Lag om statsbudgeten
Betänkande 1996/97:KU3
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU03
Lag om statsbudgeten
Innehåll
1996/97 KU3
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. Vidare behandlas tre motioner som väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden år 1996.
I propositionen föreslås en lag om statsbudgeten. Lagen innehåller företrädesvis preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Ett syfte med lagen är att medverka till en ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen.
I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor som skall gälla för dem. Lagförslaget innebär bl.a. att förslagsanslagen avskaffas. Vidare regleras under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det föreskrivs att förslaget till statsbudget i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Det ges också föreskrifter om finansiering av investeringar.
I lagen tas det även in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens fasta och lösa egendom och om under vilka förutsättningar regeringen får disponera försäljningsinkomsterna.
Regeringen åläggs att lämna budgetprognoser, att redovisa statsbudgetens preliminära utfall samt att lämna en årsredovisning för staten till riksdagen. Slutligen behandlas frågor om utgiftstak och utgiftsramar.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
I motioner från Vänsterpartiet och Miljöpartiet yrkas att förslagsanslagen behålls. Samma partier yrkar också avslag på en bestämmelse som ger regeringen rätt att under vissa förutsättningar besluta att anvisade anslagsmedel inte skall användas. Moderata samlingspartiet begär i en motion sådana ändringar i lagen att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska, medan Vänsterpartiet yrkar avslag på förslagen till tak för statsbudgeten. Övriga motionsyrkanden gäller bl.a. försäljning av aktier och andelar i statliga företag, budgeteringsmarginal, lånetak, miljörevision samt frågor om vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionens lagförslag efter att först ha klarlagt den rättsliga innebörden av ett statligt utgiftstak, men lägger också fram några ändringsförslag, som närmast innebär lagtekniska justeringar. Utskottet slår också fast att införandet av budgetlagen inte innebär någon begränsning av riksdagens möjligheter enligt regeringsformen att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlagen. På förslag av näringsutskottet föreslår konstitutionsutskottet en precisering av vilka riksdagsbemyndiganden som skall fortsätta att gälla sedan budgetlagen trätt i kraft. Vidare föreslår utskottet en ändring av 5 kap. 12 § riksdagsordningen som bl.a. innebär att fördelningen av anslagen inom ett utgiftsområde skall tas genom ett enda riksdagsbeslut. Utskottet förordar ett tillkännagivande till talmanskonferensen om att en överflyttning av vissa eller alla bestämmelser i lagförslaget till riksdagsordningen bör utredas, mot bakgrund av att flera av bestämmelserna påverkar formerna för riksdagens handlande.
Samtliga motionsyrkanden avstyrks.
Till betänkandet har fogats 13 reservationer. M, fp och c reserverar sig gemensamt till förmån för ett riksdagsuttalande om att utförsäljningen av statliga företag bör fortsätta enligt riksdagens beslut i december 1991. V och mp reserverar sig gemensamt till förmån för avslag på lagförslagets 8 §, vilket bl.a. ger regeringen rätt att besluta att anvisade medel inte skall användas. I övrigt reserverar sig m, v och mp till förmån för sina respektive motionsförslag.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1995/96:220 att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om statsbudgeten,
2. beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut upphör att gälla i de avseenden som lagen reglerar.
Lagförslaget är fogat till betänkandet som bilaga 1.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att anslagsformen förslagsanslag skall finnas kvar och ingå i lagen om statsbudget,
2. att riksdagen beslutar avslå 8 § lagen om regeringens möjlighet att besluta om anslag,
3. att riksdagen beslutar avslå 26 § lagen om aktier och andelar i lagen om statsbudget,
4. att riksdagen beslutar avslå förslagen till tak för statsbudgeten i lagen om statsbudget.
1995/96:K39 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av budgeteringsmarginal inte blir möjlig, i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånebemyndigande,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt utveckling av budgetprocessen.
1995/96:K40 av Peter Eriksson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrad portalparagraf, 1 § i lagförslaget, i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen avslår 8 § i förslaget som innebär att regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas,
3. att riksdagen beslutar att ändra regeringens förslag när det gäller 42 § så att regeringen inte utan riksdagens godkännande kan vidta de utomordentligt långtgående åtgärder som föreslås,
4. att riksdagen beslutar att anslagstypen förslagsanslag skall finnas kvar men utnyttjas mer sparsamt än i dag,
5. att riksdagen beslutar att det i årsredovisning för staten skall ingå miljöeffekter i enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar att det i årsredovisning för staten skall ingå sociala effekter i enlighet med vad som anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar att miljörevision skall ingå i den årliga revisionen av den statliga verksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att förslaget om ett utgiftstak, och den nya budgetprocess som kopplas till detta, skall utvärderas vintern 1997-1998, främst med avseende på de demokratiska aspekter som anförts i motionen.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:K902 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till budgetering uppifrån och ned ,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning,
5. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av budgeteringsmarginal inte blir möjlig i enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånebemyndigande.
Yttranden från finansutskottet och näringsutskottet
På konstitutionsutskottets begäran har finansutskottet och näringsutskottet yttrat sig i ärendet. Yttrandena finns i bilagorna 3 och 4.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen förslås en lag om statsbudgeten. Lagen innehåller företrädesvis preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Framför allt regleras regeringens befogenheter och skyldigheter på området, men även formerna för riksdagens handlande påverkas i en del fall, liksom myndigheternas agerande. Syftet med lagen anges främst vara att på finansmaktens område underlätta överblicken, klargöra vad som faktiskt gäller samt skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga. Vidare är det, enligt propositionen, till följd av det statsfinansiella läget särskilt angeläget att i en budgetlag även ta in bestämmelser som kan medverka till att långsiktigt stärka budgetdisciplinen.
I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor som skall gälla för dem. Vidare finns bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det föreskrivs att förslaget till statsbudget i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Det ges också föreskrifter om finansiering av investeringar.
Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens fasta egendom samt om överlåtelse av aktier och annan lös egendom. Det anges även under vilka förutsättningar regeringen får disponera försäljningsinkomsterna.
Regeringen åläggs att lämna budgetprognoser och att då förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Det slås fast att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och att statens verksamhet skall granskas med revision. Dessutom anges vad som ingår i denna redovisningsskyldighet samt att regeringen är skyldig att lämna en årsredovisning till riksdagen. Slutligen behandlas frågor om utgiftstak och utgiftsramar.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Samtidigt föreslås riksdagens tidigare bemyndiganden och beslut upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar.
Den nuvarande regleringen i regeringsform och riksdagsordning
I regeringsformens nionde kapitel om finansmakten finns grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Riksdagen är enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) innehavare av finansmakten. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar, med andra ord att besluta om beskattning och budgetreglering. Med budgetreglering avses det förfarande varigenom statsbudgeten kommer till. Detta innefattar dels en beräkning av statsinkomsterna, dels fastställande av anslag. Riksdagen kan också besluta att budgetmedel tas i anspråk på annat sätt än genom anslag. Man talar då om specialdestination (RF 9:3-5 §§). Enligt RF 9:7 kan riksdagen i samband med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser. Statsmedlen står till regeringens disposition (RF 9:8), men de får inte användas på annat sätt än riksdagen bestämt (RF 9:2 första stycket). Detta innebär dock inte att ett anslagsbeslut måste verkställas. Den frågan får regeringen avgöra under parlamentariskt ansvar. Regeringen får inte utan bemyndigande av riksdagen ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse (RF 9:10).
Genomgripande förändringar av den statliga budgetprocessen har beslutats de senaste åren, vilket föranlett ändringar i riksdagsordningen (RO). I RO 3:2 föreskrivs att budgetåret börjar den 1 januari (lag 1994:1473, 1993/94:TK2, KU18 samt 1994/95:KU2). Från och med år 1997 kommer det statliga budgetåret därmed att sammanfalla med kalenderåret. Enligt lagrummet skall regeringen före budgetårets början avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret (budgetpropositionen). I denna skall även ingå en redovisning av statens tillgångar och skulder. Det föreskrivs vidare att budgetpropositionen skall innehålla en finansplan och en nationalbudget samt ett förslag till reglering av statsbudgeten.
Budgetpropositionen skall enligt tilläggsbestämmelsen 3.2.1 avlämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september skall den dock avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Om det till följd av regeringsskifte möter hinder att iaktta detta, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter att en ny regering tillträtt, dock senast den 15 november.
En proposition med förslag om nytt eller väsentligt höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i RF 9:7 bör enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar av framtida kostnader för det ändamål som förslaget avser.
Från och med år 1996 kan riksdagen enligt RO 5:12 genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden (lag 1994:1473), den s.k. rambeslutsmodellen. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det närmast följande budgetåret genom ett särskilt beslut fastställa dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten, eller beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna, får inte fattas innan riksdagen fastställt utgiftsramar för varje utgiftsområde och beräknat inkomsterna på statsbudgeten. Har riksdagen fattat beslut om utgiftsområden skall förslaget till statsbudget enligt RO 3:2 innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutade utgiftsområdena. Genom en ny tilläggsbestämmelse, 5.12.1, som trädde i kraft den 1 april 1996, har riksdagen numera beslutat att dela in den statliga budgeten i utgiftsområden (lag 1996:158, 1995/96:TK2, KU21).
I tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket finns närmare bestämmelser om regeringens ekonomiska vårproposition. Om regeringen anser att en proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående riksmöte, skall propositionen, om hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april. Enligt RO föreligger inte någon skyldighet för regeringen att lämna en sådan proposition.
I RO 4 kap. regleras hur riksdagen skall bereda sina ärenden. Finansutskottet skall enligt 4:5 bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen. Genom den ändring av 5 § som trädde i kraft den 1 januari 1996 skall finansutskottet dessutom bereda ärenden om ramar för utgiftsområden och beräkning av statens inkomster enligt RO 5:12. Ärenden om anslag inom de olika utgiftsområdena skall dock beredas av berörda utskott. Genom ändringar i tilläggsbestämmelserna 4.6.1- 4.6.16 har tillförts uppgifter om vilka utgiftsområden respektive utskott har ansvar för. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 15 september 1996 (1995/96:TK2, 1995/96:KU21).
Enligt tilläggsbestämmelse 4.6.2 skall finansutskottet, utöver sina uppgifter enligt 4:5, bl.a. bereda ärenden om statsskuldspolitiken och om statens egendom och upphandling i allmänhet samt budgettekniska ärenden. Utskottet skall också granska beräkningen av statens inkomster samt sammanställa statsbudgeten.
Den nya budgetprocessen har dessutom inneburit att finansutskottet har fått ett större ansvar och en starkare samordnande roll: finansutskottet får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ämnen som hör till ett annat utskotts beredningsområde (RO 3:7). Innan ett utskott avger betänkande med förslag i ett ärende som väckts inom riksdagen, skall finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig, om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna (RO 4:8).
Närmare om regleringen i 5 kap. 12 § riksdagsordningen
Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt ges den centrala regleringen av den nya budgetprocessen i RO 5:12. Under förberedelsearbetet inför genomförandet av budgetprocessen hösten 1996 har vissa brister uppdagats i denna reglering. Konstitutionsutskottet anser att det finns anledning att rätta till dessa brister och att detta bör ske så snart som möjligt. Eftersom frågan har samband med förslaget till budgetlag är det lämpligt att frågan behandlas i detta sammanhang.
Besluten om statsinkomsterna
Enligt 5:12 andra stycket skall i första fasen av budgetprocessen riksdagen genom ett särskilt beslut inte bara fastställa ramar för varje utgiftsområde, utan också en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten, dvs. beslut som gäller skatter och avgifter, får enligt tredje stycket icke fattas innan beslut fattats enligt andra stycket, dvs. innan en beräkning av statsinkomsterna fastställts.
Konstitutionsutskottet anser att principen i stället bör vara att de för inkomstberäkningarna för 1997 avgörande besluten slutligt fattas under första skedet. Inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse kan dock avgöras i det andra skedet. Denna åtskillnad mellan för inkomstberäkningen marginella och icke-marginella förslag måste göras redan vid remitteringen av budgetpropositionen, eventuella särpropositioner och motioner, som berör statsinkomsterna. Så har också skett vid remitteringen hösten 1996 av budgetpropositionen och särpropositioner med tillhörande motioner. De för inkomstberäkningen för 1997 marginella förslagen har gått till skatteutskottet. De för inkomstberäkningen 1997 betydelsefulla förslagen har med stöd av RO 4:6 andra stycket remitterats till finansutskottet. Enligt denna bestämmelse kan riksdagen avvika från de grunder för ärendefördelningen som fastställts i RO (med visst undantag), om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena.
Man måste dock kunna räkna med risken att finansutskottet inte kommer att hinna slutbehandla alla sina inkomstförslag under första skedet. Vissa förslag kan vara så komplicerade lagtekniskt eller på andra sätt att en fortsatt beredning är nödvändig. Denna beredning bör då i regel ske i respektive sakutskott (företrädesvis skatteutskottet) dit förslagen överlämnas av finansutskottet, under hänsynstagande till det inkomstrambeslut som riksdagen fattat.
Den nu gällande lydelsen av bestämmelsen innebär alltså att beslut av betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten skall fattas först i andra skedet av budgetprocessen, något som med den föreslagna modellen endast skulle förekomma undantagsvis. Paragrafen bör således ändras så att orden beslut som har betydelse för beräkningen av inkomsterna i staten utgår ur tredje stycket. Någon reglering av när dessa beslut skall fattas bör inte nu ske.
Anslagsbesluten
Enligt Riksdagsutredningens förslag skall samtliga anslag inom ett utgiftsområde behandlas som ett paket, där fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett beslut. Såväl majoritetens som reservanternas förslag måste tillgodose ett grundläggande krav: den samlade anslagsnivån får inte överstiga den utgiftsram som riksdagen tidigare lagt fast för utgiftsområdet. Är detta krav inte uppfyllt skall talmannen vägra att ställa proposition på förslagen. Däremot möter det inget hinder att anvisa ett sammanlagt lägre belopp än vad ramen anger (Förs. 1993/94:TK2 s. 24, förslagsrutan).
RO 5:12 innehåller ingen regel om att fördelningen av anslagen inom ett utgiftsområde skall tas genom ett beslut. En sådan regel bör alltså tillföras bestämmelsen och placeras lämpligen i tredje stycket som en andra mening: Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut.
Därutöver bör i 5:12 andra stycket göras en rent redaktionell ändring som innebär att ordet till inskjuts mellan orden belopp och vilket .
Utskottets förslag till ändring av RO 5:12 finns i bilaga 2.
Behovet av en budgetlag
Propositionen
I propositionen anförs flera skäl för att införa en budgetlag. Som ovan framgått ankommer det på riksdagen att besluta i ett antal för statsbudgeten grundläggande frågor. Dessa beslut kräver dock inte lags form, och de har, med ett undantag, inte heller tagits in i någon författning. Därför är det enligt regeringens uppfattning tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att över huvud taget finna besluten. Det blir även svårt att överblicka de regler som gäller och den befogenhetsfördelning som råder mellan riksdag och regering på finansmaktens område.
Vidare har frånvaron av en budgetlag lett till att regeringen tvingats inhämta riksdagens godkännande av tilltänkta förordningar på finansmaktens område genom att redovisa innehållet i förordningarna i budgetpropositionen. Regeringen anser att detta är ett omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden. En redogörelse för ett tilltänkt regelverk har inte samma precision som en författningstext. Det kan också uppstå oklarhet om vad riksdagen rent faktiskt godkänt.
Ett ytterligare skäl som åberopas för att införa en budgetlag är att den kan bidra till att strama upp budgetbehandlingen. Enligt regeringen har internationell forskning visat att budgetprocessens utformning är av betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den budgetpolitik som rent faktiskt förts. En budgetprocess som kan betecknas som stram anses kunna medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling. Vid en analys i början av 1990-talet bedömdes den svenska budgetprocessen vara mycket svag i jämförelse med dåvarande tolv EG- länder. Det förhållandet att Sverige saknat en budgetlag har, enligt regeringens uppfattning, med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessens svaghet. Bestämmelser som medverkar till att stärka budgetdisciplinen medverkar enligt regeringen också till att Sverige lättare kan leva upp till de förpliktelser angående den offentliga sektorns finanser som följer av EU-med lemskapet.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet instämmer i sitt yttrande till konstitutionsutskottet i regeringens bedömning att det är förenat med avsevärda svårigheter att få en överblick över de beslut som rör statsbudgeten och befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Finansutskottet uppger vidare att utskottet under en följd av år i samband med behandlingen av budget- och kompletteringspropositionernas avsnitt Särskilda frågor har redovisat sin syn och tagit ställning till olika frågor rörande statsbudgeten som regeringen förelagt riksdagen. Ställningstagandena har i regel inneburit ett godkännande från riksdagens sida eller att av regeringen redovisade synpunkter inte föranlett någon erinran från utskottets sida. I några fall har finansutskottet funnit anledning att föreslå riksdagen att göra tillkännagivanden till regeringen med anledning av vad utskottet anfört. Ett antal propositioner om avyttring av fast och lös statlig egendom, liksom om finansiering av statliga investeringar, har föranlett finansutskottet att i betänkanden eller i yttranden till andra utskott redovisa sin syn på hithörande frågor. Likaså har ett antal motioner om skilda ämnen med anknytning till statsbudgeten såsom uppdelning av budgeten i en drift- och en kapitalbudget, finansiering av statliga åtaganden, restriktioner för statliga utgiftsåtaganden och för den statliga upplåningen m.m., föranlett finansutskottet och riksdagen att göra uttalanden. De på detta sätt uppmärksammade frågeställningarna har i sin tur blivit utgångspunkt för olika utredningsuppdrag.
Finansutskottet anser att Budgetlagsutredningen i det utredningsarbete som föregått det nu framlagda förslaget på ett förtjänstfullt sätt gått igenom vad finansutskottet och riksdagen under årens lopp anfört rörande statsbudgeten. Det nu föreliggande förslaget till lag om statsbudget är till en mycket stor del en kodifiering av etablerad praxis på det budgettekniska området, konstaterar utskottet.
Finansutskottet anser att olägenheterna med att regelverket kring statsbudgeten inte funnits samlat har blivit alltmer uppenbara och hänvisar bl.a. till att den statliga verksamheten har ökat i omfattning och bedrivs i skiftande former. Under senare år har reformverksamheten för den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen varit omfattande. Genom de påfrestningar som statsfinanserna utsatts för har behovet av ökad stramhet och kontroll skärpts. Tydligheten i regelsystemet blir därigenom särskilt angelägen, anser utskottet och hänvisar särskilt till bristen på tydlighet när det gäller regeringens rätt att besluta om försäljning av statlig egendom. Vad gäller statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydig och klar praxis vuxit fram. Som exempel nämns befogenheten för regeringen att sälja statens aktier. Finansutskottet erinrar om att utskottet i ett yttrande till näringsutskottet (yttr. 1995/96:FiU7y s. 4) så sent som våren 1996 konstaterade att riksdagen enligt regeringsformen har en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom.
Finansutskottet ser med stor tillfredsställelse att reglerna kring statsbudgeten samlas i ett regelverk och ges lags form. Därigenom görs också ansvarsfördelningen tydlig mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Det är finansutskottets uppfattning att riksdagens arbete med att ta ställning till budgetförslaget i väsentlig grad kommer att underlättas av det nu utarbetade regelsystemet.
Finansutskottet anser att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att anta regeringens förslag till budgetlag med beaktande av de förslag till ändringar som utskottet diskuterar senare i yttrandet under de avsnitt som behandlar lagens enskilda delar.
Finansutskottet påpekar vidare att eftersom någon budgetproposition utformad för den nya beslutsordningen vid tidpunkten för yttrandets avgivande inte förelagts riksdagen har det inte varit möjligt för utskottet att behandla ett antal frågor som är nödvändiga att ta ställning till för att ge budgetlagen ytterligare konkretion. Framför allt gäller detta utformningen av ett antal bemyndiganden. Likaså är tillämpningen av utgiftstaket i alla delar inte fullständigt klarlagd. Finansutskottet bedömer därför att det under hösten kommer att få anledning att återkomma till en del av de saker som behandlas i det nu aktuella yttrandet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Såsom finansutskottet framhåller har det länge funnits ett behov av att samla reglerna kring statsbudgeten i ett regelverk. Konstitutionsutskottet delar finansutskottets tillfredsställelse över att detta nu sker och att därigenom ansvarsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område tydliggörs. Konstitutionsutskottet anser också, i likhet med regeringen, att budgetlagen kan bidra till att strama upp budgetbehandlingen och stärka budgetdisciplinen. Konstitutionsutskottet tillstyrker alltså regeringens förslag till budgetlag med de ändringar som föreslås senare i betänkandet under de avsnitt som behandlar lagens enskilda delar.
I årets budgetproposition har regeringen gjort förtydliganden beträffande en del av de frågor som berörs i den nu aktuella propositionen. Det gäller utformningen av bemyndigandena för att överskrida ramanslag, en ny modell för statliga garantier samt upptagandet av lån i Riksgäldskontoret (se nedan i detta betänkande s. 13, 22 och 24), Konstitutionsutskottet har inhämtat att finansutskottet avser att ta upp dessa frågor i sitt kommande betänkande med anledning av budgetpropositionen.
Effektivitet och resultat
Propositionen
I lagförslagets inledande bestämmelse (1 §) anges de grundläggande krav som riksdagen bör kunna ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. Av bestämmelsens första stycke framgår att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Enligt propositionen (s. 20) är hög effektivitet och god hushållning med resurserna krav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. Dessa krav bör därför komma till uttryck redan i inledningen av budgetlagen och därigenom ge en grund för vissa senare bestämmelser i lagen, bl.a. om resultatstyrning, redovisning och revision.
Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten skall bedrivas så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten skall med andra ord genomföras på ett ändamålsenligt sätt, heter det i propositionen.
God hushållning sägs innebära att onödiga utgifter skall undvikas och att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet. Enligt propositionen innebär det också att statens medel skall hanteras säkert och att dess tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl.
Med statens verksamhet avses enligt andra stycket sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Däremot avses inte verksamhet som drivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser där staten har medverkat vid bildandet. Inte heller avses riksdagen och dess myndigheters verksamhet. I propositionen påpekas att riksdagen dock har möjlighet att besluta att budgetlagen i administrativt hänseende skall gälla för riksdagen och dess myndigheter.
För att en verksamhet skall kunna styras mot högre effektivitet och god hushållning föreskrivs i lagförslaget (2 §) att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Ett av syftena med denna resultatstyrning anges vara att underlätta för riksdagens utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultaten av den verksamhet som riksdagen beslutat om.
Motionen
I motion 1995/96:K40 av Peter Eriksson m.fl. (mp) begärs att lagens inledande paragraf och specialmotiveringen ändras vad avser innebörden av begreppen god hushållning och hög effektivitet (yrkande 1). Enligt motionärernas mening skall begreppet god hushållning innefatta att verksamheten skall bedrivas så att förbrukning av naturresurser och negativa miljöeffekter minimeras. Den biologiska mångfalden får inte skadas. Vidare får verksamheten inte bedrivas så att naturresursbasen för industrin urholkas eller skadas. Hög effektivitet skall enligt motionärerna avse sociala och samhällsekonomiska effekter i positiv mening. Verksamhetens effekter på människors vardag och på den långsiktiga samhällsekonomin bör stå i fokus, snarare än produktiviteten i själva verksamheten, heter det i motionen.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet anser i sitt yttrande till konstitutionsutskottet att det är viktigt att statens verksamhet bedrivs på ett miljömässigt och socialt riktigt sätt, men till skillnad från motionärerna anser utskottet inte att 1 § skall ändras. Riksdagen och regeringen bör i stället använda andra instrument för att försäkra sig om att statsverksamheten bedrivs på miljömässigt och socialt önskvärda sätt. Exempel på sådana instrument är enligt finansutskottet återkommande miljöredovisningar och fördelningspolitiska konsekvensstudier i budgetpropositionen. Enligt finansutskottets mening bör konstitutionsutskottet tillstyrka regeringsförslaget i denna del medan motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att den statliga verksamheten bedrivs på ett miljömässigt, socialt och samhällsekonomiskt acceptabelt sätt. Konstitutionsutskottet vill i likhet med finansutskottet peka på olika metoder för riksdag och regering att försäkra sig om att så sker, till exempel genom att det i budgetpropositionen tas in miljöredovisningar och konsekvensstudier av olika slag. Däremot anser inte heller konstitutionsutskottet att 1 § budgetlagen bör ändras på det sätt motionärerna begärt. Utskottet avstyrker alltså motion K40 (mp) yrkande 1 och tillstyrker propositionens förslag till 1 §.
Konstitutionsutskottet tillstyrker även lagförslagets 2 § om regeringens skyldighet att för riksdagen redovisa mål och resultat på olika verksamhetsområden.
I propositionen anför regeringen som sin uppfattning att den inte ser några skäl till varför inte lagen i dess huvuddel skulle kunna gälla även för riksdagen och dess myndigheter, utom Riksbanken (s. 20). Konstitutionsutskottet anser att det bör uppdras åt Riksdagens förvaltningskontor att, sedan lagen antagits, överväga i vad mån och i vilken form motsvarande bestämmelser skall gälla inom riksdagsområdet. Detta bör riksdagen som sin mening ge Riksdagens förvaltningskontor till känna.
Anslagstyper och anslagsvillkor
Gällande rätt
För närvarande använder sig riksdagen av fyra typer av anslag, nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag (an slagsförordningen 1992:760). De skilda anslagstyperna kännetecknas av att olika regler gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Härigenom påverkar anslagssystemets närmare utformning befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna.
Ett obetecknat anslag får inte överskridas, och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Anslagstypen används främst för bidrag till exempelvis organisationer, museer och akademier.
Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Förslagsanslag används främst för att finansiera utgifter för sådana regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för att komma i åtnjutande av den är reglerade i lag, men antalet ersättningsfall inte exakt kan förutses. Som exempel kan nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt största förslagsanslaget avser utgifter för räntor på statsskulden.
Ett reservationsanslag får inte överskridas, men outnyttjade medel får användas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Denna anslagstyp används huvudsakligen för internationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskolor och forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt för dessa är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kan preciseras tämligen väl, men att det kan vara svårt att exakt knyta medelsförbrukningen till bestämda budgetår.
Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen - dock endast under vissa förutsättningar - beslutar om s.k. merutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Ramanslag används främst för de statliga myndigheternas förvaltningskostnader, men numera även för det militära försvarets utgifter samt för investeringar i vägar och järnvägar.
Propositionen
I propositionen föreslås att det i fortsättningen bara skall finnas tre anslagstyper, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (3 §). De närmare villkoren för anslagen framgår av lagens 4-6 §§.
Förslaget innebär alltså att den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas. När en verksamhet finansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden sker utan att de underliggande orsakerna får tillräcklig uppmärksamhet, heter det i propositionen (s. 26). Anslagstypen ger inte tillräckliga incitament för myndigheter och regering att prognosticera verksamheten, och den lämpar sig därmed dåligt för ett system med utgiftstak och utgiftsramar för statens utgifter. En avveckling av förslagsanslagen är därför, enligt regeringen, en nödvändig följd av den nya budgetprocessen.
I stället för förslagsanslag kommer enligt propositionens förslag ramanslag att användas även för regelstyrda utgifter, räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter. Den till ramanslaget kopplade anslagskrediten föreslås samtidigt bli höjd till högst 10 % av anvisat anslag (6 § första stycket). För närvarande får krediten uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppet. Enligt propositionen (s. 28) kommer regeringen att endast för några få ramanslag medge den maximala anslagskrediten redan i regleringsbrevet. Kreditmöjligheten för anslagen för förvaltningsändamål kommer normalt att sättas till 3 % och för de flesta övriga ramanslag till 5 %. Om störningar inträffar på sådana anslag under budgetåret, kan regeringen i steg höja kreditgränsen upp till 10 % av anslagsbeloppet. Enligt propositionen innebär förslaget att riksdagens befogenheter på finansmaktens område vidmakthålls, samtidigt som regeringen ges tillräcklig handlingsfrihet.
Regeringens möjlighet att överskrida ett ramanslag genom vad som i dag kallas merutgift föreslås regleras i 6 § andra stycket. Enligt nu gällande regler har regeringen denna rätt endast då det är fråga om att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför en myndighets kontroll. Enligt paragrafen får regeringen med riksdagens bemyndigande besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas .
När det gäller ramanslag för förvaltningsändamål bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande vara desamma som i dag (prop. s. 86). Det förhållandet att det bara i undantagsfall kan bli fråga om överskridande, och då endast för vissa typer av utgifter, har i lagtexten markerats med att det skall vara fråga om en särskild utgift.
Beträffande ramanslag som anvisas för bl.a. lagstadgade socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden eller garantier kan enligt propositionen så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Som ett exempel på en situation då det är lämpligt att regeringen får besluta om utgifter på ramanslag utöver anvisat belopp nämns kraftigt höjda räntor på statsskulden i samband med oro på kreditmarknaden. Hinner ett tilläggsanslag då inte anvisas, föreslås regeringen få besluta om överskridande om det krävs för att det ändamål riksdagen beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas.
Som ovan nämnts krävs riksdagens bemyndigande för att överskridande av ramanslag enligt 6 § andra stycket skall få ske. Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1996/97:1) presenterat förslag till hur detta bemyndigande närmare bör utformas. Förslaget innebär att regeringen under det kommande budgetåret får besluta att ett ramanslag får överskridas om följande villkor är uppfyllda:
1. ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget hinner inte inväntas,
2. överskridandet ryms inom utgiftstaket för staten,
3. överskridandet är nödvändigt för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Beträffande utgiftsområde 26, Statsskuldsräntor m.m., föreslår regeringen i budgetpropositionen att riksdagen medger att regeringen, för att kunna fullgöra sina betalningsåtaganden, får överskrida ramanslaget Räntor på statsskulden.
Motionerna
Två motioner tar upp förslaget att avskaffa förslagsanslagen.
I motion 1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v) hemställs att riksdagen beslutar att anslagsformen förslagsanslag skall finnas kvar och ingå i lagen om statsbudget (yrkande 1). Det som enligt motionärerna är utmärkande för förslagsanslagen är att anslagsbelastningen påverkas av samhällsutvecklingen. Anslagen får med andra ord överskridas om det mot bakgrund av medborgarnas sociala rättigheter och behov är nödvändigt. Motionärerna anser att grunderna för det svenska välfärdssystemet skulle rubbas om storleken på de belopp som olika sociala rättigheter ger den enskilde medborgaren skulle vara beroende av en fixerad anslagsram. Regeringens förslag innebär att en press för social nedskärningspolitik byggs in i systemet.
Motionärerna i motion K40 (mp) vill också behålla förslagsanslagen, men anser att de bör användas betydligt mer restriktivt än i dag (yrkande 4). Motionärerna instämmer i regeringens uppfattning att alltför stora avvikelser förelegat under senare tid mellan anvisade belopp och budgetutfall, men anser att en mindre del av framför allt de regelstyrda anslagen även i framtiden bör utgöras av förslagsanslag. Risken med att helt avskaffa förslagsanslagen är att så många undantag måste göras i det nya systemet att det uppfattas som misslyckat, heter det i motionen.
Moderata samlingspartiet framför inte något yrkande om anslagsformerna, men uttrycker i motion K39 (m) sin tillfredsställelse med att förslagsanslagen föreslås avskaffas. Användandet av förslagsanslag har enligt motionärerna tenderat att generera större offentliga utgifter både genom att regeringen kunnat överskrida anslaget för att uppfylla dess ändamål och genom att medel på sådana anslag inte fått sparas till nästkommande år.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar inledningsvis om att när riksdagen våren 1995 fattade principbeslut om att införa ett utgiftstak för de samlade offentliga utgifterna (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447) utskottet då framhöll att den eftersträvade fastheten i ett sådant system bara kunde upprätthållas om vissa anslagsformer omprövades. Inte minst gällde detta förslagsanslagen på vilka kraftiga avvikelser kunde förekomma mellan de belopp som anvisades av riksdagen och den slutliga belastningen på anslagen. Möjligheten att finansiellt styra sådana förslagsvis beräknade utgifter var dålig, påpekade finansutskottet, som förutsatte att användningen av förslagsanslag begränsades och att de finansiella villkor som var förknippade med sådana anslag skärptes.
Finansutskottet konstaterar i det nu aktuella yttrandet att ett ramanslag enligt propositionens förslag skall kunna utökas på tre sätt.
Det första sättet är ett tillfälligt överskridande enligt lagförslaget 6 § första stycket, som finansieras genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. Krediten får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet. Finansutskottet anser att lagtexten bör förtydligas, så att det framgår att krediten skall täckas av anvisade medel under efterföljande år. Utskottet föreslår att följande tillägg görs i 6 § första stycket efter meningen som slutar med orden anvisat anslag :
Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.
Finansutskottet påpekar att denna finansieringsform kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden. Däremot är den enligt utskottet mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. I stället bör, enligt utskottet, regeringen då i vanlig ordning föreslå riksdagen att på tilläggsbudget anvisa ytterligare medel för ett visst ändamål.
Det andra sättet att utöka ett ramanslag är då regeringen enligt 6 § andra stycket med riksdagens bemyndigande beslutar att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Finansutskottet anser att denna möjlighet till anslagsöverskridande endast skall användas om inget av de två andra alternativen bör användas.
Finansutskottet anser att den föreslagna lösningen på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl utskottets tidigare framförda krav på en bättre utgiftskontroll som nödvändigheten att finna utanordningsformer som säkerställer att regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut enligt givna regler och ingångna avtal.
Utskottet har dock ytterligare kommentarer till förslagen om överskridande av ramanslag.
Det totala kreditutrymme som regeringen ges möjlighet att utnyttja blir med förslaget betydande, påpekar finansutskottet. Utskottet utgår därför från att regeringen kommer att tillämpa kreditmöjligheten på det restriktiva sätt som redovisas i motivtexten. Anslag för förvaltningsändamål kommer i regleringsbrevet att tilldelas en anslagskredit på 3 %, och för de flesta övriga ramanslag kommer kreditgränsen i utgångsläget att begränsas till 5 %. Med kreditmöjligheten torde de flesta behov av ytterligare medel tillfälligt kunna klaras av. Finansutskottet ifrågasätter dock om en kredit av detta slag generellt skall kunna förbli utnyttjad under en längre period. Strävan bör enligt utskottets mening vara att så snart som möjligt reglera krediten.
För anslag avsedda för statsskuldsräntor, icke påverkbara EU- relaterade utgifter samt för infriande av kreditgarantiutfästelser finns enligt finansutskottet en risk att det generella kreditutrymmet kan visa sig otillräckligt. I dessa lägen bör, som regeringen föreslår, vissa andra möjligheter kunna stå till buds. Finansutskottet anser att regeringen ytterst alltid måste ha möjlighet att, inom ramen för riksdagens bemyndigande, kunna överskrida ett ramanslag för att klara bl.a. utbetalningar av lagreglerade förmåner. Utskottet förutsätter att denna rätt utnyttjas endast i rena undantagsfall. Grundregeln bör enligt finansutskottet vara att under budgetåret uppkommande anslagsbehov skall täckas genom tilläggsbudgetanslag anvisade av riksdagen. För att ge riksdagen information om bakgrunden till de befarade överskridandena och möjlighet att pröva och debattera de aktuella frågorna bör denna ordning gälla även om medelsbehovet framkommer sent på året och utgifterna i praktiken redan är fullbordade. Finansutskottet erinrar om att tilläggsbudgetförslag i enlighet med Riksdagsutredningens förslag kommer att behandlas samlat av riksdagen. Utskottet anser att endast om utrymme inte finns för att hinna med en riksdagsbehandling bör regeringen på egen hand kunna fatta beslut om att överskrida ett anslag. Detta bör enligt utskottet regleras genom det bemyndigande som regeringen förutsätts få i samband med behandlingen av budgetpropositionen.
Med dessa förtydliganden tillstyrker finansutskottet regeringens förslag att avskaffa förslagsanslag som anslagsform samt vad som i övrigt framförs i propositionen om anslagstyper och anslagsvillkor.
Finansutskottet anser således från sina utgångspunkter att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40 (mp) yrkande 4.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet instämmer i den bedömning som gjorts av regeringen och av finansutskottet och som sammanfattningsvis innebär att förslagsanslag lämpar sig dåligt för ett system med utgiftstak och utgiftsramar. Konstitutionsutskottet tillstyrker därför propositionens förslag att avveckla förslagsanslagen, 3 §, och avstyrker motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40 (mp) yrkande 4.
Konstitutionsutskottet delar vidare finansutskottets uppfattning att lagtexten i 6 § första stycket bör förtydligas, så att det framgår att anslagskrediten skall täckas av anvisade medel under efterföljande år. Konstitutionsutskottet tillstyrker alltså finansutskottets förslag till tillägg i 6 § första stycket.
Finansutskottet har i sitt yttrande gett uttryck för hur det anser att kreditmöjligheterna och möjligheterna till anslagsöverskridande enligt 6 § bör utnyttjas av regeringen. Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömningar. Ovan har redovisats regeringens förslag i årets budgetproposition till hur riksdagens bemyndiganden till regeringen att överskrida ramanslag enligt 6 § andra stycket bör utformas. Konstitutionsutskottet konstaterar att regeringens förslag ligger i linje med vad finansutskottet här har anfört.
Med de förtydliganden som finansutskottet gjort och som konstitutionsutskottet ställer sig bakom tillstyrker konstitutionsutskottet lagförslaget 3-8 §§, i de delar de inte redan behandlats, samt vad som i övrigt anförts i propositionen om anslagstyper och anslagsvillkor.
Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang ta upp frågan om riksdagens möjligheter att ställa villkor för utnyttjandet av anslagen.
Som ovan framgått får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen bestämt (RF 9:2). När det gäller utgiftsbesluten föreskrivs i RF endast att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål (RF 9:3). Riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. Riksdagens beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) kan alltså kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning. Enligt gällande rätt är riksdagen oförhindrad att sätta vilka villkor den vill vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte strider mot tidigare gjorda åtaganden. Sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat. Grundlagberedningen tog på sin tid avstånd från tanken att hindra riksdagen att gå för långt i detalj vid anslagsspecificeringen (SOU 1972:15 s. 115).
I den nu aktuella propositionen anförs såväl i den allmänna motiveringen (s. 23) som i specialmotiveringen till 3-6 §§ (s. 84) att riksdagen bestämmer de villkor som gäller för medlens användande. Det sker på ett standardiserat sätt genom att det för skilda ändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas , heter det i propositionen.
Utskottet konstaterar att propositionens beskrivning av de villkor riksdagen kan föreskriva inte är uttömmande, eftersom det av den här ovan lämnade redovisningen framgår att de villkor riksdagen lämnar vid anslagsspecificeringen kan vara av en mängd olika slag och inte alls endast avse anslagstyperna. Avsikten med den nya budgetlagen är inte att påverka befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering. Inriktningen har i stället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma till uttryck i lagen (se bl.a. prop. s. 121).
Konstitutionsutskottet vill därför understryka att införandet av budgetlagen inte innebär någon begränsning i riksdagens möjligheter enligt RF att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlagen och speciallagstiftningen inom respektive verksamhetsområde.
En ändring, precisering eller komplettering av regeringens förslag till medelsanvisning - utan att någon ändring föreslås i fråga om storleken av medelsanvisningen - markeras ibland av utskotten i hemställan med formuleringen att riksdagen med anledning av (kurs. här) regeringens förslag ... anvisar ... . Någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av riksdagens beslut i budgetfrågor i nu aktuella fall finns emellertid inte. Oavsett formulering är dock regeringen bunden av riksdagens uttalanden om villkoren för medelsanvisningen.
Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang erinra om sitt uttalande i vårens granskningsbetänkande, nämligen att utskottet anser det principiellt viktigt att regeringen i regleringsbrev och förordningar uttrycker sig tydligt, så att riksdagens beslut om medelsanvändning kan verkställas i enlighet med riksdagens önskemål (bet. 1995/96:KU30 s. 20).
Utnyttjande av anslag
Propositionen
I propositionen föreslås att regeringen ges rätt att begränsa villkoren för myndigheternas utnyttjande av anslag (7 §). Exempel på villkorsbegränsningar som enligt propositionen kan bli aktuella är att outnyttjade medel på reservationsanslag inte får användas så många år som anslagstypen medger, att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning och - förmodligen vanligast förekommande - att anslagskrediten på ramanslag sätts lägre än vad riksdagen medgett.
Av den inledningsvis lämnade redovisningen för gällande rätt framgår att regeringen under parlamentariskt ansvar i vissa fall kan avstå från att verkställa anslagsbeslut. En sådan prövningsrätt ansågs i förarbetena till RF ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt var önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna (prop. 1973:90 s. 223). Också när det gällde att tillvarata uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av betydelse. I förslaget till 8 § regleras nu detta förfarande. Regeringen ges där rätt att avstå från att utnyttja medel på anvisade anslag, men bara om det är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra skäl (8 §).
Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses enligt propositionen främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än vad som var tänkt eller missförhållanden kan ha uppdagats. Det understryks i propositionen att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning (s. 88).
Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl är enligt propositionen generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag. En prövningsrätt från dessa utgångspunkter har sin främsta praktiska betydelse då det av stabiliseringspolitiska skäl är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.
Enligt förslaget till 42 § (se vidare nedan s. 36) har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsområden kommer att överskridas. Även med stöd av detta lagrum kan regeringen besluta att medel på anvisade anslag inte skall användas. Regeringen är dock självfallet förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lag eller avtal fullgörs, heter det i propositionen.
Motionerna
I motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande 2 yrkas avslag på förslaget till 8 §.
Vänsterpartiet anser att det av budgetlagen klart bör framgå att regeringen inte får avstå från att utnyttja anvisade medel utan att först få frågan behandlad av riksdagen. Detta skall vara regeln om det gäller större belopp eller om det inte klart framgår att det handlar om en verksamhet som nått sina mål på ett mer samhällsekonomiskt effektivt sätt än riksdagen förutsatt. En så generell frihet för regeringen som föreslås i propositionen skulle däremot kunna rubba relationen mellan riksdag och regering, anför Vänsterpartiet.
Motionärerna i motion K40 (mp) karaktäriserar förslaget till 8 § som en överreaktion från regeringens sida. Det förhållandet att det tar något längre tid att åtgärda budgetöverskridanden om också riksdagen skall kopplas in måste enligt motionärerna vägas mot möjligheten till ett bredare stöd för åtgärderna, en offentlig debatt och en nödvändig demokratisk beslutsprocess. Det är särskilt angeläget för ett land som Sverige med en tradition av minoritetsregerande att värna om parlamentets kontroll över budgetpolitiken och den verkställande makten, heter det vidare i motionen. Det är inte rimligt att ge en minoritet en maktställning som innebär så vittgående möjligheter att åsidosätta majoritetsbeslut i parlamentet.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet konstaterar inledningsvis att förslagets 8 § i huvudsak innebär en lagreglering av ett förfarande som regeringen sedan lång tid tillbaka har haft möjlighet att utnyttja med stöd av förarbetena till RF. Enligt finansutskottets mening krävs en fast utgiftskontroll för att komma till rätta med obalanserna i statsfinanserna. Alla möjligheter till besparingar måste därvid tas till vara. Finansutskottet anser det självklart att ett anslag skall kunna underskridas om det visar sig att anvisade medel överstiger vad som behövs för att ett av riksdagen fastlagt ändamål med anslaget skall uppfyllas. Enligt utskottets mening måste regeringen också ha möjlighet att snabbt kunna begränsa de statliga utgifterna om det krävs av stabiliseringspolitiska eller statsfinansiella skäl. Finansutskottet påpekar att det i propositionen redovisas en rad exempel på att så också har skett under årens lopp.
Finansutskottet understryker vad som också framhålls i propositionen, nämligen att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning samt att regeringen lika självklart också är förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullgörs.
Den i lagförslagets 42 § föreskrivna skyldigheten för regeringen att själv vidta de åtgärder som den har befogenhet till, eller att föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder för att undvika att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, avviker i grunden inte från vad som tidigare gällt, anser finansutskottet.
Regeringen har i 1995 års kompletteringsproposition samt i årets ekonomiska vårproposition och den under försommaren framlagda propositionen om vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop. 1995/96:222) för riksdagen redovisat olika större anslagsöverskridanden och anmält hur man avser att finansiera överskridandena. Finansutskottet förutsätter att regeringen även framöver redovisar större uppkomna överskridanden på motsvarande sätt.
Finansutskottet har inget att erinra mot de i 7 och 8 §§ intagna föreskrifterna om utnyttjandet av anslag. Enligt utskottets mening bör konstitutionsutskottet därför avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande 2.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet vill i likhet med finansutskottet understryka att regeringen naturligtvis inte får underlåta att utnyttja ett anslag enbart därför att den ogillar anslagets syfte eller omfattning, och att regeringen självklart också är förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullgörs. Vidare är regeringen bunden av riksdagens anslagsvillkor (se ovan s. 17). Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas outnyttjat med hänsyn till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan.
Med det anförda tillstyrker konstitutionsutskottet 7 och 8 §§ - den sistnämnda paragrafen efter en språklig korrigering - och avstyrker motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande 2.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
Propositionen
När riksdagen enligt RF 9:3 bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. Regeringen anser att den benämning som används för inkomstposterna på statsbudgeten bör framgå av budgetlagen. I lagförslagets 9 § anges därför att sådana statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar.
I förslaget till 10 § ges grundläggande bestämmelser för hur den ekonomiska redovisningen skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Såväl kassamässig som utgiftsmässig redovisning skall kunna förekomma. Avräkning skall ske löpande. Kassamässig redovisning innebär att redovisningen sker i anslutning till att inbetalningar och utbetalningar äger rum. Det sker främst i fråga om transfereringar från staten till hushåll, kommuner och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten.
Utgiftsmässig redovisning innebär att en utgift eller inkomst bokförs när en vara eller tjänst har levererats och anspråk på ersättning har rests. Principen tillämpas främst för förvaltnings- och investeringsverksamhet. Den blandade ordning - både kassamässig och utgiftsmässig redovisning - som föreslås komma till uttryck i 10 § budgetlagen är också den ordning som för närvarande tillämpas i Sverige.
Den valda redovisningsmetoden kan enligt propositionen betraktas som ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och inkomsttiteln. I paragrafens sista stycke anges att riksdagen för ett anslag eller en inkomsttitel kan besluta att avräkning skall göras på någon annan grund.
Motionerna
Moderata samlingspartiet har i två motioner framfört yrkanden med innebörden att regeringen bör genomföra en övergång till kostnadsmässig redovisning. Dessa motioner behandlas nedan under avsnittet Vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet tillstyrker förslagen till 9 och 10 §§ om redovisning mot inkomsttitlar och anslag.
Ekonomiska förpliktelser
Propositionen
I RF 9:10 finns ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förbindelse. I lagförslagets 11 § första stycket hänvisas till att det i 12-14 §§ ges bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt regeringsformens stadgande. I paragrafens andra stycke erinras om att bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) om statens upplåning.
Enligt lagförslagets 12 § får regeringen för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Att regeringen årligen för riksdagen skall redovisa de ekonomiska förpliktelser av denna typ som den iklätt staten följer av lagförslagets 44 §.
Vidare får regeringen enligt 13 § ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Som exempel på åtaganden av denna typ nämns i propositionen avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbrukningsmateriel och hyra av kontorsutrustning. Enligt propositionen skall regeringen ha rätt att överlåta denna rätt till den myndighet som regeringen bestämmer.
Av motivtexten framgår att någon redovisning av åtaganden i den löpande verksamheten inte kan ske, eftersom de till sin omfattning är okända.
Regeringens rätt att ställa ut kreditgarantier m.m. regleras i 14 §. Regeringen skall enligt förslaget för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Enligt 44 § skall regeringen för riksdagen varje år redovisa de garantier som ställts ut.
För en statlig garanti skall enligt 15 § en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte riksdagen för ett visst fall beslutar annat.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet har inga invändningar mot propositionens förslag till lagtext i denna del. Utskottet noterar att Svea hovrätt i sitt remissvar på Budgetlagsutredningen hade vissa synpunkter på bestämmelsen om vilka förpliktelser regeringen får ikläda staten för att den löpande verksamheten skall fungerar tillfredsställande (13 §). Enligt hovrättens remissvar, som i denna del inte refereras i propositionen, var den aktuella paragrafen allmänt hållen. Enligt hovrättens mening borde det närmare anges i lagtexten vilka slag av ekonomiska förpliktelser som åsyftades. Vidare kunde det övervägas att införa en regel om beloppstak. En ekonomisk ram borde enligt Svea hovrätt uppställas för regeringens behörighet i detta avseende.
Finansutskottet förklarar sig inte dela Svea hovrätts uppfattning att 13 § är alltför allmänt formulerad. Utskottet erinrar om att det av propositionen framgår att de åtaganden som regleras i paragrafen inte får gå längre än vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig verksamhet motiverar detta.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet instämmer i finansutskottets bedömning och tillstyrker lagförslagets 11-15 §§ om regeringens befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser.
Här kan nämnas att regeringen i årets budgetproposition föreslår en ny modell för garantihanteringen. Den föreslagna modellen sägs innebära att risken i varje garantiengagemang beräknas och att det därigenom sätts ett pris i form av en årlig avgift på garantin. Till den del avgifter inte erhålls från garantitagaren anses det vara fråga om en statlig subvention som skall belasta ett anslag.
Statsbudgetens avgränsning
Propositionen
Enligt regeringens uppfattning är avgränsningen av statsbudgeten alltför vag (s. 41). Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamheter som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten. Enligt regeringen minskar statsbudgetens värde som beslutsunderlag till följd av denna vaga avgränsning, vilket kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Regeringen anser att det mot bakgrund av införandet av utgiftstak är särskilt viktigt att statsbudgetens avgränsning klargörs.
I propositionen föreslås att statsbudgeten i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov (16 §). Vidare föreslås att statens inkomster och utgifter huvudsakligen skall tas upp brutto på statsbudgeten (17 §). På inkomsttitlar och anslag skall däremot inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter (18 §). Slutligen föreslås att regeringen skall få besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis täcker statens kostnader för verksamheten (19 §).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar i sitt yttrande om att det vid flera tidigare tillfällen uttalat att budgeten bör vara fullständig och att principen om bruttoredovisning bör tillämpas. I ett betänkande från 1993 (bet. 1992/93:FiU30 s. 167) anförde utskottet att det på grund av avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten - samtidigt som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrevs i varierande former vid sidan av statsbudgeten - saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Budgeten utgjorde därmed inte längre ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter, ansåg utskottet då.
Om väsentliga delar av den statliga verksamheten inte redovisas över statsbudgeten finns enligt finansutskottet risk för att de utanförstående delarna inte tas upp till prövning i samband med budgetbehandlingen på samma sätt som den övriga verksamheten. Likaså minskar värdet av att fastställa utgiftsramar om vissa utgifter inte omfattas av dem. Möjligheten att kontrollera och följa utgiftsutvecklingen minskar. Finansutskottet anser att de diskrepanser mellan budgetunderskott och lånebehov som tidigare förelegat visar på svårigheterna i dessa avseenden.
Sammanfattningsvis anser finansutskottet att den föreslagna regleringen ökar budgetens överblickbarhet och att budgetens värde som beslutsunderlag därmed ökar. Förslaget innebär enligt utskottet också att möjligheten att kontrollera utvecklingen av statens totala utgifter ökar. Finansutskottet tillstyrker propositionens förslag om reglering av statsbudgetens avgränsning.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet ansluter sig till finansutskottets bedömning. Såsom anförs i propositionen gör det förhållandet att ett tak för statens utgifter avses tillämpas i statens budgetprocess att det är särskilt nödvändigt med en precisering av statsbudgetens avgränsning. Konstitutionsutskottet tillstyrker således förslagen till 16-19 §§.
Finansiering av investeringar
Propositionen
Enligt lagförslagets 20 § får regeringen, inom låneramar som riksdagen årligen fastställer, besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret.
Vidare föreslås regeringen få besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer (21 §). Anskaffningar av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, skall enligt lagförslagets 22 § finansieras med anslag eller med vissa försäljningsinkomster.
Systemet med att finansiera myndigheternas anläggningstillgångar genom lån i Riksgäldskontoret har tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är investeringar för förvaltningsändamål, såsom t.ex. maskiner, inventarier och ADB-system som finansierats på detta sätt. Myndigheternas kostnader för amorteringar och räntor finansieras under avskrivningstiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Även större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter som utgör produktionsfaktorer i myndighetens verksamhet, kan finansieras på detta sätt.
I propositionen framhålls att finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir investeringarnas kapitalkostnader synliga. Besluten om investeringar kan fattas på närmast företagsekonomiska grunder och hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter. Kostnader fördelas på ett korrekt sätt över tiden under den tid tillgången nyttjas.
Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå riksdagen att ta ställning till skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt avses investeringsbemyndigandena bli bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. I propositionen sägs att utrymmet för nya investeringar bestäms av de belopp som amorteras under året och en eventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkor som skall gälla för lånen.
Finansutskottets yttrande
I sitt yttrande uppehåller sig finansutskottet särskilt vid reglerna för finansiering av anläggningstillgångar. Utskottet hänvisar till att riksdagen fr.o.m. budgetåret 1992/93 årligen givit regeringen en låneram i Riksgäldskontoret för att finansiera myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Det första året var låneverksamheten begränsad till vissa myndigheter. Regeringen begärde och beviljades en låneram av riksdagen om 900 miljoner kronor. För budgetåret 1993/94, då flertalet myndigheter omfattades av lånemodellen, begärde regeringen en låneram på 4 500 miljoner kronor. Vid budgetårets slut uppgick de upptagna lånen till 2 372 miljoner kronor. För budgetåret 1994/95 beviljades regeringen en låneram på 9 800 miljoner kronor. Av denna utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid det budgetårets slut.
I finansplanen 1995 redovisades de främsta skälen till skillnaden mellan den tilldelade låneramen och den faktiska låneskulden. Myndigheterna hade senarelagt planerade investeringar, och de hade amorterat mer än planerat under amorteringstiden. Det var också sannolikt, anfördes det i finansplanen, att den sammanlagda tilldelade låneramen, som hade beräknats från myndigheternas redovisning av planerade investeringar, hade innehållit ett visst mått av överplanering. Det föreföll också som om myndigheterna i vissa fall hade varit obenägna att ta upp lån i de fall de hade kunnat finansiera investeringen på annat sätt. Regeringen ansåg i finansplanen 1995 att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om utvecklingen av myndigheternas investeringsverksamhet. För budgetåret 1995/96 begärde regeringen ett bemyndigande att ta upp lån på sammanlagt 12 400 miljoner kronor. Av beloppet beräknades en viss andel, motsvarande 5 % av det sammanlagda lånebeloppet, ställas till regeringens disposition för oförutsedda behov.
I sitt betänkande 1994/95:FiU10 med anledning av budgetpropositionen 1994/95:100 anförde finansutskottet att det tidigare ställt sig positivt till att myndigheterna givits möjlighet att finansiera investeringar för förvaltningsändamål genom lån i Riksgäldskontoret. Myndigheterna hade emellertid tenderat att överskatta sina investeringsplaner eller avstått från att utnyttja investeringslånen på det sätt som var avsikten när låneformen inrättades. Det hade därmed, som framgått, uppstått en betydande skillnad mellan vad riksdagen beviljat som låneram och vad myndigheterna faktiskt utnyttjat. Detta kunde, konstaterade finansutskottet, skapa problem i framtiden för den finansiella styrningen av myndigheterna. Det kunde också te sig mindre meningsfullt för riksdagen att besluta om en låneram som vida översteg vad som faktiskt utnyttjades. Det fanns därför, anförde utskottet, anledning att undersöka möjligheterna att nå bättre överensstämmelse mellan låneram och faktiskt utnyttjande.
Finansutskottet tillstyrkte den begärda låneramen för budgetåret 1995/96 med hänvisning till att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om myndigheternas investeringsverksamhet. Det borde dock övervägas, ansåg utskottet, om inte den del av låneramen som direkt ställdes till myndigheternas förfogande borde minskas och i stället den del ökas som får disponeras av regeringen för oförutsedda behov. Om det under året uppkom ett ökat lånebehov för någon myndighet borde regeringen kunna göra omfördelningar inom låneramen med hänsyn härtill.
Finansutskottet konstaterar i det nu aktuella yttrandet att skillnaden mellan det beviljade låneutrymmet och det faktiskt utnyttjade beloppet alltjämt är mycket stor. Av den beviljade låneramen på 12 400 miljoner kronor hade 7 982 miljoner kronor utnyttjats den 30 juni 1996. Det finns enligt finansutskottet också anledning att uppmärksamma att när denna typ av låneramar infördes angavs att regeringen skulle besluta om en låneram för respektive myndighet och att regeringen skulle pröva myndigheternas investeringsverksamhet inom ramen för den ordinarie budgetprövningen. Låneramen skall enligt propositionen avse den totala skuld som en enskild myndighet får ha till Riksgäldskontoret. Finansutskottet anser detta vara en rimlig ordning. När verksamheten nått full omfattning, dvs. när alla anläggningstillgångar som finns upptagna i myndigheternas redovisningar finansieras med lån, är det enligt finansutskottet sannolikt att nyupplåningsbehovet och summan av amorteringarna kommer att närma sig varandra. Innebörden av att ange en årlig låneram blir därmed en annan än när verksamheten byggdes upp och den statliga upplåningen påverkades. Det kan enligt finansutskottet finnas anledning att återkomma till frågan i samband med att riksdagen tar ställning till motsvarande låneram för budgetåret 1997.
Finansutskottet erinrar vidare om att utskottet i flera betänkanden behandlat finansiering av investeringar i infrastruktur (se t.ex. bet. 1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En utförlig redovisning gjordes i ett yttrande till trafikutskottet (yttr.1992/93:FiU4y). Finansutskottet anser att det nu föreliggande lagförslaget överensstämmer med den uppfattning utskottet framförde i dessa sammanhang.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet tillstyrker förslagen till 20-23 §§ om finansiering av investeringar.
Här kan nämnas att regeringen i årets budgetproposition bekräftar finans utskottets iakttagelse att de av myndigheterna upptagna lånen t.o.m. den sista juni 1996 väsentligt understiger den totalt tilldelade låneramen. Regeringen förklarar detta bl.a. med att myndigheterna i många fall endast tar upp lån två gånger per år och då vid halv- och helårsskiften. Upptagna lån väntas därmed öka vid helårsskiftet.
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att den för budgetåret 1997 skall få besluta om lån för myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål intill ett sammanlagt belopp av 14 700 miljoner kronor. Vidare beräknas det sammanlagda kreditbeloppet för myndigheterna till 13 000 miljoner kronor för 1997.
Överlåtelse av statens egendom
Propositionen
Riksdagen har enligt RF 9:9 en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90 s. 347). Riksdagen har emellertid inte antagit någon lag om överlåtelse av statens egendom. På vissa områden - främst vad gäller fast egendom - har riksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden har enligt propositionen en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.
Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. I propositionen föreslås att vissa grundläggande bestämmelser om förfogandet över statens egendom tas in i budgetlagen. Bestämmelserna avses främst reglera kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen, under vilka förutsättningar egendom får säljas och hur försäljningsinkomsterna får disponeras.
I lagförslagets 25 § första stycket anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål får enligt paragrafens andra stycke ske utan begränsning.
Regeringen föreslås i 26 § första stycket få sälja aktier eller andelar i företag där staten har mindre än hälften av rösterna, om inte staten för det företaget har beslutat annat. Utan bemyndigande från riksdagen får regeringen inte genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar (26 § andra stycket).
Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja om den inte längre behövs eller om den har blivit obrukbar (28 §).
Försäljning av statens egendom skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta (29 §).
I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreslår regeringen följande.
Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida om inte riksdagen bestämmer annat (30 §).
Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i en verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, får inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen (31 §). Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot en inkomsttitel (32 §). Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts (33 §). Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts (34 §).
Motionen
I motion K38 (v) hemställs att riksdagen avslår 26 § i lagförslaget (yrkande 3). Paragrafens innebörd är enligt motionärerna att riksdagens inflytande över den statliga egendomen minskas. Eftersom ett avgörande inflytande i ett bolag ofta utövas via ett minoritetsinnehav av röstvärdet, kan inte den föreslagna regeln godtas, anför motionärerna. Motionärerna hänvisar i stället till den lösning som Statskontoret föreslår i sitt remissyttrande, nämligen att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över de kritiska gränserna 10, 30 respektive 50 % skall underställas riksdagen. Skall det ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet skall detta underställas riksdagen, heter det i motionen.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar om att utskottet behandlat frågor om överlåtelse av fast egendom vid ett flertal tillfällen, vilket också utförligt redovisats av Budgetlagsutredningen. Vid ett tillfälle då regeringen föreslagit att regeringen skulle få besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom utan några beloppsmässiga begränsningar yttrade sig även konstitutionsutskottet till finansutskottet. Konstitutionsutskottet (yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att värdegränsen inte borde slopas förrän frågan om grunderna för förfogandet över statens egendom närmare hade setts över. Finansutskottet instämde i detta (bet. FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU 1985/86:22) att regeringen borde företa en översyn av gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer för försäljning av staten tillhörig fast egendom. Finansutskottet ser med stor tillfredsställelse att regeringen nu förelagt riksdagen ett förslag till lagreglering av frågan.
Med anledning av Vänsterpartiets motion anför finansutskottet att det kan finnas goda skäl för staten att ha kvar en minoritetspost i ett aktiebolag. Utskottet nämner som exempel att staten i kontrollsyfte köpte en mindre aktiepost i bolaget Cementa AB då bolaget hade blivit enda inhemska producent av cement. Finansutskottet erinrar vidare om att aktiebolagslagen ger ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär att bolagsordningen inte kan ändras i vissa avseenden utan stöd från minoritetsägaren. Även aktieägare som innehar en tiondel av aktierna i ett bolag har ett visst skydd mot ändringar i bolagsordningen. Mot den bakgrunden finns det enligt finansutskottet anledning för riksdagen att förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag, trots att staten inte innehar en majoritet av rösterna. Riksdagen bör i sådana fall kunna ge regeringen till känna att riksdagen vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en minoritet av rösterna för samtliga aktier. Den i propositionen föreslagna lydelsen av paragrafen ger enligt finansutskottet utrymme för ett sådant riksdagsbeslut. Finansutskottet anser att motionen tillgodoses med denna ordning och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motionen.
Finansutskottet hänvisar också till att utskottet tidigare understrukit betydelsen av att inkomster av försäljning tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten (bet. 1993/94:FiU20).
Sammanfattningsvis har finansutskottet ingen invändning mot propositionens förslag beträffande överlåtelse av statens egendom, utan förordar att konstitutionsutskottet tillstyrker propositionen i denna del.
Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet erinrar inledningsvis om att riksdagen våren 1996 beslöt att minskning av statens ägande med vissa angivna restriktioner skulle kunna ske beträffande åtta angivna företag (prop. 1995/96:141, bet. NU26). De åtta företagen var följande: AssiDomän AB, Celsius AB, Enator AB, Pharmacia & Upjohn Inc., SAQ Kontroll AB, AB Svensk Exportkredit, SBL Vaccin AB och Lantbrukskredit AB. Detta bemyndigande ersatte det bemyndigande som riksdagen lämnade år 1991 (prop. 1991/92:69, bet. NU10). Samtidigt angavs att av riksdagen tidigare lämnade bemyndiganden avseende Nordbanken, Securum AB (numera inklusive Retriva AB) och Svenska Skogsplantor AB skulle fortsätta att gälla.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut innefattar dels att riksdagen skall anta förslaget till lag om statsbudgeten, dels att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar, påpekar näringsutskottet. I propositionen sägs dock i fråga om försäljning av aktier i statliga företag att de särskilda bemyndiganden som riksdagen lämnade våren 1996, liksom tidigare givna bemyndiganden, kan fortsätta att gälla.
Riksdagsbeslutet våren 1996 omfattade, som nämnts, åtta företag. Vidare konstaterades i den då aktuella propositionen, liksom i näringsutskottets betänkande, att tidigare bemyndiganden för ytterligare tre företag skulle fortsätta att gälla. Därutöver har riksdagen bemyndigat regeringen att genomföra en försäljning av Svensk Fastighetsvärdering AB (SVEFA). Riksdagen fattade våren 1995 beslut om bolagisering av den fastighetsekonomiska verksamheten inom Statens lantmäteriverk (prop. 1994/95:166, bet. BoU17). I riksdagsbeslutet ingick ett bemyndigande för regeringen att i en nära framtid sälja aktier i bolaget.
Riksdagen har således lämnat särskilda bemyndiganden för nämnda tolv företag, anför näringsutskottet. Till sitt yttrande har näringsutskottet fogat en tabell med en sammanställning över dessa företag, liksom över innebörden av bemyndigandena. Näringsutskottet påpekar dock att det inte går att med bestämdhet uttala sig om huruvida denna förteckning dr uttömmande.
Företag Antal Statens ägar- Möjlig
anställda andel sept. lägsta röst-
1995 1996, % andel, %
________________________________________ _____________________
Närings- och handelsdepartementet
AssiDomän AB1 13 119 50,25 34
Celsius AB2 11 740 25 10
Enator AB 4 901 25 0
Pharmacia &
Upjohn Inc. 33 000 7 0
SAQ Kontroll AB 711 100 0
AB Svensk Exportkredit 86 50 34
Svenska Skogsplantor
AB 270 100 0
Socialdepartementet
SBL Vaccin AB 95 100 0
Finansdepartementet
Lantbrukskredit AB 4 50 0
Nordbanken 7 124 65,53 0
Securum AB4 9 258 100 0
Inrikesdepartementet
Svensk Fastighets-
värdering AB 110 100 0
________________________________________ ___________________
Näringsutskottet erinrar vidare om att regeringen i proposition 1995/96:141 om aktiv förvaltning av statens företagsägande meddelade att den avsåg att ytterligare utveckla och förbättra de årliga redogörelserna för företag med statligt ägande. Det angavs att det bl.a. skulle göras kompletteringar med uppgifter om utdelningar, omstruktureringar, försäljning av aktier och nyemissioner som skulle komma att ske med stöd av det nya bemyndigandet. Enligt näringsutskottet framgår inte av årets redogörelse (skr. 1996/97:20) för vilka företag riksdagen har lämnat särskilda bemyndiganden eller innebörden av dessa bemyndiganden. Enligt uppgift avses dock en sammanfattning av bemyndigandena komma att ingå i nästa års redogörelse, vilket näringsutskottet noterar med tillfredsställelse.
För att det inte skall råda någon oklarhet om vad riksdagens nu aktuella beslut innebär i förhållande till tidigare lämnade bemyndiganden avseende försäljning av aktier och andelar i företag med statligt ägande, anser näringsutskottet att konstitutionsutskottet bör ange vilka företag som omfattas av dessa bemyndiganden. Innebörden av bemyndigandena bör dessutom klargöras, förslagsvis genom hänvisning till den tabell näringsutskottet redovisat. Därvid bör - för klarhets skull - anges att en försäljning av statens innehav av A-aktier i Celsius AB kräver ett beslut av riksdagen samt att bemyndigandet beträffande AssiDomän AB endast avser nyemission.
Beträffande det som förordas i motion 1995/96:K38 (v) och som innebär att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över gränserna 10 %, 30 % och 50 % skall underställas riksdagen hänvisar näringsutskottet till vad som sägs i propositionen (s. 62) om att en sådan lösning är opraktisk med hänsyn till det begränsade antal företag som är aktuella. Näringsutskottet påpekar att det av den tidigare nämnda skrivelsen 1996/97:20 med redogörelse för företag med statligt ägande framgår att det endast är sex företag för vilka statens ägarandel understiger 50 %, nämligen följande: A/O Dom Shvetsii (36 %), Celsius AB (25 %), Enator AB (25 %), Norrland Center AB (33,3 %), Pharmacia & Upjohn Inc. (7 %) och Svensk Avfallskonvertering ABSAKAB (0 %). Beträffande tre företag Celsius AB, Enator AB och Pharmacia & Upjohn Inc. gäller, som nämnts, särskilda bemyndiganden. Staten äger en aktie i SAKAB. Näringsutskottet konstaterar att det således endast är beträffande de två företagen A/O Dom Shvetsii (bolag med säte i S:t Petersburg men som ännu inte bedriver någon verksamhet) och Norrland Center AB (fyra anställda) som den i motionen förordade uppläggningen skulle få någon praktisk betydelse.
Näringsutskottet noterar vidare att riksdagen har möjlighet att till beslut om bemyndigande om försäljning av aktier i företag där staten har en ägarandel på 50 % eller mer koppla de restriktioner som anses lämpliga.
Med den precisering av riksdagsbeslutet som näringsutskottet förordar anser näringsutskottet att propositionen bör tillstyrkas i här aktuell del och att motion 1995/96:K38 (v) bör avstyrkas i motsvarande del.
Konstitutionsutskottets bedömning
Av näringsutskottets yttrande, vilket stöder sig på regeringens skrivelse 1996/97:20 som innehåller 1996 års redogörelse för företag med statligt ägande, framgår att det endast finns två företag där statens ägarandel understiger 50 % och där något bemyndigande avseende försäljning inte lämnats. Det ena företaget bedriver ännu inte någon verksamhet och det andra har endast ett fåtal anställda. Mot bakgrund härav framstår inte det förslag som läggs fram i motion K38 (v) yrkande 3 som någon praktisk lösning. Konstitutionsutskottet tillstyrker därför propositionens förslag till 26 § och avstyrker motionen.
I likhet med finansutskottet ser konstitutionsutskottet med tillfredsställelse att förfogandet över statens egendom lagregleras. Konstitutionsutskottet tillstyrker propositionens förslag i övrigt i denna del (24-25 §§ och 27-34 §§), men föreslår en redaktionell ändring av rubriken mellan 29 § och 30 §.
Riksdagens beslut om vilka bemyndiganden som utan ändring skall fortsätta att gälla sedan budgetlagen trätt i kraft bör preciseras på det sätt näringsutskottet föreslagit. De företag som omfattas av tidigare lämnade bemyndiganden om försäljning, liksom innebörden av bemyndigandena, återfinns i tabellen på s. 30. Dessa bemyndiganden - och ev. motsvarande tidigare givna bemyndiganden - skall alltså fortsätta att gälla när budgetlagen träder i kraft.
Redovisning och revision
Propositionen
Enligt lagförslagets 44 § är regeringen redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt RF 9:8 står till regeringens disposition. För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden anpassad god redovisningssed. Detta regleras i förslaget till 45 §, enligt vilket lagrum redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Regeringen föreslås vara skyldig att meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
Statens medel och övriga tillgångar står inte i sin helhet till statens disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för riksdagen och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. AP- fondens tillgångar är ett exempel på det senare. Det är enligt regeringens mening praktiskt om regeringens redovisning även omfattar de medel som handhas av riksdagen och dess myndigheter med undantag för Sveriges riksbank (prop. s. 69). En förutsättning för en sådan redovisning är enligt regeringen att riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgifter som underlag för redovisningen. Regeringen understryker att detta självfallet inte innebär att regeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något som helst sakansvar på området.
Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att den statliga förvaltningen fungerar effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom revision. I lagförslaget föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas genom revision (46 §).
Revisionen av Statsrådsberedningen, de olika departementen och regeringskansliets förvaltningskontor - vilka än så länge utgör olika myndigheter - utförs av regeringskansliets revisionskontor. I propositionen anförs att revisionen av statens verksamhet bör vara självständig i förhållande till granskningsobjektet. Regeringens avsikt är därför att vidta åtgärder med en sådan innebörd att även regeringskansliet kommer att granskas av externa revisorer (prop. s. 72).
Motionen
I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att miljörevision skall ingå i den årliga revisionen av den statliga verksamheten. Motionärerna hänvisar till att miljörevision numera tillämpas som en självklar del i näringslivets revisionsverksamhet. Enligt motionärerna finns inget skäl att staten skall utgöra ett undantag i detta avseende. Tvärtom bör staten vara ett föredöme.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet har inget att invända mot propositionsförslaget i denna del. Det är enligt utskottet naturligt att införa en skyldighet för regeringen att lämna en samlad ekonomisk redovisning till riksdagen avseende bl.a. vilka inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har hittills inte formellt avlämnats från regeringen till riksdagen, påpekar utskottet.
En redovisning som även innefattar verksamhetens mål och resultat kommer enligt finansutskottet att vara ett viktigt bidrag till riksdagens budgetberedning. Den kan dessutom utgöra underlag för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering.
Motionärernas förslag om miljörevision inom ramen för budgetlagen framstår däremot som praktiskt ohanterligt, anser utskottet och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motionen i denna del.
Finansutskottet utesluter dock inte att staten kan ägna sig åt någon form av miljörevision. Tvärtom kan det enligt utskottet vara värdefullt om det inom staten växer fram en miljörevision. Utskottet pekar också på möjligheten att till budgetpropositionen bifoga en särskild miljöbilaga.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet har under avsnittet Effektivitet och resultat i det föregående betonat vikten av att den statliga verksamheten bedrivs på ett miljömässigt acceptabelt sätt. I likhet med finansutskottet delar konstitutionsutskottet motionärernas uppfattning att det också vore värdefullt med en miljörevision inom staten. Att införa en sådan inom ramen för budgetlagen framstår däremot som praktiskt ohanterligt, och utskottet ser en risk för att den åsyftade effekten därmed inte skulle uppnås. Med det anförda avstyrker konstitutionsutskottet motion K40 (mp) yrkande 7 och tillstyrker förslaget till 46 §.
Riksdagens revisionsutredning har bl.a. till uppgift att avväga resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen är att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna. Enligt vad konstitutionsutskottet erfarit avser utredningen att med förtur ta upp frågan om regeringskansliets externa revision. Här kan nämnas att det enligt budgetpropositionen pågår ett arbete med sikte på att den 1 januari 1997 föra samman regeringskansliets för närvarande femton myndigheter till en sammanhållen myndighet.
Konstitutionsutskottet har inhämtat att Riksdagens förvaltningskontor och riksdagens myndigheter - utom Riksbanken för vilken gäller särskilda bestämmelser - ställer sig positiva till att regeringens redovisning även omfattar riksdagens medel. Konstitutionsutskottet anser det rationellt att så sker. Det får ankomma på Riksdagens förvaltningskontor att lämna de uppgifter som behövs som underlag för redovisningen.
Konstitutionsutskottet tillstyrker propositionens förslag i övrigt vad avser redovisning och revision.
Uppföljning, prognoser och utfall
Propositionen
Enligt propositionen talar forskningsresultat på området för att en noggrann uppföljning under genomförandet av budgetprocessen kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Det är enligt regeringens uppfattning därför angeläget att den löpande uppföljningen under genomförandefasen förbättras. Kraven på aktiv uppföljning skärps dessutom genom EU-medlemskapet, påpekar regeringen. Av artikel 104c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen följer en skyldighet att ha nationella förfaranden på budgetområdet som gör det möjligt att undvika alltför stora underskott. Sverige skall också, enligt artikel 3 i ett protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt och regelbundet underrätta EG-kommissionen om det förväntade och faktiska underskottet och om skuldnivån. Uppföljning behöver också ske av att utgiftstak och ramar för utgiftsområden inte överskrids.
Enligt lagförslagets 35 § skall regeringen noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för riksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser från budgeterade belopp skall förklaras (36 §).
Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen enligt 37 § för riksdagen redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget. Även vid detta tillfälle skall väsentliga avvikelser förklaras.
Så snart som möjligt, dock senast efter nio månader, skall en årsredovisning för staten avseende föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag (38 §).
Motionen
I motion K40 (mp) föreslås riksdagen besluta att det i årsredovisningen för staten även skall ingå miljöeffekter (yrkande 5) och sociala effekter (yrkande 6). Motionärerna anser att det i årsredovisningen enligt 38 § bör ingå en miljöjusterad nettonationalprodukt, miljöskuld och naturresursräkenskaper eller motsvarande. Även lämpliga sociala mått bör ingå.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet tillstyrker propositionens förslag om uppföljning, prognoser och utfall. Förslaget innebär enligt utskottet att större krav ställs på uppföljning än vad som tidigare varit fallet. Utskottet anser att detta är mycket eftersträvansvärt. För att riksdagens finansmakt inte skall urholkas, krävs det att dess beslut följs upp. Detta är enligt finansutskottet särskilt viktigt när statsfinanserna är hårt ansträngda och när det sker snabba och stora förändringar i de samhällsekonomiska förutsättningarna.
För att regeringen skall kunna styra den statliga verksamheten krävs att den snabbt får tillgång till information om utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov, påpekar finansutskottet. Detta är en förutsättning för att nödvändiga åtgärder snabbt skall kunna vidtas.
I lagförslaget ges regeringen en skyldighet att senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen redovisa ett preliminärt utfall av statsbudgeten. Av propositionen framgår (s. 75) att det för närvarande inte är möjligt att lämna en slutgiltig och kommenterad utfallsredovisning redan i vårpropositionen till följd av de rutiner och system som används för redovisning och rapportering i staten. Finansutskottet har inget att invända mot att regeringen blir skyldig att presentera en preliminär version i vårpropositionen, men anser det önskvärt att rutinerna på området ändras så att riksdagen redan i samband med fastställandet av följande års utgiftstak skulle kunna ha en slutgiltig utfallsrapport som del av beslutsunderlaget. I den utsträckning riksdagen förutsätts att redan på våren ta ställning till en preliminär fördelning av budgetens utgifter på utgiftsområden, såsom gjordes våren 1996, är det enligt finansutskottet önskvärt att regeringen lämnar en redogörelse av det preliminära ekonomiska utfallet för det närmast föregående året samt redovisar en bedömning av uppnådda resultat inom utgiftsområdet som underlag för riksdagens ställningstagande.
Finansutskottet anser att det föreligger stora svårigheter att skapa en rättvisande årsredovisning av det slag som efterfrågas i motion K40 (mp). Finansutskottet hänvisar till att det enligt propositionen (s. 76) bedrivs ett arbete med att utveckla metoder för olika typer av miljöredovisning. Krav bör i framtiden kunna ställas på företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras verksamhet, men enligt finansutskottets mening bör ett krav om miljöredovisning inte anges i budgetlagen. Finansutskottet föreslår därför att konstitutionsutskottet avstyrker motionen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Med propositionens förslag kommer det att ställas större krav än tidigare på uppföljningen av budgetprocessens genomförande. Det är, som finansutskottet påpekar, särskilt viktigt att riksdagens beslut följs upp i ett läge när statsfinanserna är ansträngda och samhällsekonomin snabbt förändras. Konstitutionsutskottet instämmer således i finansutskottets yttrande och tillstyrker propositionens förslag om uppföljning, prognoser och utfall, 35-37 §§.
Enligt förslaget till 38 § skall regeringen inom föreskriven tid överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen, vilken skall ge en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning. Genom att en sådan årsredovisning överlämnas fullgörs den skyldighet som regeringen har enligt RO 3:2 att redovisa statens tillgångar och skulder. Motionärerna i motion K40 (mp) anser att det i årsredovisningen även bör ingå miljöeffekter och sociala effekter. I propositionen uppges att det för närvarande utreds i olika sammanhang vilka krav som bör ställas på företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras verksamhet. När kraven fastställts är det enligt propositionen naturligt att dessa i tillämpliga delar får gälla även för staten. Konstitutionsutskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet anser emellertid inte att krav på redovisning av miljöeffekter och sociala effekter bör anges i budgetlagen. Motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6 avstyrks därför och 38 § i lagförslaget tillstyrks.
Utgiftstak och utgiftsramar
Propositionen
Enligt 39 § kan sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO avse tak för statens utgifter eller utgiftsramar för olika utgiftsområden. Om regeringen avser att använda ett tak för statens utgifter skall den lämna ett förslag till beslut om sådant tak i den ekonomiska vårpropositionen (40 § första stycket). Syftet med offentliggörandet är enligt propositionen att stärka det budgetpolitiska åtagandet. Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat bör enligt regeringen dock inte regleras i lag (prop. s. 78).
Riksdagen har med anledning av årets vårproposition fastställt ett utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. I detta tak ingår dessutom en s.k. budgeteringsmarginal. Räntor på statsskulden skall dock inte ligga under taket.
Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden - dvs. ämnar riksdagen använda sig av den s.k. rambeslutsmodellen vid sin behandling av ett kommande budgetförslag - skall regeringen i vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att i det kommande förslaget till statsbudget fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden (40 § andra stycket).
I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan regeringen vidare föreslå att riksdagen för en flerårsperiod beslutar om tak för statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområden (41 §).
Har riksdagen fastställt ett tak för statens utgifter, eller har den behandlat förslaget till statsbudget enligt den s.k. rambeslutsmodellen, skall regeringen, om det finns risk för att utgiftstaket eller de använda utgiftsramarna kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder (42 §).
Om det föreligger risk för att ett anslag väsentligt kommer att överskridas utgör detta enligt propositionen i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att enligt 8 § selektivt eller generellt besluta att anvisade medel på andra anslag inte skall användas. Med stöd av 7 § kan regeringen i förhållande till underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m. utgiftstaket överskrids, blir behovet av åtgärder särskilt stort.
Behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen 1996
I årets vårproposition (prop. 1995/96:150) föreslog regeringen att riksdagen skulle fastställa ett utgiftstak för staten på ett visst belopp för åren 1997, 1998 och 1999. Utgiftstaket omfattade
1) statsbudgetens utgiftsområden med undantag för utgifterna för räntor på statsskulden (utgiftsområde 26),
2) utgifter för socialförsäkringar som redovisas vid sidan av statsbudgeten,
3) minskningar av anslagsbehållningar,
4) budgeteringsmarginal.
Budgeteringsmarginalen ingick inte i beräkningarna av statsbudgetens utveckling. Ett ianspråktagande av denna marginal utan motverkande finansieringsåtgärder skulle därmed försämra budgetsaldot. Regeringens avsikt var emellertid inte att utnyttja marginalen på detta sätt. Enligt vårpropositionen skulle budgetmarginalen inte innebära att respekten för saldorelaterade mål skulle minska.
I sitt yttrande till finansutskottet över vårpropositionen (1995/96:KU10y) framhöll konstitutionsutskottet att beslutet att fastställa ett utgiftstak var att uppfatta som ett riktlinjebeslut, som därmed inte var rättsligt bindande. Det var dock enligt utskottet uppenbart att ett riktlinjebeslut som innebar att riksdagen fastställde ett visst belopp hade en helt annan precision och borde få andra konsekvenser än ett beslut att godkänna beräkningen av vissa utgifter. Utskottet påpekade att regeringen inte själv utvecklat några synpunkter på denna fråga i vårpropositionen. Däremot hade utskottet observerat att regeringen den 9 maj beslutat om en lagrådsremiss som gällde en lag om statsbudgeten. Detta lagförslag innehöll bestämmelser om den rättsliga innebörden av ett statligt utgiftstak. Det hade enligt utskottets mening varit lämpligt att detta lagförslag förelagts riksdagen i vårpropositionen. Utskottet fortsatte:
Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att den rättsliga innebörden av ett statligt utgiftstak inte klarläggs i propositionen. Det kan inte heller vara meningsfullt att utskottet nu fördjupar sig i denna fråga, när en proposition är nära förestående. Utskottet anser därför att riksdagen innan detta klarläggande görs i samband med behandlingen av förslaget till budgetlag, inte bör fatta beslut i enlighet med hemställan i propositionen. Riksdagen bör dock dessförinnan vara oförhindrad att, om den så önskar, besluta att godkänna en beräkning av de statliga utgifterna för åren 1997-1999 som en riktlinje för det fortsatta budgetarbetet.
Konstitutionsutskottets yttrande var i berörda delar enhälligt.
Finansutskottet (1995/96:FiU10) instämde inledningsvis i konstitutionsutskottets uppfattning att riksdagens beslut med anledning av utgiftstaket skulle ses som ett riktlinjebeslut. Finansutskottet erinrade om att riksdagen enligt RF 9:7 kan besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslagen för verksamheten. Dessa riktlinjer kan vara av olika slag och ha olika benämningar. Som exempel på tillämpningsområden och benämningar nämnde finansutskottet fleråriga planeringsramar för försvaret, investerings- och finansieringsplaner samt planer för infrastrukturinvesteringar.
Vanligt var också, enligt finansutskottet, att riksdagen ställde upp mål för en eftersträvad utveckling inom olika sektorer. Inte minst på det ekonomisk-politiska området förekom detta ofta. Mål av dessa slag fastställs inte formellt av riksdagen, påpekade finansutskottet. De brukar i stället ingå i de budgetpolitiska riktlinjer som riksdagen godkänner i samband med behandlingen av budgetpropositionen eller andra större ekonomisk-politiska paket. Om riksdagen godkänt eller fastställt ett av regeringen framlagt förslag till mål för budgetpolitiken, var det enligt finansutskottet självklart att både riksdag och regering stod bakom beslutet. Målet var emellertid i första hand att betrakta som en politisk viljeyttring av regeringen och en markering av den politik regeringen ville få riksdagens stöd för att föra. Riksdagen kunde dessutom närhelst den önskade ompröva ett sådant mål. Samma synsätt borde enligt finansutskottets mening gälla för det utgiftstak som regeringen i vårpropositionen begärde att riksdagen skulle fastställa.
Efter en redovisning av reglerna för det statliga utgiftstaket i lagrådsremissens förslag till lag om statsbudgeten framhöll finansutskottet att ett flerårigt utgiftstak borde ses som ett ekonomisk-politiskt mål av särskild dignitet, vilket kom till uttryck i den föreslagna lagregleringen med dess krav på motåtgärder. Utgiftstaket var enligt finansutskottet ett budgetpolitiskt åtagande. Genom lagregleringen manifesterade regeringen en stark vilja att leva upp till detta åtagande.
Med dessa förtydliganden föreslog finansutskottet att riksdagen skulle godkänna regeringens förslag till utformning av utgiftstak för staten.
Vänsterpartiet reserverade sig i nu redovisade delar och ville avslå förslaget om ett statligt utgiftstak, bl.a. med hänvisning till konstitutionsutskottets yttrande.
Folkpartiet liberalerna anförde i ett särskilt yttrande bl.a. att det hade varit önskvärt att ett förslag till lagreglering kunde ha behandlats samtidigt för att undanröja den osäkerhet som konstitutionsutskottet pekat på.
Riksdagen biföll utskottets hemställan.
Motionerna
Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag på de i förslaget till lag om statsbudget intagna föreskrifterna om ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna erinrar om att riksdagen tidigare - mot Vänsterpartiets ställningstagande - godkänt en övergång till utgiftstak. De anser att riksdagen nu bör ompröva sitt beslut för att slå vakt om riksdagens roll. Regeringens ambition att låta utgiftstaket omfatta hela den offentliga sektorn, alltså även kommunerna, torde enligt deras mening dessutom stå i strid med den kommunala självstyrelsen.
Moderata samlingspartiet föreslår i motion K39 yrkande 1 att riksdagen skall besluta om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska. Enligt motionärerna får budgetprocessen därmed en större stadga. Motionärerna upprepar också Moderata samlingspartiets tidigare framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten. I motion 1996/97:K902, väckt under den allmänna motionstiden 1996, framför samma motionärer ett likalydande yrkande (yrkande 5). Vid ett eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser motionärerna att regeringen skall återkomma till riksdagen för ett nytt beslut. Ett sådant beslut kan innebära att riksdagen godkänner överskridandet, men tillfället bör enligt motionärerna tas till vara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning.
Motionärerna anser vidare (motionerna K39 yrkande 2 och K902 yrkande 6) att utgiftstaket bör kompletteras med lånebemyndigande. De menar att om ett lånebemyndigande införs, utökas riksdagens kontrollmöjlighet. De påpekar vidare att ett tak för hur mycket staten får låna upp under en viss tidsperiod redan finns i en rad länder.
Miljöpartiet yrkar i motion K40 att riksdagen skall besluta om en sådan ändring av lagförslagets 42 § att regeringen inte utan riksdagens godkännande kan vidta de utomordentligt långtgående åtgärder som där föreslås (yrkande 3).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet påpekar att det av riksdagen fastställda utgiftstaket för staten i lagförslaget kopplas ihop med de utgiftsramar som riksdagen för första gången kommer att fastställa när den tar ställning till förslaget till statsbudget för 1997 enligt den s.k. rambeslutsmodellen. Båda begreppen utgör restriktioner i den utgiftskontroll som regeringen förutsätts upprätthålla under löpande budgetår. Med hänsyn härtill finns det enligt finansutskottet anledning att närmare uppmärksamma de skillnader och likheter som finns mellan utgiftstaket och de använda utgiftsramarna. Finansutskottet anför vidare följande.
I förslaget till budgetlag anges inte hur taket för statens utgifter skall vara avgränsat eller utformat. Riksdagen har emellertid med anledning av årets vårproposition fastställt ett utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår dessutom en budgeteringsmarginal. Det innefattar dock inte utgifterna för statsskuldräntorna. Detta innebär att riksdagen har fastställt ett utgiftstak som delvis har ett annat innehåll än summan av utgiftsområdena. Ramarna för de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget till ett belopp som motsvarar de totala utgifterna på den statsbudget riksdagen varje år fastställer.
I det utgiftstak som regeringen föreslog våren 1996 ingick som påpekats ovan även socialförsäkringssystem vid sidan av statsbudgeten. Dessa är den allmänna tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens ställningstagande till dessa delar innebär beträffande uppföljning och kontroll har inte närmare preciserats. Utskottet förutsätter att detta kan göras när budgetförslaget föreligger. Till saken hör att dessa utgifter finansieras genom avgifter, ränteinkomster, m.m. inom respektive system.
En annan skillnad är att utgiftstaket för staten och utgiftsramarna fastställs vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på försommaren och utgiftsramarna i mitten av november varje år. Som en följd härav kan ytterligare avvikelser förekomma mellan de båda begreppen.
Finns det risk för att utgiftstaket eller de använda utgiftsramarna kommer att överskridas skall, enligt 42 §, regeringen för att undvika detta antingen vidta sådana åtgärder som den själv har befogenhet till eller för riksdagen lägga fram förslag om nödvändiga åtgärder.
Hur denna föreskrift skall tillämpas rent praktiskt är något oklart. Ett på våren fastställt utgiftstak kan exempelvis under ett valår med regeringsskifte kraftigt avvika från det budgetförslag som den nya regeringen väljer att lägga fram. En utgiftskontroll mot ett sådant tak blir tämligen meningslös. En ny regering har alltid möjlighet att lägga fram förslag till reviderat utgiftstak för de efterföljande budgetåren. Olika omständigheter kan också göra det motiverat för en sittande regering att till hösten föreslå att ett tidigare fastställt tak för efterföljande år omprövas. Mot bakgrund härav kan det ifrågasättas om inte det utgiftstak som skall ligga till grund för budgetuppföljningen i stället borde fastställas under hösten. Finansutskottet är emellertid för egen del inte berett att förorda en sådan lösning. Utgiftstaket skall nämligen styra inte bara utgiftskontrollen under löpande budgetår utan också fungera som en riktlinje och restriktion för regeringen när den under sommaren utformar detaljerna i sitt kommande budgetförslag. Att regelmässigt på hösten ompröva ett tidigare fastställt utgiftstak för efterföljande budgetår för att detta bättre skall överensstämma med de utgiftsramar som riksdagen använder sig av är ej heller en bra lösning eftersom det kan leda till att stadgan i systemet med ett utgiftstak då går förlorad.
En annan oklarhet gäller hur utgiftskontrollen mot de använda utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna inom ett utgiftsområde som består av enbart ramanslag med maximal anslagskredit kan åtminstone teoretiskt överstiga den använda utgiftsramen med upp till 10 %. Detta behöver dock, enligt utskottets mening, inte betyda att åtgärder måste vidtas i enlighet med vad som föreskrivs i 42 § eftersom villkoren för de enskilda anslagen är uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter får dock inte bli mindre sträng än vad den är för annan medelstilldelning.
Enligt finansutskottets mening bör de praktiska erfarenheterna av det kommande uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån propositionens förslag i denna del kan komma att behöva modifieras.
Finansutskottet har i övrigt inget att erinra mot den föreslagna utformningen av 42 §. Utskottet föreslår därför att konstitutionsutskottet avstyrker motion K40 (mp) yrkande 3.
Finansutskottet anser vidare att det i första hand får ankomma på konstitutionsutskottet att pröva om lagförslaget skall ändras så att användningen av utgiftstak och utgiftsramar blir obligatorisk, såsom föreslås i motion K39 (m). För egen del finner emellertid finansutskottet det inte påkallat att förorda en sådan lösning innan närmare praktiska erfarenheter vunnits av användningen av utgiftstak och utgiftsramar.
Finansutskottet kan inte heller biträda Moderata samlingspartiets ånyo framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten när utgiftstaket fastställs. Utskottet hänvisar till att det i anslutning till behandlingen av vårpropositionen avvisade ett snarlikt yrkande från Moderata samlingspartiet och finner inte anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande.
Beträffande Moderata samlingspartiets förslag om att komplettera utgiftstaket med ett tak för statens upplåning anser finansutskottet att de uppföljnings- och kontrollinstrument som avses bli tillämpade i fortsättningen är väl avvägda. Utskottet anser därför inte att det behövs något upplåningstak.
Sammanfattningsvis anser finansutskottet att konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.
Finansutskottet finner inte heller anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande till användningen av ett utgiftstak utan föreslår att konstitutionsutskottet även avstyrker motion K38 (v) yrkande 4.
Avslutningsvis föreslår finansutskottet en ändring i lydelsen av 41 §. Enligt propositionens förslag får förslag om (kurs. här) tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar avse längre tid än ett budgetår. Finansutskottet erinrar om att riksdagen enligt RF 9:7 kan besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser. Enligt utskottet bör därför 41 § kunna inledas med orden Förslag och beslut om . Därmed täcks även riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag. Med en sådan teknisk justering av lagtexten vinns ökad klarhet, anser finansutskottet och tillstyrker att konstitutionsutskottet föreslår riksdagen en ändring i lagtexten i enlighet med det anförda.
Konstitutionsutskottets bedömning
Förslaget till lag om statsbudgeten innehåller bestämmelser om ett tak för statens utgifter och om ramar för olika utgiftsområden. Såsom finansutskottet påpekar framgår inte av bestämmelserna i lagförslaget hur det statliga utgifts taket skall definieras. Någon närmare motivering till detta finns inte i propositionen. Där sägs endast att hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat inte bör regleras i lag. Frånvaron av definition i lagen bör emellertid, enligt konstitutionsutskottet, inte vara något problem så länge det tydligt framgår vid beslutstillfället vad utgiftstaket omfattar.
Riksdagen har med anledning av årets vårproposition fastställt ett utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. I detta tak ingår dessutom en budgeteringsmarginal. Taket innefattar dock inte utgifterna för statsskuldräntorna. Detta innebär, som finansutskottet konstaterar, att riksdagen har fastställt ett utgiftstak som delvis har ett annat innehåll än summan av utgiftsområdena.
Utgångspunkten är att utgiftstaket för ett kommande budgetår skall beslutas på våren med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Det kan emellertid finnas omständigheter som talar för en senare omprövning av utgiftstaket. Finansutskottet använder som exempel att en ny regering som tillträtt efter ett allmänt val vill föra en annan ekonomisk politik. Det är enligt konstitutionsutskottets uppfattning givet att utgiftstaket under sådana ändrade förhållanden måste kunna revideras både uppåt och nedåt. Budgetlagens regler lägger heller inga hinder i vägen för detta.
Av bestämmelsen i 39 § framgår att ett beslut om ett statligt utgiftstak är ett riktlinjebeslut, som enligt 41 § kan avse längre tid än ett budgetår. Att riksdagen kan fatta riktlinjebeslut för längre tid än ett budgetår finns det, som finansutskottet framhållit, grund för i RF 9:7. Uppenbarligen är det i detta lagrum inte så omfattande beslut som ett statligt utgiftstak som avses, eftersom det i bestämmelsen talas om fleråriga riktlinjer för viss statsverksamhet . Dock är flertalet av de komponenter som ingår i utgiftstaket utgiftsområden som kan betecknas som viss statsverksamhet . Enligt konstitutionsutskottets mening kan det därför inte vara principiellt fel att tillåta fleråriga riktlinjebeslut om utgiftstak.
Riktlinjebeslut är inte rättsligt bindande. Det är däremot till formen bestämmelsen i 42 § som föreskriver att regeringen - för att undvika att ett beslutat statligt utgiftstak kommer att överskridas - skall vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Eftersom bestämmelsen bygger på ett riktlinjebeslut skulle det dock kunna hävdas att bestämmelsen egentligen inte är bindande. Enligt utskottet står det klart att det i praktiken handlar om ett frivilligt åtagande från regeringens sida som på grund av detta åtagandes stora betydelse för den ekonomiska politiken har fått formen av en bindande lagbestämmelse. Det torde emellertid vara tveksamt om konstitutionellt ansvar kan utkrävas av en regering med anledning av bestämmelsen i 42 §.
Enligt utskottet finns å andra sidan begränsade möjligheter för en regering att överskrida ett fastställt utgiftstak utan att komma i konflikt med riksdagsbeslut som otvetydigt är rättsligt bindande. Utgiftstaket är som tidigare framgått sammansatt av olika komponenter. De ingående utgiftsområdena omfattar olika anslag där - om förslagsanslagen försvinner - endast de som har beteckningen ramanslag kan överskridas och endast om någon av de förutsättningar som anges i 6 § är för handen. Detsamma gäller anslagsbehållningar från tidigare år. Lagens 6 § föreslås i årets budgetproposition kompletteras med i riktlinjeform fastställda principer för utgiftsbemyndiganden och preciserade villkor för överskridanden av ramanslag. En annan komponent är socialförsäkringsutgifterna, vilka är lagreglerade. Återstår budgeteringsmarginalen som varken beslutas i anslagsform eller i lagform. Som framgår av den ekonomiska vårpropositionen är budgeteringsmarginalen i utgångsläget inte finansierad. Den ingår alltså inte i saldoberäkningar och liknande och kan inte heller tas i anspråk för nya utgifter utan att finansieringen garanteras i särskild ordning. Detta blir enligt regeringen endast aktuellt om utgiftsökningen inte kan finansieras genom en motsvarande sänkning av utgifterna på annat håll. Endast när utgiftsökningen finansieras genom en regeländring på inkomstsidan tas ett utrymme inom marginalen i anspråk. En sådan regeländring underställs enligt regeringen självfallet riksdagen för beslut, varvid också effekten på utgiftsramar och utgiftstak redovisas. Slutsatsen blir enligt utskottet att budgeteringsmarginalen inte kan tas i anspråk utan föregående riksdagsbeslut.
Med de klarlägganden som här har gjorts anser sig utskottet kunna godta lagens reglering beträffande det statliga utgiftstaket. Utskottet vill därför i likhet med finansutskottet avstyrka motion K38 yrkande 4 (v) vari föreslås avslag på förslagen till tak för statsbudgeten. Utskottet återkommer i det följande till den närmare utformningen av de aktuella lagrummen.
I det nu aktuella avsnittet av lagen finns också regler om utgiftsområden. Utskottet finner inte anledning att gå närmare in på dessa regler, annat än i den mån de berörs av motioner, då motsvarande rättsliga problem som gäller utgiftstaket inte föreligger. Utskottet vill dock ta upp den ordning som regleras i 40 § andra stycket. Den innebär att om riksdagen beslutat använda den s.k. rambeslutsmodellen för budgetprocessen, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden.
Utskottet vill framhålla att denna ordning inte har sitt ursprung i Riksdagsutredningens förslag om en ny budgetprocess. Den tillkom på regeringens eget initiativ och prövades första gången i 1996 års vårproposition, där riksdagen föreslogs godkänna regeringens preliminära beräkning av samtliga utgiftsområden. Några motiv för denna ordning angavs inte i vårpropositionen. Samtliga utskott utom konstitutionsutskottet tillstyrkte eller ställde sig bakom det förslag regeringen redovisat samt avstyrkte de förslag till alternativ fördelning som förts fram i olika motioner. Konstitutionsutskottet avstod från att ta ställning med hänvisning till att det inte förelåg något slutligt förslag. Finansutskottet hade vissa synpunkter på utformningen av beslutsunderlaget, men godtog regeringens förslag (1995/96:FiU10 s. 132).
I budgetpropositionen anförs att syftet med offentliggörandet av utgifternas preliminära fördelning på utgiftsområden i den ekonomiska vårpropositionen är att stärka det budgetpolitiska åtagandet (prop. s. 111). Konstitutionsutskottet inser betydelsen härav, men anser inte att detta är ett särskilt starkt skäl för att riksdagen redan vid detta tillfälle skall ta ställning till ramar för utgiftsområdena. Utskottet vill dock inte motsätta sig att denna ordning prövas, men förutsätter att dess lämplighet särskilt uppmärksammas i den kommande utvärderingen (se nedan). Utskottet ser nämligen en risk för att ordningen medför att budgetprocessen i riksdagen återigen sträcks ut över en längre period med de negativa konsekvenser detta får för arbetsrytmen i riksdagen.
I motionerna K39 (m) och K902 (m) föreslås att lagförslaget ändras, så att användningen av utgiftstak och utgiftsramar blir obligatorisk (yrkande 1 delvis och yrkande 5 delvis). I sitt yttrande har finansutskottet inte för egen del funnit det påkallat att förorda en sådan lösning innan närmare praktiska erfarenheter vunnits, men anser att det i första hand får ankomma på konstitutionsutskottet att pröva frågan.
Även konstitutionsutskottet anser att ordningen med utgiftstak och utgiftsramar bör ha använts några gånger innan riksdagen tar ställning till om det skall vara obligatoriskt för regeringen att föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar. Konstitutionsutskottet avstyrker därför motionerna K39 (m) och K902 (m) såvitt nu är i fråga och tillstyrker förslaget till 40 §, med den redaktionella ändring som anges nedan.
I samma motioner (m) begärs sådana ändringar av lagförslaget att någon budgeteringsmarginal inte skall vara möjlig. Enligt konstitutionsutskottets bedömning är det oundvikligt med en viss marginal i utgiftstaket, eftersom den ekonomiska utvecklingen kan bli annorlunda än vad som antagits. Avsikten med en budgeteringsmarginal är som ovan nämnts inte att ge utrymme för ofinansierade utgiftsökningar, utan att skapa en buffert mot oförutsedda förändringar i den ekonomiska utvecklingen. Som framgår av den redovisning som utskottet lämnat skulle det vidare, enligt vad regeringen utfäst sig, inte vara möjligt för regeringen att utnyttja budgeteringsmarginalen utan föregående riksdagsbeslut. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna K39 (m) yrkande 1 delvis och K902 (m) yrkande 5 delvis.
Moderata samlingspartiet föreslår också att utgiftstaket kompletteras med ett lånebemyndigande i syfte att utöka riksdagens kontrollmöjlighet (K39 yrkande 2 och K902 yrkande 6). Konstitutionsutskottet erinrar om att regeringen vid minst två tillfällen per budgetår skall redovisa prognoser för riksdagen över bl.a. statens lånebehov enligt 36 § i förslaget till budgetlag. Om det då visar sig att utvecklingen blir en annan än den som förutsetts vid budgetregleringen kan detta föranleda beslut i riksdagen. Mot bakgrund av det anförda anser konstitutionsutskottet i likhet med finansutskottet att uppföljnings- och kontrollinstrumenten är väl avvägda och att det inte behövs något lånebemyndigande. Motionerna K39 och K902 avstyrks därför i nu aktuella delar.
I motion K40 (mp) begärs en ändring av förslaget till 42 § så att regeringen inte utan riksdagens godkännande kan vidta de utomordentligt långtgående åtgärder som föreslås där.
Syftet med att i 42 § föreskriva en skyldighet för regeringen att vidta eller föreslå åtgärder när den ser en risk för att beslutade utgiftstak och/eller tillämpade utgiftsramar kommer att överskridas är enligt propositionen att markera att det är fråga om ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. Konstitutionsutskottet delar inte den uppfattning som framförs i motionen att 42 § skulle ge regeringen befogenhet att vidta utomordentligt långtgående åtgärder. Regeringen kan enligt bestämmelsen endast handla inom ramen för de befogenheter den redan har. Finansutskottet har emellertid pekat på några oklarheter som gäller den praktiska tillämpningen av paragrafen. Konstitutionsutskottet anser liksom finansutskottet att de praktiska erfarenheterna av det kommande uppföljningsarbetet får utvisa i vad mån lagen kan komma att behöva modifieras i denna del. Konstitutionsutskottet vill vidare anföra följande. Har riksdagen beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar är det enligt propositionen naturligt att regeringen presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller ramarna för utgiftsområden kommer att hålla och att skillnader i förhållande till de belopp som angetts för dessa förklaras. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, är det också naturligt för regeringen att i samband med att prognoserna redovisas redogöra för vilka beslut regeringen fattat eller avser att fatta respektive vilka åtgärder den föreslår att riksdagen skall vidta för att motverka överskridande (prop. s. 108). Konstitutionsutskottet vill understryka vikten av att så sker. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslaget till 42 § och avstyrker motion K40 (mp) yrkande 3.
Finansutskottet föreslår i sitt yttrande en ändring i lydelsen av 41 §, enligt vilken förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar får avse längre tid än ett budgetår. Enligt finansutskottet bör 41 § inledas med orden Förslag och beslut om för att därmed täcka in även riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag. Konstitutionsutskottet har i ett senare avsnitt i detta betänkande synpunkter på att i budgetlagen ta in bestämmelser som riktar sig direkt till riksdagen och föreslår där en utredning om budgetbestämmelsernas placering. Att riksdagen kan besluta om riktlinjer för längre tid än ett budgetår följer för övrigt, såsom också finansutskottet påpekar, redan av RF 9:7. Konstitutionsutskottet vill mot bakgrund av det anförda inte ställa sig bakom finansutskottets förslag.
Konstitutionsutskottet föreslår däremot följande redaktionella ändringar i 39 och 40 §§:
Följande kursiverade text bör utgå ur 39 §:
Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar).
Vidare bör i 40 § en hänvisning göras till bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen.
Vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen
Motionerna
I två motioner väcks förslag om fortsatt utveckling av den statliga budgetprocessen och om att utvärdera de förändringar som man genomfört på senare tid.
I motion K39 anser Moderata samlingspartiet att utvecklingsarbetet med budgetprocessen bör fortsätta och att man i det sammanhanget bör sträva mot dels att staten går över till kostnadsredovisning i stället för kassamässig redovisning i enlighet med vad som föreslagits i RRV-rapporten En ny struktur för statens budget (RRV 1995:54), dels att budgetarbetet bedrivs enligt modellen uppifrån och ned enligt nyzeeländsk modell (yrkande 3). Moderata samlingspartiet har i motion K902, från den allmänna motionstiden 1996, återkommit med yrkanden om dels kostnadsmässig redovisning (yrkande 4), dels budgetering uppifrån och ned (yrkande 3).
Miljöpartiet föreslår i sin motion K40 att den nya budgetprocessen utvärderas vintern 1997-1998. Motionärerna befarar att de nya procedurerna riskerar att leda till försämrade förutsättningar för demokratin och finner därför anledning att genomföra en utvärdering där särskild vikt läggs vid att undersöka effekterna på det parlamentariska systemet i stort, men även återverkningarna på budgetarbetet (yrkande 8).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar om att redan Riksdagsutredningen väckte frågan om att genomföra en utvärdering av den nya budgetprocessen. I utredningens tredje betänkande föreslogs att en utvärdering borde göras av genomförandet och effekterna av de beslut som riksdagen skulle komma att fatta med utgångspunkt i utredningens förslag. Utredningen utgick ifrån att de förändringar som följde av utredningens förslag skulle komma att följas upp och utvärderas, såväl vad gällde riksdagens ärendeberedning, inklusive motionsrättens hantering, som alla led i den statliga budgetprocessen (förs. 1993/94:TK3, s. 40-41). Konstitutionsutskottet biträdde i sitt betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42) utredningens förslag.
Finansutskottet konstaterar att motionärernas förslag om att utvärdera den reformerade budgetprocessen således tillgodoses av redan fattade beslut.
Utskottet anser vidare att det ännu är för tidigt att ta ställning till vilka aspekter den av riksdagen beslutade utvärderingen skall behandla. Det finns inte anledning att redan på detta stadium, när riksdagen står i begrepp att för första gången tillämpa den nya beslutsmodellen, besluta vad som skall tas upp vid en sådan utvärdering. Finansutskottet anser att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att avslå motion K40 (mp) yrkande 8.
Finansutskottet anser att de reformer av den statliga budgetprocessen som nu genomförts i stor utsträckning följer modellen uppifrån och ned . Det gäller inte minst riksdagens beslutsprocess. Finansutskottet påpekar att riksdagen enligt rambeslutsmodellen inledningsvis fattar beslut om de totala utgifterna för staten och fördelar dessa på utgiftsområden. Därefter äger budgetberedning rum på anslagsnivå inom ramen för de utgiftsramar som beslutats.
Beträffande förslaget om att införa kostnadsbaserad redovisning pekar finansutskottet på att det redan förekommer ett utvecklingsarbete inom RRV och regeringskansliet med att utarbeta en ny struktur för statens budget. I det sammanhanget prövas bl.a. förslag om att dela upp drift och investeringar i budgeten samt att göra en uppdelning på väsentliga kostnadstyper, uppger utskottet som anser att detta utvecklingsarbete ligger väl i linje med vad motionärerna efterlyser. Finansutskottet anser att det finns anledning att avvakta vad utvecklingsarbetet leder fram till innan det tar ställning i frågan och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion K39 (m) i berörd del.
Konstitutionsutskottets bedömning
Såsom framgår av finansutskottets redovisning har riksdagen redan tidigare beslutat om en utvärdering, såväl vad gäller riksdagens ärendeberedning som alla led i den statliga budgetprocessen. Konstitutionsutskottet har i det föregående tagit upp några aspekter av budgetprocessen som utskottet anser bör ingå i en sådan utvärdering, men utskottet delar finansutskottets uppfattning att det ännu är för tidigt att närmare bestämma inriktning och tidpunkt för utvärderingen. Motion K40 (mp) avstyrks därför i här aktuell del (yrkande 8).
Konstitutionsutskottet instämmer i finansutskottets påpekande att de genomförda reformerna av den statliga budgetprocessen redan följer modellen uppifrån och ned och avstyrker också motionerna K39 (m) yrkande 3 delvis och K902 (m) yrkande 3.
Konstitutionsutskottet delar också finansutskottets uppfattning att det pågående arbetet med att utarbeta en ny struktur för statens budget bör avvaktas innan riksdagen tar ställning till förslaget om att införa en kostnadsmässig redovisning. Motionerna K39 (m) yrkande 3 delvis och K902 (m) yrkande 4 avstyrks därför.
Lagbestämmelsernas placering
Propositionen
Som anförts i den inledande redovisningen innehåller den föreslagna lagen om statsbudgeten främst preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. I lagen regleras bl.a. befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. I första hand är lagen inriktad på regeringens befogenheter och skyldigheter, men flera bestämmelser påverkar också formerna för riksdagens handlande (prop. s. 19). Lagen ger också regeringen möjlighet att i stor utsträckning delegera vissa av sina befogenheter till underlydande myndigheter.
Enligt regeringens uppfattning kan statsmakterna behålla en tillräcklig grad av handlingsfrihet - samtidigt som önskvärd stadga skänks åt budgetsystemet - om budgetlagen främst reglerar vissa grundläggande principer för budgetprocessen. Dessa principer behåller sin giltighet även om det i framtiden kan komma att väljas andra budgettekniska lösningar. Det blir alltså möjligt att göra förändringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras, påpekar regeringen. Skulle det ändå bli nödvändigt att ändra lagen, kan detta ske utan den tidsutdräkt som följer av grundlagsändring.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet finner den utformning av lagen som föreslås i propositionen välavvägd. Vad gäller frågan om en eventuell hänvisning till budgetlagen i regeringsformen och/eller riksdagsordningen vill utskottet understryka betydelsen av att en ny regering efter ett val måste ha möjlighet att välja den budgetteknik som den anser vara mest lämplig. Likaledes kan skiftande ekonomisk-politiska förutsättningar kräva att man ändrar vissa regler. Finansutskottet anser att det således vore olämpligt att t.ex. närmare precisera reglerna för olika anslagstyper i riksdagsordningen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Flera av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen påverkar formerna för riksdagens handlande. Det kan därför diskuteras om inte vissa eller alla bestämmelser i regeringens förslag borde tas in i riksdagsordningen i stället för att meddelas i en budgetlag. Den främsta anledningen härtill skulle vara att de rör riksdagens arbetsformer och att de har ett sakligt samband med främst RO 3:2 och 5:12. Där behovet av ett minoritetsskydd gör sig gällande borde i så fall bestämmelserna tas in i RO:s huvudbestämmelser, medan det i övrigt skulle vara tillräckligt med nya tilläggsbestämmelser.
RO:s huvudbestämmelser intar en ställning mellan vanlig lag och grundlag. De ändras och upphävs genom två beslut av riksdagen med val emellan. Denna beslutsform kan emellertid ersättas med ett enda beslut fattat med kvalificerad majoritet, nämligen minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter (RF 8:16). Tilläggsbestämmelserna ändras på samma sätt som vanlig lag.
Konstitutionsutskottet ifrågasätter om inte en så grundläggande bestämmelse som lagförslagets 3 § om vilka anslagstyper riksdagen skall använda borde vara en huvudbestämmelse i RO. I specialmotiveringen till 3 § påpekas att anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål (prop. s. 84). Konstitutionsutskottet delar denna uppfattning. Den närmare utformningen av anslagssystemet påverkar befogenhetsfördelningen mellan regering och riksdag och möjligheterna att styra de skilda statliga verksamheterna mot önskade mål. Konstitutionsutskottet anser, till skillnad från finansutskottet, att behovet av att skydda en riksdagsminoritet mot förhastade beslut i detta fall väger tyngre än möjligheterna för en ny regering att med stöd av majoriteten bestämma vilka olika anslagstyper riksdagen skall använda sig av. Däremot torde bestämmelserna om de närmare villkoren för anslagen vara sådana som bör kunna ändras utan tidsutdräkt och utan krav på särskild majoritet. De borde då tas in i tilläggsbestämmelser till en ny huvudbestämmelse i RO.
Likaså är bestämmelserna om statsbudgetens avgränsning, 16-19 §§, av central betydelse i den meningen att dessa bestämmelser skall säkerställa att riksdagen får ett fullständigt underlag för sina beslut om budgetpolitiken (jfr ovan med de bestämmelser om finansplan och nationalbudget som nu finns i RO 3:2). Det är vidare viktigt att klart definiera vad som skall definieras och redovisas på eller utanför statsbudgeten för att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgiftsramar vid beredning och beslut (se prop. s. 41). Även här anser konstitutionsutskottet att det bör övervägas att ta in bestämmelserna i RO:s tilläggsbestämmelser.
Bestämmelsen i 10 § sista stycket riktar sig direkt till riksdagen: Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på någon annan grund. Detsamma gäller 23 §: För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§. Det bör övervägas om inte dessa och andra bestämmelser som direkt tar sikte på riksdagens arbete borde tas in i RO:s tilläggsbestämmelser.
Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i RO föreligger det inte någon skyldighet för regeringen att lägga fram en ekonomisk vårproposition. Enligt 40 § budgetlagen följer dock en sådan skyldighet för de fall att regeringen avser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak för statens utgifter eller om riksdagen har beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden. Konstitutionsutskottet ifrågasätter om inte denna skyldighet borde framgå också av RO.
Det kan vidare diskuteras om inte - åtminstone på sikt - en hänvisning borde göras i 9 kap. RF om finansmakten enligt följande: Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i kapitlets 2-10 §§ meddelas i riksdagsordningen eller annan lag. En motsvarande hänvisning finns i 3 kap. RF om riksdagsval.
Konstitutionsutskottets avsikt är inte att i detta betänkande göra en fullständig genomgång av lagförslaget i syfte att nu bestämma lagbestämmelsernas placering. Utskottet anser däremot, som ovan framgått, att åtminstone de bestämmelser som rör anslagstyperna och villkoren för anslagen är av den karaktären att de vid en förutsättningslös prövning egentligen skulle anses höra hemma i riksdagsordningen. Med hänsyn till den korta tid som står till buds innan lagen måste träda i kraft bör emellertid inte några genomgripande förändringar göras nu, eftersom konsekvenserna av en relativt omfattande omdisponering av lagförslaget kan vara svåra att överblicka. En sådan förändring bör dock utredas för att genomföras på sikt. Därvid bör också en ändring av regeringsformen övervägas i enlighet med det ovan anförda. Vad utskottet anfört om en utredning om budgetbestämmelsernas placering bör riksdagen som sin mening ge talmanskonferensen till känna.
Redan nu bör dock införas en hänvisning till budgetlagen i en tilläggsbestämmelse till RO 3:2 enligt följande:
Ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i lagen (1996:000) om statsbudgeten.
Lagförslagen
Propositionens lagförslag och det av utskottet framlagda lagförslaget har i huvudsak kommenterats under respektive sakavsnitt.
Det i bilaga 2 framlagda förslaget innehåller såväl huvudbestämmelse som tilläggsbestämmelse. Med hänsyn till ikraftträdandetidpunkten måste huvudbestämmelsen antas med kvalificerad majoritet (se 8 kap. 16 § regeringsformen).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande portalparagrafen
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:K40 yrkande 1 antar 1 § första stycket förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 1 (mp)
2. beträffande lagens tillämpning på riksdagsområdet
att riksdagen som sin mening ger Riksdagens förvaltningskontor till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande avskaffande av förslaganslagen
att riksdagen med avslag på motionerna 1995/96:K38 yrkande 1 och 1995/96:K40 yrkande 4 antar 3 § förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 2 (v)
res. 3 (mp)
4. beträffande rätten att avstå från att använda anslagsmedel
att riksdagen med avslag på motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och 1995/96:K40 yrkande 2 antar 8 § förslaget till lag om statsbudgeten, med den ändringen att orden till följd utgår ur lagrummet,
res. 4 (v, mp)
5. beträffande försäljning av aktier och andelar
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:K38 yrkande 3 antar 26 § första stycket förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 5 (v)
6. beträffande årsredovisning för staten
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 antar 38 § andra stycket förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 6 (mp)
7. beträffande avslag på förslagen om tak för statsbudgeten
att riksdagen avslår motion 1995/96:K38 yrkande 4,
res. 7 (v)
8. beträffande obligatoriska utgiftstak
att riksdagen med avslag på motionerna 1995/96:K39 yrkande 1 delvis och1996/97:K902 yrkande 5 delvis antar 40 § förslaget till lag om statsbudgeten med den ändringen att orden med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdagsordningen inskjuts i andra stycket mellan orden riksdagen och beslutat ,
res. 8 (m) - delvis
9. beträffande budgeteringsmarginal
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:K39 yrkande 1 delvis och 1996/97:K902 yrkande 5 delvis,
res. 8 (m) - delvis
10. beträffande lånebemyndigande
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:K39 yrkande 2 och 1996/97:K902 yrkande 6,
res. 8 (m) - delvis 11. beträffande åtgärder vid överskridande av tak och ramar
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:K40 yrkande 3 antar 42 § förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 9 (mp)
12. beträffande miljörevision
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:K40 yrkande 7 antar 46 § förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 10 (mp)
13. beträffande utvärdering
att riksdagen avslår motion 1995/96:K40 yrkande 8,
res. 11 (mp)
14. beträffande budgetering uppifrån och ned
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:K39 yrkande 3 delvis och 1996/97:K902 yrkande 3,
res. 12 (m) - delvis
15. beträffande kostnadsmässig redovisning
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:K39 yrkande 3 delvis och 1996/97:K902 yrkande 4,
res. 12 (m) - delvis
16. beträffande utredning om budgetbestämmelsernas placering
att riksdagen som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad utskottet anfört,
17. beträffande propositionens lagförslag i övrigt
att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget, i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan under momenten 1, 3-6, 8, 11 och 12, med de ändringarna att
dels 6 § första stycket får följande lydelse:
Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit.
dels rubriken före 30 § får följande lydelse:
Disposition av försäljningsinkomster
dels 39 § får följande lydelse:
Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar).
dels att hänvisningen i 47 § till 27 § utgår,
18. beträffande ändring i riksdagsordningen
att riksdagen antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen,
19. beträffande upphävande av tidigare bemyndiganden
att riksdagen med anledning av propositionens förslag
dels godkänner vad utskottet anfört om de bemyndiganden som skall fortsätta att gälla när budgetlagen träder i kraft,
dels beslutar att andra av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar.
res. 13 (m, fp, c)
Stockholm den 29 oktober
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Nikos Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m), Elisebeth Markström (s) och Sivert Carlsson (c).
Reservationer
1. Portalparagrafen (mom. 1)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med Konstitutionsutskottet delar och slutar med förslag till 1 § bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser i likhet med Miljöpartiet att statens verksamhet skall bedrivas så att förbrukningen av naturresurser och negativa miljöeffekter minimeras. Den biologiska mångfalden får inte skadas och verksamheten får inte bedrivas så att naturresursbasen för samhällsekonomin urholkas eller skadas. Detta bör vara innebörden av god hushållning enligt den nya budgetlagen. Vidare skall begreppet hög effektivitet avse sociala och samhällsekonomiska effekter i positiv mening. Budgetlagens portalparagraf bör alltså ändras så att begreppen god hushållning och hög effektivitet ges ovanstående innebörder. Utskottet tillstyrker därmed motion K40 (mp) yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande portalparagrafen
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K40 yrkande 1 och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till 1 § första stycket i förslaget till lag om statsbudgeten: I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet avses i denna lag sociala och samhällsekonomiska effekter i positiv mening. Med god hushållning avses att verksamheten skall bedrivas så att förbrukning av naturresurser och negativa miljöeffekter minimeras, att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet.
2. Avskaffande av förslagsanslagen (mom. 3)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med Konstitutionsutskottet instämmer och slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i regeringens och Vänsterpartiets uppfattning att budgetdisciplinen måste stärkas och prognosverksamheten förbättras. Utskottet kan också tillstyrka de ändringar av villkoren som regeringen föreslår för reservationsanslagen. Däremot kan utskottet inte godta föreslaget att förslagsanslag skall avvecklas som anslagsform. Såsom Vänsterpartiet påpekar torde en sådan avveckling inte främja en bättre budgetdisciplin. Den får däremot till följd att man bygger in en press för social nedskärningspolitik i systemet eftersom förslagsanslag i dag används för att finansiera regelstyrda utgifter såsom pensioner och a-kassa.
Enligt utskottets mening bör därför förslagsanslag behållas som anslagsform och ingå i lagen om statsbudget.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande avskaffande av förslagsanslagen
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K38 yrkande 1, med anledning av motion 1995/96:K40 yrkande 4 och med avslag på propositionen antar
dels följande förslag till lydelse av 3 § förslaget till lag om statsbudgeten: När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag, ramanslag eller förslagsanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6a §§ ,
dels följande förslag till ny 6 a § i förslaget till lag om statsbudgeten: Ett förslagsanslag, eller en post under ett förslagsanslag med beteckningen förslagsvis , får disponeras med högst det tilldelade beloppet, om inte regeringen har medgett att beloppet får överskridas.
3. Avskaffande av förslagsanslagen (mom. 3)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med Konstitutionsutskottet instämmer och slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet kan instämma i att alltför stora avvikelser från förslagsanslagen har förelegat under senare tid och att denna trend måste stoppas. Det finns dock mycket som talar för att en mindre del av de regelstyrda anslagen även i framtiden bör utgöras av förslagsanslag. Det finns, såsom nämns i motion K40 (mp), exempel på anslag som, om de överskrids, inte självklart bör föranleda besparingsåtgärder, t.ex. ersättningen för rovdjursrivna renar och anslaget till barnbidrag. Risken med att helt avskaffa förslagsanslagen är att så många undantag måste göras i det nya systemet att det uppfattas som misslyckat. Utskottet anser att förslagsanslagen bör användas betydligt mer restriktivt än tidigare, men inte avskaffas.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande avskaffande av förslagsanslagen
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K40 yrkande 4, med anledning av motion 1995/96:K38 yrkande 1 och med avslag på propositionen antar
dels följande förslag till lydelse av 3 § förslaget till lag om statsbudgeten: När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag, ramanslag eller förslagsanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6a §§.
dels följande förslag till ny 6 a § i förslaget till lag om statsbudgeten: Ett förslagsanslag, eller en post under ett förslagsanslag med beteckningen ?förslagsvis´, får disponeras med högst det tilldelade beloppet, om inte regeringen har medgett att beloppet får överskridas.
4. Rätten att avstå från att använda anslagsmedel (mom. 4)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 20 med Konstitutionsutskottet vill och slutar med K40 (mp) yrkande 2 bort ha följande lydelse:
Budgetkontrollen har länge varit svag, inte minst under genomförandefasen. Det finns därför all anledning att stärka kontrollen. En sådan förändring måste emellertid genomföras med en stark känsla för det parlamentariska och demokratiska systemet. Annars är risken stor att en bättre budgetbalans uppnås till priset av ett försvagat folkstyre. Det vore en både onödig och olycklig utveckling.
Såsom framgår av propositionen har det visserligen tidigare förekommit att riksdagen i efterhand har godkänt att regeringen har dragit in reservationsanslag eller avstått från att utnyttja anvisade medel. Givetvis skall också regeringen i sin egen verksamhet eller om sådant regeringen har att bestämma kunna genomföra besparingar och avstå från att utnyttja anvisade medel. Förslaget i 8 § innebär emellertid att regeringen med endast prognoser som grund och utan att höra riksdagen kan besluta om att medel på anvisade anslag inte får användas. En så generell frihet för regeringen som propositionen önskar skulle kunna rubba relationen mellan riksdag och regering och inkräkta på riksdagens finansmakt. Enligt regeringsformen (RF 9:2) får inte statens medel användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen bör slå vakt om denna princip. Utskottet anser därför att 8 § i lagförslaget bör avslås.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande rätten att avstå från att använda anslagsmedel
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och 1995/96:K40 yrkande 2 avslår 8 § i förslaget till lag om statsbudgeten,
5. Försäljning av aktier och andelar (mom. 5)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 31 med Av näringsutskottets yttrande och slutar med avstyrker motionen bort ha följande lydelse:
Utskottet vill med anledning av Vänsterpartiets motion anföra följande. Det kan finnas goda skäl för staten att ha kvar en minoritetspost i ett aktiebolag. Som exempel kan nämnas att staten i kontrollsyfte köpte, sedan dåvarande bolaget Cementa AB blivit enda inhemska producent av cement, en mindre aktiepost i bolaget. Aktiebolagslagen ger ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär att bolagsordningen inte kan ändras i vissa avseenden utan stöd från minoritetsägaren. Även aktieägare som innehar en tiondel av aktierna i ett bolag har ett visst skydd mot ändringar i bolagsordningen. Det finns således goda skäl för riksdagen att förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte innehar en majoritet av rösterna. Utskottet anser därför i likhet med vad som anförs i motion K38 (v) och i Statskontorets yttrande att regeringen bör inhämta riksdagens medgivande till försäljning av aktier i statliga företag i samtliga fall då ägarandelen minskas och sjunker under 30 respektive 10 % av röstvärdet i bolaget. Om det skall ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet bör de enligt konstitutionsutskottets mening underställas riksdagen. Den aktuella paragrafen bör omformuleras med utgångspunkt i vad konstitutionsutskottet här anfört. Utskottet tillstyrker med det anförda motion K38 (v) yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under mom. 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande försäljning av aktier och andelar
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K38 yrkande 3 och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till lydelse av 26 § första stycket i förslaget till lag om statsbudgeten: Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget. Dock får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande besluta om försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag om de nämnda åtgärderna medför att statens ägarandel sjunker under 30 respektive 10 procent av röstvärdet i bolaget.
6. Årsredovisning för staten (mom. 6)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36 börjar med Enligt förslaget till och slutar med i lagförslaget tillstyrks bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte är tillräckligt att begränsa årsredovisningen till enbart traditionella ekonomiska uppgifter. En viktig förbättring i årsredovisningen kan göras genom att föreskriva att den också skall avse naturresurser, miljöeffekter i vid mening och sociala effekter. Propositionens förslag till 38 § bör ändras i enlighet härmed. Utskottet tillstyrker alltså motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6.
dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande årsredovisning för staten
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till lydelse av 38 § andra stycket i förslaget till lag om statsbudgeten: Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys, miljöjusterad nettonationalprodukt, miljöskuld och naturresursräkenskaper. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag samt sociala effekter.
7. Avslag på förslagen om tak för statsbudgeten (mom. 7)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 42 med Med de klarlägganden och slutar med tak för statsbudgeten bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser att systemet med rambudgetering minskar riksdagens inflytande över den ekonomiska politiken och därmed även folkviljans möjligheter att komma till uttryck. Att införa ett skenbart objektivt motiverat utgiftstak är att anpassa villkoren till de nyliberala kraven på att politikernas inflytande måste minska.
Riksdagen har tidigare gått emot Vänsterpartiets uppfattning och godkänt en övergång till utgiftstak. Enligt konstitutionsutskottets mening bör emellertid riksdagen ompröva detta beslut för att slå vakt om sin egen roll. Regeringens ambition att vidga idén om utgiftstak till hela den offentliga sektorn, alltså även kommunerna, torde dessutom stå i strid med den kommunala självstyrelsen. Regeringen bör återkomma med ett nytt lagförslag där förslagen om utgiftstak lyfts ut.
Vad utskottet här anfört med anledning av förslagen i motion K38 (v) yrkande 4 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande avslag på förslagen om tak för statsbudgeten
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:K38 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Obligatoriska utgiftstak, budgeteringsmarginal och lånebemyndigande (mom. 8-10)
Ander Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Nils Fredrik Aurelius
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 43 med I motionerna K39 (m) och på s. 44 slutar med i nu aktuella delar bort ha följande lydelse:
I förslaget till budgetlag är bestämmelserna om utgiftstak fakultativa, dvs. regeringen kan men är inte skyldig att lämna förslag om utgiftstak. Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att använda sig av den s.k. rambeslutsmodellen, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifterna på utgiftsområden i sitt kommande budgetförslag.
Såsom Moderata samlingspartiet framhåller i motionerna K39 och K902 skulle emellertid budgetprocessen få en större stadga om regeringen alltid var skyldig att lägga fram förslag om utgiftstak och utgiftsramar. Konstitutionsutskottet bör därför anpassa lagförslaget i enlighet med detta. Ett obligatoriskt utgiftstak skulle ligga väl i linje med det mål som regeringen Bildt lanserade, att den offentliga budgeten skall balanseras över konjunkturcykeln.
I likhet med vad som föreslås i samma motioner bör någon budgeteringsmarginal inte få räknas in i utgiftstaket. I det utgiftstak som riksdagen fastställt för 1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15 miljarder kronor. Visserligen är det svårt att på ett korrekt sätt bedöma utgiftsutvecklingen under kommande år, men regeringen har under löpande budgetår alltid möjlighet att återkomma till riksdagen med eventuella erforderliga förslag på tilläggsbudget.
Budgeteringsmarginalen behöver tas i anspråk för att finansiera nya utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna utgifter inte kan finansieras genom besparingar bland andra utgifter. Eftersom regeringen har deklarerat att den inte ämnar ge avkall på de saldorelaterade målen blir ett eventuellt utnyttjande av budgeteringsmarginalen alltså i praktiken liktydigt med att skatter eller avgifter kommer att användas för att finansiera utgiftsökningen. Detta utgör ytterligare ett skäl till att någon budgeteringsmarginal inte bör tillåtas.
På det sätt som föreslås i motionerna K39 (m) och K902 (m) bör utgiftstaket också kompletteras med ett tak för den statliga upplåningen. Ett sådant lånetak skulle ytterligare stärka riksdagens kontrollmöjligheter.
I enlighet med det anförda tillstyrker utskottet motionerna K39 (m) och K902 (m) i nu aktuella delar och föreslår att riksdagen dels ändrar 40 § lagförslaget, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under mom. 8-10 bort ha följande lydelse:
8. beträffande obligatoriska utgiftstak
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:K39 yrkande 1 delvis och 1996/97:K902 yrkande 5 delvis och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till 40 § första stycket i förslaget till lag om statsbudgeten: Regeringen skall använda tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslag till beslut om ett sådant utgiftstak skall ingå i den ekonomiska vårpropositionen.
9. beträffande budgeteringsmarginal
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:K39 yrkande 1 delvis och 1996/97:K902 yrkande 5 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. beträffande lånebemyndigande
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:K39 yrkande 2 och 1996/97:K902 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Åtgärder vid överskridande av tak och ramar (mom. 11)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 44 börjar med I motion K40 (mp) och slutar med K40 (mp) yrkande 3 bort ha följande lydelse:
Enligt 42 § har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för ett utgiftsområde kommer att överskridas. Tillsammans med föreskrifterna i 8 § skall detta ge möjlighet till snabba åtgärder för att se till att taket för budgeten eller utgiftsramarna inte överskrids. Enligt utskottets mening tyder dessa förslag på en överreaktion från regeringens sida.
Givetvis tar det något längre tid att åtgärda budgetöverskridanden om också riksdagen skall kopplas in. Men å andra sidan ger det möjlighet till ett betydligt bredare stöd för åtgärderna och en offentlig debatt och en därmed nödvändig demokratisk beslutsprocess. Speciellt angeläget är det för ett land som Sverige med en tradition av minoritetsregerande och en konstitution som, i större utsträckning än vad som är vanligt, möjliggör för minoriteter att bilda regeringar, att värna om parlamentets kontroll över budgetpolitiken och den verkställande makten. Det är inte rimligt att ge en minoritet en maktställning som innebär så pass vittgående möjligheter att åsidosätta majoritetsbeslut i parlamentet.
I enlighet med förslaget i motion K40 (mp) yrkande 3 bör således riksdagen avvisa propositionens förslag till 42 §. Den bör i stället utformas så att regeringen, i den mån åtgärder krävs som innebär att tidigare riksdagsbeslut modifieras, alltid i första hand skall föreslå riksdagen sådana åtgärder som den i och för sig har befogenhet till. I det senare fallet skall alltid riksdagen, utan onödig tidsspillan, informeras på ett sådant sätt att riksdagen i efterhand kan pröva regeringens åtgärd.
dels att utskottets hemställan under mom. 11 bort ha följande lydelse:
11. beträffande åtgärder vid överskridande av tak och ramar
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K40 yrkande 3 och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till andra stycke i 42 § förslaget till lag om statsbudgeten: Om sådana åtgärder bedöms krävas som innebär att mål, inriktning och syften som riksdagen tidigare beslutat om modifieras eller ändras, skall regeringen alltid i första hand föreslå riksdagen dessa åtgärder och endast i andra hand vidta dem i den mån regeringen har befogenhet till det. I det senare fallet skall regeringen utan onödig tidsspillan i en skrivelse informera riksdagen om de vidtagna åtgärderna.
10. Miljörevision (mom. 12)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 33 börjar med Konstitutionsutskottet har och slutar med förslaget till 46 § bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i motionärernas påpekande att miljörevision måste tillämpas som en självklar revisionsverksamhet i staten. Sådan verksamhet bedrivs sedan åtskilliga år både i hög och ökande grad inom näringslivet. Staten bör inte utgöra ett undantag härvidlag. Riksdagen bör därför, enligt utskottets mening, med bifall till motion K40 (mp) yrkande 7 och med ändring av förslaget till 46 § besluta att miljörevision skall ingå i den statliga revisionen.
dels att utskottets hemställan under mom. 12 bort ha följande lydelse:
12. beträffande miljörevision
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K40 yrkande 7 och med avslag på propositionens förslag antar följande förslag till lydelse av 46 § i förslaget till lag om statsbudgeten: Statens verksamhet skall granskas genom revision. I denna revision skall miljörevision ingå.
11. Utvärdering (mom. 13)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 46 börjar med Såsom framgår av och slutar med (yrkande 8) bort ha följande lydelse:
Såsom påpekas i motion K40 (mp) är systemet med ett tak för den statliga budgeten ett nytt inslag med stora återverkningar såväl för det parlamentariska systemet i stort som för budgetarbetet. Det finns också farhågor som inte kan förbises om att det påverkar maktförhållanden på ett sätt som inte är avsett. Därför är det naturligt att en utvärdering genomförs efter en relativt kort period för att klargöra om det är påkallat att förändra systemet. Utskottet anser att en utvärdering bör göras vintern 1997-1998 när riksdagen har genomgått den nya budgetprocessen två gånger. Inriktningen bör framför allt koncentreras på det parlamentariska och demokratiska perspektivet men naturligtvis bör även budgettekniska aspekter ingå. Detta bör riksdagen med anledning av motion K40 yrkande 8 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande utvärdering
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:K40 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
12. Budgetering uppifrån och ned och kostnadsmässig redovisning (mom. 14-15)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 46 med Konstitutionsutskottet instämmer och slutar med avstyrks därför bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i de moderata motionärernas påpekande att budgetprocessen behöver utvecklas ytterligare. En sådan vidareutveckling bör beakta de två förslag som motionärerna för fram. För det första bör regeringen genomföra en övergång till kostnadsmässig redovisning i linje med vad som föreslås i RRV:s rapport En ny struktur för statens budget. För det andra bör regeringen utreda möjligheten att helt övergå till budgetering uppifrån och ned enligt en modell som tillämpas i Nya Zeeland. Detta bör riksdagen med anledning av motionerna K39 (m) yrkande 3 och K902 (m) yrkandena 3 och 4 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 14 och 15 bort ha följande lydelse:
14. beträffande budgetering uppifrån och ned
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:K39 yrkande 3 delvis och 1996/97:K902 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
15. beträffande kostnadsmässig redovisning
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:K39 yrkande 3 delvis och 1996/97:K902 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
13. Upphävande av tidigare bemyndiganden (mom. 19)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m) Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 32 med Riksdagens beslut om och slutar med budgetlagen träder i kraft bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang framhålla att det arbete som påbörjades under den borgerliga regeringen med att minska statens företagsägande bör fortsätta. Med en privatisering av statliga företag uppnås en tydligare ägarroll, kommersiellt mer kompetenta företag och en ökad aktiespridning. Sammanlagt inbringade de försäljningar som gjordes under den borgerliga regeringen ca 23 miljarder kronor (exkl. försäljning av aktier i Nordbanken) till statskassan, vilket minskade statens upplåningsbehov med motsvarande belopp. Försäljningen ledde också till en spridning av aktieägandet till grupper som inte tidigare innehaft aktier. Enligt utskottets uppfattning bör således försäljningen av statliga företag ske med den typ av bemyndiganden till regeringen som riksdagen beslöt om i december 1991.
dels att utskottets hemställan under mom. 19 bort ha följande lydelse:
19. beträffande upphävande av tidigare bemyndiganden
att riksdagen med avslag på propositionens förslag
dels godkänner vad utskottet anfört om den typ av bemyndiganden som skall gälla när budgetlagen träder i kraft,
dels beslutar att andra av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande statligt ägande av företag.
Propositionens lagförslag
Av utskottet framlagt lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen 1
dels att 5 kap. 12 § skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före tilläggsbestämmelsen 3.2.1 skall lyda Tilläggsbestämmelser ,
dels att det i lagen skall införas en ny tilläggsbestämmelse, 3.2.2, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3.2.2 Ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i lagen (1996:000) om statsbudgeten.
5 kap.
12 § 2
Riksdagen kan genom lag besluta att hänföra statsutgifter till utgiftsområden.
Har riksdagen Har riksdagen fattat beslut fattat beslut enligt första enligt första stycket, stycket, fastställer fastställer riksdagen för riksdagen för närmast följande närmast följande budgetår genom ett budgetår genom ett särskilt beslut särskilt beslut
dels för varje dels för varje utgiftsområde en utgiftsområde en utgiftsram, som utgiftsram, som anger det belopp anger det belopp vilket summan av de till vilket summan till utgiftsområdet av de till hörande utgifterna utgiftsområdet högst får uppgå, hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på dels en beräkning statsbudgeten. av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut om anslag eller andra Beslut om anslag utgifter i staten eller andra eller beslut som utgifter i staten har betydelse för får icke fattas beräkningen av innan beslut inkomsterna i fattats enligt staten får icke andra stycket. fattas innan beslut Anslag eller andra fattats enligt utgifter i staten andra stycket. fastställs för varje utgiftsområde genom ett särskilt beslut.
________
Denna lag träder i kraft den 1 december 1996.
Finanskottets yttrande
1995/96:FiU8y
Lag om statsbudgeten
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten jämte motionerna 1995/96:K38, 1995/96:K39 och 1995/96:K40.
Sammanfattning
Finansutskottet har under en följd av år haft anledning att i olika sammanhang behandla förslag som har berört grundläggande bestämmelser för statsbudgeten. Utskottets uttalanden och riksdagens beslut i dessa frågor finns emellertid inte samlade i ett regelverk vilket gjort det svårt att få överblick över vilka regler som gäller. Finansutskottet ser med stor tillfredsställelse att reglerna kring statsbudgeten nu samlas i ett regelverk och ges lags form. Utskottet tillstyrker således propositionsförslaget om lag om statsbudget med vissa smärre justeringar. Motionerna avstyrks.
Till yttrandet har fogats avvikande meningar från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet, Miljöpartiet samt Kristdemokraterna.
Behov av en budgetlag
Propositionen
Regeringen anför i propositionen flera skäl för att införa en budgetlag.
Riksdagen har under lång tid fattat en rad beslut i för statsbudgeten grundläggande frågor. Detta har emellertid inte skett i lags form. Regeringen har i stället punktvis inhämtat riksdagens godkännande för bestämmelser på det statsfinansiella området. Detta är omständligt och opraktiskt. En nackdel med detta förfaringssätt är att det kan vara svårt att finna besluten och att överblicka de regler som gäller.
Vidare föreligger ett problem med att regeringens befogenheter på ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändrats under många decennier. Det finns även en risk att vissa beslut faller i glömska efter några år. Avsaknaden av reglering på finansmaktens område samlad i lags form har också inneburit att en viss praxis vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. I andra fall saknas praxis. Detta har lett till osäkerhet om vad som gäller.
Ett annat skäl för att införa en budgetlag är att den kan bidra till att strama upp budgetbehandlingen. Internationell forskning som åberopas i propositionen har visat att det finns ett samband mellan de politiska institutionerna (däribland reglerna för budgetprocessen) och den förda budgetpolitiken. Det finns således skäl att göra institutionella förändringar för att strama upp budgetprocessen och därigenom underlätta arbetet med att nå ett lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling.
Finansutskottet
Enligt regeringsformen ankommer det på riksdagen att besluta om för statsbudgeten grundläggande frågor. Det finns inte krav på att besluten skall fattas i lags form och besluten finns inte sammanställda i någon författning. Det är därför mycket tidskrävande och förenat med avsevärda svårigheter att få en överblick över de beslut som rör statsbudgeten och den fördelning av befogenheter som gäller mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Finansutskottet har under en följd av år i samband med behandlingen av budget- och kompletteringspropositionernas avsnitt Särskilda frågor redovisat sin syn och tagit ställning till olika frågor rörande statsbudgeten som regeringen förelagt riksdagen. Ställningstagandena har i regel inneburit ett godkännande från riksdagens sida eller att av regeringen redovisade synpunkter inte föranlett någon erinran från utskottets sida. I några fall har utskottet funnit anledning att föreslå riksdagen att göra tillkännagivanden till regeringen med anledning av vad utskottet anfört. Ett antal propositioner om avyttring av fast och lös statlig egendom liksom om finansiering av statliga investeringar har föranlett utskottet att i betänkanden eller i yttranden till andra utskott redovisa sin syn på hithörande frågor. Likaså har ett antal motioner om skilda ämnen med anknytning till statsbudgeten såsom uppdelning av budgeten i en drift- och en kapitalbudget, finansiering av statliga åtaganden, restriktioner för statliga utgiftsåtaganden och för den statliga upplåningen m.m. föranlett finansutskottet och riksdagen att göra uttalanden. De på detta sätt uppmärksammade frågeställningarna har i sin tur blivit utgångspunkt för olika utredningsuppdrag.
I det utredningsarbete som föregått det nu framlagda förslaget har Budgetlagsutredningen på ett förtjänstfullt sätt gått igenom vad finansutskottet och riksdagen under årens lopp anfört rörande statsbudgeten. På några områden har det till och med varit nödvändigt att gå längre tillbaka än till finansutskottets tillkomst för att kartlägga vad som varit riksdagens uppfattning. Det nu föreliggande förslaget till lag om statsbudget är till en mycket stor del en kodifiering av etablerad praxis på det budgettekniska området. I samband med att förslaget utarbetats och i strävan att ge regering och riksdag möjligheter att få ett fastare grepp om den statsfinansiella utvecklingen har emellertid också ett antal sakliga förändringar av hittillsvarande ordning föreslagits.
Olägenheterna med att regelverket kring statsbudgeten inte funnits samlat har blivit alltmer uppenbara. Den statliga verksamheten har ökat i omfattning och bedrivs i skiftande former. Under senare år har reformverksamheten för den statliga budgeten och den statliga ekonomiadministrationen varit omfattande. Genom de påfrestningar som statsfinanserna utsatts för har behovet av ökad stramhet och kontroll skärpts. Tydligheten i regelsystemet blir därigenom särskilt angelägen. I propositionen nämns särskilt bristen på tydlighet när det gäller regeringens rätt att besluta om försäljning av statlig egendom. Vad gäller statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydig och klar praxis vuxit fram. Som exempel nämns befogenheten för regeringen att sälja statens aktier. Finansutskottet konstaterade i ett yttrande till näringsutskottet (yttr. 1995/96:FiU7y, s. 4) så sent som i våras att riksdagen enligt regeringsformen har en skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90, s. 347).
Finansutskottet ser med stor tillfredsställelse att reglerna kring statsbudgeten samlas i ett regelverk och ges lags form. Därigenom görs också ansvarsfördelningen tydlig mellan riksdag och regering på finansmaktens område. Det är utskottets uppfattning att riksdagens arbete med att ta ställning till budgetförslaget i väsentlig grad kommer att underlättas av det nu utarbetade regelsystemet.
Finansutskottet anser således att konstitutionsutskottet bör föreslå riksdagen att anta regeringens förslag till budgetlag med beaktande av de förslag till ändringar som utskottet kommer att diskutera nedan i de avsnitt som behandlar lagens enskilda delar.
Eftersom någon budgetproposition utformad för den nya beslutsordningen ännu inte förelagts riksdagen har det inte varit möjligt för utskottet att behandla ett antal frågor som är nödvändiga att ta ställning till för att ge budgetlagen ytterligare konkretion. Framför allt gäller detta utformningen av ett antal bemyndiganden. Likaså är tillämpningen av utgiftstaket i alla delar inte fullständigt klarlagt. Utskottet bedömer därför att det under hösten kommer att få anledning att återkomma till en del av de saker som behandlas i detta yttrande.
Lagens utformning
Propositionen
Budgetlagen bör, enligt förslaget i propositionen, innehålla preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. På så sätt avses en önskvärd reglering komma till stånd mellan å ena sidan regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen skall bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade regler på det ekonomiadministrativa området som regeringen behöver meddela.
I samband med lagens utformning har regeringen haft två utgångspunkter: Å ena sidan eftersträvas att statsmakterna skall behålla en stor grad av handlingsfrihet. Å den andra önskas att budgetsystemet ges en bättre stadga. För att inte kringskära statsmakternas handlingsfrihet har regeringen avstått från att lägga förslag om vidare reglering av statsbudgeten i grundlagsform. I stället regleras i lags form vissa grundläggande principer för budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer avses behålla sin giltighet även om det i framtiden kan komma att väljas andra budgettekniska lösningar. Det skall bli möjligt att göra förändringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om ändring ändå blir nödvändig, kan detta ske utan den tidsutdräkt som krävs för en grundlagsändring.
Bestämmelserna i förslaget till budgetlag är inriktade på befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Detta uttrycks genom att i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras. Även formerna för riksdagens och myndigheternas handlande påverkas emellertid.
Av propositionen framgår att regeringen förväntas att i stor utsträckning delegera vissa av sina befogenheter till underlydande myndigheter.
Finansutskottet
Finansutskottet finner den utformning av lagen som föreslås i propositionen välavvägd. Vad gäller frågan om en eventuell hänvisning till budgetlagen i regeringsformen och/eller riksdagsordningen vill utskottet understryka betydelsen av att en ny regering efter ett val måste ha möjlighet att välja den budgetteknik som den anser vara mest lämplig. Likaledes kan skiftande ekonomisk-politiska förutsättningar kräva att man ändrar vissa regler. Det vore således olämpligt att t.ex. närmare precisera reglerna för olika anslagstyper i riksdagsordningen.
Effektivitet och resultat
Propositionen
Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen leder genomförandet av statens verksamhet. I propositionens förslag kommer detta till uttryck genom att det inledningsvis i lagen anges att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna bestämmelse avses utgöra grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyrning, redovisning och revision.
För att en verksamhet skall kunna styras mot högre effektivitet föreskrivs i lagförslaget att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisning skall riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten stärkas.
Motionen
Miljöpartiet inleder sin motion K40 (yrkande 1) med att ta upp formuleringen i lagförslagets första paragraf. De menar att begreppet god hushållning skall innefatta att verksamheten bedrivs riktigt enligt miljömässiga kriterier samt att effektivitet skall avse sociala och samhällsekonomiska effekter i positiv mening. Formuleringen av 1 § bör ändras så att god hushållning och hög effektivitet ges dessa innebörder.
Finansutskottet
Finansutskottet anser att det är viktigt att statens verksamhet bedrivs på ett miljömässigt och socialt riktigt sätt, men till skillnad från motionärerna anser utskottet inte att 1 § skall ändras. Riksdagen och regeringen bör i stället använda andra instrument för att försäkra sig om att statsverksamheten bedrivs på miljömässigt och socialt önskvärda sätt. Exempel på sådana instrument är återkommande miljöredovisningar och fördelningspolitiska konsekvensstudier i budgetpropositionen. Enligt utskottets mening bör således konstitutionsutskottet tillstyrka regeringsförslaget i denna del medan motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.
Anslagstyper och anslagsvillkor
Propositionen
Regeringen föreslår att det i fortsättningen bara skall finnas tre anslagstyper, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. De huvudsakliga villkor som skall gälla för dem föreslås bli reglerade i budgetlagen (3-8 §§).
Förslaget innebär att den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas. En sådan avveckling är enligt regeringen en nödvändig följd av den nya budgetprocessen.
I och med att förslagsanslag avvecklas kommer ramanslag att användas även för regelstyrda utgifter samt för räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter.
Den till ramanslaget kopplade anslagskrediten föreslås samtidigt bli höjd till högst 10 % av anvisat anslag. Dock kommer regeringen att redan i regleringsbrevet medge en anslagskredit av denna omfattning endast för några få ramanslag. Anslag för förvaltningsändamål kommer i allmänhet att tilldelas en anslagskredit på 3 %, och för de flesta övriga ramanslag kommer kreditgränsen i utgångsläget att begränsas till 5 %. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret föreslås regeringen i steg kunna höja kreditgränsen upp till 10 % av anslagsbeloppet. Behovet av motåtgärder skall prövas i sådana sammanhang.
Finansieringen med en anslagskredit innebär att en viss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. En sådan kredit förutsätts enligt propositionen (s. 85) bli reglerad under det budgetår som följer. Enligt specialmotiveringen bör emellertid krediten kunna regleras även under en följd av år, och det förutsätts att en anslagskredit rent av bör kunna förbli utnyttjad under en längre period. Har emellertid en anslagskredit utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme för ytterligare krediter under det följande året om inte anslaget då höjs. Höjs anslaget under det följande året finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare anslagskredit som motsvarar maximalt 10 % av höjningen.
Regeringens möjlighet att överskrida ett ramanslag genom vad som i dag benämns merutgift föreslås bli reglerad i lagen. Enligt nuvarande regler inskränker sig denna rätt till rena undantagsfall då det är fråga om att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför en myndighets kontroll. Därmed avses ytterligare utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte beaktats vid budgeteringstillfället, eller utgifter som tillkommit under force majeureliknande förhållanden som t.ex. omfattande skada på inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa riksdagen frågan. Nu föreslås att regeringen med riksdagens bemyndigande skall få besluta att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas (lagförslaget 6 §, andra stycket). Av propositionens motivtext framgår att regeringens befogenheter att besluta om överskridande av ramanslag för förvaltningsändamål bör vara desamma som för närvarande. För ramanslag som anvisas för bl.a. lagreglerade socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden och garantier - dvs. för merparten av de hittillsvarande förslagsanslagen - kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner inte ett tilläggsanslag anvisas, bör enligt propositionen regeringen få besluta om ett överskridande om det behövs för att ett av riksdagen beslutat ändamål skall kunna uppfyllas. En ytterligare begränsning föreslås dock gälla i dessa fall. Ett beslut om överskridande kräver riksdagens särskilda bemyndigande. Detta bemyndigande kan ha formen av ett beslut från riksdagens sida om att överskridanden beloppsmässigt skall avräknas mot reserver som riksdagen har beslutat om. Riksdagen kan också ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag, vilket kan vara beloppsmässigt opreciserat (prop. s. 86). Regeringen avser att i den kommande budgetpropositionen presentera förslag till hur detta bemyndigande närmare bör utformas. Även om regeringen således i ett enskilt fall i och för sig har möjlighet att besluta om överskridande, bör enligt specialmotiveringen detta inte vara den givna lösningen. Regeringen kan i stället välja att utnyttja en anslagskredit eller att underställa riksdagen ett förslag om tilläggsanslag. Av propositionen framgår att regeringen avser att i budgetpropositionen och i andra anslagspropositioner ange senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit. Beslutade vverskridanden avses bli behandlade i årsredovisningen för staten.
För reservationsanslag och obetecknade anslag föreslås inte någon ändring av de villkor som är förknippade med dem. Regeringen har emellertid för avsikt att begränsa antalet reservationsanslag och att förbättra aktualiteten i presentationen av reservationsmedelsbehållningarna på dessa.
Även i övrigt har regeringen för avsikt att pröva möjligheten att begränsa antalet anslag på statsbudgeten.
Motionerna
Vänsterpartiet motsätter sig att förslagsanslag avvecklas som anslagsform. I motion K38 (v) ses syftet med förslaget som positivt, och motionärerna delar helt regeringens ambition att förbättra prognosverksamheten och stärka budgetdisciplinen. De tror dock inte att den föreslagna avvecklingen kommer att leda till att budgetdisciplinen förbättras. I själva verket har avvikelserna mellan anvisat belopp och budgetutfall varit mycket små för förslagsanslagen, påpekar motionärerna. Förslagsanslag används bl.a. för att finansiera regelstyrda utgifter såsom pensioner och a-kassa. Försvinner anslagsformen får det enligt deras mening till följd att man bygger in en press för social nedskärningspolitik i systemet. Vänsterpartiet anser därför att anslagsformen förslagsanslag bör finnas kvar och ingå i lagen om statsbudget (yrkande 1).
Även Miljöpartiet vill behålla förslagsanslagen men anser i motion K40 att de bör användas betydligt mer restriktivt än tidigare (yrkande 4). Miljöpartiet instämmer i regeringens uppfattning att för förslagsanslagen har under senare år alltför stora avvikelser förekommit mellan anvisade belopp och budgetutfall och att denna trend måste stoppas. Enligt motionärerna är det inte självklart att anslag som överskrids alltid bör föranleda besparingsåtgärder. Två exempel på detta är enligt deras mening anslaget till barnbidrag och ersättningen för rovdjursrivna renar. Miljöpartiet ser det dock som viktigt att riksdagen och regeringen även i dessa fall får signaler om att anslagen överskrids.
Moderata samlingspartiet framför inte något yrkande om anslagsformerna, men stödjer i motion K39 förslaget att avskaffa förslagsanslag. Denna anslagsform har enligt motionärerna tenderat att generera större offentliga utgifter både därför att regeringen kunnat överskrida ett sådant anslag för att uppfylla dess ändamål och därför att medel på sådana anslag inte fått sparas till nästkommande år.
Finansutskottet
När riksdagen våren 1995 fattade principbeslut om att införa ett utgiftstak för de samlade offentliga utgifterna (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447) framhöll finansutskottet att den eftersträvade fastheten i ett sådant system bara kunde upprätthållas om vissa anslagsformer omprövades. Inte minst gällde detta förslagsanslagen på vilka kraftiga avvikelser kunde förekomma mellan de belopp som anvisades av riksdagen och den slutliga belastningen på anslagen. Ungefär 70 % av statsbudgetens utgifter anvisas över förslagsanslag. Till helt övervägande del rör det sig därvid om regelstyrda utgifter som räknas upp med varierande grad av automatik. Möjligheten att finansiellt styra sådana förslagsvis beräknade utgifter är dålig, påpekade finansutskottet, som förutsatte att användningen av förslagsanslag begränsades och att de finansiella villkor som är förknippade med sådana anslag skärptes.
Den av regeringen föreslagna lösningen innebär att förslagsanslagen avskaffas helt och att motsvarande utgifter i stället finansieras över ramanslag som ges en mer flexibel utformning för att bättre kunna fånga upp oförutsedda förändringar i medelsbehovet för statsskuldräntor, EU-avgifter, infriade statliga garantier samt olika typer av regelstyrda utgifter.
Den rätt som regeringen hittills haft att överskrida ett förslagsanslag om det behövs för att ändamålet med anslaget skall kunna uppfyllas knyts nu i reviderad form till ramanslaget. För att kunna tas i anspråk måste överskridandet grundas på ett bemyndigande givet av riksdagen.
Ett ramanslag skall enligt propositionen kunna utökas på tre sätt.
Ett tillfälligt överskridande kan finansieras genom att en kredit tas i anspråk på följande års anslag. Krediten, som får uppgå till högst 10 % av anslagsbeloppet, skall alltså täckas av anvisade medel under efterföljande år. Ett förtydligande av denna innebörd bör göras i 6 § första stycket. Efter meningen som slutar med orden anvisat anslag bör följande tillägg göras:
Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit .
Denna finansieringsform kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden. Däremot är den i allmänhet mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. Regeringen kan då, i vanlig ordning, föreslå riksdagen att på tilläggsbudget anvisa ytterligare medel för ett visst ändamål.
Regeringen kan slutligen med riksdagens bemyndigande besluta att ett ramanslag får överskridas om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Denna möjlighet skall endast användas om inget av de två andra alternativen bör användas.
Finansutskottet anser att den föreslagna lösningen på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl utskottets tidigare framförda krav på en bättre utgiftskontroll som nödvändigheten att finna utanordningsformer som säkerställer att regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut enligt givna regler och ingångna avtal.
Utskottet vill dock i sammanhanget göra följande kommentarer.
Det totala kreditutrymme som regeringen ges möjlighet att utnyttja blir med förslaget betydande. Utskottet utgår därför från att regeringen kommer att tillämpa kreditmöjligheten på det restriktiva sätt som redovisas i motivtexten. Anslag för förvaltningsändamål kommer i regleringsbrevet att tilldelas en anslagskredit på 3 % och för de flesta vvriga ramanslag kommer kreditgränsen i utgångsläget att begränsas till 5 %. Med kreditmöjligheten torde de flesta behov av ytterligare medel tillfälligt kunna klaras av. Utskottet vill dock sätta i fråga om en kredit av detta slag generellt skall kunna förbli utnyttjad under en längre period. Strävan bör vara att så snart som möjligt reglera krediten.
För anslag avsedda för statsskuldräntor, icke påverkbara EU- relaterade utgifter samt för infriande av kreditgarantiutfästelser finns en risk att det generella kreditutrymmet kan visa sig otillräckligt. I dessa lägen bör som regeringen föreslår vissa andra möjligheter kunna stå till buds. Regeringen måste ytterst alltid ha möjlighet att, inom ramen för riksdagens bemyndigande, kunna överskrida ett ramanslag för att klara bl.a. utbetalningar av lagreglerade förmåner. Utskottet förutsätter att denna rätt utnyttjas endast i rena undantagsfall. Grundregeln bör vara att under budgetåret uppkommande anslagsbehov skall täckas genom tilläggsbudgetanslag anvisade av riksdagen. För att ge riksdagen information om bakgrunden till de befarade överskridandena och möjlighet att pröva och debattera de aktuella frågorna bör denna ordning gälla även om medelsbehovet framkommer sent på året och utgifterna i praktiken redan är fullbordade. Utskottet vill erinra om att tilläggsbudgetförslag i enlighet med Riksdagsutredningens förslag kommer att behandlas samlat av riksdagen. Endast om utrymme inte finns för att hinna med en riksdagsbehandling bör regeringen på egen hand kunna fatta beslut om att överskrida ett anslag. Detta bör regleras genom det bemyndigande som regeringen förutsätts få i samband med behandlingen av budgetpropositionen.
Med dessa förtydliganden tillstyrker finansutskottet regeringens förslag att avskaffa förslagsanslag som anslagsform samt vad som i övrigt framförs i propositionen om anslagstyper och anslagsvillkor.
Finansutskottet anser således från sina utgångspunkter att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40 (mp) yrkande 4.
Utnyttjande av anslag
Propositionen
Regeringen föreslår att den skall ges rätt att begränsa myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedel (7 §) och att den dessutom under vissa förutsättningar skall få besluta att inte använda de medel som anvisats för ett visst ändamål (8 §).
Föreskriften om regeringens rätt att avstå från att använda ett av riksdagen anvisat anslag knyter an till förarbetena till RF. I förslaget till ny regeringsform (prop. 1973:90 s. 223) intogs den ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En sådan prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringssynpunkt är önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Även när det gäller att ta tillvara uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av betydelse.
Enligt den i lagförslagets 8 § intagna föreskriften skall regeringen kunna avstå från att använda anvisade medel på ett anslag, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl .
Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses enligt specialmotiveringen främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslagen. Möjligheten till besparingar kan ha uppkommit till följd av att verksamheten har kunnat genomföras till en lägre kostnad än som var tänkt.
Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl är enligt propositionen generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag. En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål kunna begränsa de statliga utgifterna.
Enligt lagförslagets 42 § har regeringen skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att det fastlagda taket för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsområden kommer att överskridas. Även denna skyldighet kan leda till att regeringen beslutar att medel på anvisade anslag inte används.
Motionerna
Vänsterpartiet anser i motion K38 att riksdagen skall avslå den i lagförslagets 8 § intagna föreskriften om regeringens möjlighet att besluta om anslag (yrkande 2). Givetvis skall också regeringen kunna genomföra besparingar och avstå från att utnyttja anvisade medel. Men en så generell frihet för regeringen som föreslås i propositionen skulle kunna rubba relationen mellan riksdagen, som bestämmer hur statens medel skall användas, och regeringen.
Samma förslag avvisas även av Miljöpartiet som i motion K40 (yrkande 2) karaktäriserar förslaget som en överreaktion från regeringens sida. Uppgiften att stärka kontrollen och budgetprocessen måste genomföras med en stark känsla för det parlamentariska och demokratiska systemet. Om det inte lyckas kan vi i bästa fall få en bättre budgetbalans till priset av ett försvagat folkstyre. Enligt motionärerna är det klart att det tar något längre tid att åtgärda budgetöverskridanden om också riksdagen skall kopplas in, men å andra sidan öppnar en sådan ordning möjlighet för ett betydligt bredare stöd för åtgärderna, för en offentlig debatt och för en nödvändig demokratisk beslutsprocess.
Finansutskottet
Genom lagförslagets 8 § ges regeringen möjlighet att helt eller delvis avstå från att utnyttja ett anvisat anslag. Förslaget är i denna del i huvudsak en lagreglering av ett förfarande som regeringen sedan lång tid tillbaka har haft möjlighet att utnyttja med stöd av förarbetena till RF.
Enligt finansutskottets mening krävs en fast utgiftskontroll för att komma till rätta med obalanserna i statsfinanserna. Alla möjligheter till besparingar måste därvid tas till vara. Självklart skall ett anslag kunna underskridas om det visar sig att anvisade medel överstiger vad som behövs för att ett av riksdagen fastlagt ändamål med anslaget skall uppfyllas. Enligt utskottets mening måste regeringen också ha möjlighet att snabbt kunna begränsa de statliga utgifterna om det krävs av stabiliseringspolitiska eller statsfinansiella skäl. Så har också skett under årens lopp. I propositionen redovisas en rad exempel på detta.
Såsom också framhålls i propositionen får regeringen självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är lika självklart också förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullgörs.
Ett nytt inslag i kontrollen av de statliga utgifterna är en i lagförslagets 42 § föreskriven skyldighet för regeringen att själv vidta de åtgärder som den har befogenhet till, eller också föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder för att undvika att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas. I grunden avviker emellertid inte de åtgärder regeringen får vidta i detta sammanhang från vad som tidigare gällt.
Regeringen har i 1995 års kompletteringsproposition samt i årets ekonomiska vårproposition och den under försommaren framlagda propositionen om vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop. 1995/96:222) för riksdagen redovisat olika större anslagsöverskridanden och anmält hur man avser att finansiera överskridandena. Finansutskottet förutsätter att regeringen även framöver redovisar större uppkomna överskridanden på motsvarande sätt (se även avsnittet Uppföljning, prognoser och utfall ).
Finansutskottet har således inget att erinra mot de i 7 och 8 §§ intagna föreskrifterna om utnyttjandet av anslag. Enligt utskottets mening bör konstitutionsutskottet därför avstyrka motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande 2.
Ekonomiska förpliktelser
Propositionen
I regeringsformen 9 kap. 10 § finns ett förbud för regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förbindelse. I budgetlagspropositionen föreslås en bestämmelse som innebär att för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska förpliktelser av denna typ som den iklätt staten.
Vidare föreslås i propositionen att regeringen skall få ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Som exempel på åtaganden av denna typ kan nämnas avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbrukningsmateriel och hyra av kontorsutrustning. Enligt propositionen skall regeringen ha rätt att överlåta denna rätt till den myndighet som regeringen bestämmer.
Enligt förslaget till 44 § skall regeringen vara redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel, men av motivtexten framgår att någon redovisning av åtaganden i den löpande verksamheten inte kan ske, eftersom de till sin omfattning är okända.
Vidare föreslås regeringens rätt att ställa ut kreditgarantier m.m. bli reglerad i budgetlagen. Regeringen skall enligt förslaget för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Regeringen skall för riksdagen varje år redovisa de garantier som ställts ut.
För en statlig garanti skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte riksdagen för ett visst fall beslutar annat.
Finansutskottet
Finansutskottet har inga invändningar mot propositionens förslag till lagtext i denna del. Utskottet noterar att Svea hovrätt i sitt remissvar på Budgetlagsutredningen har vissa synpunkter på bestämmelsen om vilka förpliktelser regeringen får ikläda staten för att den löpande verksamheten skall fungerar tillfredsställande (13 §). Enligt hovrättens remissvar, som i denna del inte refereras i propositionen, är den aktuella paragrafen allmänt hållen. Enligt hovrättens mening bör det närmare anges i lagtexten vilka slag av ekonomiska förpliktelser som åsyftas. Vidare kan det övervägas att införa en regel om beloppstak. En ekonomisk ram bör enligt Svea hovrätt uppställas för regeringens behörighet i detta avseende.
Utskottet delar inte Svea hovrätts uppfattning att 13 § är alltför allmänt formulerad och vill i detta sammanhang erinra om att det av propositionen framgår att de åtaganden som regleras i paragrafen inte får gå längre än vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig verksamhet motiverar detta.
Statsbudgetens avgränsning
Propositionen
Enligt regeringens uppfattning är avgränsningen av statsbudgeten i nuläget för vag. Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på eller utanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamheter som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför statsbudgeten. Statsbudgetens värde som beslutsunderlag minskar till följd av denna vaga avgränsning och detta kan leda till en försvagad budgetdisciplin. Särskilt mot bakgrund av införandet av utgiftstak är det viktigt att statsbudgetens avgränsning klargörs.
I propositionen föreslås att budgeten i princip skall omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Vidare föreslås att statens inkomster och utgifter huvudsakligen skall tas upp brutto på statsbudgeten. På inkomsttitlar och anslag skall däremot inte redovisas sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter. Slutligen föreslås att regeringen skall få besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om inkomsterna helt eller delvis täcker statens kostnader för verksamheten.
Finansutskottet
Finansutskottet erinrar om att det vid flera tidigare tillfällen uttalat att budgeten bör vara fullständig och att principen om bruttoredovisning bör tillämpas. I ett betänkande från 1993 (bet. 1992/93:FiU30 s. 167) anförde utskottet att det på grund av avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och tilltagande nettoredovisning mot budgeten - samtidigt som väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan av statsbudgeten - saknades möjlighet att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Budgeten utgjorde därmed inte längre ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter.
Om väsentliga delar av den statliga verksamheten inte redovisas över statsbudgeten finns risk att de utanförstående delarna inte tas upp till prövning i samband med budgetbehandlingen på samma sätt som den övriga verksamheten. Likaså minskar värdet av att fastställa utgiftsramar om vissa utgifter inte omfattas av dem. Möjligheten att kontrollera och följa utgiftsutvecklingen minskar. De diskrepanser mellan budgetunderskott och lånebehov som tidigare förelegat visar på svårigheterna i dessa avseenden.
Med den reglering som regeringen nu föreslår i propositionen ökar budgetens vverblickbarhet vilket medför att budgetens värde som beslutsunderlag ökar. Förslaget innebär också att möjligheten att kontrollera utvecklingen av statens totala utgifter ökar. Utskottet tillstyrker därför propositionens förslag om reglering av statsbudgetens avgränsning.
Finansiering av investeringar
Propositionen
Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret.
Regeringen föreslås få besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer. Anskaffningar av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag.
Systemet med att finansiera myndigheternas anläggningstillgångar genom lån i Riksgäldskontoret har tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är investeringar för förvaltningsändamål, såsom t.ex. maskiner, inventarier, och ADB-system som finansierats på detta sätt. Myndigheternas kostnader för amorteringar och räntor finansieras under avskrivningstiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Även större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter, som utgör produktionsfaktorer i myndighetens verksamhet kan finansieras på detta sätt.
I propositionen framhålls att finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir investeringarnas kapitalkostnader synliga. Besluten om investeringar kan fattas på närmast företagsekonomiska grunder och hanteras på annat sätt än beslut om driftutgifter. Kostnader fördelas på ett korrekt sätt över tiden under den tid tillgången nyttjas.
Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå riksdagen att ta ställning till skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt avses investeringsbemyndigandena bli bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. I propositionen sägs att utrymmet för nya investeringar bestäms av de belopp som amorteras under året och en eventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkor som skall gälla för lånen.
Finansutskottet
Riksdagen har fr.o.m. budgetåret 1992/93 årligen givit regeringen en låneram i Riksgäldskontoret för att finansiera myndigheters investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. Det första året var låneverksamheten begränsad till vissa myndigheter. Regeringen begärde och beviljades en låneram av riksdagen om 900 miljoner kronor. För budgetåret 1993/94, då flertalet myndigheter omfattades av lånemodellen, begärde regeringen en låneram på 4 500 miljoner kronor. Vid budgetårets slut uppgick de upptagna lånen till 2 372 miljoner kronor. För budgetåret 1994/95 beviljades regeringen en låneram på 9 800 miljoner kronor. Av denna utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid det budgetårets slut.
I finansplanen 1995 redovisades de främsta skälen till skillnaden mellan den tilldelade låneramen och den faktiska låneskulden. Myndigheterna hade senarelagt planerade investeringar, och de hade amorterat mer än planerat under amorteringstiden. Det är också sannolikt, anfördes det i finansplanen, att den sammanlagda tilldelade låneramen, som har beräknats från myndigheternas redovisning av planerade investeringar, har innehållit ett visst mått av överplanering. Det föreföll också som om myndigheterna i vissa fall har varit obenägna att ta upp lån i de fall de har kunnat finansiera investeringen på annat sätt. Regeringen ansåg i finansplanen 1995 att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om utvecklingen av myndigheternas investeringsverksamhet. För budgetåret 1995/96 begärde regeringen ett bemyndigande att ta upp lån på sammanlagt 12 400 miljoner kronor. Av beloppet beräknades en viss andel, motsvarande 5 % av det sammanlagda lånebeloppet, ställas till regeringens disposition för oförutsedda behov.
Finansutskottet anförde att man tidigare ställt sig positiv till att myndigheterna givits möjlighet att finansiera investeringar för förvaltningsändamål genom lån i Riksgäldskontoret. Myndigheterna har emellertid tenderat att överskatta sina investeringsplaner eller avstått från att utnyttja investeringslånen på det sätt som var avsikten när låneformen inrättades. Det har därmed, som framgått, uppstått en betydande skillnad mellan vad riksdagen beviljat som låneram och vad myndigheterna faktiskt utnyttjat. Detta kan, konstaterade utskottet (1994/95:FiU10 s. 84), skapa problem i framtiden för den finansiella styrningen av myndigheterna. Det kan också te sig mindre meningsfullt för riksdagen att besluta om en låneram som vida överstiger vad som faktiskt utnyttjas. Det finns därför, anförde utskottet, anledning att undersöka möjligheterna att nå bättre överensstämmelse mellan låneram och faktiskt utnyttjande.
Finansutskottet tillstyrkte den begärda låneramen för budgetåret 1995/96 med hänvisning till att det var för tidigt att dra några långtgående slutsatser om myndigheternas investeringsverksamhet. Det borde dock övervägas, ansåg utskottet, om inte den del av låneramen som direkt ställs till myndigheternas förfogande borde minskas för att i stället öka den del som får disponeras av regeringen för oförutsedda behov. Om det under året uppkommer ett ökat lånebehov för någon myndighet borde regeringen kunna göra omfördelningar inom låneramen med hänsyn härtill.
Utskottet konstaterar att skillnaden mellan det beviljade låneutrymmet och det faktiskt utnyttjade beloppet alltjämt är mycket stort. Av den beviljade låneramen på 12 400 miljoner kronor hade 7 982 miljoner kronor utnyttjats den 30 juni 1996. Det finns vidare anledning att uppmärksamma att när denna typ av låneramar infördes angavs att regeringen skulle besluta om en låneram för respektive myndighet och att regeringen prövar myndigheternas investeringsverksamhet inom ramen för den ordinarie budgetprövningen. Låneramen skall avse den totala skuld som en enskild myndighet får ha till Riksgäldskontoret. Utskottet anser detta vara en rimlig ordning. När verksamheten nått full omfattning, dvs. när alla anläggningstillgångar som finns upptagna i myndigheternas redovisningar finansieras med lån, är det sannolikt att nyupplåningsbehovet och summan av amorteringarna kommer att närma sig varandra. Innebörden av att ange en årlig låneram blir därmed en annan än när verksamheten byggdes upp och den statliga upplåningen påverkades. Det kan finnas anledning att återkomma till frågan i samband med att riksdagen tar ställning till motsvarande låneram för budgetåret 1997.
Finansiering av investeringar i infrastruktur har utskottet behandlat i flera betänkanden (se t.ex. bet. 1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En utförlig redovisning gjordes i ett yttrande till trafikutskottet (yttr. 1992/93:FiU4y). Det nu föreliggande lagförslaget överensstämmer med den uppfattning utskottet framförde i dessa sammanhang.
Överlåtelse av statens egendom
Propositionen
I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet över statens egendom är emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av bestämmelserna har enligt förarbetena ansetts följa att egendom som har anskaffats för medel som har anvisats av riksdagen inte får disponeras på ett sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut.
Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. Bestämmelser behövs om under vilka förutsättningar och av vem sådan egendom får säljas. Vidare behövs regler om hur försäljningsinkomster skall disponeras.
I regeringens förslag till lag om statsbudgeten anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.
Regeringen föreslås få sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte staten för det bolaget har beslutat annat. Utan bemyndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier i bolag där staten har hälften eller mer av rösterna.
Annan lös egendom än aktier får regeringen sälja om den inte längre behövs eller om den har blivit obrukbar.
Försäljning av statens egendom skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta.
I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreslår regeringen följande. Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida om inte riksdagen bestämmer annat.
Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i en verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, får inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag, skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot en inkomsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Med vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den verksamhet där den sålda egendomen har använts. Har egendomen finansierats på annat sätt än med anslag eller lån får hela inkomsten disponeras i verksamheten.
Motionen
I motion K38 (v) föreslås att 26 § i förslaget till lag om statsbudgeten skall avslås (yrkande 3). Paragrafens innebörd är enligt motionärerna att riksdagens inflytande över den statliga egendomen minskas. Motionärerna hänvisar i stället till den lösning som Statskontoret föreslår i sitt remissyttrande, nämligen att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över de kritiska gränserna 10, 30 respektive 50 % skall underställas riksdagen. Ett avgörande inflytande i ett bolag kan ofta utövas via ett minoritetsinnehav av röstvärdet anser motionärerna. Skall det ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet skall detta underställas riksdagen anför motionärerna.
Finansutskottet
Frågor om överlåtelse av fast egendom har finansutskottet behandlat vid ett flertal tillfällen, vilket utförligt redovisas av Budgetlagsutredningen. Vid ett tillfälle då regeringen föreslagit att regeringen skulle få besluta om försäljning av staten tillhörig fast egendom utan några beloppsmässiga begränsningar yttrade sig även konstitutionsutskottet till finansutskottet. Konstitutionsutskottet (yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att värdegränsen inte borde slopas förrän frågan om grunderna för förfogandet över statens egendom närmare hade setts över. Finansutskottet instämde i detta (bet. FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU 1985/86:22) att regeringen borde företa en översyn av gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer för försäljning av staten tillhörig fast egendom. Finansutskottet ser med stor tillfredsställelse att regeringen nu förelagt riksdagen ett förslag till lagreglering av frågan.
Utskottet vill med anledning av Vänsterpartiets motion anföra följande. Det kan finnas goda skäl för staten att ha kvar en minoritetspost i ett aktiebolag. Som exempel kan nämnas när staten i kontrollsyfte köpte en mindre aktiepost i bolaget Cementa AB. Bakgrundet till köpet var att bolaget hade blivit enda inhemska producent av cement. Aktiebolagslagen ger ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär att bolagsordningen inte kan ändras i vissa avseenden utan stöd från minoritetsägaren. Även aktieägare som innehar en tiondel av aktierna i ett bolag har ett visst skydd mot ändringar i bolagsordningen. Det kan således finnas goda skäl för riksdagen att förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte innehar en majoritet av rösterna. Riksdagen bör i sådana fall kunna ge regeringen till känna att riksdagen vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en minoritet av rösterna för samtliga aktier. Utskottet anser därför att motionärernas önskemål om att behålla riksdagens inflytande över bolag där staten innehar minoritetsposter kan tillgodoses med en sådan ordning. Den i propositionen föreslagna lydelsen av paragrafen ger också utrymme för ett sådant riksdagsbeslut. Motionen bör således avstyrkas av konstitutionsutskottet.
Frågan om disposition av försäljningsinkomster behandlade utskottet i sitt betänkande 1993/94:FiU20 vari utskottet underströk betydelsen av att inkomster av försäljning skulle tillföras en inkomsttitel på statsbudgeten.
Mot denna bakgrund har utskottet ingen invändning mot propositionens förslag beträffande överlåtelse av statens egendom, varför finansutskottet förordar att konstitutionsutskottet tillstyrker propositionen i denna del.
Redovisning och revision
Propositionen
I propositionens lagförslag regleras att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen. För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden anpassad god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen föreslås vara skyldig att meddela föreskrifter för redovisningen.
Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksamhet genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom revision. I lagförslaget föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas genom revision.
Motionen
I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att även krav på miljörevision bör införas i budgetlagen. Motionärerna hänvisar till att miljörevision numera tillämpas som en självklar del i näringslivets revisionsverksamhet. Det saknas, enligt motionärerna, skäl för att staten skall utgöra ett undantag härvidlag. Tvärtom bör staten vara ett föredöme.
Finansutskottet
Finansutskottet har inget att invända mot propositionsförslaget i denna del. Det är naturligt att införa en skyldighet för regeringen att lämna en samlad ekonomisk redovisning till riksdagen avseende bl.a. vilka inkomster som uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har hittills inte formellt avlämnats från regeringen till riksdagen.
Redovisningsskyldighet är ett bredare begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver resultat och ekonomisk ställning, innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs och resultatet av denna. En sådan redovisning fokuseras naturligt på en kommentar av verksamhetens mål och resultat. Rätt utformad kommer en sådan redovisning att vara ett viktigt bidrag till riksdagens budgetberedning. Dessutom kan den utgöra underlag för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering.
Motionärernas förslag om miljörevision inom ramen för budgetlagen framstår däremot som praktiskt ohanterligt, varför utskottet anser att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionen i denna del.
Detta utesluter inte att staten kan ägna sig åt någon form av miljörevision. Tvärtom kan det vara värdefullt om det inom staten växer fram en miljörevision. Utskottet vill också peka på möjligheten att till budgetpropositionen bifoga en särskild miljöbilaga (jfr även utskottets ställningstagande ovan under rubriken Effektivitet och resultat beträffande återkommande miljöredovisningar).
Uppföljning, prognoser och utfall
Propositionen
Kontrollen över statsfinanserna under genomförandeskedet behöver enligt propositionen stärkas. I lagförslaget ingår därför en bestämmelse om att regeringen noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade eller beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser från budgeterade belopp skall förklaras.
Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen för riksdagen redovisa det preliminära utfallet av föregående års statsbudget. Även vid detta tillfälle skall väsentliga avvikelser förklaras.
Senast efter nio månader skall en årsredovisning för staten avseende föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Motionen
I motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6 föreslås att årsredovisningarna även skall avse naturresurser, miljöeffekter och sociala effekter. Motionärerna anser att det i regeringens årsredovisning för staten (38 §) bör ingå krav att redovisa en miljöjusterad nettonationalprodukt, miljöskuld och naturresursräkenskaper eller motsvarande. Även lämpliga sociala mått bör ingå.
Finansutskottet
Finansutskottet tillstyrker propositionens förslag om uppföljning, prognoser och utfall. Förslaget innebär att större krav ställs på uppföljning än vad som tidigare varit fallet. Utskottet anser att detta är mycket eftersträvansvärt. För att riksdagens finansmakt inte skall urholkas, krävs det att dess beslut följs upp. En god uppföljning är särskilt viktig när statsfinanserna är hårt ansträngda och när det sker snabba och stora förändringar i de samhällsekonomiska förutsättningarna.
För att regeringen skall kunna styra den statliga verksamheten krävs att den snabbt får tillgång till information om utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov. Detta är en förutsättning för att nödvändiga åtgärder snabbt skall kunna vidtas.
I lagförslaget ges regeringen en skyldighet att senast fyra månader efter ett avslutat budgetår för riksdagen redovisa ett preliminärt utfall av statsbudgeten. Av propositionen framgår (s. 75) att det för närvarande inte är möjligt att lämna en slutgiltig och kommenterad utfallsredovisning redan i vårpropositionen. Det beror på de rutiner och system som används för redovisning och rapportering i staten. Utskottet har inget att invända mot att regeringen blir skyldig att presentera en preliminär version i vårpropositionen, men skulle finna det önskvärt om rutinerna på området kunde ändras så att riksdagen redan i samband med fastställandet av följande års utgiftstak kunde ha en slutgiltig utfallsrapport som del av beslutsunderlaget. I den utsträckning riksdagen förutsätts att redan på våren ta ställning till en preliminär fördelning av budgetens utgifter på utgiftsområden, såsom gjordes våren 1996, är det önskvärt att regeringen lämnar en redogörelse av det preliminära ekonomiska utfallet för det närmast föregående året samt redovisar en bedömning av uppnådda resultat inom utgiftsområdet som underlag för riksdagens ställningstagande.
Beträffande motionen anser utskottet att det föreligger stora svårigheter att skapa en rättvisande årsredovisning av det slag som motionärerna efterfrågar. Som påpekas i propositionen (s. 76) bedrivs ett arbete med att utveckla metoder för olika typer av miljöredovisning. Krav bör i framtiden kunna ställas på företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras verksamhet, men enligt utskottets mening bör ett krav om miljöredovisning inte anges i budgetlagen. Finansutskottet anser således att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionen i denna del.
Utgiftstak och utgiftsramar
Propositionen
Om regeringen avser att använda ett tak för statens utgifter skall den lämna ett förslag till beslut om sådant tak i den ekonomiska vårpropositionen (40 §, första stycket). Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat bör enligt regeringen dock inte regleras i lag.
Av motivtexten framgår att taket för de offentliga utgifterna skall kunna omfatta hela den offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten och kommunerna. Räntor på statsskulden skall dock inte ligga under taket.
Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden - dvs. ämnar riksdagen använda sig av den s.k. rambeslutsmodellen vid sin behandling av ett kommande budgetförslag - skall regeringen i vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att i det kommande förslaget till statsbudget fördela statsutgifterna på utgiftsområden (40 §, andra stycket).
I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan regeringen vidare föreslå att riksdagen för en flerårsperiod beslutar om tak för statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområden (41 §).
Har riksdagen fastställt ett tak för statens utgifter, eller har den behandlat förslaget till statsbudget enligt den s.k. rambeslutsmodellen, skall regeringen, om det finns risk för att utgiftstaket eller utgiftsramarna kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder (42 §).
Om det föreligger risk för att ett anslag väsentligt kommer att överskridas utgör detta enligt propositionen i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att selektivt eller generellt besluta att anvisade medel på andra anslag inte skall användas. Om ett anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m. utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort.
Motionerna
Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag på de i förslaget till lag om statsbudget intagna föreskrifterna om ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna erinrar om att riksdagen tidigare - mot Vänsterpartiets ställningstagande - godkänt en övergång till utgiftstak. De anser att riksdagen nu bör ompröva sitt beslut för att slå vakt om riksdagens roll. Regeringens ambition att låta utgiftstaket omfatta hela den offentliga sektorn, alltså även kommunerna, torde enligt deras mening dessutom stå i strid med den kommunala självstyrelsen.
Moderata samlingspartiet föreslår i motion K39 att riksdagen skall besluta om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska. Budgetprocessen får därmed en större stadga. Motionärerna upprepar också Moderata samlingspartiets tidigare framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten (yrkande 1). Vid ett eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser motionärerna att regeringen skall återkomma till riksdagen för ett nytt beslut. Ett sådant beslut kan innebära att riksdagen godkänner överskridandet, men tillfället bör enligt motionärerna tas till vara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning.
Motionärerna anser vidare (yrkande 2) att utgiftstaket bör kompletteras med lånebemyndigande. De menar att om ett lånebemyndigande införs, utökas riksdagens kontrollmöjlighet och påpekar att ett tak för hur mycket staten får låna upp redan finns i en rad länder.
Miljöpartiet kräver i motion K40 att riksdagen skall besluta om en sådan ändring av lagförslagets 42 § att regeringen inte utan riksdagens godkännande kan vidta de utomordentligt långtgående åtgärder som där föreslås (yrkande 3).
Finansutskottet
I lagförslaget kopplas det av riksdagen fastställda utgiftstaket för staten ihop med de utgiftsramar som riksdagen för första gången kommer att fastställa när den i höst tar ställning till förslaget till statsbudget för 1997 enligt den s.k. rambeslutsmodellen. Båda begreppen utgör restriktioner i den utgiftskontroll som regeringen förutsätts upprätthålla under löpande budgetår. Med hänsyn härtill finns det anledning att närmare uppmärksamma de skillnader och likheter som finns mellan utgiftstaket och de använda utgiftsramarna.
I förslaget till budgetlag anges inte hur taket för statens utgifter skall vara avgränsat eller utformat. Riksdagen har emellertid med anledning av årets vårproposition fastställt ett utgiftstak för staten inklusive socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår dessutom en budgeteringsmarginal. Det innefattar dock inte utgifterna för statsskuldräntorna. Detta innebär att riksdagen har fastställt ett utgiftstak som delvis har ett annat innehåll än summan av utgiftsområdena. Ramarna för de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget till ett belopp som motsvarar de totala utgifterna på den statsbudget riksdagen varje år fastställer.
I det utgiftstak som regeringen föreslog våren 1996 ingick som påpekats ovan även socialförsäkringssystem vid sidan av statsbudgeten. Dessa är den allmänna tilläggspensionen (ATP), delpensionen samt arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens ställningstagande till dessa delar innebär beträffande uppföljning och kontroll har inte närmare preciserats. Utskottet förutsätter att detta kan göras när budgetförslaget föreligger. Till saken hör att dessa utgifter finansieras genom avgifter, ränteinkomster, m.m. inom respektive system.
En annan skillnad är att utgiftstaket för staten och utgiftsramarna fastställs vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på försommaren och utgiftsramarna i mitten av november varje år. Som en följd härav kan ytterligare avvikelser förekomma mellan de båda begreppen.
Finns det risk för att utgiftstaket eller de använda utgiftsramarna kommer att överskridas skall, enligt 42 §, regeringen för att undvika detta antingen vidta sådana åtgärder som den själv har befogenhet till eller för riksdagen lägga fram förslag om nödvändiga åtgärder.
Hur denna föreskrift skall tillämpas rent praktiskt är något oklart. Ett på våren fastställt utgiftstak kan exempelvis under ett valår med regeringsskifte kraftigt avvika från det budgetförslag som den nya regeringen väljer att lägga fram. En utgiftskontroll mot ett sådant tak blir tämligen meningslös. En ny regering har alltid möjlighet att lägga fram förslag till reviderat utgiftstak för de efterföljande budgetåren. Olika omständigheter kan också göra det motiverat för en sittande regering att till hösten föreslå att ett tidigare fastställt tak för efterföljande år omprövas. Mot bakgrund härav kan det ifrågasättas om inte det utgiftstak som skall ligga till grund för budgetuppföljningen i stället borde fastställas under hösten. Finansutskottet är emellertid för egen del inte berett att förorda en sådan lösning. Utgiftstaket skall nämligen styra inte bara utgiftskontrollen under löpande budgetår utan också fungera som en riktlinje och restriktion för regeringen när den under sommaren utformar detaljerna i sitt kommande budgetförslag. Att regelmässigt på hösten ompröva ett tidigare fastställt utgiftstak för efterföljande budgetår för att detta bättre skall överensstämma med de utgiftsramar som riksdagen använder sig av är ej heller en bra lösning eftersom det kan leda till att stadgan i systemet med ett utgiftstak då går förlorad.
En annan oklarhet gäller hur utgiftskontrollen mot de använda utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna inom ett utgiftsområde som består av enbart ramanslag med maximal anslagskredit kan åtminstone teoretiskt överstiga den använda utgiftsramen med upp till 10 %. Detta behöver dock, enligt utskottets mening, inte betyda att åtgärder måste vidtas i enlighet med vad som föreskrivs i 42 § eftersom villkoren för de enskilda anslagen är uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter får dock inte bli mindre sträng än vad den är för annan medelstilldelning.
Enligt finansutskottets mening bör de praktiska erfarenheterna av det kommande uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån propositionens förslag i denna del kan komma att behöva modifieras.
Finansutskottet har i övrigt inget att erinra mot den föreslagna utformningen av 42 §. Utskottet föreslår därför att konstitutionsutskottet avstyrker motion K40 (mp) yrkande 3.
Moderata samlingspartiet anser att lagförslaget skall ändras så att användningen av utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska. Det får i första hand ankomma på konstitutionsutskottet att pröva detta förslag. För egen del finner emellertid finansutskottet det inte påkallat att förorda en sådan lösning innan närmare praktiska erfarenheter vunnits av användningen av utgiftstak och utgiftsramar.
Finansutskottet kan inte heller biträda Moderata samlingspartiets nu ånyo framförda krav på att någon budgeteringsmarginal inte skall vara tillåten när utgiftstaket fastställs. Utskottet avvisade i anslutning till behandlingen av vårpropositionen ett snarlikt yrkande från Moderata samlingspartiet och finner nu inte anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande.
Beträffande förslaget om att komplettera utgiftstaket med ett tak för statens upplåning anser utskottet att de uppföljnings- och kontrollinstrument som avses bli tillämpade i fortsättningen är väl avvägda. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte behövs något upplåningstak.
Mot bakgrund härav anser finansutskottet att konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.
Finansutskottet finner inte heller anledning att ompröva sitt tidigare ställningstagande till användningen av ett utgiftstak utan föreslår att konstitutionsutskottet även avstyrker motion K38 (v) yrkande 4.
Avslutningsvis vill finansutskottet i detta avsnitt föreslå en ändring av närmast teknisk art i lydelsen av 41 §. Enligt propositionens förslag får förslag om (kurs. här) tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar avse längre tid än ett budgetår. Utskottet vill erinra om att riksdagen enligt RF 9:7 kan besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser. Således bör 41 § kunna inledas med orden Förslag och beslut om . Därmed täcks även riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag. Med en sådan teknisk justering av lagtexten vinns ökad klarhet. Utskottet tillstyrker att konstitutionsutskottet föreslår riksdagen en ändring i lagtexten i enlighet med det anförda.
Vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen
Motionerna
I två motioner väcks förslag om fortsatt utveckling av den statliga budgetprocessen och om att utvärdera de förändringar som man genomfört på senare tid.
I motion K39 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslår motionärerna att utvecklingsarbetet med budgetprocessen bör fortsätta och att man i det sammanhanget bör sträva mot dels att staten bör gå över till kostnadsredovisning i stället för kassamässig redovisning i enlighet med vad som föreslagits i RRV-rapporten En ny struktur för statens budget (RRV 1995:54), dels att budgetarbetet bör bedrivas enligt modellen uppifrån och ned (yrkande 3).
Miljöpartiet föreslår i sin motion K40 att den nya budgetprocessen utvärderas vintern 1997-1998. Motionärerna befarar att de nya procedurerna riskerar att leda till försämrade förutsättningar för demokratin och finner därför anledning att genomföra en utvärdering där särskild vikt läggs vid att undersöka vilka effekter förändringarna får för grundläggande demokratiska värden (yrkande 8).
Finansutskottet
Finansutskottet vill erinra om att redan Riksdagsutredningen väckte frågan om att genomföra en utvärdering av den nya budgetprocessen. I utredningens tredje betänkande föreslog den att en utvärdering bör göras av genomförandet och effekterna av de beslut som riksdagen fattar med utgångspunkt i utredningens förslag i dess helhet. Utredningen utgick ifrån att de förändringar som följer av utredningens förslag kommer att följas upp och utvärderas, såväl vad gäller riksdagens ärendeberedning, inklusive motionsrättens hantering, som alla led i den statliga budgetprocessen (förs. 1993/94:TK3, s. 40-41). Konstitutionsutskottet biträdde i sitt betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42) utredningens förslag. Utskottet kan således konstatera att motionärernas förslag om att utvärdera den reformerade budgetprocessen tillgodoses av redan fattade beslut.
Utskottet anser att det ännu är för tidigt att ta ställning till vilka aspekter den av riksdagen beslutade utvärderingen skall behandla. Det finns inte anledning att redan på detta stadium, när riksdagen står i begrepp att för första gången tillämpa den nya beslutsmodellen, besluta vad som skall tas upp vid en sådan utvärdering. Konstitutionsutskottet bör därför föreslå riksdagen att berört motionsyrkande avslås.
Vad avser förslaget om att utforma budgetarbetet efter modellen uppifrån och ned , vill utskottet erinra om att de reformer av den statliga budgetprocessen som nu genomförts i stor utsträckning följer en sådan modell. Det gäller inte minst riksdagens beslutsprocess. Enligt rambeslutsmodellen fattar riksdagen inledningsvis beslut om de totala utgifterna för staten och fördelar dessa på utgiftsområden. Därefter äger budgetberedning rum på anslagsnivå inom ramen för de utgiftsramar som beslutats.
Beträffande förslaget om att införa kostnadsbaserad redovisning vill utskottet peka på att det redan förekommer ett utvecklingsarbete inom RRV och regeringskansliet med att utarbeta en ny struktur för statens budget. I det sammanhanget prövas bl.a. förslag om att dela upp drift och investeringar i budgeten samt att göra en uppdelning på väsentliga kostnadstyper. Detta utvecklingsarbete ligger väl i linje med vad motionärerna efterlyser. Utskottet anser att det finns anledning att avvakta vad utvecklingsarbetet leder fram till innan det tar ställning i frågan. Således anser utskottet att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionen i berörd del.
Stockholm den 12 september 1996
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per -Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Susannde Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Anna Åkerhielm (m), Karin Pilsäter (fp) och Michael Stjernström (kds).
Avvikande meningar
1. Effektivitet och resultat
Roy Ottosson (mp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Effektivitet och resultat som under rubriken Finansutskottet börjar med Finansutskottet anser och slutar med bör avstrykas bort ha följande lydelse:
Finansutskottet anser att statens verksamhet skall bedrivas så att förbrukningen av naturresurser och negativa miljöeffekter minimeras. Den biologiska mångfalden får inte skadas och verksamheten får inte bedrivas så att naturresursbasen för samhällsekonomin urholkas eller skadas. Det finns mot den bakgrunden anledning att ändra budgetlagens portalparagraf så att begreppen god hushållning och hög effektivitet ges ovanstående innebörder. Utskottet tillstyrker därmed motion K40 (mp) yrkande 1.
2. Anslagstyper och anslagsvillkor
Johan Lönnroth (v) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Anslagstyper och anslagsvillkor" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Finansutskottet anser" och slutar med "K40 (mp) yrkande 4" bort ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i regeringens och Vänsterpartiets uppfattning att budgetdisciplinen måste stärkas och prognosverksamheten förbättras. Utskottet kan också tillstyrka de ändringar av villkoren som regeringen föreslår för reservationsanslagen. Däremot kan utskottet inte godta förslaget att förslagsanslag skall avvecklas som anslagsform. Såsom Vänsterpartiet påpekar torde en sådan avveckling inte främja en bättre budgetdisciplin. Den får däremot till följd att man bygger in en press för social nedskärningspolitik i systemet eftersom förslagsanslag i dag används för att finansiera regelstyrda utgifter såsom pensioner och a-kassa.
Enligt utskottets mening bör därför förslagsanslag behållas som anslagsform och ingå i lagen om statsbudget.
3. Utnyttjande av anslag
Johan Lönnroth (v) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utnyttjande av anslag" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Genom lagförslagets 8 §" och slutar med "K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Enligt lagförslaget skall regeringen ges ökade möjligheter att stoppa eller begränsa en verksamhet till vilken riksdagen har beviljat anslag. Såsom framgår av propositionen har det visserligen tidigare förekommit att riksdagen i efterhand har godkänt att regeringen har dragit in reservationsanslag eller avstått från att utnyttja anvisade medel. Givetvis skall också regeringen i sin egen verksamhet eller om sådant regeringen har att bestämma kunna genomföra besparingar och avstå från att utnyttja anvisade medel. Men en så generell frihet för regeringen som propositionen önskar skulle kunna rubba relationen mellan riksdag och regering och inkräkta på riksdagens finansmakt.
Enligt regeringsformen (RF 9:2) får inte statens medel användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen bör slå vakt om denna princip. Utskottet anser därför att 8 § i lagförslaget bör avslås.
4. Utnyttjande av anslag
Roy Ottosson (mp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utnyttjande av anslag" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Genom lagförslagets 8 §" och slutar med "K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Budgetkontrollen har länge varit svag, inte minst under genomförandefasen. Det finns därför all anledning att stärka kontrollen. En sådan förändring måste emellertid genomföras med en stark känsla för det parlamentariska och demokratiska systemet. Annars är risken stor att en bättre budgetbalans uppnås till priset av ett försvagat folkstyre. Det vore en både onödig och olycklig utveckling.
Enligt utskottets mening är det framför allt i detta avseende som regeringens förslag brister. Utskottet delar därför Miljöpartiets uppfattning att några av de förslag till åtgärder som redovisas i propositionen lägger alltför stor makt i regeringens händer. Dessa måste avvisas. Det gäller särskilt 8 och 42 §§, vilka tillsammans utgör ramverket för att regeringen endast med prognoser som grund och utan att höra riksdagen kan besluta om att medel på anvisade anslag inte får användas.
Enligt utskottets mening bör dessa förslag avvisas av riksdagen. Konstitutionsutskottet bör således biträda motion K40 (mp) yrkande 2 och avslå propositionen i motsvarande del.
5. Ekonomiska förpliktelser
Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Anna Åkerhielm (alla m) anser att den del av finansutskottets yttrande som i avsnittet Ekonomiska förpliktelser börjar med Finansutskottet har och slutar med motiverar detta bort ha följande lydelse:
Finansutskottet har inga invändningar mot propositionens förslag till lagtext i denna del. Utskottet noterar dock att Svea hovrätt i sitt remissvar på Budgetlagsutredningen har vissa synpunkter på bestämmelsen om vilka förpliktelser regeringen får ikläda staten för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande (13 §). Enligt hovrättens remissvar, som i denna del inte refereras i propositionen, är den aktuella paragrafen allmänt hållen. Enligt hovrättens mening bör det närmare anges i lagtexten vilka slag av ekonomiska förpliktelser som åsyftas. Vidare kan det övervägas att införa en regel om beloppstak. En ekonomisk ram bör enligt Svea hovrätt uppställas för regeringens behörighet i detta avseende.
Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det av propositionen framgår att de åtaganden som regleras i paragrafen inte får gå längre än vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig verksamhet motiverar detta. Utskottet inser att det kan vara svårt att redovisa omfattningen av dessa åtaganden, men vill också understryka vikten av att de begränsningar av åtagandenas omfattning som framhålls i motivtexten följs.
6. Överlåtelse av statens egendom
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Anna Åkerhielm (m) och Karin Pilsäter (fp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Överlåtelse av statens egendom som under rubriken Finansutskottet börjar med Utskottet vill och slutar med av konstitutionsutskottet bort ha följande lydelse:
Utskottet vill med anledning av Vänsterpartiets motion anföra följande. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till utformning av lagförslaget om överlåtelse av statens aktier. Utskottet anser vidare att det finns goda skäl att fortsätta utförsäljningen av statliga aktieinnehav i olika bolag. Försäljningen av aktier uppmuntrar till ökat privat sparande och bidrar till ett breddat ägande i samhället. Utförsäljningen sker lämpligast med den typ av bemyndiganden till regeringen som riksdagen beslutade om i december 1991. Mot denna bakgrund bör motionen således avstyrkas av konstitutionsutskottet.
7. Överlåtelse av statens egendom
Johan Lönnroth (v) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Överlåtelse av statens egendom som börjar med rubriken Utskottet vill med och slutar med av konstitutionsutskottet bort ha följande lydelse:
Utskottet vill med anledning av Vänsterpartiets motion anföra följande. Det kan finnas goda skäl för staten att ha kvar en minoritetspost i ett aktiebolag. Som exempel kan nämnas när staten köpte, sedan dåvarande bolaget Cementa AB blivit enda inhemska producent av cement, i kontrollsyfte en mindre aktiepost i bolaget. Aktiebolagslagen ger ett betydande inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritetsskydd innebär att bolagsordningen inte kan ändras i vissa avseenden utan stöd från minoritetsägaren. Även aktieägare som innehar en tiondel av aktierna i ett bolag har ett visst skydd mot ändringar i bolagsordningen. Det finns således goda skäl för riksdagen att förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten inte innehar en majoritet av rösterna. Utskottet anser därför i likhet med vad som anförs i motion K38 (v) och i Statskontorets yttrande att regeringen bör inhämta riksdagens medgivande till försäljning av aktier i statliga företag i samtliga fall då ägarandelen minskas och sjunker under 30 respektive 10 % av röstvärdet i bolaget. Det får ankomma på konstitutionsutskottet att utforma lagtexten i 26 §. Utskottet tillstyrker med det anförda motion K38 (v) yrkande 3.
8. Redovisning och revision
Roy Ottosson (mp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Redovisning och revision som under rubriken Finansutskottet börjar med Finansutskottet har och slutar med återkommande miljöredovisningar bort ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i motionärernas påpekande att miljörevision måste tillämpas som en självklar revisionsverksamhet i staten. Sådan verksamhet bedrivs sedan åtskilliga år både i hög och ökande grad inom näringslivet. Staten bör inte utgöra ett undantag härvidlag. Konstitutionsutskottet bör därför, enligt utskottets mening, föreslå riksdagen att med bifall till motion K40 (mp) yrkande 7 besluta att miljörevision skall ingå i den statliga revisionen.
9. Uppföljning, prognoser och utfall
Roy Ottosson (mp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Uppföljning, prognoser och revision som under rubriken Finansutskottet börjar med Beträffande motionen och slutar med denna del bort ha följande lydelse:
Det är emellertid inte tillräckligt att begränsa årsredovisningen till enbart traditionella ekonomiska uppgifter. En viktig förbättring i årsredovisningen bör göras genom att också ta med uppgifter om naturresurser, miljöeffekter i vid mening och sociala effekter. I regeringens årsredovisning för staten bör därför ingå krav att redovisa en miljöjusterad nettonationalprodukt, miljöskuld och naturresursräkenskaper eller motsvarande. Även lämpliga sociala mått bör ingå. Utskottet tillstyrker därmed motion K40 yrkandena 5 och 6.
10. Utgiftstak och utgiftsramar
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Anna Åkerhielm (m) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utgiftstak och utgiftsramar" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Moderata samlingspartiet anser" och slutar med "K39 (m) yrkandena 1 och 2" bort ha följande lydelse:
I förslaget till budgetlag är bestämmelserna om utgiftstak fakultativa, dvs. regeringen kan men är inte skyldig att lämna förslag om utgiftstak. Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att använda sig av den s.k. rambeslutsmodellen, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifterna på utgiftsområden i sitt kommande budgetförslag.
Såsom Moderata samlingspartiet framhåller i motion K39 skulle emellertid budgetprocessen få en större stadga om regeringen alltid var skyldig att lägga fram förslag om utgiftstak och utgiftsramar. Konstitutionsutskottet bör därför anpassa lagförslaget i enlighet med detta. Ett obligatoriskt utgiftstak skulle ligga väl i linje med det mål som den förra regeringen lanserade att den offentliga budgeten skall balanseras över konjunkturcykeln.
I likhet med vad som föreslås i samma motion bör någon budgeteringsmarginal inte få räknas in i utgiftstaket. I det utgiftstak som riksdagen fastställt för 1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15 miljarder kronor. Visserligen är det svårt att på ett korrekt sätt bedöma utgiftsutvecklingen under kommande år, men regeringen har under löpande budgetår alltid möjlighet att återkomma till riksdagen med eventuella erforderliga förslag på tilläggsbudget.
Budgeteringsmarginalen behöver tas i anspråk för att finansiera nya utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna utgifter inte kan finansieras genom besparingar bland andra utgifter. Eftersom regeringen har deklarerat att den inte ämnar ge avkall på de saldorelaterade målen blir ett eventuellt utnyttjande av budgeteringsmarginalen alltså i praktiken liktydigt med att skatter eller avgifter kommer att användas för att finansiera utgiftsökningen. Detta utgör ytterligare ett skäl till att någon budgeteringsmarginal inte bör tillåtas.
På det sätt som föreslås i motion K39 (m) bör utgiftstaket också kompletteras med ett tak för den statliga upplåningen. Ett sådant lånetak skulle ytterligare stärka riksdagens kontrollmöjligheter.
Enligt finansutskottets mening bör konstitutionsutskottet i enlighet med det anförda tillstyrka motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.
11. Utgiftstak och utgiftsramar
Michael Stjernströn (kd) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utgiftstak och utgiftsramar" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Beträffande förslaget" och slutar med "K39 (m) yrkandena 1 och 2" bort ha följande lydelse:
Beträffande förslaget om att komplettera utgiftstaket med ett tak för statens upplåning anser utskottet att det ligger väl i linje med de övriga reformerna. Ett sådant lånetak skulle ytterligare stärka riksdagens kontrollmöjligheter.
Enligt finansutskottets mening bör konstitutionsutskottet i enlighet med det anförda tillstyrka motion K39 (m) yrkande 2. Däremot bör yrkande 1 i samma motion avstyrkas.
12. Utgiftstak och utgiftsramar
Johan Lönnroth (v) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utgiftstak och utgiftsramar" som under rubriken Finansutskottet börjar med "I lagförslaget kopplas" och slutar med "med det anförda" bort ha följande lydelse:
Systemet med rambudgetering minskar riksdagens inflytande över den ekonomiska politiken och därmed även folkviljans möjligheter att komma till uttryck. Att införa ett skenbart objektivt motiverat utgiftstak är att anpassa villkoren till de nyliberala kraven på att politikernas inflytande måste minska.
Riksdagen har tidigare gått emot Vänsterpartiets uppfattning och godkänt en övergång till utgiftstak. Enligt finansutskottets mening bör emellertid riksdagen ompröva detta beslut för att slå vakt om sin egen roll. Regeringens ambition att vidga idén om utgiftstak till hela den offentliga sektorn, alltså även kommunerna, torde dessutom stå i strid med den kommunala självstyrelsen.
Konstitutionsutskottet bör således i enlighet med förslagen i motion Fi38 (v) yrkande 4 avvisa förslaget om utgiftstak.
13. Utgiftstak och utgiftsramar
Roy Ottosson (mp) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet "Utgiftstak och utgiftsramar" som under rubriken Finansutskottet börjar med "Hur denna föreskrift" och slutar med "K40 (mp) yrkande 3" bort ha följande lydelse:
Enligt 42 § har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finns risk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för ett utgiftsområde kommer att överskridas. Tillsammans med föreskrifterna i 8 § skall detta ge möjlighet till snabba åtgärder för att se till att taket för budgeten eller utgiftsramarna inte överskrids. Enligt utskottets mening tyder dessa förslag på en överreaktion från regeringens sida.
Givetvis tar det något längre tid att åtgärda budgetöverskridanden om också riksdagen skall kopplas in. Men å andra sidan så ger det möjlighet till ett betydligt bredare stöd för åtgärderna och en offentlig debatt och en därmed nödvändig demokratisk beslutsprocess. Speciellt angeläget är det för ett land som Sverige med en tradition av minoritetsregerande och en konstitution som, i större utsträckning än vad som är vanligt, möjliggör för minoriteter att bilda regeringa, att värna om parlamentets kontroll över budgetpolitiken och den verkställande makten. Det är inte rimligt att ge en minoritet en maktställning som innebär så pass vittgående möjligheter att åsidosätta majoritetsbeslut i parlamentet.
I enlighet med förslaget i motion K40 (mp) yrkande 3 bör således konstitutionsutskottet avvisa propositionens förslag till 42 §. Den bör i stället utformas så att regeringen, i den mån åtgärder krävs som innebär att tidigare riksdagsbeslut modifieras, alltid i första hand skall föreslå riksdagen sådana åtgärder som den i och för sig har befogenhet till. I det senare fallet skall alltid riksdagen, utan onödig tidsspillan, informeras på ett sådant sätt att riksdagen i efterhand kan pröva regeringens åtgärd. Paragrafen kan förslagsvis kompletteras med ett andra stycke med följande lydelse:
Om sådana åtgärder bedöms krävas som innebär att mål, inriktning och syften som riksdagen tidigare beslutat om modifieras eller ändras, skall regeringen alltid i första hand föreslå riksdagen dessa åtgärder, och endast i andra hand vidta dem i den mån regeringen har befogenhet till det. I det senare fallet skall regeringen utan onödig tidsspillan i en skrivelse informera riksdagen om de vidtagna åtgärderna.
14. Vidareutveckling och utvärdering
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Anna Åkerhielm (m) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Vidareutveckling och utvärdering som under rubriken Finansutskottet börjar med Vad avser och slutar med berörd del bort ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i de moderata motionärernas påpekande att budgetprocessen behöver utvecklas ytterligare. En sådan vidareutveckling bör beakta de två förslag som motionärerna för fram. För det första bör regeringen genomföra en övergång till kostnadsmässig redovisning i linje med vad som föreslås i RRV:s rapport En ny struktur för statens budget . För det andra bör regeringen utreda möjligheten att helt övergå till budgetering uppifrån och ned enligt en modell som tillämpas i Nya Zeeland. Detta bör konstitutionsutskottet föreslå riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna.
Näringsutskottets yttrande
1996/97:NU2y
Lag om statsbudgeten
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:220 om lag om statsbudgeten. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I propositionen föreslås att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om statsbudgeten,
2. beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut upphör att gälla i de avseenden som lagen reglerar.
Motionen
Den motion som behandlas här är 1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (3) att riksdagen beslutar avslå 26 § lagen om aktier och andelar i lagen om statsbudgeten.
Näringsutskottet
Inledning
Den del av propositionen som rör näringsutskottets beredningsområde är avsnitt 10.3 om överlåtelse av statens egendom i form av aktier och andelar. Ett motionsyrkande motion 1995/96:K38 (v) yrkande 3 tar upp detta område.
Propositionen
I propositionen framläggs förslag till lag om statsbudgeten. Enligt 26 § i lagförslaget skall regeringen få besluta om försäljning av statens aktier eller andelar i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte riksdagen för det bolaget beslutat annat. Vidare stadgas i paragrafen att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt får minska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften av rösterna. De försäljningar som genomförs skall ske på ett affärsmässigt sätt, om inte särskilda skäl talar mot detta.
Statens innehav av aktier torde nästan uteslutande kunna föras tillbaka på riksdagsbeslut, sägs det i propositionen. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga över aktierna. Det kan åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande skall inhämtas vid aktieförsäljningar, anförs det med hänvisning till att de ursprungliga besluten om engagemang genomgående har fattats under riksdagens medverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning anvisats. Regeringen anser det dock inte rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktier skall prövas av riksdagen; många försäljnings ärenden är inte av den betydelse att de bör avgöras på denna nivå.
Det är av vikt att kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn kan förenas med önskemålet om flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning, menar regeringen. Därför anses beslut om försäljning av aktier i bolag där staten inte har en röstmajoritet och där aktierna således knappast innehas för att staten i bolagsform skall driva en verksamhet av statligt intresse i de flesta fall kunna ankomma på regeringen. De ärenden som är av sådan betydelse att beslutanderätten bör ankomma på riksdagen är, enligt regeringens uppfattning, främst försäljning av aktier i bolag där staten har en röstmajoritet.
Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) har aktieägare som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag ett betydande inflytande. Detta minoritetsskydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller t.ex. bolagets verksamhetsinriktning, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter inte kan ändras utan att ett beslut om detta biträds av dessa minoritetsägare. I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag, bl.a. beträffande vissa beslut som avser redan utgivna aktier samt vissa ändringar i bolagsordningen.
Med hänvisning till de nämnda bestämmelserna i aktiebolagslagen konstaterar regeringen å ena sidan att det inte är likgiltigt för staten om den har 51 % eller 100 % av rösterna i ett bolag. Regeringen anser därför att försäljning av aktier i av staten helägda bolag, eller i delägda bolag där staten har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier, i princip bör beslutas av riksdagen. Det kan dock förekomma, sägs det, att regeringen beträffande ett visst majoritetsägt bolag vill ha större befogenheter. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet skall regeringen i ett sådant fall kunna utverka ett särskilt bemyndigande av riksdagen att beträffande just det företaget få vidta vissa slag av åtgärder.
Samtidigt framhålls å andra sidan i propositionen att riksdagen på goda grunder skulle kunna förbehålla sig rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag, trots att staten inte har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna. Enligt regeringens uppfattning bör det ankomma på riksdagen att uttryckligen i varje särskilt fall ge till känna om den vill förbehålla sig rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en minoritet av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat något sådant beslut bör regeringen ha rätt att besluta om aktiernas försäljning, sägs det.
Statens röstmajoritet i ett bolag kan också påverkas genom utgivning av konvertibla skuldebrev och genom riktade nyemissioner, konstateras det i propositionen. För att riksdagen skall kunna behålla sitt inflytande över väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn är det av vikt att riksdagen förbehålls rätten att besluta om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag, anser regeringen.
Försäljning av aktier bör genomföras affärsmässigt, med möjlighet till avsteg från denna princip om det finns särskilda skäl, anförs det vidare. De aktuella reglerna föreslås gälla även statens innehav av andelar i ekonomiska föreningar.
De särskilda bemyndiganden beträffande vissa namngivna statliga företag som riksdagen vid tidpunkten för propositionens avlämnande avsåg att fatta beslut om mot bakgrund av förslag i proposition 1995/96:141 ligger enligt regeringen helt i linje med vad som föreslås i den nu aktuella propositionen. Sådana särskilda bemyndiganden - och motsvarande tidigare givna bemyndiganden - anses således utan ändring kunna fortsätta att gälla när den föreslagna budgetlagen träder i kraft.
Motionen
Riksdagen bör avslå regeringens förslag till lag om statsbudgeten såvitt avser den paragraf (26 §) som reglerar överlåtelse av statens egendom i form av aktier och andelar, anförs det i motion 1995/96:K38 (v). Regeringens förslag om att den skall få sälja statens aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om riksdagen inte för det ifrågavarande bolaget har beslutat annat innebär att riksdagens inflytande minskas, påpekar motionärerna. De hänvisar till att Statskontoret i sitt remissvar över Budgetlagsutredningens förslag har pekat på en annan lösning, nämligen att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller över de kritiska gränserna 10 %, 30 % eller 50 % skall underställas riksdagen. Eftersom ett avgörande inflytande i ett bolag ofta utövas via ett minoritetsinnehav av röstvärdet, anser motionärerna att regeringens förslag inte kan godtas; skall det ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet borde detta underställas riksdagens prövning.
Tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen beslöt våren 1996 om att minskning av statens ägande med vissa angivna restriktioner skall kunna ske beträffande åtta angivna företag (prop. 1995/96:141, bet. NU26). De åtta företagen är följande: AssiDomän AB, Celsius AB, Enator AB, Pharmacia & Upjohn Inc., SAQ Kontroll AB, AB Svensk Exportkredit, SBL Vaccin AB och Lantbrukskredit AB. Detta bemyndigande ersatte det bemyndigande som riksdagen lämnade år 1991 (prop. 1991/92:69, bet. NU10). Samtidigt angavs att av riksdagen tidigare lämnade bemyndiganden avseende Nordbanken, Securum AB (numera inklusive Retriva AB) och Svenska Skogsplantor AB skall fortsätta att gälla.
I en reservation (m, c, fp, kds) avstyrktes regeringens förslag och förordades i stället att de bemyndiganden om försäljning av statliga företag som riksdagen tidigare gett regeringen skulle kvarstå och dessutom kompletteras. I en annan reservation (v) stöddes utskottsmajoritetens ställningstagande med undantag i fråga om AssiDomän AB. I en tredje reservation (mp) tillstyrktes regeringens förslag, under förutsättning att det fastställdes en policy för statliga företag. Privatisering av följande företag förordades vidare i reservationer: Teracom Svensk Rundradio AB (m); Telia AB, Svensk Interkontinental Lufttrafik AB och Vasakronan AB (m, fp, kds); Arlanda flygplats (m, fp); TV 2 och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (m).
Näringsutskottets ställningstagande
Regeringens förslag till riksdagsbeslut innefattar, som redovisats, dels att riksdagen skall anta förslaget till lag om statsbudgeten, dels att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som lagen reglerar. I propositionen sägs dock i fråga om försäljning av aktier i statliga företag att de särskilda bemyndiganden som riksdagen lämnade våren 1996, liksom tidigare givna bemyndiganden, kan fortsätta att gälla.
Riksdagsbeslutet våren 1996 omfattade, som nämnts, åtta företag. Vidare konstaterades i den då aktuella propositionen, liksom i näringsutskottets betänkande, att tidigare bemyndiganden för ytterligare tre företag skulle fortsätta att gälla. Därutöver har riksdagen bemyndigat regeringen att genomföra en försäljning av Svensk Fastighetsvärdering AB (SVEFA). Riksdagen fattade våren 1995 beslut om bolagisering av den fastighetsekonomiska verksamheten inom Statens lantmäteriverk (prop. 1994/95:166, bet. BoU17). I riksdagsbeslutet ingick ett bemyndigande för regeringen att i en nära framtid sälja aktierna i bolaget.
Riksdagen har således lämnat särskilda bemyndiganden för nämnda 12 företag. En sammanställning över dessa företag, liksom över innebörden av bemyndigandena, återfinns i tabellen på nästa sida. Huruvida denna förteckning är uttömmande går emellertid inte att med bestämdhet uttala sig om.
Företag Antal Statens Möjli anställd ägarande g a 1995 l sept. lägst 1996, % a andel , %
Närings- och handelsdeparteme ntet AssiDomän AB5 13 119 34 50,25 Celsius AB6 11 740 25 10 Enator AB 4 901 25 0 Pharmacia & 33 000 7 0 Upjohn Inc. SAQ Kontroll AB 711 100 0 AB Svensk 86 50 34 Exportkredit Svenska 270 100 0 Skogsplantor AB
Socialdepartemen tet SBL Vaccin AB 95 100 0
Finansdepartemen tet Lantbrukskredit 4 50 0 AB Nordbanken 7 124 0 65,57 Securum AB8 9 258 100 0
Inrikesdeparteme ntet Svensk 110 100 0 Fastighetsvärder ing AB
I proposition 1995/96:141 om aktiv förvaltning av statens företagsägande meddelade regeringen att den avser att ytterligare utveckla och förbättra de årliga redogörelserna för företag med statligt ägande. Det angavs att det bl.a. kommer att göras kompletteringar med uppgifter om utdelningar, omstruktureringar, försäljning av aktier och nyemissioner som sker med stöd av det nya bemyndigandet. Av årets redogörelse (skr. 1996/97:20) framgår inte för vilka företag riksdagen har lämnat särskilda bemyndiganden eller innebörden av dessa bemyndiganden. Enligt uppgift avses dock en sammanfattning av bemyndigandena komma att ingå i nästa års redogörelse, vilket näringsutskottet noterar med tillfredsställelse.
För att det inte skall råda någon oklarhet om vad riksdagens nu aktuella beslut innebär i förhållande till tidigare lämnade bemyndiganden avseende försäljning av aktier och andelar i företag med statligt ägande, bör konstitutionsutskottet - enligt näringsutskottets uppfattning - ange vilka företag som omfattas av dessa bemyndiganden. Innebörden av bemyndigandena bör dessutom klargöras, förslagsvis genom hänvisning till den nyss redovisade tabellen. Därvid bör - för klarhets skull - anges att en försäljning av statens innehav av A- aktier i Celsius AB kräver ett beslut av riksdagen samt att bemyndigandet i fråga om AssiDomän AB endast avser nyemission.
Beträffande det som förordas i motion 1995/96:K38 (v) och som innebär att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande och röstetal under eller vver gränserna 10 %, 30 % och 50 % skulle underställas riksdagen vill näringsutskottet hänvisa till vad som sägs i propositionen (s. 62) om att en sådan lösning är opraktisk med hänsyn till det begränsade antal företag som är aktuella. Som framgår av den tidigare nämnda redogörelsen för företag med statligt ägande är det endast sex företag för vilka statens ägarandel understiger 50 %, nämligen följande: A/O Dom Shvetsii (36 %), Celsius AB (25 %), Enator AB (25 %), Norrland Center AB (33,3 %), Pharmacia & Upjohn Inc. (7 %) och Svensk Avfallskonvertering AB SAKAB (0 %). Beträffande tre företag Celsius AB, Enator AB och Pharmacia & Upjohn Inc. gäller, som nämnts, särskilda bemyndiganden. Staten äger en aktie i SAKAB. Det är således endast för de två företagen A/O Dom Shvetsii (bolag med säte i S:t Petersburg men som ännu inte bedriver någon verksamhet) och Norrland Center AB (fyra anställda) som den i motionen förordade uppläggningen skulle få någon praktisk betydelse.
Det kan vidare noteras att riksdagen har möjlighet att till beslut om bemyndigande om försäljning av aktier i företag där staten har en ägarandel på 50 % eller mer koppla de restriktioner som anses lämpliga.
Med den precisering av riksdagsbeslutet som näringsutskottet förordar tillstyrks propositionen i här aktuell del. Motion 1995/96:K38 (v) avstyrks i motsvarande del.
Stockholm den 8 oktober 1996
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kd), Nils- Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Sten Tolgfors (m).
Avvikande meningar
1. Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd) och Sten Tolgfors (m) anser att del del av yttrandet - under rubriken Näringsutskottets ställningstagande - som börjar med Beträffande det och slutar med motsvarande del bort ha följande lydelse:
Näringsutskottet vill i detta sammanhang framhålla att det arbete som påbörjades under den borgerliga regeringen med att minska statens företagsägande bör fortsätta. Med en privatisering av statliga företag uppnås en tydligare ägarroll, kommersiellt mer kompetenta företag och en ökad aktiespridning. De försäljningar som gjordes under den borgerliga regeringen inbringade till statskassan sammanlagt ca 23 miljarder kronor (exkl. försäljning av aktier i Nordbanken), vilket minskade statens upplåningsbehov med motsvarande belopp. Försäljningarna ledde också till en spridning av aktieägandet till grupper som inte tidigare innehaft aktier. Enligt näringsutskottets uppfattning bör således försäljningen av statliga företag fortsätta med den inriktning som riksdagen beslöt om i december 1991.
Med det anförda tillstyrker näringsutskottet propositionen i här aktuell del och avstyrker motion 1995/96:K38 (v) i motsvarande del.
2. Lennart Beijer (v) och Eva Goës (mp) anser att den del av yttrandet - under rubriken Näringsutskottets ställningstagande - som börjar med För att och slutar med motsvarande del bort ha följande lydelse:
Näringsutskottet anser - i likhet med vad som anförs i motion 1995/96: K38 (v) - att regeringens förslag till lag om statsbudgeten bör omarbetas såvitt avser 26 §. Regeringens förslag om att den - i det fall att riksdagen inte har beslutat annat - skall få sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna innebär ett minskat inflytande för riksdagen.
Näringsutskottet förordar i stället den uppläggning som Statskontoret har skisserat i sitt remissvar. Denna innebär att alla åtgärder som ändrar statens ägarinflytande under eller över de kritiska gränserna 10 %, 30 % och 50 % skall underställas riksdagen. Aktiebolagslagen ger, som redovisats, ett betydande inflytande till minoritetsägare i bolag. Om det skall ske strategiska förskjutningar eller minskningar av det statliga ägandet i näringslivet bör de således, enligt näringsutskottets mening, underställas riksdagen.
Den aktuella paragrafen bör omformuleras med utgångspunkt i vad näringsutskottet här anfört. Med det sagda tillstyrker näringsutskottet motion 1995/96:K38 (v) i denna del.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 2
Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av propositionen 2
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996/97 3
Yttranden från finansutskottet och näringsutskottet 3
Utskottet 3
Propositionens huvudsakliga innehåll 3
Den nuvarande regleringen i regeringsform och riksdagsordning 4
Närmare om regleringen i 5 kap. 12 § riksdagsordningen 6
Behovet av en budgetlag 8
Propositionen 8
Finansutskottets yttrande 8
Konstitutionsutskottets bedömning 10
Effektivitet och resultat 10
Propositionen 10
Motionen 11
Finansutskottets yttrande 11
Konstitutionsutskottets bedömning 11
Anslagstyper och anslagsvillkor 12
Gällande rätt 12
Propositionen 13
Motionerna 14
Finansutskottets yttrande 15
Konstitutionsutskottets bedömning 16
Utnyttjande av anslag 18
Propositionen 18
Motionerna 19
Finansutskottets yttrande 19
Konstitutionsutskottets bedömning 20
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 20
Propositionen 20
Motionerna 21
Konstitutionsutskottets bedömning 21
Ekonomiska förpliktelser 21
Propositionen 21
Finansutskottets yttrande 22
Konstitutionsutskottets bedömning 22
Statsbudgetens avgränsning 22
Propositionen 22
Finansutskottets yttrande 23
Konstitutionsutskottets bedömning 23
Finansiering av investeringar 24
Propositionen 24
Finansutskottets yttrande 24
Konstitutionsutskottets bedömning 26
Överlåtelse av statens egendom 26
Propositionen 26
Motionen 27
Finansutskottets yttrande 27
Näringsutskottets yttrande 28
Konstitutionsutskottets bedömning 31
Redovisning och revision 32
Propositionen 32
Motionen 33
Finansutskottets yttrande 33
Konstitutionsutskottets bedömning 33
Uppföljning, prognoser och utfall 34
Propositionen 34
Motionen 34
Finansutskottets yttrande 35
Konstitutionsutskottets bedömning 35
Utgiftstak och utgiftsramar 36
Propositionen 36
Behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen 1996 37
Motionerna 38
Finansutskottets yttrande 39
Konstitutionsutskottets bedömning 41
Vidareutveckling och utvärdering av den nya budgetprocessen 45
Motionerna 45
Finansutskottets yttrande 45
Konstitutionsutskottets bedömning 46
Lagbestämmelsernas placering 47
Propositionen 47
Finansutskottets yttrande 47
Konstitutionsutskottets bedömning 47
Lagförslagen 49
Hemställan 49
Reservationer 52
1. Portalparagrafen (mom. 1) 52
2. Avskaffande av förslagsanslagen (mom. 3) 52
3. Avskaffande av förslagsanslagen (mom. 3) 53
4. Rätten att avstå från att använda anslagsmedel (mom. 4) 54
5. Försäljning av aktier och andelar (mom. 5) 54
6. Årsredovisning för staten (mom. 6) 55
7. Avslag på förslagen om tak för statsbudgeten (mom. 7) 56
8. Obligatoriska utgiftstak, budgeteringsmarginal och lånebemyndigande (mom. 8-10) 56
9. Åtgärder vid överskridande av tak och ramar (mom. 11) 57
10. Miljörevision (mom. 12) 58
11. Utvärdering (mom. 13) 59
12. Budgetering uppifrån och ned och kostnadsmässig redovisning (mom. 14-15) 59
13. Upphävande av tidigare bemyndiganden (mom. 19). 60
Bilaga 1 Propositionens lagförslag 61
Bilaga 2 Av utskottet framlagt lagförslag 68
Bilaga 3 Finanskottets yttrande 69
Bilaga 4 Näringsutskottets yttrande 99
Gotab, Stockholm 1996
_______________________________ 1 Bemyndigandet avser endast nyemission. 2 Bemyndigandet avser endast försäljning av B-aktier. 3 Nordbankens styrelse fattade den 11 september 1996 beslut om inlösen av aktier under perioden den 23 september-den11 oktober 1996. Härigenom kan statens ägarandel komma att minska från 65,5 % till 58 %. 4 I Securum AB ingår numera tidigare Retriva AB. 1 Riksdagsordningen omtryckt 1995:272. 2 Senaste lydelse 1994:1473. 5 Bemyndigandet avser endast nyemission. 6 Bemyndigandet avser endast försäljning av B-aktier. 7 Nordbankens styrelse fattade den 11 september 1996 beslut om inlösen av aktier under perioden 23 september-11 oktober 1996. Härigenom kan statens ägarandel komma att minska från 65,5 % till 58 %. 8 I Securum AB ingår numera tidigare Retriva AB.