Lagstiftning beträffande ideella föreningar (Betänkande 1989/90:LU2 Lagutskottet)

Lagutskottets betänkande
1989/90: LU2

Lagstiftning beträffande ideella
föreningar

Sammanfattning

I betänkandet behandlas tre motioner i vilka framförs önskemål om
lagstiftningsåtgärder beträffande ideella föreningar. Utskottet har våren
1989 i samband med ett studiebesök i Helsingfors inhämtat information
rörande lagstiftningen i Finland om ideella föreningar från representanter
för det finländska justitieministeriet.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats
tre reservationer.

Motionerna

1988/89:L201 av Martin Olsson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
utredning av frågan om grundläggande lagstiftning beträffande ideella
föreningar.

1988/89:L202 av Gullan Lindblad och Per Stenmarck (båda m) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag till
ramlagstiftning beträffande ideella organisationer.

1988/89:L208 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till lag om ideella föreningar.

Gällande ordning

I juridiskt hänseende skiljer man mellan ekonomiska föreningar och
ideella föreningar. De ekonomiska föreningarna regleras i den sedan
den 1 januari 1988 gällande lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar
som ersatt 1951 års lag i samma ämne. För att en förening
skall kunna registreras som ekonomisk förening fordras enligt 1 kap. 1
§ i den nya lagen — liksom enligt 1951 års lag — att föreningen har
till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom
sådan ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter
eller andra förbrukare, som leverantörer eller med egen
arbetsinsats eller genom att begagna föreningens tjänster eller på annat
liknande sätt. Det krävs alltså dels att föreningen bedriver ekonomisk
verksamhet, dels att verksamheten skall syfta till att främja medlemmarnas
ekonomiska intressen. Saknas endera av dessa förutsättningar
är föreningen att anse som en ideell förening. j

1 Riksdagen 1988189.8sami. Nr 2

1989/90

LU2

Ideella föreningar omfattas inte av lagen om ekonomiska föreningar.
Beträffande ideella föreningar saknas en sådan detaljerad civilrättslig
lagstiftning som finns rörande aktiebolag och ekonomiska föreningar.
Inte heller finns det i lagstiftningen någon definition av begreppet
ideell förening.

I rättspraxis har sedan länge ansetts att en ideell förening äger
rättskapacitet då den har antagit stadgar som inte är alltför bristfälliga
och valt styrelse. Förbindelser som ingås för en sådan förening binder
endast föreningen, inte de enskilda medlemmarna. Om föreningen inte
uppfyller nämnda förutsättningar — vanligt bland föreningar av enklare
slag, såsom läsecirklar och svagt organiserade sällskapsföreningar

— blir avtal som ingås för föreningens räkning bindande endast för
dem som har ingått detta avtal. Enligt praxis anses vidare vissa andra
principer också gälla. En redogörelse därför finns i betänkandet LU
1982/83:22.

Bestämmelser i stadgarna för en ideell förening vilka är oskäliga
mot medlemmarna kan ogiltigförklaras eller jämkas av allmän domstol
med stöd av 36 § avtalslagen. Sålunda har högsta domstolen i ett
rättsfall (NJA 1982 s. 853) ogiltigförklarat en bestämmelse i stadgarna
för en fackförening om att frågor om medlems rätt till utträde ur
föreningen skulle avgöras av en skiljenämnd med viss sammansättning.
I ett senare rättsfall (NJA 1987 s. 394) har högsta domstolen i motsats
till underinstanserna ansett att ett fackförbunds beslut att teckna en
kollektiv hemförsäkring för sina medlemmar inte avsett ett ändamål
som är uppenbart främmande för förbundets uppgift enligt stadgarna.

Det privaträttsliga begreppet föreningsrätt förekommer också inom
arbetsrätten. Med föreningsrätt avses i lagen (1976:580) om medbestämmande
i arbetslivet (MBL) rätten för arbetsgivare och arbetstagare
att tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, utnyttja medlemskapet
samt verka för organisationen eller för bildandet av sådan
organisation utan att bli utsatta för påtryckningar eller annan obehörig
inblandning från motpart i arbetsförhållandet. Förening äger för egen
del skydd i lagen endast så till vida, att den inte är skyldig att tåla
sådan kränkning av enskild arbetsgivares eller arbetstagares föreningsrätt
som innebär intrång i dess verksamhet. Reglerna har enbart till
syfte att skydda rätten att organisera sig (den s.k. positiva föreningsrätten)
men ger inte något skydd för anspråk på att få vara oorganiserad
eller för rätt att inte tillhöra viss förening (den s.k. negativa
föreningsrätten).

Motionsmotiveringar

I motion L201 av Martin Olsson m.fl. (c) framhålls att det utan tvekan
finns starka skäl för en närmare utredning rörande såväl behovet som
den lämpliga utformningen av en lagstiftning om ideella föreningar.
En utgångspunkt för en lagstiftning måste vara att variationsrikedomen
i föreningslivet inte får begränsas och att föreningslivet och organisa -

1989/90: LU2

tionsväsendet inte får hindras. Lagstiftningen bör reglera det sorn från
samhällets synpunkt är mest skyddsvärt, nämligen den enskildes ställning
i förhållande till organisationen. Enligt motionärerna kan det bli
aktuellt att införa t.ex. regler om rätten till inträde i och utträde ur
förening, negativ föreningsrätt, uteslutning ur förening samt om föreningsbeslut
som gäller medlemmens förhållande utanför det område
som är föreningens egentliga. Vidare bör övervägas en lagreglering av
minoritetsskyddet, föreningens ekonomi och revision, ansvaret för
uppkomna förbindelser och villkoren för en upplösning av föreningen.
I Finland finns en lagstiftning om ideella föreningar, och enligt
motionärerna rådde där enighet om införandet av en sådan lagstiftning.
Motionärerna anser att man i det svenska utredningsarbetet till
en lagstiftning om ideella föreningar bör beakta de överväganden som
gjordes i det finska lagstiftningsarbetet.

I motion L202 av Gullan Lindblad och Per Stenmarck (m) framhålls
att vissa grundläggande krav bör kunna ställas på ideella organisationer.
För den som vill tillhöra en ideell organisation måste det
klarare än i dag framgå hur långt organisationens befogenheter sträcker
sig gentemot den enskilde medlemmen. Motionärerna saknar också
klara regler om enskilds rätt att stå utanför och att utträda ur en ideell
organisation samt rätten att slippa kollektivanslutning till en sådan
organisation. Vidare anser motionärerna att regler bör införas mot s.k.
organisationsklausuler, där arbetsgivaren enligt avtal med feckförbund
förbinder sig att inte anställa personer som inte tillhör den avtalsslutande
arbetstagarorganisationen. Enligt motionärerna bör tyngdpunkten
i en utredning och förslag till en ramlagstiftning ligga i den
enskilde medlemmens ställning gentemot den ideella organisationen.
En sådan lagstiftning bör enligt motionärerna innehålla regler om en
medlems bundenhet av beslut som fattas utan medlemmens direkta
medverkan och om medlems inträde i samt utträde ur en organisation.

I motion L208 av Allan Ekström (m) framhålls att det är anmärkningsvärt
att rättsliga normer saknas i förhållandet mellan föreningen
och den enskilde i fråga om möjligheten att få ett beslut från föreningens
sida överprövat, rätten att inträda i, vara kvar i och utträda ur
föreningen samt rätten att slippa bli ansluten till en förening mot sin
vilja. I sammanhanget hänvisar motionären också till det ovan redovisade
rättsfallet (NJA 1987 s. 394). Motionären anser det angeläget att
allmänna rättsregler skapas även för ideella föreningar.

1989/90: LU 2

1* Riksdagen 1988/89.8sami. Nr 2

Tidigare riksdagsbehandling

1989/90:LU2

Frågan om lagstiftning rörande ideella föreningar har sedan år 1971
prövats åtskilliga gånger av riksdagen, senast våren 1988, med anledning
av motioner med samma syfte som de nu aktuella motionerna. På
förslag av lagutskottet har motionerna avslagits av riksdagen. Beräfiande
frågans tidigare behandling och de närmare skälen för ställningstagandena
till motionerna hänvisas till LU 1983/84:14, LU 1985/86:5, LU
1985/86:15, LU 1986/87:15 och till LU 1987/88:22.

Föreningslagstiftningen i Finland

Våren 1989 antogs i Finland en ny lag om ideella föreningar. Lagen
träder i kraft den 1 januari 1990 och ersätter den nuvarande lagen om
föreningar från år 1919. Den lagen går i sin tur tillbaka på en lag av
grundlagsnatur av år 1906 angående yttrande-, församlings- och föreningsfriheten.
Syftet med den nya föreningslagen är bl.a. att utveckla
regleringen av föreningsfriheten, så att den svarar mot den moderna
förenings- och organisationsverksamhetens krav.

Föreningsfrihetens utveckling i Finland hänger intimt samman med
de politiska utvecklingsskedena i landet. Behovet av lagstiftning om
föreningsverksamhet har uppstått ur strävan att trygga föreningsfriheten.
Föreningslagen innehåller offentligrättsliga stadganden, som har
till syfte att garantera föreningsfriheten och skydda samhället för de
faror som ett missbruk av denna frihet kan medföra. Vidare finns i
lagen privaträttsliga stadganden om föreningars interna verksamhet
samt om frågor som gäller föreningars förhållande till utomstående.
Dessutom innehåller lagen stadganden om registrering och vilka krav
som därvid skall vara uppfyllda. För att en förening skall erhålla
rättshandlingsförmåga, dvs. bli betraktad som en självständig juridisk
person, krävs att den är registrerad i det vid justitieministeriet förda
föreningsregistret.

I föreningslagen finns vissa bestämmelser som kompletterar grundlagens
regler om föreningsfrihet. Föreningslagen innehåller sålunda bestämmelser
om bl.a. rätten att ansluta sig som medlem samt rätten att
utträda ur en förening. Ingen kan förpliktas att ansluta sig eller förbli
medlem i någon förening. Av den nya lagen framgår att det krävs en
viljeyttring från den enskilde för att han skall bli medlem i en
förening, och han tillförsäkras rätt att när som helst träda ut ur en
förening. Vidare anges klart i den nya lagen att det är rättsstridigt att
utöva påtryckning på någon för att han mot sin vilja skall bli medlem
i en förening. När det gäller uteslutning ur en förening strävar den nya
lagen i huvudsak efter att stärka medlemmarnas rättsskydd mot ogrundad
uteslutning.

Utskottet

1989/90: LU2

I betänkandet behandlar utskottet tre motioner i vilka framförs önskemål
om lagstiftningsåtgärder beträffande ideella föreningar.

I juridiskt hänseende skiljer man mellan ekonomiska föreningar och
ideella föreningar. De förstnämnda föreningarna regleras i lagen
(1987:667) om ekonomiska föreningar. För att en förening skall kunna
vinna registrering som ekonomisk förening fordras, liksom enligt äldre
lag, dels att föreningen bedriver ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten
skall syfta till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.
Saknas någon av dessa förutsättningar är föreningen att anse som
en ideell förening. Till skillnad från vad som gäller beträffande de
ekonomiska föreningarna saknas en närmare lagreglering av de ideella
föreningarna i civilrättsligt hänseende.

1 motion L201 av Martin Olsson m.fl. (c) begärs att frågan om
lagstiftning för ideella föreningar utreds och i motion L202 av Gullan
Lindblad och Per Stenmarck (båda m) yrkas att riksdagen hos regeringen
begär utredning och förslag till ramlagstiftning rörande ideella
organisationer. Aven i motion L208 av Allan Ekström (m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om ideella föreningar.
Enligt motionärerna i de tre motionerna bör utgångspunkten för en
lagstiftning vara den enskilde medlemmens ställning i förhållande till
den ideella föreningen eller organisationen. Lagstiftningen bör enligt
motionärerna innehålla grundläggande regler särskilt om medlems
inträde i och utträde ur en förening, rätten för medlem att stå utanför
en förening samt om medlems bundenhet av föreningsbeslut.

Utskottet erinrar om att motioner med yrkanden om lagstiftningsåtgärder
beträffande ideella föreningar har prövats av riksdagen i stort
sett varje år under de senaste tolv åren. Senast prövades frågan våren
1988 (se LU 1987/88:22) då utskottet fenn att det saknades skäl för att
införa en lagstiftning om ideella föreningar i vårt land. Någon anledning
för riksdagen att nu inta en annan ståndpunkt i frågan föreligger
inte. Att man i Finland funnit det nödvändigt att införa särskild
lagstiftning om ideella föreningar kan enligt utskottets mening inte
påverka bedömningen av spörsmålet. Vad som upplystes utskottet vid
ett studiebesök i Helsingfors våren 1989 ger nämligen vid handen att
den finländska lagstiftningen skall ses mot bakgrund av vissa särskilda
historiska förhållanden i Finland. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna
L201, L202 och L208.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:L201, 1988/89:L202
och 1988/89:L208.

Stockholm den 7 september 1989

På lagutskottets vägnar

1989/90: LU2

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander
(s), Lena Boström (s), Ewy Möller (m). Bengt Harding Olson (fp),
Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp) och
Anita Jönsson (s).

Reservationer

1. Rolf Dahlberg (m), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Ewy
Möller (m) och Stina Eliasson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet
erinrar" och slutar med "och L208" bort ha följande lydelse:

Som utskottet framhållit då frågan om en lagstiftning beträffande
ideella föreningar tidigare varit aktuell utgör dessa föreningar en viktig
del av vårt samhälle. De fullgör betydelsefulla uppgifter på många
olika områden, exempelvis inom facklig, politisk och humanitär verksamhet
samt vid religionsutövning, vetenskaplig forskning och idrott.
Utskottet kan liksom tidigare också konstatera att många ideella organisationer
lagstiftningsvägen kommit att fa ett starkt inflytande över
samhällsutvecklingen. Till detta kommer, som motionärerna påpekat,
att samhället på olika sätt stöder organisationer och föreningar av
skiftande slag.

Trots den betydelse som olika organisationer sålunda har saknas i
dag normer av grundläggande karaktär beträffande organisationernas
förhållanden. För associationer av annan typ är läget det motsatta. För
bl.a. aktiebolag och ekonomiska föreningar föreligger noggrann lagreglering.
Avsaknaden av regler angår sådana centrala ämnen som den
enskildes rätt att inträda i, kvarstanna i eller utträda ur en förening
och hans rätt att slipppa bli ansluten till en förening mot sin vilja
(negativ föreningsrätt, kollektivanslutning). Inte heller finns det regler
mot s.k. organisationsklausuler av innebörd att arbetsgivaren förbinder
sig att icke anställa personer som ej tillhör den avtalsslutande arbetstagarorganisationen.
Ytterligare exempel på frågor som — i enlighet
med vad som anges i motionerna — är oreglerade är minoritetsskyddet,
ekonomi och revision, skadeståndsskyldighet, ansvar för uppkomna
förbindelser och upplösning av förening.

Enligt utskottets mening ger utvecklingen under senare år tvekiöst
stöd för ståndpunkten att den enskildes ställning i förhållande till
organisationerna behöver ges ett lagfäst skydd. Det har sålunda inträffat
fall där medlem uteslutits ur en förening eller vägrats utträde under
uppmärksammade former eller där en skiljedomsklausul i stadgarna
för ett LO-förbund underkändes som oskälig. Ett annat uppseendeväckande
exempel är det i motionerna omnämnda rättsfallet (NJA
1987 s. 394). Där ansåg högsta domstolen — i motsats till underinstanserna
— att ett fackförbunds beslut att teckna en kollektiv hemförsäkring
för sina medlemmar inte avsåg ett ändamål som var uppenbart
främmande för förbundets uppgift enligt stadgarna, något som enligt
högsta domstolen krävdes för att klandertalan skulle kunna bifallas.

Andra händelser som tilldragit sig betydande intresse har slutligen
varit blockader som riktats mot företagare utan anställda eller med
anställda som inte är medlemmar i den blockerande organisationen.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det ovedersägligen
finns starka skäl för en närmare utredning rörande såväl behovet som
den lämpliga utformningen av lagstiftningen om de ideella föreningarna.

Beträffande den närmare inriktningen av utredningsarbetet vill utskottet
framhålla att en viktig utgångspunkt måste vara att variationsrikedomen
inom föreningslivet inte får begränsas. Det är vidare
angeläget att föreningslivet och organisationsväsendet inte hindras eller
försvåras. Tyngdpunkten i en ifrågasatt lagstiftning bör ligga i det som
från samhällets sida är mest skyddsvärt, nämligen den enskilde medlemmens
ställning i förhållande till organisationen. Viktigt är också att

— som motionärerna påpekat — det tillskapas grundläggande regler
om organisationen som sådan, bl.a. villkoren för att en förening skall
anses vara en juridisk person. Andra angelägna uppgifter för utredningen
bör som framgått vara att utforma bestämmelser om medlems
inträde i, avgång från och uteslutning ur förening, medlems bundenhet
av beslut som fettats utan hans medverkan eller som rör frågor utanför
föreningens verksamhetsområde, förhållandet till tredje man, skadeståndsskyldighet,
firmateckning, ansvarighet för uppkomna förbindelser
och föreningens upplösning. En del av bestämmelserna bör enligt
utskottets mening kunna utformas efter förebild av den lagstiftning om
ideella föreningar som finns i Finland. Det bör ankomma på regeringen
att närmare bestämma formerna för utredningsarbetets bedrivande
och återkomma med förslag till riksdagen.

Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna L201,
L202 och L208 bör ges regeringen till känna.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen med anledning av motionerna 1988/89:L201,
1988/89:L202 och 1988/89:L208 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om utredning av frågan om
lagstiftning beträffande ideella föreningar.

1989/90: LU2

2. (Utskottets motivering) Ulla Orring och Bengt Harding Olson (båda
fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med
"Utskottet erinrar" och slutar med "och L208" bort ha följande
lydelse:

De ideella föreningarna — i alla deras mångskiftande former — spelar
en betydelsefull roll i det svenska samhället. Stat, landsting och
kommuner bör därför se positivt på och ge stöd till ideella insatser och
folkrörelsearbeten.

Beträffande frågan om offentlig styrning vill utskottet erinra om att
motioner med yrkanden om lagstiftningsåtgärder rörande ideella föreningar
har prövats och avslagits av riksdagen i stort sett varje år
under de senaste tolv åren. Senast prövades frågan våren 1988 då
lagutskottet fann att det saknades skäl för en lagstiftning om ideella
föreningar. Hur ideella organisationer skall arbeta anser utskottet vara
en fråga för medlemmarna själva att avgöra i demokratiska former.
Föreningslivet skall enligt utskottets uppfattning stå fritt från statsmakten.
Utskottet är därför nu — lika litet som tidigare år — berett att
tillstyrka motionsyrkanden om ramlagstiftning för ideella föreningar.
Dessa föreningar är därtill mycket olika sinsemellan. Redan av detta
skäl vore en särskild lagstiftning, som skulle reglera beslutsformer och
intern uppbyggnad i så skiftande verksamheter som fackliga organisationer
och idrottsföreningar, svår att genomföra och resultatet därav
svårt att överblicka.

I motionerna behandlas särskilt förhållandet mellan den enskilde
och organisationerna. Utskottet ser allvarligt på denna fråga. Det är
t.ex. oacceptabelt att ett politiskt parti fattar beslut om kollektivanslutning
av medlemmar. Detta problem bör regleras genom lagstiftning
mot sådan kollektivanslutning. Ett annat exempel som berörs i motionerna
gäller beslut om kollektiva hemförsäkringar. Denna fråga löses
effektivast genom beslut om att sådana försäkringar bara blir bindande
för den enskilde om denne själv anslutit sig. Ett tredje exempel gäller
rätten att stå utanför en förening, dvs. den s.k. negativa föreningsfriheten.
Denna rätt bör enligt utskottets mening lagfästas. Nämnda problem
får således lösas genom åtgärder i varje särskilt fall.

En generell lagstiftning beträffande ideella föreningar avvisas därför
att konsekvenserna därav är omöjliga att överblicka. Resultatet kan bli
en oacceptabel offentlig styrning av det enskilda föreningslivet men
ändå ett ineffektivt vapen mot föreningsrättsliga övergrepp mot enskilda
medlemmar.

Mot denna bakgrund avstyrks motionerna L201, L202 och L208.

1989/90:LU2

3. (Utskottets motivering) Elisabet Franzén (mp) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 5 börjar med “Utskottet erinrar" och
slutar med "och L208" bort ha följande lydelse:

Grunden för föreningsrätten är föreningsfriheten. Att rättssystemet
erkänner medborgarnas rätt att bilda föreningar samt att oberoende av
den offentliga makten uttrycka sin vilja i föreningen är oerhört viktigt.
Föreningsfriheten är i vårt land tryggad genom stadganden i grundlag.
Någon allmän lagstiftning om ideella föreningar finns inte utan föreningarnas
verksamhet regleras av deras egna stadganden samt av principer
som har vunnit hävd inom sedvanerätten. Att även i framtiden ha
en fri föreningsrätt är för utskottet av avgörande betydelse. Därför
avvisar utskottet krav på en generell lagstiftning om ideella föreningar.
En sådan lagstiftning kan enligt utskottets uppfattning leda till en icke
önskvärd offentlig styrning av det enskilda föreningslivet. Hur ideella
organisationer skall arbeta anser utskottet vara en fråga för medlemmarna
själva att bestämma om i demokratiska former. Utskottet är
därför inte berett att tillstyrka motionsyrkanden om ramlagstiftning för
ideella föreningar.

I motionerna tas emellertid särskilt upp det viktiga spörsmålet om
den enskilde medlemmens ställning i förhållande till den ideella
föreningen eller organisationen. Som motionärerna framhåller saknas i
dag klara regler t.ex. om hur långt organisationens befogenheter sträcker
sig gentemot den enskilde medlemmen, om enskilds rätt att inträda
i och stå utanför en förening liksom att utträda ur en ideell organisation.
Utskottet anser att dessa och angränsande frågor bör bli föremål
för utredning i lämpligt sammanhang i syfte att utröna huruvida det är
möjligt att lagreglera dem utan att den fria föreningsrätten hotas

— och i så fall att lagförslag läggs fram därom. Något särskilt initiativ
från riksdagens sida är emellertid inte påkallat.

Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna
L201, L202 och L208.

1989/90: LU2