Lag om obeställbara postförsändelser (Betänkande 1989/90:TU22 Trafikutskottet)

Trafikutskottets betänkande
1989/90:TU22

Lag om obeställbara postförsändelser

1989/90

TU22

Sammanfattning

I betänkandet behandlas i proposition 1989/90:67 framlagt förslag till
lagstiftning om postverkets behandling av s.k. obeställbara postforsändelser,
dvs. försändelser som verket inte delar ut till adressaten. Om
försändelserna har saknat uppgift om avsändare har de sedan gammalt
öppnats hos postverket för att man skall ta reda på avsändare eller
adressat. Föreskrifter om rätt för postverket att öppna obeställbara
försändelser kräver emellertid numera enligt regeringsformen reglering
i lag.

Huvudregeln i den föreslagna lagstiftningen är att en obeställbar
försändelse som har öppnats skall om möjligt återställas till avsändaren.
Regler föreslås också om hur postverket skall hantera innehållet i
öppnade försändelser som inte har kunnat lämnas ut.

Vidare föreslås regler om behandlingen av belopp som har betalats
in till postverket och som postverket varken kan förmedla till mottagaren
eller återställa till inbetalaren. Sådana belopp föreslås tillfalla
staten två år efter inbetalningen.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1990.

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts.

Utskottet tillstyrker lagförslaget. Med anledning av ett motionsförslag
föreslår utskottet emellertid visst tillägg till reglerna i 7 § om behandlingen
av innehållet i en öppnad försändelse som efter öppnandet
likväl inte har kunnat lämnas ut. Motionsförslagen i övrigt avstyrks.

Propositionen

I proposition 1989/90:67 föreslår regeringen (kommunikationsdepartementet)
— efter hörande av lagrådet — att riksdagen antar det i
propositionen föreslagna förslaget till lag om obeställbara postförsändelser.

Lagförslaget har intagits i bilaga till betänkandet.

1 Riksdagen 1989/90. 15 sami. Nr 22

Motionerna

1989/90:TU22

1989/90:T18 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen antar
följande förslag till 1 § lag om obeställbara postförsändelser:

1 §. Denna lag gäller behandlingen hos postverket av obeställbara
postförsändelser. En försändelse är obeställbar om

1. den inte kan delas ut till adressaten,

2. den har återsänts till postverket av en utländsk postförvaltning.

1989/90:T19 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär nytt lagförslag i enlighet med vad i motionen angetts,
så att även ljudband, videogram, fotografier, teckningar och ritningar i
obeställbara postförsändelser, som inte kunnat återställas ens efter
öppnande och viss tids förvaring, skall förstöras.

1989/90:T20 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå proposition 1989/90:67,

2. att riksdagen hos regeringen hemställer om ett nytt lagförslag i
enlighet med vad i motionen anförts.

1989/90:T21 av Kenth Skårvik m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen
beslutar att lagförslagets 1 § ges följande lydelse: "Denna lag gäller
behandlingen hos postverket av obeställbara postförsändelser. En försändelse
är obeställbar om den inte kan delas ut till adressaten."

Bakgrund

Postverket har till huvuduppgift att driva poströrelse vari det ingår att
befordra och distribuera brev och paket och att förmedla betalningar.

I allmänna poststadgan har postverket intagit i författningar och av
postverket meddelade föreskrifter om poströrelsen m.m. Allmänna
poststadgan innehåller bl.a. föreskrifter om postverkets organisation,
om olika slag av försändelser, om hur postavgifterna betalas, om hur
försändelser lämnas till postbefordran, om hur försändelser lämnas ut
till adressater, om obeställbara försändelser, om tidningsrörelsen och
om postgirorörelsen, m.m. Försändelser kan utgöras av brev, paket,
reklam, postkort, vykort och trycksaker, utbetalningskort m.m.

Med en obeställbar försändelse menas en försändelse som postverket av
någon anledning inte lämnar ut till adressaten. En försändelse behandlas
av postverket som obeställbar (1) då försändelsen inte kan delas ut
till adressaten, t.ex. därför att denna är okänd på den angivna adressen
eller har flyttat till en okänd adress, (2) då försändelsen är ofrankerad
eller otillräckligt frankerad och inte löses ut av adressaten samt (3) då
försändelsen har postats i Sverige till utlandet men av en utländsk
postförvaltning har sänts tillbaka till Sverige oavsett anledningen till att
försändelsen inte har delats ut i adresslandet.

Bestämmelserna i allmänna poststadgan om behandlingen av obeställbara
försändelser — för vilken en redogörelse finns i propositionen

(s. 14—17) — har hittills beslutats av postverket. Behandlingen innebär
att en tillsluten försändelse öppnas för eftersökning i försändelsen
av upplysning om avsändare eller adressat.

Antalet obeställbara försändelser som öppnas uppgår till ca 150 000
varje år.

I ett ärende vari klagomål anfördes mot postverket för att ett tillslutet
brev, som ansetts obeställbart, hade öppnats fenn justitieombudsmannen
(JO) i beslut i juni 1988 att det saknades enligt regeringsformen
(RF) erforderligt lagstöd för öppnandet. I framställning i juli 1988
väckte JO hos regeringen frågan om lämpliga åtgärder för att eliminera
brister i normgivningen när det gäller sådan postbehandling inom
postverket som innefattar öppnande av förtroliga försändelser.

Sedermera hemställde postverket i februari 1989 hos regeringen om
lagstiftning om rätt för verket att öppna obeställbara försändelser.

Med anledning av framställningarna av JO och postverket upprättades
inom kommunikationsdepartementet promemorian Postverkets behandling
av obeställbara försändelser med förslag till en lag om obeställbara
försändelser.

På grundval av förslag i promemorian, varav ett utdrag redovisas i
propositionen, remissbehandlingen av promemorian och yttrande av
lagrådet över ett inom kommunikationsdepartementet utarbetat förslag
till lagstiftning läggs i propositionen nu fram förslag till en lag om
obeställbara postförsändelser.

1 anslutning till behandlingen av ärendet har företrädare för kommunikationsdepartementet
och för postverket vid sammanträde i utskottet
lämnat information om propositionen m.m.

Utskottet

1. Propositionens och motionernas huvudsakliga
innehåll

I proposition 1989/90:67 föreslås riksdagen anta vid propositionen
fogat förslag till lag om obeställbara postförsändelser. I lagen meddelas
regler om hur postverket skall behandla försändelser som verket av
olika anledningar inte delar ut till adressaten eller som har återsänts
från en utländsk postförvaltning. Om obeställbara försändelser har
saknat uppgift om avsändare har de sedan gammalt öppnats hos
postverket för att man skall ta reda på avsändare eller adressat.
Föreskrifter om rätt för postverket att öppna obeställbara försändelser
kräver numera enligt regeringsformen reglering i lag. Huvudregeln (i 2
§ lagförslaget) föreslås vara att en obeställbar försändelse som har
öppnats skall om möjligt återställas till avsändaren. Regler föreslås
också om hur postverket skal1 hantera innehållet i öppnade försändelser
som inte har kunnat lämnas ut.

1989/90:TU22

1* Riksdagen 1989190. 15 sami. Nr 22

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1990.

Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I motion
T20 (vpk) föreslås att propositionen skall avslås och att riksdagen skall
begära ett nytt lagförslag. I motion T21 (fp) och T18 (c) föreslås
inskränkningar i förhållande till propositionsförslaget i fråga om de
försändelser som skall omfattas av lagstiftningen. Slutligen föreslås i

motion T19 (mp) hur innehåll av visst slag i en öppnad försändelse

skall behandlas.

De delar av den föreslagna lagen som berörs av motionsförslagen
redovisas närmare nedan i samband med behandlingen av motionsförslagen.
För närmare information om övriga delar av lagförslaget hänvisas
till bilagan till betänkandet, där lagförslaget redovisas i sin helhet.

2. Begäran om avslag på propositionen och om nytt
lagförslag

Postverket hade till sin framställning om lagstiftning om rätt för verket

att öppna obeställbara försändelser fogat en redogörelse för en under sökning

av allmänhetens syn på postverkets hantering av sådana försändelser.
Enligt postverket visade undersökningen att såväl allmänheten
som gruppen som utsatts för verkets brevöppnande var positiva till
detta. Utskottet anser också att postverket måste ha rätt att öppna
obeställbara försändelser, då det måste vara en uppgift för postverket
att så långt möjligt se till att försändelser kommer fram och inte
kommer bort under hanteringen. Denna grundsyn synes också ligga
bakom motionerna i ärendet. Enligt regeringsformen (RF) krävs emellertid
att bestämmelser om hanteringen av obeställbara försändelser
meddelas i lag.

I motion T20 (vpk) anför motionärerna att de instämmer i att det
behövs lagstiftning på området. De framhåller emellertid att lagstiftningen
måste ha till syfte att den enskildes integritet skall skyddas så
långt som möjligt och att risken för missbruk skall stävjas. Motionärerna
är inte nöjda med det integritetsskydd som den föreslagna lagen ger.
De föreslår därför att riksdagen skall dels avslå propositionen, dels
hemställa hos regeringen om ett nytt lagförslag, i vilket integritetsskyddet
skärps. Motionärerna anser att som modell för behandlingen av
obeställbara försändelser kan tjäna den ordning som gäller i Norge, där
obeställbara försändelser öppnas centralt av en brevöppningskommission,
vars medlemmar har undertecknat en förbindelse om tystnadsplikt.

Enligt 5 § i lagförslaget skall tillslutna försändelser öppnas vid en
särskild enhet hos postverket. Föredragande departementschefen framhåller
(i specialmotiveringen till denna paragraf) att utgångspunkten,

1989/90:TU22

när det gäller den organisatoriska hanteringen av själva öppnandet av
obeställbara försändelser, bör vara att så fa personer sorn möjligt inom
postverket skall befetta sig med brev- och paketöppningen och att den
bästa lösningen därvid är, som också postverket har förordat, att
hanteringen äger rum vid en särskild organisationsenhet.

Med den föreslagna organisationen synes det enligt departementschefen
inte vara nödvändigt att i lagen kräva att öppnandet skall ske i
närvaro av vittnen. Om postverket anser att en sådan ordning är
önskvärd, kan verket självt, framhåller departementschefen, besluta om
det. Vittnen garanterar enligt departementschefen i viss mån att själva
öppnandet sker i godtagbar ordning, och vid en eventuell tvist om vad
som har ingått i en öppnad försändelse kan vittnets uppgifter få
betydelse.

Departementschefen anför att det inte finns anledning att i lagen
föreskriva att de personer som hanterar öppningen av obeställbara
försändelser skall avlägga några särskilda tysthetslöften om innehållet i
försändelserna. Att en tjänsteman hos en myndighet har avgett en
förbindelse att iaktta sekretess förpliktar honom inte till mer än vad
som är hans lagliga skyldighet, påpekar departementschefen och anför
att postverket självt kan föreskriva att de anställda som skall hantera
öppnandet av försändelserna skall avge någon form av sekretessförbindelse,
om verket anser att behov därav finns.

Företrädarna för kommunikationsdepartementet och postverket underströk
inför utskottet vad departementschefen sålunda anfört i propositionen
och upplyste att den särskilda enheten för öppnande av obeställbara
försändelser avses bli lokaliserad till Kiruna samt att det har
förutsatts att juridisk sakkunskap vid postverkets huvudkontor i Stockholm
vid behov skall bistå enheten i Kiruna i bl.a. frågor som berör
enskildas integritet.

Den sålunda förutskickade ordningen för öppnandet av obeställbara
postförsändelser och föreskrift i 4 § lagförslaget att en öppnad försändelse
inte skall få undersökas närmare än vad som behövs för att
försändelsen skall kunna återställas till avsändaren resp. delas ut till
adressaten innebär enligt utskottets mening att den enskildes integritet
skyddas på ett tillfredsställande sätt. Utskottet förutsätter emellertid att
de personer som hanterar öppnandet av obeställbara försändelser skall
ha att avge någon form av sekretessförbindelse beträffande innehållet i
försändelserna. Propositionsförslaget bör således kunna läggas till
grund för lagstiftning om behandlingen hos postverket av obeställbara
försändelser. Utskottet avstyrker därmed förslagen i motion T20 (vpk)
att propositionen skall avslås och riksdagen skall hemställa om ett nytt
lagförslag.

1989/90:TU22

3. Försändelser som bör omfattas av lagstiftningen

Enligt 1 § lagförslaget skall lagens regler avse tre typer av försändelser,
nämligen vid punkt 1 i paragrafen försändelse sorn inte kan delas ut
till adressaten, vid punkt 2 försändelse sorn är ofrankerad eller otillräckligt
frankerad om adressaten inte löser ut den samt vid punkt 3
försändelse som har återsänts till postverket av en utländsk postförvaltning.
Dessa typer av försändelser omfattas av postverkets nuvarande
regler om behandlingen av obeställbara försändelser.

I motion TI8 (c) föreslås att lagen skall avse försändelse som inte kan
delas ut till adressaten och försändelse som har återsänts till postverket
av en utländsk postförvaltning (dvs. försändelser av typerna 1 och 3
med uteslutning av försändelse av typ 2).

I motion T21 (fp) föreslås att lagen skall avse endast försändelse som
inte kan delas ut till adressaten (dvs. försändelse av typ 1 med
uteslutning av försändelser av typerna 2 och 3).

I förslaget om uteslutning av försändelsetypen 2 — dvs. försändelse
som är ofrankerad eller otillräckligt frankerad och som adressaten inte
löser ut — instämmer motionärerna i båda motionerna med lagrådet,
och de hänvisar till vad lagrådet har anfört.

Den föreslagna ordningen med att öppna ofrankerade eller otillräckligt
frankerade försändelser som adressaten inte löser ut framstår enligt
lagrådet som vöre den motiverad av hänsyn till postverkets ekonomiska
intressen, nämligen som sanktion mot att försändelsen varken är
frankerad eller bär uppgift om avsändare.

Betänkligheter som öppnandet av brev kan väcka när hänsyn tas till
den personliga integriteten föranleder, påpekar lagrådet, tvekan om
ofrankerade eller otillräckligt frankerade brev bör föras in under den
föreslagna ordningen. Saknas uppgift om avsändaren, synes försändelsen
böra antingen efter viss tid förstöras utan att öppnas eller ändå
delas ut till adressaten. Vilketdera som skall ske bör postverket självt
kunna få bestämma. Lagrådet har i inledningen till sitt yttrande
framhållit att bestämmelserna om skydd för den enskildes korrespondens
och om inskränkningar i detta skydd i artikel 8 i den europeiska
konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna manar till försiktighet
vid utformningen av den aktuella lagstiftningen.

Aven beträffande förslaget i motion T21 (fp) om uteslutning från den
föreslagna lagen av försändelsetypen 3 — dvs. försändelse som har
återsänts till postverket av en utländsk postförvaltning — instämmer
man med lagrådet och hänvisar till vad lagrådet anför.

Lagrådet anser att sådan försändelse kan från det svenska postverkets
synpunkt inte delas ut till adressaten och omfattas sålunda av punkt 1 i
1 §, varför punkt 3 kan utgå ur lagförslaget.

Utskottet vill beträffande ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser
som adressaten inte löser ut (typ 2) — i likhet med departementschefen
— framhålla att om postverket skulle dela ut sådan

1989/90:TU22

försändelse trots att avsändaren inte har betalat för detta skulle detta
sätt att fa försändelse vidarebefordrad kunna sättas i system och postverket
på sikt tvingas att kompensera sig genom portohöjningar, vilket
i sin tur skulle drabba andra kunder. Som departementschefen påpekar
måste utgångspunkten vara att endast den som betalar för postverkets
tjänster kan påräkna att få dem utförda.

Beträffande lagrådets alternativa förslag att försändelse av typ 2 skall
efter viss tid förstöras utan att öppnas vill utskottet — också i likhet
med departementschefen — framhålla att försändelse av här aktuellt
slag kan innehålla sådant som avsändaren föredrar att få tillbaka enligt
huvudregeln för hanteringen framför att innehållet förstörs. Det kan
röra sig om värdesaker — t.ex. pengar, postväxlar, biljetter eller andra
värdehandlingar — eller föremål med affektionsvärde. Genom att man
återställer försändelsen till avsändaren får denne vidare reda på att
försändelsen inte har nått adressaten och anledningen till detta, t.ex.
avflyttning.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att försändelse av här
aktuell typ bör omfattas av en blivande lag på området. Därmed
avstyrker utskottet motion T18 (c) och motion T21 (fp) i här aktuell
del.

Av propositionen framgår att försändelser som har återsänts till postverket
av utländsk postförvaltning (typ 3) av hävd inom postverket har
behandlats som en särskild typ av obeställbara försändelser. Utskottet
anser att det inte finns anledning att ändra på detta förhållande. Till
detta kommer att nu aktuella försändelser inte i alla fall kan vara
hänföriiga till typ 1. Företrädarna för kommunikationsdepartementet
och postverket påpekade nämligen vid sammanträdet med utskottet att
det har förekommit att försändelser, som har varit tillräckligt frankerade
och försedda med uppgifter om adressat, av en utländsk postförvaltning
inte har vidarebefordrats till adressaterna då dessa av något skäl
inte har fått ta emot försändelser från utlandet.

Försändelser av här avsett slag bör således uttryckligen omfattas av
den blivande lagen. Motion T21 (fp) avstyrks därmed även såvitt här är
i fråga.

4. Behandlingen av innehåll av visst slag i en öppnad
försändelse

Öppnade försändelser som fortfarande är obeställbara skall enligt 6 §
lagförslaget förvaras hos postverket, som bestämmer förvaringstidens
längd. Vid förvaringstidens utgång skall enligt 7 § lagförslaget en
öppnad försändelse, som inte har kunnat lämnas ut, tillfalla staten.
Skriftliga meddelanden skall då omedelbart förstöras. Annan egendom
än pengar och frimärken skall säljas, om det lämpligen kan ske. I
annat fall skall egendomen förstöras.

I motion T19 (mp) framhålls att personliga meddelanden m.m. kan
finnas på ljudband, videogram och fotografier och att de därför inte
bör kunna bli föremål för försäljning utan bör förstöras. Även ritning -

1989/90:TU22

ar och teckningar kan, framhåller motionärerna vidare, vara av sådan
karaktär att de av samma anledning bör förstöras. Motionärerna begär
att det skall föreskrivas att även ljudband, videogram, fotografier,
teckningar och ritningar skall förstöras.

Utskottet är så till vida ense med motionärerna om att ljudband,
videogram, fotografier, ritningar och teckningar inte bör försäljas om
en försäljning kan antas medföra kränkning av någons personliga
integritet. I så fall bör de i stället förstöras. Annan egendom bör inte
heller försäljas utan bör förstöras om en försäljning kan antas medföra
en sådan kränkning.

I vissa fall kan egendom sakna saluvärde varför det redan av den
anledningen inte bör bli aktuellt för postverket att sälja den. Emellertid
bör 7 § lagförslaget kompletteras med en föreskrift om att som
villkor för att en försäljning skall fa ske av annan egendom än pengar
och frimärken som påträffas i en öppnad försändelse skall gälla att
egendomen lämpligen kan säljas och att en försäljning av egendomen
inte kan antas medföra kränkning av någons personliga integritet.

5. Lagförslaget i övrigt

Lagförslaget i övrigt har inte föranlett någon erinran från utskottets

sida.

6. Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på proposition 1989/90:67 och begäran om
nytt lagförslag

att riksdagen avslår motion 1989/90:T20,

2. beträffande vissa ofrankerade eller otillräckligt frankerade
försändelser

att riksdagen med bifall till propositionen i denna del samt med
avslag på motionerna 1989/90:T18 och 1989/90:T21 i denna del
godkänner vad utskottet anfört,

3. beträffande försändelser som har återsänts av en utländsk
postförvaltning

att riksdagen med bifall till propositionen i denna del och med
avslag på motion 1989/90:T21 i denna del godkänner vad utskottet
anfört,

4. beträffande 1 § i lagförslaget

att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag
om obeställbara postförsändelser såvitt avser 1 §,

5. beträffande 7 §

att riksdagen med anledning av motion 1989/90:T19 antar 7 § i
det i propositionen framlagda lagförslaget med den ändringen att
paragrafen erhåller följande som utskottets förslag betecknade
lydelse:

1989/90:TU22

Regeringens förslag

Utskottets förslag

7 §

En öppnad försändelse som inte
har kunnat lämnas ut tillfaller
staten vid förvaringstidens utgång.
Skriftliga meddelanden skall då
omedelbart förstöras. Annan
egendom än pengar och frimärken
skall säljas, om det lämpligen
kan ske. I annat fall skall egendomen
förstöras.

6. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen antar det i propositionen framlagda lagförslaget i
den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan.

Stockholm den 3 april 1990
På trafikutskottets vägnar

Birger Rosqvist

Närvarande: Birger Rosqvist (s), Rolf Clarkson (m), Ove Karlsson (s),
Olle Östrand (s), Elving Andersson (c), Sven-Gösta Signell (s), Görel
Bohlin (m), Margit Sandéhn (s), Sten-Ove Sundström (s), Sten Andersson
i Malmö (m), Hugo Bergdahl (fp), Rune Thorén (c), Viola
Claesson (vpk), Roy Ottosson (mp), Jarl Lander (s), Yngve Wernersson
(s) och Ingrid Hasselström Nyvall (fp).

1989/90:TU22
Bilaga

Lag om obeställbara postforsändelser
Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller behandlingen hos postverket av obeställbara postförsändelser.
En försändelse är obeställbar om

1. den inte kan delas ut till adressaten,

2. den är ofrankerad eller otillräckligt frankerad och adressaten inte

löser ut den,

3. den har återsänts till postverket av en utländsk postförvaltning.

2 § En obeställbar försändelse skall om möjligt återställas till avsändaren.

3 § Tillslutna försändelser som är obeställbara får öppnas av postverket,
om kuvertet eller omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren att
försändelsen kan återställas till denne.

4 § En öppnad försändelse får inte undersökas närmare än som behövs
för att försändelsen skall kunna återställas till avsändaren och, beträffande
försändelser som avses i 1 § 1, delas ut till adressaten.

5 § Tillslutna försändelser skall öppnas vid en särskild enhet hos postverket.

6 § Öppnade försändelser som fortfarande är obeställbara skall förvaras
hos postverket. Förvaringstidens längd bestäms av postverket. Innehåll
som är utsatt för försämring eller består av trycksaker, reklamblad eller
liknande som kan antas sakna värde får omedelbart förstöras.

7 § En öppnad försändelse som inte har kunnat lämnas ut tillfaller staten
vid förvaringstidens utgång. Skriftliga meddelanden skall då omedelbart
förstöras. Annan egendom än pengar och frimärken skall säljas, om det
lämpligen kan ske. 1 annat fall skall egendomen förstöras.

8 § Ett belopp som betalats in till postverket och som postverket varken
kan förmedla till mottagaren eller återställa till inbetalaren tillfaller staten
två år efter det att inbetalningen gjordes.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990.

Propositionens lagförslag
Förslag till

gotab 96406, Stockholm 1990