Lag om tillfälliga bilförbud
Betänkande 1990/91:TU4
Trafikutskottets betänkande
1990/91:TU04
Lag om tillfälliga bilförbud
Innehåll
1990/91 TU4
Sammanfattning
I betänkandet behandlas och tillstyrks en proposition med förslag till en lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigas också enligt förslaget meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. I två m-motioner yrkas avslag på propositionen med framhållande av bl.a. att personbilstrafiken utgör ett allt mindre miljöproblem i takt med att antalet bilar med katalysator för avgasrening ökar. Utskottet avstyrker yrkandena. M-ledamöterna reserverar sig. I en v-motion föreslås att kommunerna utan bemyndigande av regeringen skall kunna meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud och att kommunerna själva skall kunna fastställa de villkor som skall gälla för att ett förbud skall kunna komma i fråga. Utskottet avstyrker motionen. V-ledamoten reserverar sig. Mp-ledamoten behandlar frågan i ett särskilt yttrande. Utskottet avstyrker också en mp-motion, enligt vilken regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till miljökvalitetsnormer för luftföroreningar. Mp-ledamoten reserverar sig. Slutligen avstyrker utskottet yrkanden i en m- och en fp-motion om att regeringen skall återkomma till riksdagen med förslag till kompletteringar av det nu framlagda förslaget. Kompletteringarna skulle innebära föreskrifter om åtgärder mot luftföroreningar från bl.a. värmeanläggningar, sopförbränning och vissa industrier. M- och fp-ledamöterna reserverar sig.
Propositionen
Regeringen (kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1989/90:143 att riksdagen antar ett förslag till en lag om tillfälliga bilförbud. Vidare bereds riksdagen tillfälle att ta del av vad i propositionen under avsnitt 3 har anförts om den ytterligare författningsregleringen. Lagförslaget har tagits in som bilaga 2 till detta betänkande.
I propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utfärda närmare föreskrifter. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.
Motionerna
1989/90:T51 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ett system med bindande miljökvalitetsnormer i enlighet med vad som anförts i motionen.
1989/90:T52 av Kenth Skårvik m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om kompletterande åtgärder i enlighet med vad som anförts i motionen.
1989/90:T53 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen beslutar avslå regeringens proposition.
1989/90:T54 av Rolf Clarkson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen med ett komplett förslag, avsett att ersätta det nu framlagda, som behandlar de verkliga problemen i form av bl.a. utsläpp från värmeanläggningar, sopförbränning och industrier.
1989/90:T55 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen beslutar att 1 § förslaget till lag om tillfälliga bilförbud skall ha följande lydelse: Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där.
Yttrande från annat utskott
Konstitutionsutskottet har avgivit ett yttrande (1989/90:KU10y) över propositionen och två av motionerna. Yttrandet har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande.
Utskottet
1. Propositionen
I propositionen föreslås en lag om tillfälliga bilförbud inom vissa områden vid svåra luftföroreningar. Lagen innehåller tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Enligt 1§ får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. I 2§ bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Regeringen får enligt paragrafen också överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någon kör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisen enligt 3§ hindra fortsatt färd. Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som -- till skillnad från det nu föreliggande -- hade granskats av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika sätt. Det förslag som remitterades till lagrådet består av 24 paragrafer. Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får förbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där. Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som skall ange förbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall vidta för att lindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen skall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som, utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. En av förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har antagit en beredskapsplan. I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande förbud blir att anse som förvaltningsbeslut och inte som normgivning. Under denna förutsättning kan riksdagen enligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5§ regeringsformen, som avser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas befogenheter och åligganden. Blir det däremot fråga om normgivning, måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11§§ regeringsformen i stället bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser. Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i remissen. Vid sin bedömning utgick lagrådet från uttalanden som gjordes i förarbetena till regeringsformen om innebörden av kravet på att en norm skall ha en generell tillämpbarhet. Lagrådet hänvisade därvid till ett uttalande av departementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla dessa förutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer". Enligt lagrådet var det ofrånkomligt att de i ärendet aktuella förbudsbesluten utgör normgivning i regeringsformens mening enligt det citerade motivuttalandet. I fråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a. förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som kommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att även beredskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsats blev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I det läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att närmare granska lagförslaget. Propositionen innehåller en tämligen omfattande argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen (s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna, och han menar att man alltså inte kan säga att den ena tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning. De föreskrifter som avses meddelas i förordning bör enligt propositionen i huvudsak motsvara 3--21§§ samt 23 och 24§§ i det till lagrådet remitterade lagförslaget, vilket jämte lagrådets yttrande är fogat till propositionen (bilagorna 4 och 5). Enligt föredragande departementschefen bör det av föreskrifterna bl.a. framgå att rätten att tillgripa bilförbud inledningsvis begränsas till Göteborgs kommun. På s. 18--26 i propositionen lämnas en redogörelse för ett antal särskilda frågor som enligt departementschefen bör beaktas när föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas. Vidare berörs i denna del av propositionen mera allmänt hur de tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kommunerna. Redogörelsen lämnas under följande rubriker: Förbudsområden och undantag från förbud, Beredskapsplan, Samrådsförfarande och utställande av planförslag, Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande, Överklaganden och Resursfrågor. När det gäller frågan om det nya lagförslaget bör remitteras till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att hindra fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
2. Yttrande av konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har yttrat sig över propositionen och två av motionerna, T52 (fp) och T54 (m). I båda dessa motioner framhålls bl.a. att propositionens lagförslag borde ha granskats av lagrådet. I den förstnämnda motionen framhålls vidare att trafikutskottet bör inhämta lagrådets yttrande. Konstitutionsutskottet, som begränsar sitt yttrande till frågor som direkt berör utskottets beredningsområde, framhåller att den författningstekniska lösning som på lagrådets inrådan föreslås i propositionen väl överensstämmer med det sätt som regleringar brukar genomföras på trafikens område. Konstitutionsutskottet har inga erinringar mot propositionens lagförslag. Vad gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas över propositionens lagförslag framhåller konstitutionsutskottet, liksom regeringen, att 1 och 2§§ i förslaget faller utanför lagrådets i regeringsformen bestämda granskningsområde. I sammanhanget bör också beaktas -- fortsätter utskottet -- att paragraferna har utformats i överensstämmelse med lagrådets synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3§ i lagförslaget om polisens rätt att hindra fortsatt färd anser konstitutionsutskottet, i likhet med vad som anförs i propositionen, att en förnyad lagrådsgranskning inte är erforderlig för ärendets fortsatta beredning.
3. Trafikutskottets ställningstaganden
Trafikutskottet, för sin del, gör ingen annan bedömning än konstitutionsutskottet i de frågor som dess yttrande avser.
I motion T53 (m) yrkas avslag på propositionen. I motion T54 (m) yrkas, såvitt nu är i fråga, att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen med ett komplett förslag som ersätter det nu framlagda. I den förstnämnda motionen framhålls att biltrafiken blir ett allt mindre miljöproblem i takt med att andelen nya personbilar, försedda med utrustning för avgasrening, dag för dag ökar. De siffror om utsläpp från biltrafiken i Stockholm och Göteborg som återges i propositionen och som bildar underlag för regeringens förslag är från år 1985 och därmed inte aktuella. Motionärerna finner det vidare anmärkningsvärt att busstrafik enligt regeringens intentioner skall tillåtas vid ett bilförbud. En modern personbil med katalysator släpper ut 0,32g kväveoxid per personkilometer, medan en linjebuss i medeltal släpper ut 1,4g per personkilometer. För att komma till rätta med vägtrafikens miljöproblem krävs andra åtgärder än den av regeringen föreslagna, betonar motionärerna. Sålunda bör en snabbare förnyelse av bilparken stimuleras. Vidare måste ett miljövänligt kollektivt trafiksystem fungera så väl att det blir attraktivt för bilresenärerna. Förbud och tvång måste undvikas. Därför måste också låsningar i form av offentliga monopol och brist på kundanpassning m.m. försvinna. Även i motion T54 (m) framhålls att bilavgasernas andel av luftföroreningarna stadigt minskar i takt med att de katalysatorrenade bilarna blir fler och fler. Propositionens förslag kommer knappast att få någon effekt -- säger motionärerna -- vare sig till det bättre eller sämre. Likafullt kan det få oönskade konsekvenser på så sätt att allmänheten förleds att tro att verkningsfulla åtgärder faktiskt har vidtagits. Det föreliggande förslaget måste betraktas som ofullständigt snarare än felaktigt. Departementschefen hänvisar till en faktaredovisning på s.7--11 i propositionen och framhåller att den allmänna kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala utsläppen av luftföroreningarna och dessa föroreningars negativa inverkan på människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt underlag för hans förslag till åtgärder. Utskottet delar denna uppfattning och finner det för sin del angeläget att lagregler införs som gör det möjligt att införa tillfälliga och lokalt begränsade bilförbud. Det i propositionen framlagda lagförslaget synes väl ägnat att tjäna som utgångspunkt för överväganden om den närmare utformningen av en sådan lagstiftning. Utskottet kan sålunda inte ställa sig bakom kraven på ett avslag på propositionen, varför yrkandena härom avstyrks. I likhet med departementschefen vill utskottet understryka att ett tillfälligt bilförbud endast bör få tillgripas i direkta nödsituationer. Departementschefen framhåller att katalytisk avgasrening och skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar kommer att få stora positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av en mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på fordon samt hur den nya tekniken för avgasrening sköts och underhålls. Det kan inte uteslutas -- fortsätter departementschefen -- att en lagstiftning som ger möjlighet att besluta om tillfälliga bilförbud kan behövas också en bit in på 2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad av att man under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra luftföroreningar vid enstaka tillfällen. Utskottet instämmer i dessa uttalanden.
I motion T55 (vpk) framställs ett yrkande om utformningen av det av regeringen framlagda lagförslaget. Motionärerna vill att inte bara Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så önskar, skall kunna utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare vill motionärerna att alla kommuner själva skall ha rätt att fastställa de villkor som skall gälla för att ett förbud skall kunna komma i fråga. 1§ bör enligt motionen ha följande lydelse: Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där.
Lagrådet har, som nämnts inledningsvis, med hänvisning till regeringsformen avstyrkt ett lagförslag som, i likhet med motionens, innebar att riksdagen bemyndigade kommunerna att besluta om tillfälliga bilförbud. Regeringen har i det lagförslag den nu framlägger beaktat lagrådets kritik. En kommun kan sålunda enligt 1§ i det nu föreliggande regeringsförslaget meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud endast efter regeringens bemyndigande. Utskottet har ingen annan uppfattning i frågan än lagrådet. Vidare finner utskottet det för sin del angeläget att likvärdiga kriterier används i olika delar av landet vid bedömningen när luftföroreningar innebär akuta risker för människors hälsa. Utformningen av 2 § i det av regeringen nu framlagda lagförslaget synes väl ägnad att säkerställa att så sker. Kravet i v-motionen, att alla kommuner själva skall ha rätt att bestämma de grundläggande förutsättningar som skall gälla för att ett tillfälligt bilförbud skall kunna komma i fråga, synes även innebära ett krav på att 2 § skall utgå. Utskottet kan för sin del inte ställa sig bakom motionärernas krav. Av det anförda följer att utskottet avstyrker motionen. Regeringens lagförslag i här berörda delar och även i övrigt tillstyrks.
I motion T51 (mp) framhålls att regeringens förslag inte innehåller några miljökvalitetsnormer. Däremot föreslås -- säger motionärerna -- att kommunerna själva skall få besluta då förbud skall tillämpas. Därmed öppnas fältet för ett avsevärt godtycke. För att förhindra ett sådant godtycke föreslår regeringen att förordning och föreskrifter utfärdas och att ett omfattande samrådsförfarande kommer till stånd. Detta leder i praktiken till att det blir svårt att tillämpa den nya möjligheten till förbud mot biltrafik då miljön så motiverar. Därmed tas också udden av förslaget. Motionärerna vill att miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar. Sådana normer skall ha karaktären av gränsvärden. Överskridanden skall medföra ett straffsanktionerat tvång för kommunerna att vidta direkta åtgärder i syfte att snabbt underskrida gränsvärdet. Samtidigt måste kommunerna ges rätten att begränsa såväl biltrafiken som andra utsläpp av luftföroreningar. Sådana andra källor till luftföroreningar kan vara industrier och energianläggningar. Regeringen bör skyndsamt återkomma med ett sådant förslag till riksdagen. 2 § i regeringens lagförslag innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Syftet med detta stadgande är, som nämnts, att säkerställa att likvärdiga kriterier används vid bedömningen när luftföroreningar innebär akuta risker för människors hälsa. Därmed torde också motionärernas krav på miljökvalitetsnormer få anses till väsentlig del tillgodosett. Vad gäller kravet på att regeringen skall återkomma till riksdagen med förslag om rätt för kommunerna att ingripa mot andra luftföroreningar än biltrafikens vill utskottet hänvisa till vad som sägs i propositionen om kommunernas arbetsuppgifter på miljöområdet. Departementschefen framhåller att dessa uppgifter under senare tid har breddats markant och att flera kommuner genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder också påtagit sig ett större ansvar än vad gällande lagstiftning många gånger krävt. Nämnderna deltar aktivt i den fysiska riksplaneringen samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar miljövårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden, samarbetar med länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta på eget initiativ upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har varit positiv och inneburit att kommunerna numera utför en stor del av samhällets miljövårdsarbete. Vidare erinras i propositionen om att miljö- och hälsoskyddsnämnderna numera är tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen (1969:387) i fråga om verksamheter som är anmälningspliktiga och andra verksamheter som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun att ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter. Även utskottet ser med tillfredsställelse på det kommunala engagemanget i miljövårdsarbetet. Den nya lagen torde, som departementschefen framhåller, skapa ökade förutsättningar för en kommunal luftvårdsplanering och en förbättrad samordning av plan- och miljövårdsfrågorna. Vad utskottet nu anfört synes även det ägnat att i väsentlig mån tillgodose syftet med motionen. Utskottet finner följaktligen inte någon riksdagens åtgärd erforderlig med anledning av motionen och avstyrker densamma. Vad departementschefen i motsvarande delar anfört om den ytterligare författningsregleringen bör riksdagen enligt utskottets mening lämna utan erinran.
I motionerna T52 (fp) och T54 (m) begärs förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder. I den förstnämnda motionen säger sig motionärerna kunna godta regeringens nu föreliggande förslag som ett första steg. Förslaget är emellertid enligt motionärerna inte tillfredsställande utformat och behöver därför kompletteras. Den främsta invändningen är att förslaget är så krångligt att det finns stor risk att det blir verkningslöst. Trafikförbud botar ju dessutom bara symptomen, medan grundorsakerna måste åtgärdas genom avgasrening av värmepannor, motorer m.m. och en vettig trafikplanering. I motion T54 (m) yrkas att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen med ett komplett förslag, som ersätter det nu framlagda, och som behandlar de verkliga problemen i form av bl.a. utsläpp från värmeanläggningar, sopförbränning och industrier. Förslaget är utformat efter internationella förebilder -- säger motionärerna -- som också redovisas i propositionen. Det innehåller emellertid inte den verkningsfulla delen av dessa åtgärder. Av någon anledning har regeringen valt att lägga fram ett förslag som endast innehåller de åtgärder som har den minsta effekten, om ens någon, och som i andra länder vidtas först när andra mer verkningsfulla åtgärder inte visat sig tillräckliga. I propositionen betonas att regeringens förslag inte innebär att den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet som nu pågår på många håll skall stanna av. Tillräckliga resurser bör i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän och permanent sänkning av luftföroreningarna. Sådana åtgärder kan genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen (1969:387). Det uttredningsarbete som propositionen grundas på har också gått ut på att ta fram ett samlat underlag för sådana åtgärder. Möjligheten att besluta om tillfälliga förbud innebär inte heller någon begränsning av tillämpningsområdet för lagstiftning med syfte att långsiktigt motverka luftföroreningar. Förbuden är inte avsedda att ersätta åtgärder enligt t.ex. miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen (1982:1080). Departementschefen framhåller särskilt att ett tillfälligt bilförbud är avsett endast för direkta nödsituationer. Vidare är, som nämnts, syftet med 2 § i regeringens lagförslag att likvärdiga kriterier skall användas vid bedömningen när luftföroreningarna innebär akuta risker för människors hälsa. För att ett förbud skall kunna komma i fråga måste det finnas en betydande sannolikhet för att detta verkligen leder till att situationen förbättras, jämfört med om någon åtgärd inte vidtagits. Departementschefen förutsätter att varje kommun på grundval av de erfarenheter som vunnits vid tidigare föroreningstillfällen gör bedömningar av vilka förbättringar av luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga förändringar knappast kan åstadkommas genom ett biltrafikförbud, på grund av att föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från trafiken, bör kommunerna självfallet inte besluta om sådant förbud. Som en andra väsentlig förutsättning för ett tillfälligt bilförbud bör gälla -- fortsätter departementschefen -- att de svåra luftföroreningarna kan förväntas bli någorlunda långvariga. Förbud bör vidare få meddelas endast om kommunen antagit en beredskapsplan där förbudsområdena anges. När kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss informationsinsats. De allmänna kraven på informationen bör preciseras i förordning. I ett föroreningsläge när det finns anledning att befara att ett förbud är förestående (varningsläge) är det viktigt att det finns ett schema för vilka informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå av beredskapsplanen. Informationens syfte är i första hand att undvika att sådana föroreningshalter som utlöser ett förbud skall uppkomma. Informationen måste gå ut på att förmå främst privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Vidare bör informationen uppmana till samåkning, ökat resande med kollektivtrafik och undvikande av bilåkande under högtrafik. Utskottet vill för sin del understryka vikten av att den nya lagen tillämpas mot den bakgrund och med de villkor som sålunda angivits. Med detta ställningstagande ser utskottet för sin del inget behov av att regeringen kompletterar förslagen i propositionen på sätt som begärs i fp- och m-motionerna. Utskottet avstyrker därför yrkandena i dessa båda motioner och tillstyrker att riksdagen lämnar utan erinran vad departementschefen anfört, i motsvarande delar, om den ytterligare författningsregleringen.
Slutligen tillstyrker utskottet att riksdagen lämnar utan erinran vad departementschefen anfört om den ytterligare författningsregleringen i de delar som inte har berörts ovan.
4. Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1989/90:T53 och 1989/90:T54 i denna del, res. 1 (m)
2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T55 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om tillfälliga bilförbud, res. 2 (v)
3. beträffande miljökvalitetsnormer att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T51 lämnar utan erinran vad i propositionen anförts om den fortsatta författningsregleringen i motsvarande del, res. 3 (mp)
4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder att riksdagen med avslag på motionerna 1989/90:T52 och 1989/90:T54 i denna del lämnar utan erinran vad i propositionen anförts om den fortsatta författningsregleringen i motsvarande del, res. 4 (m, fp)
5. beträffande den ytterligare författningsregleringen i övrigt att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförts om den ytterligare författningsregleringen i de delar det inte omfattas av utskottets hemställan ovan.
Stockholm den 23 oktober 1990
På trafikutskottets vägnar
Birger Rosqvist
Närvarande: Birger Rosqvist (s), Ove Karlsson (s), Olle Östrand (s), Kenth Skårvik (fp), Sven-Gösta Signell (s), Görel Bohlin (m), Rune Johansson (s), Sten-Ove Sundström (s), Sten Andersson i Malmö (m), Hugo Bergdahl (fp), Rune Thorén (c), Viola Claesson (v), Roy Ottosson (mp), Jarl Lander (s), Yngve Wernersson (s), Tom Heyman (m) och Eva Rydén (c).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Görel Bohlin, Sten Andersson i Malmö och Tom Heyman (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Departementschefen hänvisar" och slutar med "dessa uttalanden" bort ha följande lydelse: Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligt motionerna T53 (m) och T54 (m) talar för att propositionen bör avslås. Regeringens förslag avstyrks följaktligen, medan motionsyrkandena tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:T53 och 1989/90:T54 i denna del avslår propositionen,
2. Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2) Viola Claesson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Lagrådet har" och på s. 7 slutar med "övrigt tillstyrks" bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att inte bara Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så önskar, skall kunna utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare finner utskottet, i likhet med motionärerna, det angeläget att kommunerna själva skall ha rätt att fastställa de villkor som skall gälla för att ett tillfälligt bilförbud skall kunna komma i fråga. Utskottets ställningstagande innebär att 1 § i regeringens lagförslag bör få den av motionärerna föreslagna lydelsen. Det innebär vidare att 2§ i regeringens lagförslag bör utgå. Som en följd av utskottets ställningstagande bör riksdagen anta den lydelse av Lag om tillfälliga bilförbud som under beteckningen Reservantens förslag framgår av utskottets hemställan under 2.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag att riksdagen med anledning av det i propositionen framlagda lagförslaget och motion 1989/90:T55 antar följande som Reservantens förslag betecknade förslag till lag om tillfälliga bilförbud,
Regeringens förslag Reservantens förslag
Förslag till Lag om Förslag till lag Lag om tillfälliga bilförbud tillfälliga bilförbud
Härigenom föreskrivs Härigenom föreskrivs följande. följande.
1 § Regeringen eller efter 1 § Kommun får meddela regeringens bemyndigande en föreskrifter om kommun får meddela tillfälligt förbud mot föreskrifter om trafik med person- och tillfälligt förbud mot lastbilar inom vissa trafik med person- och områden av kommunen, om lastbilar inom vissa luftföroreningarna i områden av kommunen, om kommunen innebär akuta luftföroreningarna i hälsorisker för dem som kommunen innebär akuta vistas där. hälsorisker för dem som vistas där.
2 § Regeringen eller den 2 § Om någon kör ett myndighet som regeringen fordon i strid mot ett bestämmer får meddela förbud enligt denna lag, närmare föreskrifter om får polisen hindra fortsatt vilka luftföroreningar som färd. innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.
3 § Om någon kör ett fordon i strid mot ett förbud enligt denna lag, får polisen hindra fortsatt färd.
Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991. den 1 januari 1991.
3. Miljökvalitetsnormer (mom. 3)
Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "2 § i regeringens" och på s. 8 slutar med "utan erinran" bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar av olika slag -- bl.a. luftföroreningar från motorfordon. Sådana normer skall ha karaktär av gränsvärden, vilkas överskridande skall medföra ett straffsanktionerat tvång till direkta åtgärder i syfte att snabbt underskrida värdet. Således bör kommunerna, enligt utskottets mening, åläggas att uppfylla bestämda miljökvalitetsnormer. Samtidigt måste de ges rätten att begränsa såväl biltrafiken som andra väsentliga utsläpp av luftföroreningar. Sådana andra källor till luftföroreningar kan t.ex. vara industrier och energianläggningar. Vid bestämmande av miljökvalitetsnormer är det vidare enligt utskottets mening angeläget att hänsyn tas inte bara till akuta hälsorisker utan också till långsiktiga hälso- och miljörisker. Det innebär att normen skall sättas väsentligt lägre än vad enbart en akut hälsorisk för fullt friska människor kan motivera. Regeringen bör skyndsamt återkomma med förslag till riksdagen i enlighet med de riktlinjer som utskottet sålunda angivit. Med det anförda tillstyrker utskottet motionen.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande miljökvalitetsnormer att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen om den ytterligare författningsregleringen och med bifall till motion 1989/90:T51 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet härom anfört,
4. Förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder (mom.4)
Kenth Skårvik (fp), Görel Bohlin (m), Sten Andersson i Malmö (m), Hugo Bergdahl (fp) och Tom Heyman (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "I propositionen" och på s. 9 slutar med "ytterligare författningsregleringen" bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att regeringen snarast möjligt bör återkomma till riksdagen med förslag som kompletterar det i detta ärende framlagda lagförslaget. Utskottet förutsätter att ett sådant kompletterande förslag underställs lagrådets granskning. Det kompletterande lagförslaget bör, som motionärerna framhåller, ta sikte på att på ett effektivt och varaktigt sätt komma till rätta med allvarligare miljöproblem än vad de allt talrikare katalysatorförsedda bilarna innebär. Sådana problem skapas av utsläppen från t.ex. värmeanläggningar, sopförbränning och industrier. I sammanhanget vill utskottet vidare understryka vikten av en rationell trafikplanering. Vad utskottet sålunda anfört -- och som innebär att motionsyrkandena tillstyrks -- bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen om den ytterligare författningsregleringen samt med bifall till motionerna 1989/90:T52 och 1989/90:T54 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet härom anfört,
Särskilt yttrande
Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)
Roy Ottosson (mp) anför:
Jag instämmer i åsikten att alla kommuner skall ges möjlighet att ställa långtgående miljökrav. Alla kommuner bör därför ges rätten att införa tillfälliga bilförbud av miljöskäl. Vänsterpartiets förslag till hur detta skall ske kräver dock, enligt lagrådet, en ändring i grundlagen. Jag anser att det finns bättre och enklare sätt att ge kommunerna möjlighet att införa bilförbud. För att undvika ett godtycke som kan tillåta miljöfarligt höga föroreningshalter måste miljökvalitetsnormer införas i enlighet med vad som föreslås i miljöpartiets motion och reservation i detta betänkande. Därutöver bör kommunerna ges rätt att ytterligare skärpa kraven om de lokalt finner fog för detta.
Konstitutionsutskottets yttrande
1989/90:KU10y
Bilaga 1
Lag om tillfälliga bilförbud
Till trafikutskottet
Trafikutskottet har den 8 maj 1990 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1989/90:143 om lag om tillfälliga bilförbud samt de med anledning av propositionen väckta motionerna T51--55.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågor som direkt berör utskottets ansvarsområde. En sådan fråga tas upp i motionerna T52 och T54.
Utskottet
Propositionen
I propositionen föreslås en lag om tillfälligt bilförbud. Lagen innehåller tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Enligt 1§ får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för den som vistas där. I 2 § bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Regeringen får enligt paragrafen också överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någon kör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisen enligt 3 § hindra fortsatt färd. Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som granskades av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika sätt. Det förslag som remitterades till lagrådet består av 24 paragrafer. Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får förbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas i kommunen. Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som skall ange förbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall vidta för att lindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen skall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som, utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. En av förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har antagit en beredskapsplan. I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande tillfälliga förbud blir att anse inte som normgivning utan som förvaltningsbeslut. Under denna förutsättning kan riksdagen enligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5 § regeringsformen, som avser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas befogenheter och åligganden. Blir det däremot fråga om normgivning, måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen i stället bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser. Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i remissen. Vid sin bedömning utgick lagrådet från de uttalanden som gjordes i förarbetena till regeringsformen om innebörden av kravet på att en norm skall ha en generell tillämpbarhet. Lagrådet hänvisade därvid till ett uttalande av departementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla dessa förutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer". Enligt lagrådet var det ofrånkomligt att de i ärendet aktuella förbudsbesluten utgör normgivning i regeringsformens mening enligt det citerade motivuttalandet. I fråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a. förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som kommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att även beredskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsats blev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I det läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att närmare granska lagförslaget. Propositionen innehåller en tämligen omfattande argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen (prop. s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna, och han menar att man alltså inte kan säga att den ena tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning. När det gäller frågan om detta nya lagförslag bör remitteras till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att hindra fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
Motionerna
I motion T52 anför motionärerna att förslaget i propositionen borde ha remitterats till lagrådet för ytterligare granskning. De menar därför att lagrådets yttrande bör inhämtas av trafikutskottet. Även i motion T54 anför motionärerna att det nya lagförslaget borde ha granskats av lagrådet.
Utskottets bedömning
Regeringsformen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur myndigheterna kan få behörighet att fatta beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut). Däremot finns det i 8 kap. regeringsformen en ingående reglering av normgivningsmakten, dvs. kompetensen att besluta om generella föreskrifter och rätten att överlåta åt förvaltningsmyndigheter och åt kommuner att meddela sådana föreskrifter. I lagstiftningsärenden är det därför viktigt att avgöra om en viss beslutsordning avser normgivning eller förvaltningsbeslut. Utskottet har i ett yttrande över proposition 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. berört frågan om huruvida en viss typ av beslut är att anse som normgivning eller förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade därvid att gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut inte är helt klar och att detta förhållande underströks redan av grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår behov av att reglera något som befinner sig i detta gränsskikt kan -- enligt vad utskottet anförde -- argument anföras såväl för att regleringen skall ske genom normer som för att den skall genomföras genom förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade vidare att vad som i sådana fall är rimligt och ändamålsenligt kan få betydelse för valet mellan normgivning och förvaltningsbeslut (1989/90:KU4y). Att olika ståndpunkter har förekommit i detta ärende när det gäller frågan om ett tillfälligt bilförbud skall regleras genom normgivning eller förvaltningsbeslut kan tjäna som ett exempel på vad utskottet anförde i sitt tidigare uttalande. Den lösning som på lagrådets inrådan föreslås i propositionen innebär ett bemyndigande för regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 regeringsformen att meddela föreskrifter om ett sådant förbud och ett medgivande enligt 11 § i samma kapitel att överlåta åt förvaltningsmyndighet och kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Utskottet kan konstatera att denna lösning väl överensstämmer med det sätt som regleringar brukar genomföras på trafikens område. Utskottet har inga erinringar mot propositionens lagförslag. När det gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas över propositionens lagförslag får utskottet anföra följande. Bestämmelser om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. Andra stycket i den paragrafen anger de lagstiftningsområden som granskningen omfattar. Ett allmänt undantag gäller för lagförslag där lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. I stycket nämns inte bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 samt 11 § regeringsformen. Som anförs i propositionen faller därför 1 och 2 §§ i lagförslaget utanför det sålunda bestämda granskningsområdet. Utskottet finner därför att det inte krävs något yttrande från lagrådet över dessa paragrafer på grund av bestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen. I sammanhanget bör också beaktas att paragraferna har utformats i överensstämmelse med lagrådets synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3 § i lagförslaget om polisens rätt att hindra fortsatt färd anser utskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att en förnyad lagrådsgranskning inte är erforderlig för ärendets fortsatta beredning.
Stockholm den 29 maj 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson (fp), Birger Andersson (c) och Ingegerd Sahlström (s).
Propositionens lagförslag
Bilaga 2
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Motionerna 2 Yttrande från annat utskott 3 Utskottet 3 1. Propositionen 3 2. Yttrande av konstitutionsutskottet 5 3. Trafikutskottets ställningstaganden 5 4. Hemställan 10 Reservationer 11 Särskilt yttrande 14
Bilaga 1 Konstitutionsutskottets yttrande 1989/90:KU10y 15 Bilaga 2 Propositionens lagförslag 19