordet han var hävdvunnen i svenskt lagspråk och att anvisningarna innebär att ordet även fortsättningsvis skall användas på detta sätt i flertalet fall. Enligt utskottets mening hade det likväl varit lämpligare om annat uttryck än han begagnats i lagtexten. Utskottet fann dock att angelägenheten av att ny lagstiftning kom till stånd på området var så stor att den tog över den olägenhet som låg i att lagtexterna inte fått en helt tillfredsställande språklig utformning.
Lagutskottet behandlade år 1979 (LU 1979/80:10) ett motionsyrkande om att riksdagen hos regeringen skulle begära att vid översyn av äldre lagar och utarbetandet av nya lagtexter författningarna skulle utformas könsneutralt. Lagutskottet redogjorde för vad som anfördes i Statsrådsberedningens promemoria 1979:2 om användningen av ordet han och språklig modernisering av äldre författningar (se ovan). Lagutskottet delade motionärernas uppfattning om att språket i åtskilliga både äldre och yngre författningar stod i mindre god samklang med strävandena mot jämställdhet mellan män och kvinnor. En modernisering av författningsspråket tedde sig enligt utskottets mening erforderlig, och utskottet såg därför med tillfredsställelse att dittills tillämpade regler för författningsskrivandet setts över och kompletterats av Statsrådsberedningen i samarbete med departementens rättschefer och att framkomna synpunkter redovisats i Statsrådsberedningens PM 1979:2. Lagutskottet framhöll att promemorians språkregler och anvisningar för en modernisering av författningsspråket var avsedda att tillämpas inte bara när nya författningar utarbetas utan också då äldre lagar och förordningar ändras i sakligt hänseende. Enligt lagutskottets mening tillgodosåg de nya riktlinjerna i allt väsentligt de krav på författningsspråket som kunde ställas från jämställdhetssynpunkt.
I kyrkoförfattningsutredningens slutbetänkande (SOU 1987:4) En ny kyrkolag m.m. berörs bruket av de personliga pronomenen han och hon i författningstexterna. Konstruktionen med han eller hon ansågs enligt utredningen bli onödigt tung, och för att få ett så naturligt och lättläst språk som möjligt valde man att använda pronomenet han i sammanhang där det behövdes ett personligt pronomen i singularis. Utredningen trodde inte att det skulle uppstå några problem för den som läste utredningens lagtexter att förstå att han enligt gängse bruk här användes i allmän betydelse och syftade på båda könen. Även i kommunallagsgruppens slutbetänkande Ds 1988:52 Ny lag om kommuner och landsting berördes svårigheten att skriva könsneutralt. Utredningen fullföljde 1983 års demokratiberednings arbete (se SOU 1985:29 Principer för ny kommunallag) med att göra lagen könsneutral, men man försökte undvika de dubbla pronomenen som ofta leder till tunga formuleringar. Utredningen hade på olika sätt försökt att komma runt de problem som enligt utredningen nödvändigtvis uppstår när man skall skriva en könsneutral författningstext. Det ansågs mödan värt eftersom endast ett tjugotal paragrafer berördes.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening bör i officiella texter i så stor utsträckning som möjligt användas ett könsneutralt språk. Såsom framgått av redogörelsen ovan finns det olika möjligheter att göra en text könsneutral. Utskottet utgår från att riktlinjerna för språket i lagar och andra författningar samt inom den offentliga förvaltningen därvid beaktas. Mot bakgrund av det anförda anser inte utskottet att det finns skäl för riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av motion K214, varför motionen avstyrks.
Varudeklaration av den offentliga sektorn
Motionen
I motion 1992/93:K510 av Ulrica Messing m.fl. (s) yrkas att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna dels vad i motionen anförts om varudeklarering av den offentliga sektorn, dels vad i motionen anförts om information angående privata tjänster inom vård och omsorg.
Enligt motionärerna ställer nya möjligheter till valfrihet inom den offentliga servicen motkrav. Skall medborgarna kunna bli mera medvetna och delaktiga måste de också erbjudas möjligheten till detta. Motionärerna anser att den offentliga sektorn, som på så många andra områden då det handlar om varor och tjänster, bör varudeklareras. Som konsument av den offentliga servicen skall man veta vad som finns att välja bland och vad som garanteras. I dag finns ingen samordnande kontroll för den uppgiften, och motionärerna anser att tillsättande av ett organ eller överförande av uppgiften till redan fungerande myndigheter är den enda möjligheten att få en bred kunskapsspridning kring vad den offentliga sektorn har att erbjuda sina konsumenter. Motionärerna anser vidare att det måste finnas en möjlighet att på ett bättre sätt bli delaktig i besluten kring den vård och omsorg som väljs. Det måste också finnas en möjlighet att få objektiv information för att kunna välja mellan de företag som utför tjänster inom vård och omsorg.
Bakgrund
Enligt förvaltningslagen har varje myndighet en serviceskyldighet. Myndigheten skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
Det kan här nämnas att finansutskottet under riksmötet 1992/93 behandlade en motion gällande frågor om kvalitet i offentlig förvaltning (bet. 1992/93:FiU19 s. 9). Motionärerna ansåg att regeringen borde initiera ett omfattande arbete med syfte att införa ett kvalificerat kvalitetstänkande inom hela den statliga förvaltningen. Finansutskottet hade ingen annan mening än motionärerna när det gällde kvalitetsfrågornas betydelse och anförde att ett arbete med denna inriktning pågick inom statsförvaltningen på initiativ av regeringen. Av stor betydelse i sammanhanget angavs vara att myndigheterna inom ramen för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall redovisa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Vidare anförde utskottet att det inom ett antal sektorer hade tagits initiativ inom kvalitetsområdet. Bl.a. hade Socialdepartementet utgivit en studie med goda exempel på kvalitetsarbete i kommuner och landsting inom områdena vård och omsorg. Utskottet anförde också att de statliga myndigheterna på många håll bedriver ett ambitiöst arbete med kvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisats i rapporter från Statskontoret om resultatmått och serviceundersökningar. Med det anförda avstyrktes motionen.
Lokaldemokratikommittén har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) bl.a. haft i uppdrag att överväga hur de som är berörda av den kommunala verksamheten skall få inflytande och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Detta angavs i direktiven vara av särskild vikt i fråga om äldreomsorg och handikappomsorg. Enligt direktiven skulle kommittén dessutom överväga formerna för kvalitetskontroll.
I sitt nyligen avgivna betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) anser Lokaldemokratikommittén att kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och landstingens alla verksamheter. Kommittén anser det önskvärt att kvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten och att mätningar sker integrerat i verksamheten i en kontinuerlig process som engagerar all personal i organisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ett självständigt ansvarstagande hos personalen bör enligt kommittén lyftas fram i organisationskulturen. Användarna av kommunens tjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva.
Enligt Lokaldemokratikommitténs mening kan en modell med "medborgarkontrakt", t.ex. barnomsorgsgarantier eller vårdgarantier inom sjukvården, prövas lokalt i kommunerna, som en deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivå man vill tillhandahålla. Kommittén anser att den information som framkommer vid kvalitetsuppföljning skall återföras till användarna i form av jämförelser mellan producenter. Informationen måste också återföras till personalen och kvalitetshöjande prestationer belönas.
Kommittén anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera sig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politisk uppgift och vidare att den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.
Utskottets bedömning
I motion K510 framhålls dels behovet av att få en bred kunskapsspridning kring vad den offentliga sektorn har att erbjuda sina konsumenter, dels vikten av delaktighet i besluten kring den vård och omsorg som väljs. Vad gäller den kommunala verksamheten har sådana frågor behandlats i Lokaldemokratikommitténs slutbetänkande. Betänkandet kommer nu att bli föremål för vidare beredning. Mot bakgrund härav anser inte utskottet att det finns anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av motion K510, varför motionen avstyrks.
Proposition 1992/93:100 bilaga 8, delvis
I budgetpropositionen 1992/93:100 bilaga 8 lämnas i avsnitt 7 en redogörelse för arbetet med regelreformering, språkvård och samhällsinformation.
Utskottet har utan ställningstagande i sak utöver vad som framgår ovan tagit del av regeringens redovisning.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande kommittéväsendet m.m. att riksdagen avslår motion 1992/93:K213, 2. beträffande offentliga remisser att riksdagen avslår motion 1992/93:K212, 3. beträffande konsekvensanalyser att riksdagen avslår motion 1992/93:K312, 4. beträffande lagstiftningens förankring i kristen etik att riksdagen avslår motion 1992/93:K217, 5. beträffande språket i lagtext m.m. att riksdagen avslår motion 1992/93:K214, 6. beträffande varudeklaration av offentliga sektorn att riksdagen avslår motion 1992/93:K510, 7. beträffande proposition 1992/93:100 bilaga 8 såvitt avser avsnitt 7 om regelreformering, språkvård och samhällsinformation att riksdagen lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 26 oktober 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Ola Karlsson (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.