Lag om kärnkraftens avveckling
Betänkande 1997/98:NU5
Näringsutskottets betänkande
1997/98:NU05
Lag om kärnkraftens avveckling
Innehåll
1997/98 NU5 Ärendet I detta betänkande behandlas dels proposition 1996/97:176 om lag om kärnkraftens avveckling, dels - helt eller delvis - fyra motioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottet har begärt Lagrådets yttrande över det i propositionen framlagda förslaget till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådets yttrande har fogats till betänkandet som bilaga 2. Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (1997/98:KU3y) har fogats till betänkandet som bilaga 3. Företrädare för Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet, Kävlinge kommun, Svenska Kraftverksföreningen och Sydkraft AB har inför näringsutskottet lämnat upplysningar och synpunkter i ärendet. Från de båda departementen har också kompletterande promemorior översänts. Under utskottets beredning av ärendet har vidare Närings- och handelsdepartementet på begäran överlämnat tre promemorior som upprättats i anslutning till de partiöverläggningar om energipolitiken som föregick regeringens förslag. Härutöver har olika skrivelser inkommit från Sydkraft AB. Förslag i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utg.omr. 21) jämte motioner om bl.a. riktlinjer för energipolitiken behandlar utskottet i betänkande 1997/98:NU2, som avlämnas samtidigt med föreliggande betänkande.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till en lag om kärnkraftens avveckling. Genom lagen bemyndigas regeringen att under närmare angivna förutsättningar besluta att rätten att med stöd av tillstånd enligt den s.k. kärntekniklagen driva en kärnkraftsreaktor skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger rätt till ersättning av staten för förlusten. Ersättningsberättigade enligt lagen är tillståndshavare samt ägare till och innehavare av särskild rätt till fastighet som har använts vid reaktordrift. Utskottet konstaterar, under hänvisning till det av riksdagen i juni 1997 fattade energipolitiska beslutet, att det efter en avställning av den första reaktorn vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av den aktuella lagen. Till betänkandet har fogats två reservationer, en med yrkande om avslag på propositionen (m, fp, kd) och en med yrkande om vissa ändringar i regeringens lagförslag (mp).
Propositionen
I proposition 1996/97:176 föreslås att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om kärnkraftens avveckling, 2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Lagförslagen har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av proposition 1996/97:176 och som behandlas här är följande: 1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen 1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) vari yrkas att riksdagen 1. avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och följd- ändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktning på arbetet med kärnkraftens avveckling. 1997/98:N5 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1996/97:176. 1997/98:N6 av Birger Schlaug m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandena att riksdagen 2. beslutar att lagen om kärnkraftens avveckling 1 § skall ha lydelse enligt förslaget i motionen, 3. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med vad i motionen anförts om att kärnreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande, 4. beslutar att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än 25 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, 5. hos regeringen begär förslag till ändring i lagförslaget i enlighet med vad i motionen anförts om överskjutande externa kostnader.
Utskottet
Bakgrund Med utgångspunkt i resultatet av folkomröstningen i kärnkraftsfrågan i mars 1980 beslutade riksdagen senare under våren detta år om riktlinjer för kärnkraftens roll i energisystemet (prop. 1979/80:170, bet. NU70). Enligt beslutet skall ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad förekomma utöver de tolv reaktorer som då var i drift, färdiga eller under arbete. Kärnkraften skulle avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Beslutet innebar vidare att säkerhetssynpunkter skulle vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skulle tas ur drift. Regeringen hade i den aktuella propositionen inte satt något bestämt slutår för kärnkraftsproduktionen. På förslag av näringsutskottet - i anslutning till en socialdemokratisk partimotion - beslutade riksdagen emellertid uttala att den sista reaktorn i Sverige skulle tas ur drift senast år 2010. Moderata samlingspartiets representanter i utskottet stod inte bakom förslaget i den delen. De anförde dock att det i fråga om avvecklingsperiodens längd inte förelåg någon avgörande skillnad mellan propositionen och den ifrågavarande motionen. Uttalandet om år 2010 som slutpunkt för avvecklingsperioden gjorde näringsutskottet efter att ha nämnt att kärnkraftsreaktorernas tekniska livslängd enligt uppgift i propositionen bedömdes vara ca 25 år. Denna uppgift kom tillbaka i olika sammanhang. Våren 1988 tog utskottet upp den till närmare diskussion (bet. NU 1987/88:40). Därvid konstaterades att avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år men att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd av minst 40 år. Hittillsvarande analyser motsäger inte, sade utskottet, det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är minst 40 år. Riksdagens beslut om en bortre tidpunkt för kärnkraftsavvecklingen fick emellertid inte, framhöll utskottsmajoriteten, ses som en ren framräkning grundad på bedömningar om reaktorernas sannolika livslängd. Grundläggande för beslutet hade varit att utifrån folkomröstningens resultat en väl anpassad tidsram skulle anges inom vilken omställningen av energisystemet skulle kunna äga rum. Under perioden 1981-1990 förelades riksdagen vid fyra tillfällen propositioner med mera övergripande förslag till riktlinjer för energipolitiken. Dessa gick väsentligen ut på att ett kraftigt minskat oljeberoende skulle uppnås samtidigt som förutsättningar för kärnkraftsavvecklingen skulle skapas. En successiv utveckling skulle ske mot ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. En rad beslut om olika stödformer, beskattningsåtgärder m.m. fattades. En första precisering av en avvecklingsplan beträffande kärnkraften togs hösten 1987 (prop. 1986/87:158, bet. NU 1987/88:7) genom en avsiktsförklaring innebärande att en reaktor skulle kunna tas ur drift under perioden 1993-1995 och en andra reaktor under perioden 1994-1996. Tillförseln av ny energi och hushållningens resultat skulle dock, tillfogades det, avgöra när avvecklingen av reaktorerna kunde påbörjas. En ytterligare precisering gjordes våren 1988 (prop. 1987/88:90, bet. NU40). Enligt detta beslut skulle en första reaktor tas ur drift år 1995 och en andra år 1996, och dessa reaktorer skulle vara en av de två reaktorerna i Barsebäcksverket och en av de fyra i Ringhalsverket. Riksdagens beslut präglades av oenighet. Varje oppositionsparti stod för en egen reservation mot näringsutskottets förslag beträffande kärnkraftsavvecklingens inledning. Nya riktlinjer för den långsiktiga energipolitiken antogs av riksdagen våren 1991 (prop. 1990/91:88, bet. NU40). Riktlinjerna var grundade på en överenskommelse mellan företrädare för Socialdemokraterna, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. På hösten 1991 anförde den nytillträdande borgerliga regeringen att energiöverenskommelsen låg fast (RD 1991/92:6). Enligt riktlinjerna är energipolitikens mål att på kort och lång sikt trygga tillgången på energi på villkor som är konkurrenskraftiga med dem som gäller i omvärlden. Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt genom en effektiv energihushållning. Beslutet innebar vidare att de tidigare riktlinjerna för kärnkraftsavvecklingens inledning upphävdes. I stället skulle omställningen av energisystemet ske med hänsyn till, förutom säkerhetskraven, behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kunde inledas och i vilken takt den kunde genomföras skulle avgöras av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. Frågan om när kärnkraften skulle vara avvecklad blev inte föremål för förnyad prövning eller nytt ställningstagande under överläggningarna som föregick överenskommelsen. Riksdagens beslut våren 1991 innefattade också olika stöd till omställningen och utvecklingen av energisystemet avseende bl.a. bidrag till inve-steringar i kraftvärmeproduktion med biobränslen samt investeringar i vindkraftverk och solvärmeanläggningar. Vidare beslutades om ett program för effektivare användning av energi. Under perioden fram t.o.m. år 1996 anvisade staten drygt 4 miljarder kronor till olika åtgärder för omställningen av energisystemet. Efter beslut av riksdagen och på förslag av näringsutskottet (bet. 1993/94: NU17) tillsattes under sommaren 1994 en parlamentarisk kommission - Energikommissionen - med uppgift att följa upp 1991 års energipolitiska beslut och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen (ordförande: numera riksmarskalken Gunnar Brodin) avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1995:139) i december 1995. Regeringen inbjöd därefter under våren 1996 riksdagspartierna till överläggningar om energipolitiken på grundval av 1991 års energiöverenskommelse, Energikommissionens betänkande och remissvaren på detta. Överläggningarna slutfördes i februari 1997 efter det att en överenskommelse träffats mellan företrädare för Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet. En proposition (prop. 1996/97:84) baserad på denna överenskommelse avlämnades under våren 1997, vilken riksdagen i juni 1997 biföll på näringsutskottets förslag (bet. 1996/97:NU12). Enligt beslutet skall de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck ställas av. Bortfallet av el skall kompenseras genom effektivare energianvändning, konvertering från elvärme, hushållning med el samt tillförsel av el från andra energikällor. Förhandlingar skall upptas med Sydkraft AB om en stängning av en första reaktor i Barsebäck före den 1 juli 1998 och en andra reaktor före den 1 juli 2001. Ett villkor för avställningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Innan en stängning av den andra reaktorn kan genomföras bör riksdagen, betonade utskottet, ges möjlighet att pröva att förutsättningen för stängningen av kärnkraftsreaktorn är uppfylld. Enligt beslutet skall vidare inte längre gälla något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn skall ha tagits ur drift. Detta innebär att år 2010 inte längre gäller som s.k. slutår för kärnkraftsavvecklingen. Före nästkommande mandatperiods utgång skall beslut fattas avseende hur den fortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer skall genomföras. Riksdagen beslutade samtidigt om omställningsprogram på sammanlagt drygt 9 miljarder kronor. Dessa omfattar dels insatser för forskning och utveckling under sju år om totalt 5,6 miljarder kronor, dels åtgärder för att kompensera bortfallet av elproduktion från kärnkraftverket i Barsebäck på 3,1 miljarder kronor. I beslutet ingår också att en ny energimyndighet inrättas den 1 januari 1998 och att Vattenfall AB - inom ramen för kravet på affärsmässighet - skall avsätta resurser för utveckling av ny elproduktionsteknik. I reservationer från företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Kristdemokraterna avstyrktes - från olika utgångspunkter - förslaget om en stängning av kärnkraftverket i Barsebäck. I en reservation av företrädaren för Miljöpartiet de gröna förordades en stängning av minst tre kärnkraftsreaktorer under de närmaste fem åren.
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen en särskild lag för att reglera avvecklingen av den kärntekniska energiproduktion som bedrivs med stöd av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (den s.k. kärntekniklagen). Lagförslaget innebär att regeringen ges rätt att besluta att det till en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt, såvitt avser rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi. Ett beslut om att rätten att driva en viss kärnkraftsreaktor skall upphöra skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörandet av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom reaktorns ålder, konstruktion och dess betydelse för energisystemet. Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora delar av expropriationslagens (1972:719) ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa särskilda regler ges också. Vid tillämpningen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser skall särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som kärnkraftsreaktorerna skall antas ha. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Vidare skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Förfarandet enligt lagen inleds i och med att regeringen beträffande en viss kärnkraftsreaktor beslutar att rätten till reaktordrift skall upphöra vid en viss angiven tidpunkt. När det gäller talan om ersättning skall i huvudsak bestämmelserna i expropriationslagen om rättegången i expropriationsmål tillämpas. Detta innebär bl.a. att de regler i expropriationslagen som syftar till att skydda panthavarnas intressen skall tillämpas på innehavare av pant- rätt i en fastighet som används vid reaktordrift. Kärntekniklagen tillämpas i övrigt vad gäller drift och avveckling av verksamheten. Säkerhetsaspekter vid kärnteknisk verksamhet regleras inte i lagen om kärnkraftens avveckling. Kostnaderna för att avveckla och riva kärnkraftsanläggningar finansieras i första hand genom det system av avgiftsmedel och säkerheter som tillhandahålls genom lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k. finansieringslagen). Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Allmänt om motionerna I tre av de fyra motioner som har väckts i ärendet yrkas avslag på propositionen, medan det i den fjärde motionen föreslås vissa ändringar i den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling. I motion 1997/98:N3 (m) anförs att den föreslagna lagstiftningen - som enligt motionärerna är resultatet av ett utpräglat hafsverk - inte överensstämmer med de grundläggande principer som bör gälla i en rättsstat. Lagstiftningen kränker den enskilda äganderätten, och den riskerar att få stora negativa effekter genom att rubba omvärldens tilltro till rättssäkerheten i Sverige. Motionärerna yrkar därför avslag på propositionen. I motionen framhålls inledningsvis att den politik som regeringens förslag bygger på uppfattas som destruktiv. Att avveckla lönsam och miljövänlig elproduktion i ett läge när Sverige brottas med rekordhög arbetslöshet, sviktande företagsklimat och stora strukturella problem är enligt motionärerna orimligt. De anser det vara uppenbart att en förtida avveckling får negativa konsekvenser för miljön, investeringsklimatet och industrisysselsättningen. Samhällsekonomin kommer att påverkas negativt. Trots det, sägs det, har inga bedömningar av förtidsavvecklingens konsekvenser redovisats. En viktig del av kritiken mot regeringens energipolitik gäller den avvecklingslag som föreslås i propositionen, en lag som enligt motionärerna i praktiken används som ett utpressningsmedel. Energiöverenskommelsen utlovar nämligen att regeringen omedelbart efter lagens ikraftträdande skall fatta beslut om avställning av de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck. Samtidigt driver regeringen förhandlingar eller för samtal med reaktorernas ägare. Ambitionen tycks enligt motionärerna vara att med laghot tvinga Sydkraft AB till en skenbart frivillig uppgörelse om att stänga kärnkraftverket i Barsebäck. Motionärerna framhåller att den lagstiftande makten inte får användas på det sättet. I motion 1997/98:N5 (fp) sägs att en successiv omställning av energisystemet är att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och kraftiga störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta förutsättningarna för viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och välfärd, urholka de offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Motionärerna yrkar därför avslag på propositionen. I motion 1997/98:N4 (kd) anförs att den första kärnkraftsreaktorn kan fasas ut först när motsvarande elproduktion har tillförts eller sparats bort. Att fatta beslut om att stänga en reaktor utan att veta hur det ska gå till i praktiken, vilka miljökonsekvenser det får och vilka samhällsekonomiska kostnader det medför är enligt motionärerna en äventyrlig och oansvarig politik. Frågan om ersättningen till berörda reaktorägare är inte löst i propositionen, vilket innebär att riksdagen förväntas fatta beslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Detta är en beslutsordning som inte kan accepteras, anför motionärerna och avstyrker propositionen. Trots kritiken mot regeringens lagförslag avskriver motionärerna emellertid inte tanken på att lagstiftning kan utgöra en del i en genomtänkt avvecklingsstrategi för kärnkraften. Det krävs dock en helhetssyn - med en strategi för kärnkraftsavvecklingen - för att ett ekologiskt uthålligt energisystem skall kunna uppnås. I motion 1997/98:N6 (mp) föreslås vissa kompletteringar och ändringar i regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling, till vilka utskottet återkommer i ett avslutande avsnitt.
Inhämtande av yttrande På begäran av näringsutskottet har konstitutionsutskottet avgett yttrande i ärendet (se bilaga 3). Konstitutionsutskottet har prövat om regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling är förenligt med regeringsformen (RF), den europeiska konventionen om skyddet för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) och EG-rätten. Under beredningen av ärendet har konstitutionsutskottet hållit två offentliga utfrågningar, en med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel och en med näringsminister Anders Sundström och rättschefen Per Erik Lindeberg, Närings- och handelsdepartementet. Utskrifter av dessa utfrågningar har fogats till betänkandet i bilagorna 4 och 5. En aspekt på den föreslagna lagstiftningens grundlagsenlighet har konstitutionsutskottet inte tagit upp i detta ärende. Det gäller frågan huruvida det i 7 kap. 2 § RF föreskrivna beredningskravet är uppfyllt. Konstitutionsutskottet har hänvisat till att beredningen av den nu aktuella propositionen och av proposition 1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning har anmälts för granskning av utskottet, som avser att återkomma till frågan i ett kommande granskningsbetänkande. Konstitutionsutskottet har därför begränsat sig till att nu ta ställning till om lagförslaget är förenligt med reglerna om egendomsskydd i RF, Europakonventionen och EG-rätten. Sammanfattningsvis har konstitutionsutskottet ansett att förslaget till lag om avveckling av kärnkraften är förenligt med såväl RF som Europakonventionen och EG-rätten. Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Moderata samlingspartiets och Folkpartiet liberalernas ledamöter. De anser att riksdagen bör avslå propositionen.
Frågan om avslag på propositionen
Inledning Utskottet kommer i det följande att behandla de frågor som aktualiserats genom motionerna eller som eljest har tilldragit sig utskottets intresse. Först behandlas avslagsyrkandena, varvid utskottet kommer att ta upp de olika frågor som väckts i det sammanhanget. Därefter behandlas de motionsyrkanden som innehåller krav på ändringar i regeringens förslag. Till en början redovisas vissa bestämmelser av intresse i regeringsformen och Europakonventionen m.m.
Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m. Enligt RF 2 kap. 18 § första stycket är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som i ett modernt och demokratiskt samhälle är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt. Enligt lagrummet (RF 2 kap. 18 § andra stycket) skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Enligt artikel 1 första stycket i tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Vid sin tillämpning av artikeln har Europadomstolen ansett att de nationella myndigheterna, mot bakgrund av sin direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov, i princip är mer lämpade än den internationelle domaren att värdera vad som är i det allmännas intresse. Enligt artikelns andra stycke skall emellertid första styckets bestämmelser inte inskränka en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen. Ett egendomsberövande är berättigat endast om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet. Enligt artikel F punkt 2 i fördraget om den Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen.
Propositionen Den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling innebär, som nämnts, att regeringen ges rätt att inom vissa i lagen angivna ramar besluta att det till en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi. Att ett beslut enligt lagen får anses innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad som avses i 2 kap. 18 § RF har inte satts i fråga. I propositionen anförs att riktlinjerna för landets energipolitik sedan länge har beslutats av riksdagen. Genom det beslut som riksdagen fattat på grundval av proposition 1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet, som har landets bästa som syfte, måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller Europakonventionens krav på allmänt intresse. Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, skall tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten ha rätt till ersättning av staten för förlusten. Vid ersättningens bestämmande skall i stora delar expropriationslagens (Exl:s) bestämmelser tillämpas. Enligt förslaget skall emellertid särskilda förutsättningar gälla, dels i fråga om hur elprisändringar till följd av en avstängning skall beaktas, dels beträffande vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna är enligt regeringen att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för elproduktionen radikalt förändras, och avställningsåtgärderna kan förväntas medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer, som gör det mycket svårt att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen, talar enligt regeringen för mera schabloniserade ersättningsregler. Om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medför inverkan av någon betydelse på priset för högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt förslaget bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte hade förekommit (den s.k. influensregeln). Ersättningen skall vidare bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Enligt regeringen finns det goda skäl att tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas. I och för sig, framhålls det, rör motsvarande regel i Exl endast intrångsersättning och löseskilling, men enligt regeringen gör sig skälen bakom bestämmelsen - att ersättning inte skall utgå för värden som inte hade uppkommit om någon expropriation inte hade skett - gällande även vid bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på avvecklingen. När det gäller 40-årsregeln anser regeringen att det skulle vara av stor processekonomisk betydelse att i förväg välja ut en drifttid som schablon vid värderingen av den rörelseskada som tillståndshavaren lider. Förhållandet mellan staten och reaktorinnehavaren kan i och för sig synas ojämnt eftersom reaktorinnehavaren enligt regeringens förslag inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid enligt regeringen inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. När det gäller avvikelserna från Exl:s ersättningsprinciper som sker genom en tillämpning av influensregeln och 40-årsregeln anför regeringen följande. Vad som tillförsäkras den enskilde i 2 kap. 18 § RF är ersättning för förlusten. I förarbetena till det lagrummet anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att praxis när det gäller Europakonventionen beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonventionen innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder. Grundlagsbestämmelsen garanterar inte full ersättning, bara att ersättningen skall vara någorlunda adekvat; den får inte endast vara symbolisk. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas får ske efter en intresseavvägning i det enskilda fallet. Enligt det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blev medlem i EU blev Sverige också part i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Euratoms huvuduppgifter är att främja forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga råvaru- och bränsleförsörjningen och garantera att material för kärnkraftsproduktion inte används för annat än avsett ändamål. I en förklaring av samtliga avtalsparter i anslutningsfördraget om tillämpning av Euratomfördraget bekräftas att varje medlemsstat avgör i överensstämmelse med sin specifika nationella politik om den skall producera kärnenergi eller inte. Euratomfördraget torde därmed enligt regeringen inte utgöra något hinder för en avveckling av kärnkraften i Sverige. Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta att de ingrepp som avses och som kan förutsättas vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast att de grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i Europakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Med hänsyn till vad som anförts i fråga om ingreppens bakgrund och bedömningen i ersättningsfrågan, finns inte heller skäl, menar regeringen, att anta att ingreppen skulle vara oförenliga med de EG-rättsliga principerna om berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkurrensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och Affärsverket svenska kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl svensk rätt som EG-rätt. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de föreslagna särskilda förutsättningarna för bestämmandet av ersättningen är väl förenliga med såväl grundlagen och Europakonventionen som med EG-rätten.
Motionerna I motion 1997/98:N3 (m) pekar motionärerna på att det vid ingrepp i enskildas intressen gäller såväl enligt svenska som enligt av Europadomstolen fastlagda rättsprinciper att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes. Därvid får ett ingrepp i den enskildes äganderätt ske endast om det allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Avvecklingslagen skall enligt de riktlinjer för energipolitiken som riksdagen har godkänt användas för att stänga Barsebäcksverket. Det har dock enligt motionärerna inte visats att energipolitikens mål inte kan tillgodoses genom en stängning av andra reaktorer, än mindre har det visats att stängningen av kärnkraftsreaktorer över huvud taget uppfyller ett allmänintresse. Staten skulle nämligen lika väl som att tvinga fram en avveckling av reaktorerna i Barsebäck kunna inleda en avveckling av någon av de fyra reaktorerna i Ringhals som staten äger via Vattenfall AB, framhålls det. Som motiv för att trots allt inleda avvecklingen med kärnkraftverket i Barsebäck har regeringen åberopat lokaliseringsskäl. Detta motiv är bristfälligt och det väger lätt i jämförelse med de olägenheter som ägarna till Barsebäcksverket kommer att drabbas av, sägs det. Det står därmed enligt motionärerna klart att regeringens förslag strider mot proportionalitetsprincipen och att det redan av det skälet bör avvisas av riksdagen. Motionärerna erinrar vidare om att det såväl i den svenska grundlagen som i Europakonventionen stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresse för att ett intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara fråga om ett angeläget allmänt intresse. Motionärerna anför i sammanhanget att en stängning av ett kärnkraftverk inte strider mot rättsliga principer om detta allmänna intresse är starkt och preciserat. Redan i dag finns i kärntekniklagen en regel som gör det möjligt att stänga kärnkraftsreaktorer om dessa inte uppfyller de säkerhetskrav som ställts. I det föreliggande lagförslaget är enligt motionärerna allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslaget utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast den 1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001, i enlighet med vad som anges i de av riksdagen i juni 1997 godkända riktlinjerna för energipolitiken. Regeringen har inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att den senast vid just dessa tidpunkter måste stänga av två reaktorer. Enligt motionärerna tyder frånvaron av en sådan analys på att det saknas sakliga skäl och att det därför också saknas ett angeläget allmänt intresse som kan motivera en förtida avveckling av reaktorerna i Barsebäck. Eftersom det enda som sägs i den föreslagna lagen om allmänintresset är att syftet med en avställning skall vara att ?åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag?, torde ett sådant allmänintresse, enligt vad motionärerna framhåller, inte föreligga när det gäller den första reaktorn i Barsebäck. Redan av regeringens egna uppgifter framgår nämligen att den reaktorn skulle komma att ersättas med en ökande fossileldning. Enligt motionärernas mening blir det snarast så att de energipolitiska målen, såsom de anges i de nyligen antagna riktlinjerna för energipolitiken, inte kommer att kunna uppnås om avvecklingslagen antas och tillämpas. Graden av kostnadseffektiv svensk energiförsörjning, men också hälsa, miljö och klimat, kommer uppenbarligen att försämras i stället för att förbättras om en förtida kärnkraftsavveckling genomförs. Sammanfattningsvis framhålls i motionen att det inte föreligger något allmänintresse som motiverar de åtgärder som avvecklingslagen syftar till. I motionen påpekas vidare att all lagstiftning, i enlighet med rättsliga principer som bestäms av grundlagen, skall ges en generell utformning. Lagar får alltså inte stiftas för beslut som avser ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av den kan förutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin ordalydelse synes vara generellt utformad, så uppfyller den enligt motionärernas uppfattning i realiteten inte detta krav. Detta innebär, anförs det, ett oacceptabelt kringgående av grundläggande normgivningsprinciper. De av riksdagen nyligen antagna riktlinjerna för energipolitiken tar uttryckligen sikte på reaktorerna i Barsebäck, men inte andra. Det är därför uppenbart att avvecklings-lagen avser just verksamheten vid kärnkraftverket i Barsebäck. Lagens formella kriterier för beslut om en stängning är mycket vaga, anser motionärerna. Det talas endast i allmänna ordalag om att reaktorns geografiska läge och andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet skall beaktas. Motionärerna konstaterar att det är endast för den andra reaktorn i Barsebäck som riksdagen har begärt att få pröva om förutsättningarna för en stängning är uppfyllda. Denna prövning påminner för övrigt om ett slags förvaltningsuppgift för riksdagen, en ordning som i sig är olämplig. Dessa förhållanden, i kombination med det långa tidsperspektivet för en avveckling av en tredje reaktor, måste, enligt motionärernas mening, leda till slutsatsen att lagförslaget har tillkommit enbart för att få till stånd en avveckling i Barsebäck. Enligt vad som sägs i motionen innebär lagförslagets nämnda vaghet att regeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt fatta beslut om stängning av reaktorer. Det kan ske utan att de som berörs har någon som helst möjlighet att genom lagens anvisningar förutse besluten. Dessa är så oprecisa, heter det, att det är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutom de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras. Detta står enligt motionärerna inte i överensstämmelse med rimliga rättssäkerhetskrav. I motionen tas vidare upp det förhållandet att lagförslaget bygger på att ett beslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på ett sådant beslut. I förslaget frångås dock, påpekas det i motionen, två viktiga principer inom expropriationsrätten, nämligen rätten till full ersättning samt rätt till inlösen. Rätten till full ersättning frångås genom att ersättningen enligt förslaget skall bestämmas med utgångspunkt i antagandet att en reaktors livslängd är maximalt 40 år. Samtidigt, fortsätter motionärerna, är avsikten, enligt vad som sägs i lagförslagets förarbeten, att staten skall ges möjlighet att argumentera för att ersättningen skall beräknas enligt en kortare livslängd än 40 år. Någon motsvarande möjlighet för en innehavare av en reaktoranläggning att driva ståndpunkten att ersättningen skall baseras på en livslängd som är längre än 40 år skall dock inte finnas. Enligt motionärerna saknas det anledning att bygga in en sådan obalans i lagstiftningen, eftersom den ger staten omotiverade processuella fördelar framför en enskild part. Det föreslagna antagandet om livslängden strider också mot vad som är känt inom branschen och mot näringsutskottets ställningstagande om att livslängden är minst 40 år (bet. 1987/88:NU40 s. 41 f.). Några bärande skäl till varför innehavaren inte skall få kräva inlösen av reaktorn har inte heller förebringats av regeringen. Vid en förtida kärnkraftsavveckling väger skälen för inlösen snarare tyngre än vid fastighetsexpropriation. För det talar också den omständigheten, anför motionärerna, att stängning av en reaktor vid ett verk i praktiken kan försvåra eller omöjliggöra för ägaren att fortsätta driften vid övriga reaktorer. Staten har möjlighet att överta den organisation som innehavaren har, och härutöver kontrollerar staten de medel som avsätts till rivning. I motionen anförs vidare att förslaget till avvecklingslag är bristfälligt också därför att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i syfte att minimera skadan för en framtvingad stängning. Redan om en månad tänker regeringen fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast ytterligare sex månader senare berövas rådigheten över tillgångar i mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett rimligt sätt. I anslutning till promemorian angav rättschefen denna varseltid till 3 år. Det bör enligt motionärerna framhållas att det även inom ramen för en sådan varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya produktionsanläggningar som ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett halvår, medan det för övriga reaktorer inte finns någon varseltid över huvud taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs härigenom i en helt omöjlig situation. Motionärerna pekar på att det redan vid remissbehandlingen förekom kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen. Regeringen valde att avfärda den kritiken under hänvisning till att de merkostnader som en alltför kort varseltid skulle kunna innebära, skulle komma att ersättas av staten. Ett sådant synsätt måste dock enligt motionärerna betraktas som en förenkling av frågeställningen. Enligt vad de framhåller har man nämligen också att räkna med indirekta ekonomiska konsekvenser som inte självklart är ersättningsbara. När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget framhålls i motionen att sakägarbegreppet är ofullständigt definierat. Enligt förslaget skall ersättningsberättigade vara tillståndshavare och ägare till fastighet. Denna begränsning av kretsen ersättningsberättigade utesluter andra, t.ex. nätoperatörer, som drabbas av skada till följd av att en reaktor stängs. Bristen, som påpekades redan vid remissbehandlingen, har inte rättats till i tillräcklig omfattning och med hänsyn till de stora värden som står på spel är det enligt motionärerna inte acceptabelt att det råder oklarhet om förutsättningarna för alla berörda intressenters rätt till ersättning. I motionen kritiseras det förhållandet att en prövning av ett avställningsbeslut enligt lagförslaget skall ske i regeringsrätten medan ersättningsfrågan skall prövas av fastighetsdomstol. Motionärerna anser att det är märkligt att prövningen inte skall ske i ett sammanhang. Motionärerna erinrar om att den förtida avvecklingen av kärnkraften, som är ett led i den av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet, förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av riksdagen. En del av dessa berör EG-rätten, och frågan är vad som är tillåtligt enligt denna rätt. Vad frågan gäller är särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för den elintensiva industrin, som aktualiseras genom uttalanden från berörda statsråd, samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring enligt den nya ellagen (1997:857). Motionärerna pekar i det sammanhanget på att den föreslagna avvecklingslagen ingår i en energipolitik som kan komma att visa sig strida mot EG-rätten. I motionen tas avslutningsvis upp frågor med avseende på riksdagens ställning i förhållande till regeringen. Motionärerna framhåller att oklarheterna kring avvecklingslagen även gäller kostnaderna för en förtida kärnkraftsavveckling; regeringen har inte gjort någon uppskattning av kostnaderna för en avveckling och än mindre angett hur dessa kostnader skall finansieras. Mot bakgrund av dels de mycket stora belopp som aktualiseras, dels att regeringen skall bemyndigas att redan den 1 januari 1998 besluta att ställa av en reaktor är det märkligt att förslaget inte innehåller en redogörelse för hur finansieringsfrågan skall lösas. Lagen innebär de facto, framhåller motionärerna, att riksdagen bemyndigar regeringen att stänga en reaktor i Barsebäck oavsett hur stora kostnaderna för detta blir. Bemyndigandet omfattar även en stängning av alla andra reaktorer i Sverige med undantag för den andra reaktorn i Barsebäck, oavsett kostnaderna för detta. En sådan betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till regeringen innebär att riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka centrala energipolitiska frågeställningar urholkas. Enligt vad som anförs i motion 1997/98:N5 (fp) är en successiv omställning av energisystemet att föredra framför kortsiktiga beslut som leder till snabba och kraftiga störningar. Kortsiktiga beslut riskerar att kullkasta förutsättningarna för viktiga delar av industrin, försämra sysselsättning och välfärd, urholka de offentliga finanserna och försvåra för hushållen. Vidare framhålls att den förtida avvecklingen av kärnkraften innebär att de allvarligaste miljöhoten - utsläpp av växthusgaser - troligen kommer att förstärkas till följd av import av kolbaserad el, användning av naturgas (fossilgas) samt risken för import - via Finland - av el från ryska kärnkraftverk, allt en trolig följd av en forcerad kärnkraftsavveckling. Motionärerna anser att regeringen har tagit för lätt på den kritik som förts fram av remissinstanserna. I motion 1997/98:N4 (kd) sägs att det i propositionen saknas ett klarläggande om huruvida lagförslaget stämmer överens med Europakonventionen, och det kan enligt motionärerna göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig med Europadomstolens praxis. De framhåller att det inte är acceptabelt att en rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt klarlagda. I och för sig avskriver motionärerna inte lagstiftning som en del i en genomtänkt avvecklingsstrategi, men förslaget uppfyller enligt motionärerna inte kraven på en helhetssyn på energipolitiken. Mot denna bakgrund yrkas avslag på propositionen. Vidare föreslås ett tillkännagivande om vad som närmare anförts i motionen om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling. Den föreslagna inriktningen består av följande moment. För det första bör det slås fast att en avveckling av kärnkraftsreaktorer kan påbörjas först när motsvarande produktion av el kan anses säkrad via tillförsel av förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder till minskat elbehov. För det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel som är bäst ägnade att påbörja avvecklingen av kärnkraften; lagstiftning, ägardirektiv, ekonomiska styrmedel eller förhandlingar med de berörda kraftföretagen. Vidare krävs en utredning om vilka kriterier som skall gälla för fastställandet av ersättningen till de reaktorägare som får kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt underlag för att fastställa ersättningsbeloppen. Motionärerna yrkar att riksdagen avslår propositionen samt att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling.
Konstitutionsutskottets yttrande Enligt konstitutionsutskottet får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF är tillämplig. Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. När det gäller ersättningsreglerna enligt den föreslagna lagen har utskottet ingen erinran mot den s.k. influensregeln. Utskottet anser det av processekonomiska skäl vara en fördel att i lagen föreskriva ett antagande om att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta drifttid förefaller utskottet vara väl avvägt. Konstitutionsutskottet anser därför att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt utskottets mening kan den föreslagna lagen inte heller anses stå i strid med Europakonventionen, eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Den strider inte heller mot EG-rätten och den är inte heller oförenlig med några EG- rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av vad som sägs i motion 1997/98:N3 (m) framhåller utskottet att hänsyn alltid måste tas till såväl Europakonventionen, EG-rätten som RF när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen. Utskottet anför vidare att lagförslaget uppfyller kravet på en generell utformning i och med att det inte är begränsat till stängningen av kärnkrafts- reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller upphörande av driften vid de övriga kärnkraftsreaktorerna. Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet att lagen om avveckling av kärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i RF, Europakonventionen och EG-rätten. Från den utgångspunkten tillstyrker utskottet lagförslaget. I den till yttrandet fogade avvikande meningen (m, fp) anförs i huvudsak följande. Beslut i lagstiftningsärenden förutsätter en bedömning av ärendet i hela dess vidd, vilket kräver ett fullgott beredningsunderlag. Regeringen har i detta ärende inte uppfyllt beredningskravet enligt RF 7 kap. 2 § och förslaget kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar. Propositionen saknar en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters inverkan på förslaget. Det är därför inte möjligt att ta ställning till om den föreslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har inte heller, sägs det vidare i den avvikande meningen, givits möjligheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslaget då propositionen saknar en kostnadsanalys. När det gäller frågan om förslagets förenlighet med RF 2 kap. 18 § framhålls att det åligger lagstiftaren att visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och att denne också har bevis- och argumentations- bördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. När det gäller reglerna för bestämmandet av ersättning anses att dessa kan leda till att full ersättning inte utgår. Med hänsyn bl.a. till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga reaktorer, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att stänga dessa reaktorer. Regeringsformens krav på att all lagstiftning skall vara generellt utformad är därför inte uppfyllt. När det gäller förslagets förenlighet med Europakonventionen framhålls i den avvikande meningen att det allmänna intresset i det sammanhanget skall vägas mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen och att det därvid skall prövas om syftet med den tilltänkta åtgärden kan uppnås på annat sätt. Det konstateras att en sådan prövning av alternativa åtgärder inte har gjorts och att lagförslagets förenlighet med EG-rätten inte har utretts och redovisats av regeringen. Till följd av de redovisade bristerna i förslaget förordas avslag på propositionen.
Utskottets ställningstagande Förslaget till lag om kärnkraftens avveckling innebär att rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall kunna upphävas utan att några sådana säkerhetsskäl som anges i kärntekniklagen föreligger. Som konstitutionsutskottet har funnit får de regeringsbeslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen anses innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att bestämmelsen i RF 2 kap. 18 § blir tillämplig. En grundläggande fråga är därför om sådana ingrepp i bestående rättigheter är förenliga med RF och med Europakonventionen, vilken numera har ställning som svensk lag. Vad frågan gäller är om ett avvecklingsbeslut enligt den föreslagna lagen kan anses motiverat för att tillgodose angelägna allmänna intressen (RF) respektive allmänna intressen (Europakonventionen). När det gäller frågan om vad som fordras för att en åtgärd skall anses tillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen, som tidigare redovisats, i förarbetena till den aktuella lydelsen i RF 2 kap. 18 § (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?. Som exempel på sådana intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det påpekas också att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Genom det beslut som riksdagen fattade i juni 1997 på grundval av proposition 1996/97:84 om en uthållig energiförsörjning, antogs ett långsiktigt omställningsprogram för en utveckling mot ett ekologiskt uthålligt energisystem där avvecklingen av kärnkraften ingår som en del av programmet. Enligt regeringens uppfattning är det uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Konstitutionsutskottet har anslutit sig till denna bedömning. Näringsutskottet kan för sin del konstatera att utformningen av reglerna om egendomsskydd i RF 2 kap. 18 § inte ger något entydigt svar på frågan om vilka allmänna intressen som bör krävas för att motivera inskränkningar i enskildas rätt. Inte heller förarbetena till bestämmelsen lämnar någon närmare vägledning. Mot bakgrund av bestämmelsens allmänna utformning saknas det dock enligt utskottets mening grund för att anse att den föreslagna lagstiftningen - liksom genomförandet av omställningen av energisystemet - inte skulle uppfylla kravet på att utgöra ett angeläget allmänt intresse. Utskottet delar således den bedömning som regeringen har gjort och som konstitutionsutskottet har anslutit sig till. Konstitutionsutskottet har vidare ansett att den föreslagna lagen inte kan anses stå i strid med Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Näringsutskottet, som noterar att Europakonventionens regler om egendomsskydd knappast kan sägas ge ett längre gående skydd för den enskilde än RF:s regler, delar konstitutionsutskottets bedömning. I fördraget om den Europeiska unionen är inskrivet att unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Mot bakgrund härav och det nyss redovisade ställningstagandet i frågan om lagförslagets förenlighet med Europakonventionen, delar näringsutskottet konstitutionsutskottets bedömning att den föreslagna lagen inte strider mot EG- rätten eller är oförenlig med några EG-principer beträffande egendomsskyddet. Enligt RF 2 kap. 18 § skall, som inledningsvis beskrivits, den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Detsamma gäller den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Enligt den föreslagna lagen skall ersättning utgå till tillståndshavare och ägare till fastighet som används vid reaktordrift samt till innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I förslaget används uttrycket ?ersättning av staten för förlusten?, vilket anknyter till lydelsen i RF:s bestämmelse. Vad som i denna del har satts i fråga är om de i lagförslaget intagna särskilda förutsättningar för bestämmandet av ersättningen, den s.k. influensregeln och 40-årsregeln, är förenliga med RF:s krav på ersättning för förlusten. Inte heller i denna del ger lagtexten eller förarbeten ett helt klart besked om vad som skall anses vara godtagbara grunder för ersättningens bestämmande. I förarbetena (prop. 1975/76:209 s. 124) har framhållits att, med hänsyn till den mångfald av olika situationer som det kan bli fråga om, det varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder som ersättningen skall bestämmas. Konstitutionsutskottet har godtagit utformningen av de föreslagna ersättningsreglerna i den föreslagna lagen och ansett dem förenliga med RF:s krav. Utskottet framhåller att influensregeln har sin förebild i Exl, och när det gäller 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande, föra in antagandet om att en kärnkraftsreaktor inte kan utnyttjas mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga drifttid förefaller enligt konstitutionsutskottet vara väl avvägt. I fråga om influensregeln har näringsutskottet inga erinringar. Enligt utskottet finns det goda skäl att i den föreslagna lagen tillämpa principen att sådana värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas. Detta synsätt, som ligger i linje med principerna för Exl:s bestämmelser om intrångsersättning och löseskilling, har skäl för sig även i detta fall när det gäller bestämmandet av ersättningen för den rörelseskada som beror på ett avvecklingsbeslut. När det gäller 40-årsregeln medger regeringen i propositionen att förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan synas ojämnt, men framhåller att regeln skall ses inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Regeringen anser att den begränsning som det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligger inom godtagbara gränser. De skäl som regeringen anför talar enligt näringsutskottets uppfattning till stöd för att lagen bör innehålla en begränsningsregel av det slag som föreslås. Utskottet återkommer i det följande till frågan om vilken längsta drifttid som bör anges i regeln. Beträffande invändningen om att lagförslaget inte är generellt utformat har konstitutionsutskottet - i likhet med Lagrådet - ansett att lagen uppfyller RF:s krav på generell utformning i och med att den inte är begränsad till stängning av reaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller upphörande av driften vid övriga reaktorer. Näringsutskottet delar den bedömningen. Sammanfattningsvis finner näringsutskottet att den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig med RF, Europakonventionen och EG-rätten. Vad härefter gäller kritiken mot utformningen av sakägarbegreppet anser utskottet att det är en fördel att reglerna anknyter till den expropriationsrättsliga definitionen av de ersättningsberättigade. Att innehavare av rent s.k. obligatoriska anspråk, dvs. sådana som grundas på avtalsförhållanden, inte ingår i kretsen av sakägare innebär, i enlighet med vad regeringen framhåller, inte att dessa blir utan möjlighet till ersättning. De har nämligen möjlighet att indirekt bli ersatta av staten genom att ersättningen kommer dem till handa via tillståndshavare eller fastighetsägare. I motion 1997/98:N3 (m) hävdas att lagen om kärnkraftens avveckling innebär en så betydande överföring av beslutsmakt från riksdagen till regeringen att riksdagens ställning och dess möjligheter att påverka centrala energipolitiska frågeställningar urholkas. Utskottet, som tar avstånd från motionärernas beskrivning, vill för egen del framhålla följande. I fråga om förutsättningen för beslut enligt den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling bör det anmärkas, såsom framgår av den inledningsvis gjorda bakgrundsredovisningen, att ett villkor för avställningen av den andra reaktorn vid Barsebäcksverket är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Innan en stängning av den reaktorn kan genomföras skall riksdagen ges möjlighet att pröva om förutsättningarna för en stängning av reaktorn är uppfyllda (se bet. 1996/97:NU12 s. 39). Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken skall vidare ny elproduktionskapacitet och minskad elanvändning vara ett villkor också för den fortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer. Efter avställningen av Barsebäcksverket skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. Resultatet av det energipolitiska programmet skall utvärderas och tillsammans med erfarenheterna från stängningen av reaktorerna i Barsebäcksverket utgöra underlag för kommande beslut om hur den fortsatta omställningen skall genomföras. Utskottet kan således konstatera att det nyligen fattade energipolitiska beslutet innebär att det efter en avställning av den första reaktorn vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av den nu aktuella lagen. Sydkraft AB har i skrivelser till utskottet bl.a. anfört att den skattemässiga behandlingen av den ersättning som skall utgå till följd av regeringsbeslut om avställning av reaktorer behöver utredas. I skattefrågan framhåller regeringen i propositionen att den skattemässiga behandlingen av ersättning som bestäms enligt Exl är etablerad i lag och praxis. Några skäl att ytterligare utreda frågan finns enligt regeringen därför inte. En representant för Finansdepartementet har inför utskottet närmare redogjort för de skatteregler som är aktuella. Enligt utskottets uppfattning finns det inte anledning att här ytterligare belysa denna fråga. Sammanfattningsvis finner utskottet att den föreslagna lagstiftningen får anses innebära en ändamålsenlig reglering av de rättsliga frågor som aktualiseras till följd av de beslut om avställning av kärnkraftsreaktorer som utgör ett led i den svenska omställningen av energisystemet. Utskottet avstyrker därför kraven på avslag på propositionen i motionerna 1997/98:N3 (m), 1997/98:N5 (fp) och 1997/98:N4 (kd).
Lagens utformning
Motionen I motion 1997/98:N6 (mp) kritiseras lagförslagets utformning i vissa delar, och motionärerna lägger fram förslag till förändringar. När det gäller den föreslagna avvecklingslagens tillämpningsområde och syfte anser motionärerna att lagen, utöver att den skall bidra till omställningen av energisystemet för att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning, även skall vara ett medel för att avveckla en livsfarlig och miljöförstörande form av energiproduktion. Detta bör uttryckligen framgå av lagens första paragraf, krävs det. Motionärerna erinrar vidare om att regeringen i propositionen pekar på att det är uppenbart att de särskilda riskerna som är förknippade med kärnkrafts- verksamheten är en av de omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet av ersättningen. De beklagar dock att regeringen trots denna markering inte har varit beredd att i lagen, som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande, ta in en uttrycklig bestämmelse om att reaktorns säkerhetsnivå skall beaktas. Alla svenska kärnkraftverk skall utifrån kärntekniklagen drivas så att kraven på säkerhet tillgodoses. Enligt motionärerna är det emellertid uppenbart - inte minst mot bakgrund av fortlöpande säkerhetsincidenter - att säkerhet i detta sammanhang är ett relativt begrepp som varierar över en alltför lågt satt lägsta nivå. Mot denna bakgrund begärs i motionen att 7 § i förslaget till avvecklingslag skall kompletteras med en tredje punkt som klargör att kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild omständighet som skall beaktas vid ersättningens bestämmande. Motionärerna delar regeringens bedömning att en schablon för kärnkraftsreaktorernas drifttid kan vara av stor processekonomisk betydelse och de anser att det är rimligt att avvecklingslagen innehåller ett sådant generellt antagande. De är dock kritiska mot att en så lång drifttid som regeringen föreslår, 40 år, skall användas som schablon vid beräkningen av ersättningen. I motionen framhålls att regeringens förslag i den delen grundas på att en reaktortank är konstruerad och dimensionerad för en livslängd på minst 40 år. Enligt motionärernas mening är det orimligt att använda en sådan tekniskt beräknad livslängd som grund för schablonregeln. En ersättningsberäkning, baserad på antagandet om en 40-årig drifttid, är behäftad med stor osäkerhet eftersom den förutsätter dels detaljerade bedömningar av vilka ersättningsinvesteringar som blir nödvändiga, dels kostnadsberäkningar för dessa. Eftersom schablonregelns processekonomiska grundsyfte enligt motionärerna skulle motverkas med en sådan beräkningsgrund och då det dessutom förefaller omöjligt att på objektiva grunder fastställa en teknisk eller ekonomisk livslängd för ett kärnkraftverk, anses det i motionen rimligare att utgå från den livslängd på kärnkraftverken som förespeglats reaktorägarna genom politiska beslut. Folkomröstningsresultatet och riksdagens uttalanden med anledning av detta slog fast att den sista reaktorn skulle stängas år 2010. Den sist byggda reaktorn kom i kommersiell drift år 1985, vilken alltså kunde drivas i 25 år fram till år 2010. Livslängden fastställdes alltså redan år 1980 genom ett väl förankrat politiskt beslut till 25 år. Ingen reaktorägare i landet kan alltså ha rimliga och legitima förväntningar på att få fortsätta driften efter år 2010, hävdas det. Följaktligen bör ersättning för investeringar som skulle ha genererat vinst under tiden efter år 2010 inte utgå liksom inte heller investeringar som förutsätter en livslängd över 25 år. Ytterligare ett argument för att använda en livslängd om 25 år i ersättningsberäkningen är att avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Med stöd av det anförda begärs i motionen att ersättningen till reaktorägarna skall bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 25 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. I motionen anförs vidare att kärnkraftens miljö- och riskkostnader inte avspeglas i reaktorägarnas, utan i det övriga samhällets ekonomi. Om man i ersättningsberäkningen enbart beaktar de miljö- och riskkostnader som för närvarande avspeglas i exempelvis skatt på kärnkraftsel och kraven på atom- ansvarighetsförsäkring, kommer staten att få betala en alltför hög ersättning till reaktorägarna. För att motverka detta måste som en särskild förutsättning i ersättningsberäkningen införas en detaljerad samhällsekonomisk kalkyl som omfattar kärnkraftens totala miljö-, hälso- och kärnavfallskostnader i ett livscykelperspektiv. De överskjutande externa kostnader som ägarna till de svenska kärnkraftsreaktorerna i dag inte står för bör fördelas proportionellt mellan de svenska kärnkraftverken, och den del av detta som belöper på den reaktor som skall avvecklas skall läggas in som en kostnad för reaktorägaren i ersättningsberäkningen. I enlighet med vad som sagts om överskjutande externa kostnader yrkar motionärerna att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till ändring i den föreslagna avvecklingslagen.
Utskottets ställningstagande När det gäller frågan om den föreslagna lagstiftningens syfte som tas upp i motionen finns det anledning att erinra om att det är kärntekniklagen, med sin karaktär av säkerhetslag, som skall tillämpas om ett beslut om återkallelse av tillstånd är motiverat av säkerhetsskäl. Den nu föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är avsedd att tillämpas för beslut om indragning av tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet utan att beslutet grundas på säkerhetsmässiga bedömningar. Att, såsom motionärerna förespråkar, i lagen ange att den skall vara ägnad att avveckla en livsfarlig och miljöförstörande energiproduktion är enligt utskottets mening inte förenligt med lagstiftningens syfte, nämligen att vara ett medel att förverkliga omställningen av energisystemet. Även när det gäller yrkandet om att en kärnkraftsreaktors säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande vill utskottet erinra om vad som nyss sagts om att syftet med den föreslagna lagstiftningen är att beslut om avstängning skall kunna fattas utan att säkerhetsfrågorna över huvud taget behöver beröras. Om det av säkerhetsskäl finns anledning att stänga en reaktor, skall den frågan prövas enligt kärntekniklagens regler, inte enligt den nu föreslagna avvecklingslagen. Vid ett avstängningsbeslut enligt kärntekniklagen blir ersättningsfrågan inte aktuell. Utskottet anser med hänsyn till det anförda att det vore principiellt fel att i den föreslagna lagen ta in säkerhetsaspekter som en särskild grund för ersättningens bestämmande. När det gäller motionärernas kritik mot 40-årsregeln anser utskottet att den 25-åriga drifttid som i motionen förordas som schablon vid beräkningen av ersättningen med all sannolikhet i vissa fall kan antas leda till så låga ersättningsnivåer att de inte är förenliga med RF:s bestämmelser om egendomsskyddet, särskilt som riksdagen redan år 1988 utgick från att 40 år är den tekniska livslängden för en reaktor. Utskottet har mot denna bakgrund inget att erinra mot den föreslagna bestämmelsen om att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att en reaktor inte kan nyttjas mer än 40 år. Även i fråga om yrkandet att som en särskild förutsättning för ersättningsberäkningen införa en samhällsekonomisk kalkyl anser utskottet att en sådan beräkningsgrund skulle kunna leda till ersättningsnivåer som inte är förenliga med RF:s bestämmelser om egendomsskyddet. Till följd av det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:N6 (mp) i nu berörda delar.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 och 1997/98:N5, res. 1 (m, fp, kd) 2. beträffande lagens utformning att riksdagen med avslag på motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5 antar det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftens avveckling såvitt avser 1 och 7 §§, res. 2 (mp) 3. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar de i proposition 1996/97:176 framlagda förslagen till a) lag om kärnkraftens avveckling i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående, b) lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Stockholm den 4 december 1997
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Karin Falkmer (m)*, Sylvia Lindgren (s), Mikael Odenberg (m)*, Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s), Chris Heister (m)*, Dag Ericson (s), Lennart Beijer (v), Nils-Göran Holmqvist (s), Ola Karlsson (m)*, Göran Hägglund (kd)*, Laila Bäck (s), Hans Hoff (s), Ronny Korsberg (mp), Roland Larsson (c) och Torsten Gavelin (fp)*. *) Har ej deltagit i besluten under momenten 2 och 3.
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1) Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd) och Torsten Gavelin (fp) anser dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om avslag på propositionen bort ha följande lydelse: I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att bedöma ärendet i hela dess vidd. En förutsättning för att riksdagen skall kunna göra en sådan bedömning är att regeringen presenterar ett fullgott berednings- underlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § RF. Trots detta förhållande har utskottet mött betydande svårigheter vid sina ansträngningar att från Regeringskansliet få del av underlagsmaterialet till propositionen. En för utskottets bedömningar viktig promemoria har kommit utskottet till del först efter att uppgifter om dess förekomst publicerats i pressen. Ytterligare en promemoria, med kostnadsberäkningar, har efter en första vägran överlämnats till utskottet först någon dag före ärendets justering. Konstitutionsutskottet har därmed heller inte haft möjlighet att beakta materialet vid sin behandling av ärendet. Regeringskansliet har slutligen vägrat att ge utskottet uppgift om vilka promemorior som upprättats som underlag för de s.k. energiöverläggningarna. Regeringens ståndpunkt är nu att allt för lagstiftningsärendet relevant underlagsmaterial har överlämnats till utskottet. Om så är fallet nödgas utskottet konstatera att regeringens beredning av ärendet varit så knapphändig och bristfällig att propositionen inte kan läggas till grund för ett riksdagens beslut. När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2 kap.18 § RF har utskottet till att börja med att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF. Enligt utskottets uppfattning är dock det allmänna syftet med den föreslagna lagstiftningen varken preciserat eller analyserat, särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast skall kunna användas som en sista utväg enligt förarbetena till den nämnda bestämmelsen i RF. Lagstiftaren har att visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och denne har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt RF att den drabbade skall vara tillförsäkrad ?ersättning för förlusten?. I den föreslagna lagen föreskrivs en sådan rätt till ersättning av staten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan under nästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på den ersättning som kan bli aktuell. Detta är enligt utskottet ett minimikrav för att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske utan att propositionen också kompletteras med uppgifter om de ekonomiska konse- kvenserna. Det kan parentetiskt nämnas att det ansvariga statsrådet har åberopat förhandlingstaktiska motiv för att inte före förhandlingarna med Sydkraft AB avslöja regeringens bedömning av storleken på ett kommande skadestånd. Enligt utskottets mening kan emellertid inte förhandlingstekniska aspekter åberopas som motiv för att riksdagen skall fatta beslut helt i blindo. En lämpligare ordning hade då varit att regeringen först förhandlade med Sydkraft AB och sedan vände sig till riksdagen. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på industriinvesteringar och sysselsättning. Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Från riksdagens sida har tidigare framhållits vikten av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Det nu framlagda lagförslaget uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar. Vidare anser sig utskottet inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG- rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en bestämmelse enligt vilken antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena parten, staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara processekonomiskt stämmer inte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor, vilket torde medföra att frågan kan bli föremål för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i lag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot expropriationsrättsliga principer, vilket också framkommit vid konstitutionsutskottets utfrågningar. Regeln kan leda till att full ersättning inte tillerkänns. Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen skall träda i kraft den 1 januari 1998, och den första reaktorn skall stängas sex månader senare. Reaktorägaren har ingen möjlighet att på så kort tid vidta åtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingad stängning. Vidare har framkommit att varseltiden sannolikt är oacceptabelt kort i ett EG-rättsligt perspektiv. De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis, och en underlåtenhet att sätta ut rimliga varseltider kan strida mot EG-rättsliga principer. Utskottet noterar att regeringen utformat lagförslaget så att ett beslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på ett sådant beslut. I förslaget frångås dock denna principiella inriktning genom att två inom expropriationsrätten viktiga principer undantas, nämligen dels rätten att inför domstol bevisa sin talan, vilket - som har berörts i det föregående - kan leda till att full ersättning inte tillerkänns, dels rätten att begära inlösen. Några bärande sakskäl för att en innehavare inte skall få kräva inlösen av en reaktor har inte förekommit. Utskottet kan konstatera att skälen för en inlösenrätt snarast väger tyngre vid en förtida kärnkraftsavveckling än vid en fastighetsexpropriation. Staten har möjlighet att överta den organisation som innehavaren har, och staten kontrollerar de medel som avsatts för rivning. All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga reaktorer samt att avställningen av den andra reaktorn i Barsebäck är villkorad av att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att stänga den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots att näringsminister Anders Sundström vid utfrågningen i konstitutionsutskottet hävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer borde detta klargöras av regeringen. För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen. Frågan huruvida proportionalitetsprincipen tillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingen med statligt ägda reaktorer har inte framkommit och därför är det inte visat att det är förenligt med proportionalitetsprincipen att inleda avvecklingen med privatägda reaktorer. Principen är en viktig grundsats inom såväl EG-rätten som inom svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna med avseende på denna grundläggande princip - särskilt inte mot bakgrund av att frågan kan bli aktuell i samband med en rättsprövning av ett regeringsbeslut. Enligt utskottets uppfattning bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är proportionerligt hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i Barsebäck. De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är de statligt ägda reaktorerna. Om ett statligt intresse att avveckla kärnkraften skall genomföras borde alltså de av staten ägda reaktorerna komma i fråga för avveckling i första hand, inte de privatägda. Vid utfrågningarna i konstitutionsutskottet har det framkommit att det faktum att staten avstår från att använda egen egendom istället för privatägd kan utlösa andra konflikter med EG-rätten. Utländska investeringar i svenska kärnkraftverk regleras i det s.k. kapitalliberaliseringsdirektivet (88/361/EEG) som knyter an till de fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagets förenlighet med EG-rätten har utretts och redovisats av regeringen. Utskottet kan vidare notera att sakägarbegreppet inte är tillräckligt utrett för att det med säkerhet skall kunna sägas att ersättning som är förenlig med RF:s och Europakonventionens krav utgår till dem som blir direkt berörda av en kärnkraftsavveckling. Kretsen av sakägare är ofullständigt definierad i lagförslaget, enligt vilket tillståndshavare och ägare till fastighet som använts vid reaktordrift är de som skall ha rätt till ersättning av staten. Denna begränsning utesluter andra, exempelvis nätoperatörer, som drabbas av skada till följd av att en reaktor stängs. Bristen, som påpekades redan under remissbehandlingen, har inte rättats till i tillräcklig omfattning. Med hänsyn till de stora värden som står på spel är det, enligt utskottets mening, inte acceptabelt att det råder oklarhet om förutsättningarna för de berörda intressenternas rätt till ersättning. Enligt utskottets uppfattning är förslaget till avvecklingslag bristfälligt också av det skälet att reaktorägarna helt saknar tid för att vidta åtgärder i syfte att minimera skadan för en framtvingad stängning. Inom kort avser regeringen att fatta beslut som innebär att ett börsnoterat företag endast ytterligare sex månader senare kommer att berövas rådigheten över tillgångar i mångmiljardklassen. Trots frågans utomordentligt komplicerade art förelåg så sent som för ett år sedan inget annat underlagsmaterial i Regeringskansliet än en promemoria från rättschefen i Närings- och handelsdepartementet, i vilken det framhölls att ett definitivt beslut om avställning av en viss reaktor måste fattas i så god tid att reaktorinnehavaren kan planera avställningen på ett rimligt sätt. I anslutning till promemorian angavs en lämplig varseltid till 3 år. Det bör enligt utskottet framhållas att det även inom ramen för en sådan varseltid är omöjligt för en reaktorägare att hinna uppföra nya produktionsanläggningar till ersättning för dem företaget fråntagits rådigheten över. Nu förkortas varseltiden för den första reaktorn till mindre än ett halvår, medan det för övriga reaktorer i den föreslagna lagen inte finns någon varseltid över huvud taget. De reaktorägare som kan komma att beröras ställs härigenom i en helt omöjlig situation. Redan under remissbehandlingen förekom kritik mot avsaknaden av en varseltid i den föreslagna lagen. Regeringen valde att avfärda den kritiken under hänvisning till att de merkostnader som en alltför kort varseltid skulle kunna innebära skulle komma att ersättas av staten. Ett sådant synsätt måste enligt utskottets mening vara en förenkling av frågeställningen. Det finns nämligen anledning att räkna med indirekta ekonomiska konsekvenser som inte självklart är ersättningsbara. De oklarheter som är förknippade med den skattemässiga behandlingen av utgående ersättning utgör en ytterligare svaghet i lagförslaget. De skattemässiga effekterna behöver enligt utskottets mening utredas. Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens lagförslag inte kan läggas till grund för lagstiftning. Utskottet förordar därför att riksdagen, med bifall till berörda yrkanden i motionerna 1997/98:N3 (m), 1997/98:N5 (fp) och 1997/98:N4 (kd), avslår propositionen. Den fråga som tas upp i sistnämnda motion om inriktningen på arbetet med kärnkraftens avveckling behandlas i betänkandet 1997/98:NU2. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:N3, 1997/98:N4 yrkande 1 och 1997/98:N5 och med avslag på motion 1997/98:N4 yrkande 2 avslår proposition 1996/97:176.
2. Lagens utformning (mom. 2) Ronny Korsberg (mp) anser dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om lagens utformning bort ha följande lydelse: Utskottet delar den uppfattning som förs fram i motionen att ett av syftena med förslaget till lagen om kärnkraftens avveckling bör vara att avveckla en skadlig form av energiproduktion. Detta bör tydligt framgå av lagens inledande paragraf, som bör erhålla den i bilaga 6 som reservantens förslag betecknade lydelsen. Som regeringen själv framhåller i propositionen är det uppenbart att de särskilda risker som är förknippade med kärnkraftsverksamheten är en av de omständigheter som måste få betydelse vid bestämmandet av ersättningen. Utskottet, som delar den uppfattningen, anser att den omständigheten borde få genomslag i lagen, i form av en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande. Utskottet förordar därför att det i lagen tas in en sådan uttrycklig bestämmelse som förordas i motionen, om att reaktorns säkerhetsnivå skall beaktas. Enligt utskottets uppfattning bör 7 § i förslaget till avvecklingslag kompletteras med en tredje punkt som klargör att kärnkraftsreaktorns säkerhetsnivå skall utgöra en särskild grund för ersättningens bestämmande. Regeringen bör snarast lägga fram förslag om en sådan komplettering av lagen. Utskottet anser härutöver att en schablon för reaktorernas drifttid kan vara av stor processekonomisk betydelse. I likhet med motionärerna är utskottet emellertid kritiskt till att en så lång teknisk drifttid som 40 år skall gälla som schablon och särskild förutsättning vid bestämmandet av ersättningen. Eftersom schablonen enligt regeringen inte bara är motiverad av processekonomiska skäl, utan även skall ha en begränsande funktion som ett led i den allmänna intresseavvägningen, framstår det enligt utskottets mening som rimligt att ersättningsberäkningen i stället grundas på en 25 års drifttid på sätt som föreslås i motionen. I den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling bör därför 7 § erhålla den i bilaga 6 såsom reservantens förslag betecknade lydelsen. Utskottet delar vidare motionärernas uppfattning att kärnkraften skall bära sina kostnader. De överskjutande externa kostnader som anläggningshavarna inte står för bör därför, på sätt som beskrivs i motionen, fördelas proportionellt mellan de svensk kärnkraftverken, och den del av kostnaderna som belöper på den reaktor som skall avvecklas skall sedan läggas in som en minuspost för reaktorägaren i ersättningsberäkningen. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Det anförda innebär att utskottet tillstyrker motion 1997/98:N6 (mp) såvitt här är i fråga. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande lagens utformning att riksdagen med bifall till motion 1997/98:N6 yrkandena 2-5 dels antar det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftens avveckling såvitt avser 1 och 7 §§, dock med ändrad lydelse enligt Reservantens förslag i bilaga 6, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet i övrigt anfört.
Särskilda yttranden
1. Avslag på propositionen (mom. 1) Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m) och Torsten Gavelin (fp) anför: Vi har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar vi inte i besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2 och 3.
2. Avslag på propositionen (mom. 1) Göran Hägglund (kd) anför: Jag har på de grunder som utvecklas i reservation 1 avstyrkt regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Mot denna bakgrund deltar jag inte i besluten rörande lagens utformning och lagförslagen i övrigt under momenten 2 och 3. I och för sig motsätter sig inte Kristdemokraterna lagstiftning som ett led i en genomtänkt avvecklingsstrategi, grundad på en helhetssyn på energipolitiken. Arbetet med kärnkraftens avveckling bör enligt Kristdemokraternas uppfattning bygga på följande moment. För det första kan avvecklingen av en kärnkraftsreaktor påbörjas först när motsvarande produktion av el kan anses säkrad via tillförsel av förnybar el och/eller en eleffektivisering som leder till minskat elbehov. För det andra krävs en noggrann genomgång av vilka medel som är bäst ägnade för att påbörja avvecklingen av kärnkraft: lagstiftning, ägardirektiv, ekonomiska styrmedel eller förhandlingar med de berörda kraftföretagen. Vidare fordras en utredning om vilka kriterier som skall gälla för fastställandet av ersättningen till de reaktorägare som får kärnkraftsreaktorer avställda samt ett ekonomiskt underlag för att fastställa ersättningsbeloppen.
3. Lagens utformning (mom. 2) Ronny Korsberg (mp) anför: Miljöpartiet de gröna anser att utvidgningen av tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § regeringsformen till att omfatta också rådighetsinskränkningar var mycket olycklig. Den nya lydelsen av bestämmelsens andra stycke innebär att rätten till ersättning har utökats utan att det införts några möjligheter att i ersättningshänseende ta hänsyn till om inskränkningarna i egendomsrätten är motiverade av tungt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Mot denna bakgrund har Miljöpartiet i en särskild motion, 1997/98:K316, föreslagit en ändring av lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för att göra det möjligt att reducera ersättningen vid ingrepp om det kan visas att ingreppet är motiverat av särskilt vägande miljö- eller säkerhetsskäl. Med en sådan utformning av bestämmelsen skulle regleringen av ersättningarna vid avvecklingen av den uppenbart osäkra kärnkraftsproduktionen kunna ske under mer realistiska förutsättningar.
Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om kärnkraftens avveckling
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-16 Närvarande: regeringsrådet Stig von Bahr, regeringsrådet Arne Baekkevold, justitierådet Edvard Nilsson. Riksdagens näringsutskott har den 14 oktober 1997 beslutat inhämta Lagrådets yttrande över det i proposition 1996/97:176 framlagda förslaget till lag om kärnkraftens avveckling. Ärendet har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna Mikael Swahn och Lars Jansson. Remissen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen kan regeringen eller riksdagsutskott inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslag. Vad Lagrådets granskning skall avse anges i paragrafens tredje stycke. Regeringen beslöt den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet avgav yttrande över detta förslag den 17 juni 1997. Yttrandet innehöll några ändringsförslag, vilka har beaktats i den förenämnda proposition som i augusti 1997 överlämnades till riksdagen. I propositionen har vidare den ändringen gjorts i förhållande till det tidigare lagförslaget att en bestämmelse om fixerad kalkylränta för diskontering av driftsnettot - vilken bestämmelse Lagrådet förklarat sig inte ha någon erinran mot i sak - har utgått. I övrigt är förslagen överensstämmande. Från de synpunkter som Lagrådet har att beakta finns ingen anledning till erinran mot att någon bestämmelse om fixerad kalkylränta inte tagits upp i det lagförslag som nu remitterats till Lagrådet. Det remitterade förslaget, som i övriga delar redan har granskats av Lagrådet, föranleder inte något ytterligare uttalande av Lagrådet.
Konstitutionsutskottets yttrande
1997/98:KU3y
Lag om kärnkraftens avveckling
Till näringsutskottet Näringsutskottet har den 15 september 1997 beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:176 lag om kärnkraftens avveckling jämte motioner i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar propositionen med avseende på den föreslagna lagens förenlighet med regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten. Utskottet har hållit två offentliga utfrågningar i ärendet, dels med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel, dels med näringsminister Anders Sundström och rättschefen Per Erik Lindeberg.
Utskottet
Propositionen
Bakgrund Regeringen överlämnade i mars 1997 proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning till riksdagen. I propositionen redovisas den energipolitiska överenskommelsen från februari 1997 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet om riktlinjerna för energipolitiken. Riktlinjerna innebar bl.a. att en avveckling av kärnkraften skulle inledas och att en övergång skulle ske till en effektivare elanvändning och utnyttjande av förnybara energislag. Överenskommelsen innebar att de två kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck skall ställas av. I propositionen föreslogs bl.a. att på överenskommelsen baserade riktlinjer för energipolitiken skulle antas av riksdagen. Riksdagen beslutade den 10 juni 1997 i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft den 1 februari 1984. Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Det innebär att tillstånd fordras t.ex. för uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning, varmed avses anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor). Frågor om tillstånd som rör kärnkraftsreaktorer prövas av regeringen. Ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren inte iakttar de villkor eller föreskrifter av betydelse från säkerhetssynpunkt som satts upp som en förutsättning för tillståndet eller om det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
En ny lag ger regeringen rätt att besluta om avställning Regeringen föreslår att en ny särskild lag införs för att reglera avvecklingen av kärnteknisk energiproduktion som drivs med stöd av kärntekniklagen. Lagen innebär i huvudsak följande: Regeringen beslutar inom i lagen angivna ramar att det till en viss kärnkraftsreaktor knutna tillståndet till kärnteknisk verksamhet skall upphöra att gälla vid en viss tidpunkt såvitt avser rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi. Ersättning till tillståndshavarna bestäms enligt expropriationsrättsliga principer med vissa särskilda förutsättningar. Ersättningen fastställs av domstol med utgångspunkt i den ordning som gäller enligt expropriationslagen (ExL). Enligt 2 kap 18 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 48) uttalas att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Vidare anges att vad som är ett angeläget allmänt intresse till slut i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. I motiven nämns också att uttrycket anknyter till vad som gäller om egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Riktlinjerna för landets energipolitik har sedan länge beslutats av riksdagen. Genom det beslut riksdagen fattat på grundval av proposition 1996/97:84 inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningsarbetet. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Motsvarande gäller Europakonventionens krav på allmänt intresse. Vad gäller detta utvisar praxis att staterna ges ett förhållandevis stort utrymme att bedöma vad som i det enskilda fallet skall anses vara ett ingrepp i det allmännas intresse. Relativt vittgående inskränkningar godtas om ersättning ges så att en rimlig balans skapas. Frågan gäller därmed närmast utformningen av ersättningsbestämmelserna. Regeringen förklarar sålunda att den i frågan om förslaget är förenligt med RF:s och Europakonventionens regler om egendomsskydd delar den uppfattning som de allra flesta domstolar och universitet bland remissinstanserna kommit fram till, nämligen att avvecklingen av kärnkraften uppfyller kraven på angeläget allmänt intresse i regeringsformen respektive allmänt intresse i Europakonventionen. Några remissinstanser har också tagit upp frågan om ingreppet är förenligt med rätten att driva näring enligt 2 kap. 20 § RF. Begränsningen i rätten att bedriva näring får enligt denna bestämmelse införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen inte utgöra något hinder för beslut att, som ett led i en omställning av energisystemet, ställa av kärnkraftsreaktorer. Kärntekniklagens karaktär av säkerhetslag och den omständigheten att den föreslagna regleringen ingår som ett led i omställningen av energisystemet i landet talar för att regleringen sker genom en särskild lag. Det bör understrykas att en sådan lag inte omfattar frågor om återkallelse av tillstånd då orsaken är nytillkomna säkerhetsskäl. I sådana fall är kärntekniklagen tillämplig.
Beslutsordning och beslutskriterier Enligt förslaget beslutar regeringen att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid en viss tidpunkt. Regeringens beslut skall fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden som ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.
Ersättningsfrågan Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare och fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten, enligt regeringens förslag, rätt till ersättning av staten för förlusten. I fråga om sådan ersättning skall stora delar av expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas, men vissa särskilda regler ges också. En avvecklingslagstiftning med åtföljande beslut om upphörande av rätten till reaktordrift är, enligt propositionen, att anse som ingrepp i tillståndshavarnas egendomsrätt i Europakonventionens mening, men förenlig med konventionen om en skälig ersättning lämnas. Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF omfattar sedan den 1 januari 1995 även rådighetsinskränkningar. Enligt lagrummet skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid tillämpningen av ExL:s ersättningsbestämmelser skall, enligt regeringens förslag, särskilda förutsättningar gälla angående hur elprisändringar till följd av en avstängning skall beaktas och vilken drifttid som reaktorerna skall antas ha. En viktig utgångspunkt vid utformningen av ersättningsbestämmelserna är enligt regeringens mening att en lagreglering av kärnkraftens avveckling av flera skäl utgör en alldeles unik händelse som försvårar jämförelser med annan lagstiftning. Det rör sig om ett begränsat antal fall där produktionsanläggningar som innefattar mycket stora ekonomiska värden tas ur drift. Omställningen av energisystemet gör att förutsättningarna för elproduktionen radikalt förändras och avställningsåtgärderna kan förväntas medföra stor påverkan på prisbildningen på el. Samtidigt öppnas nya möjligheter att agera på en förändrad elmarknad. Dessa faktorer gör det mycket svårt att bedöma de sammantagna effekterna av avvecklingen. Detta talar, enligt regeringen, för mera schabloniserade ersättningsregler. Vad som tillförsäkras den enskilde enligt 2 kap. 18 § RF är ersättning ?för förlusten?. I detta hänseende innebär den nya lydelsen av lagrummet enligt regeringens uppfattning ingen ändring. I förarbetena anges att regleringen anknyter till gällande ersättningsregler. Beträffande innebörden av ersättningsrätten torde således tidigare avvägningar och bedömningar alltjämt ha aktualitet under förutsättning att Europakonventionsorganens praxis beaktas. Eftersom 2 kap. 23 § RF förbjuder lagstiftning i strid med konventionen måste, enligt regeringens bedömning, i varje givet fall den lägsta ersättningsnivå som kan antas vara konventionsenlig utgöra en miniminivå. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF skall ersättningen bestämmas enligt grunder som anges i lag. Varken RF eller Europakonventionen innehåller några generella regler om tillåtna eller otillåtna jämkningsgrunder. Bedömningen av om, och i så fall hur, ersättningen bör begränsas, får ske efter en intresseavvägning i det särskilda fallet. Det är emellertid klart att en kärnkraftsavveckling innebär mycket långtgående inskränkningar för de enskilda tillståndshavarna. Det är inte fråga om enbart begränsningar av verksamheten utan denna måste upphöra helt, vilket kommer att få omfattande ekonomiska effekter för företagen. En tillståndshavare bör normalt kunna förlita sig på det tillstånd som han erhållit och att han kan driva sin verksamhet och företa investeringar inom den ram som tillståndet anger. Avvecklingen föranleds inte av några nyupptäckta risker eller andra säkerhetsaspekter. Å andra sidan utgör ingreppet inte expropriation. Även om den föreslagna lagen i flera delar hänvisar till ExL anser regeringen att de särdrag som är förknippade med avvecklingen i vissa fall kan motivera ett val av andra lösningar än en expropriationsrättslig analogi. Avvecklingen av kärnkraften ingår som ett led i omställningen av Sverige till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det är således fråga om en åtgärd av betydande energipolitisk vikt för landet. För kärnkraften gäller vidare speciella förhållanden som torde vara ägnade att minska tillståndshavarnas förväntningar på att driva verksamheten vidare. De svenska kärnkraftverken togs i kommersiell drift under perioden 1972-1985. Tillståndshavarna har visserligen, så länge meddelade tillstånd gäller, kunnat utgå från att få driva verksamheten i full skala. Den sedan länge pågående kärnkraftsdebatten och uttalandet år 1980 att avvecklingen skulle vara slutförd år 2010, bidrar emellertid, enligt regeringen, till att begränsa de legitima förväntningarna på fortsatt drift, i vart fall såvitt avser tiden efter år 2010. Det får även beaktas att samtliga reaktorer nu när avvecklingen inleds har varit i bruk under förhållandevis lång tid. Har upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, skall ersättningen enligt regeringens förslag bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om sådan inverkan inte förekommit. Enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen gäller principen att om det företag för vars genomförande fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas med ledning av det marknadsvärde som fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit. Regeringen anser att det finns goda skäl att i den nu föreslagna lagen tillämpa principen att värdestegringar som föranleds av ingreppet i fråga inte skall behöva ersättas. En fördel med att införa en uttrycklig regel i avvecklingslagen i stället för att hänvisa till ExL kan, enligt regeringen, vara att man uppnår en större klarhet beträffande regelns tillämpningsområde. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen begränsas på så sätt att man skall bortse endast från sådana effekter som hänger samman med avstängningen av just den reaktor som det är fråga om. Enligt Lagrådet når man på detta sätt en närmare överensstämmelse med 4 kap. 2 § ExL, även om ersättning då kan komma att utgå även för sådana prishöjningar som beror på tidigare avstängningar av andra reaktorer. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Skulle parterna inte kunna enas i frågan om prisutvecklingen eller angående andra relevanta fakta, får de förebringa utredning till stöd för sina ståndpunkter. I sista hand blir det domstolen som, på grundval av detta material, får göra en bedömning. Enligt regeringens förslag skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. I betänkandet 1987/88:41 (s. 41 f.) uttalade näringsutskottet följande angående kärnkraftsreaktorernas livslängd.
Avskrivningstiden för de svenska kärnkraftsreaktorerna är 25 år. Den tekniska livslängden är den tid under vilken reaktorn uppfyller alla krav på säker och ekonomisk drift. Detta innebär att de underhålls- och reparationsåtgärder som krävs för att upprätthålla säkerhet och drifttillgänglighet måste vara lönsamma. Begreppet teknisk livslängd innefattar sålunda också en ekonomisk komponent. Anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Vissa komponenter kan tidigare uppvisa fel förorsakade av t.ex. förslitning eller olika miljöfaktorer. Med nuvarande teknik och ekonomiska villkor kan så gott som alla komponenter och system i ett kärnkraftverk repareras eller bytas ut. I fråga om byggnaden och inneslutningen finns betydande reparationsmöjligheter med tillämpning av konventionell byggnadsteknik. Det största problemet skulle vara en för tidig försprödning av reaktortanken. Hittillsvarande analyser motsäger inte det ursprungliga konstruktionsvillkoret att en reaktortanks livslängd är minst 40 år. Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt, eftersom reaktorhavaren, enligt regeringens förslag, inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid, enligt regeringen, inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Som en särskild förutsättning vid ersättningens bestämmande bör således enligt regeringen gälla att ersättningen skall bestämmas utifrån antagandet att kärnkraftsreaktorn inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift, varmed avses den tidpunkt då produktionen från en viss reaktor kopplades in på elnätet och därmed började bidra till tillståndshavarens inkomster. I det fallet staten vill göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor, exempelvis beroende på eventuella reparationsbehov, är det, enligt regeringen, därför naturligt att det i första hand ankommer på staten att förebringa utredning i frågan.
Motionerna I motion 1997/98:N3 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) samt att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a.: När det allmänna gör ingrepp i enskildas intressen skall en s.k. proportionalitetsprincip tillämpas. Det gäller såväl enligt svenska som enligt av Europadomstolen fastlagda rättsprinciper. Proportionalitetsprincipen säger att det allmännas intresse skall vägas mot den enskildes, vilket i detta sammanhang innebär att ett ingrepp i den enskildes äganderätt endast får ske om det allmännas intresse väger tyngre och inget annat alternativ för att tillgodose detta allmänna intresse finns än ett ingrepp i den enskildes äganderätt. Propositionens förslag strider enligt Moderata samlingspartiets uppfattning mot proportionalitetsprincipen och bör redan av detta skäl avvisas av riksdagen. Såväl i den svenska grundlagen som i Europakonventionen stadgas att det skall finnas ett preciserat allmänt intresse för att intrång i enskild äganderätt skall vara motiverat. I regeringsformen anges att det skall vara ett ?angeläget? allmänt intresse. En stängning av kärnkraftverk strider inte mot rättsliga principer om detta allmänintresse är starkt och preciserat. I lagförslaget är emellertid allmänintresset varken preciserat eller analyserat. Förslaget utgår från att den första reaktorn i Barsebäck skall stängas senast den 1 juli 1998 och den andra senast den 1 juli 2001. Regeringen har emellertid inte preciserat det angelägna allmänintresse som gör att man senast vid just dessa tidpunkter måste stänga två reaktorer. Frånvaron av en analys från regeringens sida av denna fråga tyder på att det saknas sakliga skäl, och därmed ett angeläget allmänintresse, som kan motivera en förtida avveckling av Barsebäck. Enligt de rättsliga principer som bestäms av grundlagen skall all lagstiftning ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav är att lagen måste vara förutsebar och tydlig så att den som berörs av lagen kan förutse dess tillämpning. Även om avvecklingslagen till sin formella ordalydelse synes vara generellt utformad uppfyller den i realiteten inte detta krav. Regeringens utfästelser och de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken i proposition 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i Barsebäck men inte alls övriga reaktorer. Det är därför uppenbart att avvecklingslagen avser verksamheten vid just Barsebäck. Lagförslagets vaghet gör att regeringen ges obegränsade möjligheter att helt godtyckligt besluta om stängning av reaktorer. Det sker utan att de som skulle beröras har någon som helst möjlighet att förutse besluten genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna är så oprecisa att det i dag är fullständigt omöjligt att förutse vilken reaktor, förutom de båda reaktorerna i Barsebäck, som först kommer att beröras. Därigenom tillgodoses ej rimliga rättssäkerhetskrav. Den förtida avvecklingen av kärnkraften är ett led i den av riksdagen beslutade omställningen av energisystemet, en omställning som även förutsätter ett antal andra åtgärder som har beslutats eller måste beslutas av riksdagen. En del av dessa åtgärder berör EG-rätten och vad som är tillåtet enligt denna. Det gäller särskilt vissa stödåtgärder och skattelindringar för den energiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden från berörda statsråd samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande utlandsförbindelser för elöverföring i förslaget till ny ellag. Avvecklingslagen ingår således i en energipolitik som kan visa sig strida mot EG-rätten. I motion 1997/98:N4 av Göran Hägglund m.fl. (kd) hemställs bl.a. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling och följdändringen i lagen om kärnteknisk verksamhet (yrkande 1). Frågan om ersättning till berörd reaktorägare är enligt motionärerna inte löst i propositionen. Det innebär att regeringen förväntar sig att riksdagen ska fatta beslut som leder till kostnader som är okända vid beslutstillfället. Denna beslutsordning är oacceptabel. Förutsättningarna för ersättning till reaktorägare synes också vara tillyxade utan närmare utredning. Frågan om lagförslaget strider mot expropriationsrättsliga principer är inte besvarad. Det saknas i propositionen klarläggande om huruvida lagförslaget stämmer överens med Europakonventionen. Det kan göras gällande att ersättningsregeln inte är förenlig med Europadomstolens praxis. Det är inte acceptabelt att en rättsstat skall besluta om lagstiftning utan att dessa frågeställningar är helt klarlagda.
Utfrågningarna
Utfrågningarna den 23 oktober 1997 av professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel Professor Bertil Bengtsson har vid utfrågningen anfört bl.a.: Han har skrivit en och annan bok om grundlagsskyddet. Han deltog i en arbetsgrupp i Energikommissionen. Han deltog inte i Näringsdepartementets arbete med saken. Han tjänstgjorde i Lagrådet under en period för 15 år sedan. Beträffande grundlagstolkning anser han och de flesta andra att man visserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning, men man får vara särskilt noga med rättighetsreglerna, där skall man gå på ordalagen. Om de ger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att det inte var så allvarligt menat. Man får ta grundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. I proposition 1993/94:117 med förslag bl.a. till ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen uttalade regeringen att vad som är ett angeläget allmänt intresse delvis är en fråga om en politisk värdering. Som jurist är han förvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Med denna grundlagsregel och med utformningen av motiven har det för Lagrådet varit svårt att komma fram till någon annan bedömning än att det nu är fråga om ett ?angeläget allmänt intresse?. I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § RF anser han att som huvudregel gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. När det gäller begränsningen genom den s.k. 40-årsregeln anser han att den är diskutabel. Det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40- årsregeln. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måste vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Han vågar inte uttala sig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln i normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande. Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Alla olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kan reagera mot dem ändå. När det gäller Europakonventionen blir det fråga om en intresseavvägning. Han anser att det för närvarande är väldigt svårt att hitta ett stöd för att det här skulle vara konventionsstridigt. Han anser inte att varseltidernas reglering i det här sammanhanget är tillfredsställande. En väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Han har svårt att säga vad som är en acceptabel varseltid. Sammanfattningsvis anser han att om han tjänstgjort i Lagrådet skulle han inte ha varit entusiastisk över lagförslaget men skulle ändå inte ha ansett det grundlagsstridigt. Grundlagen ger inte ett så bra skydd för äganderätten som man ofta antar. Professor Anders Victorin har vid utfrågningen anfört bl.a.: Han anser att ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat i den föreslagna lagen, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmänna syften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriation skall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkliga poängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 regeringsformen sker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det är alltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man går in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror han också att syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligt preciserat. Han har svårt att se att det skulle finnas något problem ur grundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftet verkligen är det riktiga, men det är inte en juridisk fråga. Det skydd som Europakonventionen ger är mycket svagt. Han anser att Lagrådet inte behövde skriva mer än de gjort samt att Lagrådets bedömning är korrekt. Principen att full ersättning skall utgå är sedan ändringen i 2 kap. 18 § starkare, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp. Indragning av ett tillstånd är ett sorts löftesbrott när det sker med den föreslagna lagens motivering, därför skall full ersättning utgå. Det finns legitima förväntningar för kärnkraftstillstånden, dessa är inte tidsbegränsade. Den s.k. 40-årsregeln anser han vara tvivelaktig och bör tas bort. Den kan bara motbevisas av staten. Han anser inte att den är i överensstämmelse med expropriationsrättsliga principer. Däremot anser han att den s.k. influensregeln kan vara kvar. Det finns influensregler i samtliga länders expropriationslagstiftning. Ersättningen skall räknas ut tekniskt, beloppet är helt beroende av den nettoavkastning som driften av kärnkraftverket innebär. Domstolen skall ta ställning till ersättningen. När det gäller frågan om att eventuellt lösa in fastigheten gör det inte någon större ekonomisk skillnad eftersom hänsyn skall tas till den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är rent av möjligt att man skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde. Professor Hans-Heinrich Vogel har vid utfrågningen anfört bl.a.: Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med produkten, elektriciteten, dels investeringar över gränser i producerande företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt ersättningsbränsle, nämligen kolet. Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden av vilka han vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, den inre marknaden, konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Redan denna korta lägesbeskrivning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kan betraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan att rättsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen och mångfasetterad. På dessa områden finns ett antal handfasta författningar, till formen direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv och 1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv. Bland relevanta dokument finns också policydokument som exempelvis beslutet 1996 av parlamentet och rådet om riktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiska nät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiska unionen. På området gäller vidare primärrättens regler, som t.ex. EU-fördragets artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha till innehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla vid en angiven tidpunkt. Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha någon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa blir berörda får man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig. Kan EG-rättens rättsskyddsgarantier ha någon bäring på beslutet? Han kan för närvarande inte ens försöka ge ett klart svar på denna fråga. Skälet är att underlaget i avvecklingspropositionen och tidigare förarbeten inte är tillräckligt utförliga. Utan sådan utredning kan han inte se framför sig vilka tusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika reaktorer. Han vill påminna om tre viktiga rättsgrundsatser. Objektivitetsgrundsatsen, eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke- diskriminerande kriterier. Grundsatsen att legitima förväntningar skall skyddas. Proportionalitetsgrundsatsen. Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otal följdbeslut. Regeringens proposition i våras om en uthållig energiförsörjning innehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var varken konkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om avställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andra Barsebäcksreaktorn undandrar sig hans bedömning. Han anser att de legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i både Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela litet mer opreciserat. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat förändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Tillämpar man dessa resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden är oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken. Han anser att det kan spela en betydande roll att staten avstått från att använda sin egendom i stället för att använda andras för att uppnå det mål man ställt upp. Därför har han nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i svenska kärnkraftverk kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som han i andra avseenden är litet mer osäker på. På frågan om vad som saknas i beredningen av ärendet anger han att han saknar underlag för de olika frågorna. Det omöjliggör för honom personligen att ta ställning till EG-frågorna. Han kan inte ens precisera frågeställningarna, än mindre besvara dem. Han anser inte att beredningskravet i 7:2 regeringsformen är uppfyllt. Han anser att de tre propositionerna; En uthållig energiförsörjning, Ny ellag och Lag om kärnkraftens avveckling, hör ihop och enligt hans förmenande måste ses tillsammans. Han är tveksam till om lagen uppfyller godtagbara rättssäkerhetskrav. Bristen på konsekvensanalyser av den föreslagna lagen är slående.
Utfrågningen den 6 november 1997 med näringsminister Anders Sundström Näringsminister Anders Sundström har vid utfrågningen med honom anfört bl.a. följande: Han är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet. Han har varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende, som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Det saknas fog för kritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Regeringen har hanterat ärendet på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har de också beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG-rätten. Lagrådet har inte gjort några erinringar. Svenska folket har i en folkomröstning bestämt att kärnkraften skall avvecklas och att riksdagen skall genomföra detta. Den aktuella lagen är ett verktyg för att genomföra detta. På vilket sätt som regeringen skall återkomma till riksdagen vad gäller finansieringen av kostnader för stängningen återkommer regeringen till. Nu gäller det att riksdagen skall anta en lag som ger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare har fattat och som är resultatet av en folkomröstning.
Utskottets bedömning Utskottet har vid beredningen av propositionen tagit som sin uppgift att pröva om den föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling är förenlig med regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten. Inledningsvis vill utskottet erinra om att Lagrådet vid sin granskning av lagförslaget kommit till slutsatsen att det är förenligt med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd. Inte heller någon av de tre juristprofessorer som utfrågats av utskottet hade uppfattningen att lagförslaget stred mot dessa bestämmelser. Professor Hans-Heinrich Vogel ansåg dock att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt. Frågan om beredningen av den nu aktuella propositionen och av propositionen 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning har anmälts till granskning av utskottet. Utskottet återkommer alltså till denna fråga i ett kommande granskningsbetänkande och begränsar här sin bedömning till frågan om lagförslagets förenlighet med reglerna om egendomsskydd i regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten.
Regeringsformen Enligt 2 kap 18 § regeringsformen (RF) är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Som Lagrådet framhåller får ett beslut enligt den föreslagna lagen anses innebära en sådan inskränkning i användningen av mark eller byggnad att 2 kap. 18 § regeringsformen är tillämplig. När det gäller frågan om huruvida en åtgärd krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen uttalade regeringen i förarbetena till den aktuella lydelsen av stadgandet (prop. 1993/94:117) att det inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?. Som exempel på angelägna allmänna intressen nämns bl.a. intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste, sägs det vidare i förarbetena, till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Genom det beslut riksdagen fattade på grundval av proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning, inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem, i vilket avvecklingen av kärnkraften ingår. Det är enligt regeringens mening uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. Utskottet delar regeringens bedömning och inte den bedömning som görs i motion N3 (m) enligt vilken allmänintresset av en stängning av kärnkraftverk inte är tillräckligt starkt och preciserat. Enligt RF skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. I den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning till tillståndshavare och ägare till fastighet som använts vid reaktordrift samt till innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I lagen används uttrycket ?ersättning för förlusten? vilket är det uttryck som också används i grundlagsstadgandet. När ersättningen bestäms skall enligt förslaget särskilda förutsättningar gälla. Bl.a. skall, om upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset på högspänd el i Sverige, ersättningen beträffande den reaktorn bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit (s.k. influensregeln). Ersättningen skall också bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Utskottet har inget att erinra mot den s.k. influensregeln, som har sin förebild i expropriationslagen. När det gäller den s.k. 40-årsregeln anser utskottet att det av processekonomiska skäl kan vara en fördel att i lagen föreskriva att antagandet skall vara att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än ett visst antal år. Att välja 40 år som längsta möjliga livslängd förefaller enligt utskottet väl avvägt. Ersättningen enligt den föreslagna lagen skall fastställas av domstol. Sammanfattningsvis delar utskottet Lagrådets uppfattning att bestämmelserna om ersättning är förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Till skillnad från motionärerna i motion N4 (kd) anser alltså utskottet det utrett att ersättningsreglerna i lagförslaget inte strider mot expropriationsrättsliga principer. I motion N3 (m) hävdas att lagförslaget inte är generellt utformat. Utskottet anser liksom Lagrådet att lagen uppfyller kravet på generell utformning i och med att den inte är begränsad till stängning av kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck, utan enligt sin utformning kan tillämpas även när det gäller upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer.
Europakonventionen Enligt artikel 1 av tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt. Ingen må enligt artikeln berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Europadomstolen har ansett att de nationella myndigheterna på grund av sin direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov i princip är mer lämpade än den internationella domaren att värdera vad som är ?i det allmännas intresse?. Det allmänna intresset måste emellertid alltid vägas mot det enskilda intresset, och egendomsberövandet är berättigat enbart om det på rimliga grunder kan anses att det enskilda intresset bör få vika i det konkreta fallet (Danelius, Mänskliga rättigheter 5 uppl. 1993 s. 249 f.) Europadomstolens praxis vid tillämpningen av artikel 1 leder alltså till slutsatsen att det måste vara fråga om ett proportionerligt ingrepp. Därvid har frågan om den ersättning som den enskilde tillerkänns en avgörande betydelse. Den föreslagna lagen kan enligt utskottets mening inte anses stå i strid med Europakonventionen eftersom ett ingrepp enligt lagen får anses ske i det allmännas intresse och ersättning skall utgå för förlusten. Påståendet i motionerna N3 (m) och N4 (kd) att propositionens förslag strider mot Europakonventionen avvisas således.
EG-rätten Enligt artikel F punkt 2 fördraget om den Europeiska unionen skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Enligt utskottet, som ovan gjort bedömningen att den föreslagna lagen inte strider mot Europakonventionen, strider inte heller lagen mot EG-rätten och är inte heller oförenlig med några EG-rättsliga principer beträffande egendomsskyddet. Med anledning av motion N3 (m) vill utskottet ändå framhålla att när konkreta beslut fattas med stöd av den föreslagna lagen måste alltid hänsyn tas till såväl Europakonventionen, EG-rätten som regeringsformen. Detsamma gäller de beslut som fattas till följd av de av riksdagen tidigare behandlade propositionerna En uthållig energiförsörjning och Ny ellag. Sammanfattningsvis anser utskottet att lagen om avveckling av kärnkraften är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen, Europakonventionen och EG-rätten. Från denna utgångspunkt tillstyrker utskottet lagförslaget.
Stockholm den 18 november 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Peter Eriksson (mp), Nikos Papadopoulos (s) och Ola Karlsson (m).
Avvikande mening Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Ola Karlsson (m) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: I en demokrati och rättsstat förutsätts att beslut i lagstiftningsärenden fattas först efter det att den lagstiftande församlingen beretts tillfälle att bedöma ärendet utifrån hela dess vidd. För att riksdagen skall kunna göra denna bedömning förutsätts att regeringen presenterar ett fullgott beredningsunderlag. Beredningskravet av regeringsärenden, till vilka propositioner hör, har ansetts så centralt för det demokratiska styrelseskicket att kravet är infört i grundlagen, 7 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet anser sig inte fullt ut kunna bedöma förslagets överensstämmelse med relevant EG-rätt då en fullgod belysning av olika EG-rättsliga aspekters inverkan på förslaget saknas. Utskottet har således inte kunnat ta ställning till om den förslagna lagstiftningen strider mot EG-rätten. Utskottet har heller inte givits möjlighet att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag då propositionen saknar en kostnadsanalys. När det gäller frågan om lagens förenlighet med 2:18 regeringsformen har utskottet först att ta ställning till om ?ingreppet? sker för att tillgodse angelägna allmänna intressen. Regeringen anser att det är uppenbart att genomförandet av omställningen av energisystemet måste anses uppfylla kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF. Enligt utskottet är det allmänna syftet varken preciserat eller analyserat. Särskilt inte med hänsyn till att möjligheten att tvångsvis ta i anspråk annans egendom endast får användas som en ?sista utväg? enligt förarbetena till regeringsformen 2:18. Sålunda föreskrivs här ett särskilt kvalifikationskrav för att sådana ingrepp alls skall få ske. Lagstiftaren skall visa att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och har också bevis- och argumentationsbördan för att en lag som möjliggör långtgående rådighetsinskränkningar verkligen är avsedd och ägnad att främja angelägna allmänna intressen samt att de aktuella inskränkningarna är nödvändiga. Även om ett angeläget allmänt intresse skulle anses föreligga krävs enligt regeringsformen att den drabbade skall vara ?tillförsäkrad ersättning för förlusten?. I den föreslagna lagen föreskrivs rätt till ersättning av staten för förlusten. Bland annat kan frågan om förskottsbetalning uppkomma redan nästa budgetår. Ingenstans redogör regeringen emellertid för storleksordningen på den ersättning som kan bli aktuell. Det är enligt utskottet ett minimikrav för att riksdagen skall kunna ta ställning till förslaget. Att lägga fram ett lagförslag som ger regeringen möjlighet att besluta om upphörande av driften vid kärnkraftverk, beslut som medför att staten gör ekonomiska åtaganden i storleksordningar av sällan skådad art, kan enligt utskottets mening inte ske utan att propositionen också kompletteras med uppgifterna om de ekonomiska konsekvenserna. Även i övrigt saknas konsekvensanalyser, t.ex. när det gäller vilken verkan stängningen av en eller flera reaktorer har på Sveriges energiförsörjning och vilka alternativa energikällor som skall användas i framtiden. Vidare saknas miljökonsekvensanalyser. Utskottet har tidigare bl.a. i 1994/95:KU13 enhälligt framhållit vikten av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Nu aktuellt lagförslag uppfyller inte de kraven och kan därför inte läggas till grund för beslut utan betydande kompletteringar. När det gäller regleringen av ersättning har regeringen föreslagit en bestämmelse enligt vilket antagandet skall vara att en reaktor inte skall kunna nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift. Syftet med regeln är enligt regeringen inte bara processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Att endast den ena parten, dvs. staten, skall ha möjlighet att hävda annan drifttid, nämligen kortare drifttid, kan enligt utskottet inte accepteras. Regeln är synnerligen orättvist utformad. Att hävda att syftet med regeln skulle vara ?processekonomiskt? stämmer inte med dess utformning i och med att staten kan göra gällande kortare drifttid för en viss reaktor vilket torde medföra att frågan kan bli föremål för process. Riksdagen har dessutom tidigare uttalat att anläggningarna har konstruerats för att ha en livslängd på minst 40 år. Att i lag fastslå en viss livslängd för en anläggning samt att statens motpart inte skulle ges rätt att inför domstol motbevisa statens talan strider vidare mot expropriationsrättsliga principer vilket också framkommit vid utfrågningarna. Det kan vidare leda till att full ersättning inte tillerkänns. Förslaget till avvecklingslag saknar bestämmelse om varseltid. Lagen träder i kraft den 1 januari 1998 och den första reaktorn avses stängas sex månader senare. Reaktorägarna har ingen möjlighet att på så kort tid vidta åtgärder i syfte att minimera skadan för samhället och sig själva av en framtvingad stängning. Under utfrågningarna har vidare framkommit att varseltiden sannolikt är oacceptabelt kort i ett EG-rätts-perspektiv. De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i EG-domstolens praxis och en underlåtenhet att sätta ut rimliga varseltider kan komma att strida mot EG-rättsliga principer. All lagstiftning i Sverige skall ges en generell utformning. Det innebär att lagar inte får stiftas för beslut som avser endast ett enskilt fall. Den föreslagna lagen kan till sin formella ordalydelse synas vara generellt utformad. Med hänsyn till att de av riksdagen antagna riktlinjerna för energipolitiken endast behandlar reaktorerna i Barsebäck men inte övriga reaktorer samt att avställningen av reaktor nr 2 är villkorad av att bortfallet av elproduktion kan kompenseras med ny elproduktion och minskad användning av el, kan den föreslagna lagen inte anses som annat än en lag enbart för att stänga dessa reaktorer. När det gäller de statligt ägda reaktorerna lär det inte heller bli fråga om ett beslut enligt lagen utan om ägardirektiv för att genomföra en stängning, trots att näringsministern vid utfrågningen hävdat motsatsen. Denna brist är inte acceptabel. Om avsikten vore att lagen inom överskådlig tid skall tillämpas på samtliga reaktorer bör detta klargöras av regeringen. För att ett egendomsberövande skall vara tillåtet enligt Europakonventionen gäller som villkor att åtgärden vidtas i det allmännas intresse. Det allmänna intresset skall alltid vägas mot det enskilda intresset enligt proportionalitetsprincipen. Frågan om huruvida proportionalitetsprincipen tillåter staten att göra ett ingrepp i privat egendom om syftet med ingreppet kan uppnås på annat sätt har inte prövats. Några vägande skäl att inte inleda avvecklingen med statens reaktorer har ej framkommit och därför är det inte förenligt att inleda en avveckling med privatägda reaktorer. Proportionalitetsprincipen är vidare numera en del av svensk rätt, samt en viktig grundsats inom såväl EG-rätten som svensk rätt. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att regeringen underlåtit att redovisa konsekvenserna gentemot denna princip. Särskilt inte mot bakgrund av att en rättsprövning kan komma att ske gentemot denna princip. Enligt utskottet bör vid prövningen huruvida ett ingrepp är ?proportioner- ligt? hänsyn tas till alternativa åtgärder. När det gäller avveckling av kärnkraften är det fråga om att först avveckla de två reaktorerna i Barsebäck. De alternativ som man enligt proportionalitetsprincipen borde välja är de statligt ägda reaktorerna. För att det statliga intresset att avveckla kärnkraften skall kunna genomföras borde alltså det statliga intresset att driva kärnkraftverk få vika, i stället för att ett enskilt intresse skall behöva vika. Vid utfrågningarna har det vidare framkommit att det faktum att staten avstår från att använda sin egendom i stället för andras även kan utlösa andra kontakter med EG-rätten. Investeringar av utländska ägare i svenska kärnkraftverk är reglerat i kapitalliberaliseringsdirektivet som knyter an till de fyra friheterna. Utskottet konstaterar att inte heller denna del av lagförslagets förenlighet med EG-rätten utretts och redovisats av regeringen. Som flera remissinstanser har påpekat är inte sakägarbegreppet tillräckligt utrett för att det med säkerhet kan sägas att ersättning i regeringsformens och Europakonventionens mening utgår till dem som blir direkt berörda av en kärnkraftsavveckling Med bifall till motionerna N3 och N4 anser utskottet att riksdagen bör avslå propositionen.
Konstitutionsutskottet 1997-10-23
Offentlig utfrågning med prof. Bertil Bengtsson, prof. Anders Victorin och prof. Hans-Heinrich Vogel angående Lag om kärnkraftens avveckling
Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen om regeringens förslag till avvecklingslag för kärnkraftsreaktorer. Det är näringsutskottet som är huvudansvarigt för att bereda riksdagens kommande beslut, men där har man remitterat ärendet till konstitutionsutskottet för att vi skall kunna ge vår syn på de konstitutionella frågorna innan näringsutskottet tar slutlig ställning. Som underlag har vi dels regeringens departementspromemoria - från när vet jag inte; de dateras tyvärr aldrig - och remissyttrandena över den promemorian, dels naturligtvis regeringens proposition inklusive Lagrådets yttrande. Vi har i konstitutionsutskottet velat gå grundligt till väga och komplettera materialet med en öppen utfrågning av experter inom områden som omfattar regeringsformens, EG-rättens och Europakonventionens regler om egendomsskydd samt ersättningsfrågor. Inbjudna är f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, professorn i fastighetsrätt Anders Victorin och professorn i offentlig rätt Hans-Heinrich Vogel. Vi kommer att få korta inledningar från samtliga tre inbjudna gäster, och därefter är det öppet för frågor från konstitutionsutskottets ledamöter. Ordet går först till Bertil Bengtsson. Var så god. Bertil Bengtsson: Jag kanske först skall säga några ord om den befattning jag har tagit med det här lagförslaget tidigare, eftersom detta har vållat vissa missförstånd. Jag har tidvis varit professor och skrivit en och annan bok om frågor som rör grundlagsskyddet. Med anledning av det kom jag i ett sent skede in i Energikommissionen, som närmast diskuterade om det var nödvändigt att ge ersättning. Jag satt i en arbetsgrupp och uttalade mig närmast om abstrakta frågor. Det finns med en bilaga här, där det sägs att framställningen bygger på vissa böcker som jag har skrivit osv. Däremot tog jag inte del - det har sagts, men det är ett missförstånd - i departementets arbete med den här saken. När jag såg den här promemorian var den en fullständig nyhet för mig. Jag är bl.a. adjungerad professor i mark- och miljörätt i Lund, och då det låg på mitt område skrev jag ihop ett remissyttrande där jag bl.a. sade, utan någon längre diskussion, att det här såvitt jag förstod var grundlagsenligt. Sedan hade jag en hel del andra invändningar mot förslaget, vilket jag inte var särskilt förtjust i, men det var alltså fullt grundlagsenligt. Jag skall väl säga att läget nu kanske har blivit litet annorlunda. I promemorian ser man ju inte riktigt vad det är för invändningar som framställts mot förslaget.
Det har också i massmedierna förekommit en uppgift om att jag skulle vara kärnkraftskritiker. Det är nog fel, i varje fall när det gäller min nuvarande ståndpunkt. Min allmänna inställning är att jag är väldigt tveksam till de här frågorna. Jag är visserligen miljöintresserad, men därav behöver inte utan vidare följa att man är kärnkraftskritiker. Min inställning är nog något så när neutral på den punkten. Personligen är jag inte särskilt entusiastisk för kärnkraftsavveckling, men det spelar ju ingen roll i det här sammanhanget. Något annat som kanske påverkar min trovärdighet är att jag har suttit i Lagrådet under en period för 15 år sedan, och jag har skrivit en del om Lagrådets uppgifter och sådant. Det kanske man också bör ta hänsyn till. Slutligen vill jag säga beträffande trovärdigheten att jag däremot inte anser mig vara någon riktig expert på konstitutionell rätt. De arbeten, professurer och sådant, som jag har haft har rört civilrätt. Jag har närmast av misstag, av en händelse, kommit in och skrivit ett par böcker om det här. Men jag är inte bland de förnämsta specialisterna på konstitutionell rätt här i landet; det vet nog alla, professorer och andra. Jag intresserar mig för just de här frågorna, men sedan är jag rätt dålig på en hel del frågor. Inte minst bör det observeras att jag har väldigt litet att säga om EG-rätt. Det vågar jag inte alls uttala mig om. Där är jag tämligen okunnig. Jag skall då kanske börja med att säga några ord om det här lagförslaget. Beträffande grundlagstolkning menar jag och de flesta andra att man visserligen skall tolka en grundlag som annan lagstiftning. Det sägs allmänt. Men man får vara särskilt noga med rättighetsreglerna. Där skall man gå på ordalagen. Om de ger den enskilde en förmån skall man inte säga att det framgår av motiven att det inte var så allvarligt menat och liknande. Den diskussionen har förekommit, vilket dock inte har så stor betydelse i det här sammanhanget. Man får ta grundlagen på allvar och tolka den till den enskildes förmån. Man får också beakta motiven till den, men bara om grundlagen är oklar på någon punkt. Det är den inställning som bl.a. Lagrådet har haft när det yttrat sig över miljöbalken. Man säger ungefär samma sak som jag har sagt nu, och det är alltså utgångspunkten. Den första frågan i 2:18, som blivit så omdiskuterad, gäller att ingreppet bara skall vara tillåtet om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det där är ju ett oklart uttryck, och det är väldigt svårt att säga vad som är angelägna allmänna intressen. I det här fallet föreställde jag mig från början att de angelägna allmänna intressen som det gällde här framför allt var säkerhetsskäl och vissa miljöskäl. Jag menar fortfarande att det med en rent juridisk bedömning är ett godtagbart allmänt intresse särskilt att göra någonting åt Barsebäck och eventuellt också Ringhals. Det är alltså en rent juridisk bedömning. I fråga om skadestånd och sådant brukar man ju tala om en risk. Man säger då att en skada visserligen kan vara väldigt osannolik, men om det kan tänkas bli en förfärligt stor skada skall man också beakta den här lilla risken. När det är fråga om kärnkraftverk i närheten av två tre stora städer, som fallet är med Barsebäck, menar jag att man vid en juridisk bedömning skulle kunna tänka sig att det är ett acceptabelt allmänt intresse att stänga kraftverket - kanske också i fråga om Ringhals, medan de övriga kärnkraftverken inte har ett sådant läge. Jag föreställde mig då att det var detta som var det avgörande. Sedan har man emellertid i propositionen kommit med det välkända resonemanget om att det här skulle vara en omställning till ett mer miljövänligt samhälle. Det är svårt att säga något om de realistiska möjligheterna för det, och jag kanske inte har anledning att uttala mig om dem. Men att märka är att man då, såvitt jag förstår, åberopar en annan synpunkt än vad man från början tänkte sig. Från början kunde man säga att angelägna allmänna intressen också framgick av riksdagens beslut och folkomröstningen kring 1980 och sådana saker, men det åberopas inte så mycket i propositionen. Av den anledningen kan man vara litet fundersam över det här med angelägna allmänna intressen. Men här är det en sak, vilket också Lagrådet har framhållit, som gör att sådana här betänkligheter inte väger så tungt. I 1994 års proposition med den här ändringen i äganderättsregeln säger regeringen att angelägna allmänna intressen delvis är en fråga om en politisk värdering. Man har även en del andra utläggningar, men det är alldeles tydligt att här lämnas stort utrymme för politiska värderingar. Jag måste säga att jag som jurist var förvånad och inte särskilt lycklig över det här uttalandet. Jag menade att det var förvånansvärt, särskilt med tanke på att det var en borgerlig regering som lade fram propositionen, och det stämde illa med den allmänna inställning som man brukar höra från det hållet beträffande politik och juridik. Man sade alltså att en politisk värdering skulle vara väsentlig för en grundlagsregels tolkning. Sedan har jag dock funderat mer och kommit fram till att det kanske inte är så mycket annat att göra med en sådan här regel. Både här och i många andra situationer med sådana här ingrepp är det ju fråga om värderingar som kan vara väldigt olika och som inte går att uttrycka i pengar och liknande. När miljösynpunkter och säkerhetsskäl, som i det här fallet, blir aktuella kan man resonera på olika sätt. Man kan inte säga att det finns någon absolut juridisk sanning, och därför kanske uttalandet i propositionen trots allt är försvarligt. Därför menar jag att det är väldigt svårt att komma fram till grundlagsstridighet på den här punkten, när man i en färsk grundlagsregel lämnar sådana här möjligheter öppna. Om jag hade suttit i Lagrådet skulle jag ha haft svårt att komma till något annat resultat. Hade man gjort det och t.ex. sagt att man här anser att det inte är tillräckligt angelägna allmänna intressen, då skulle det kanske finnas skäl att säga att här har Lagrådet givit uttryck för en politisk värdering. Därför menar jag för min del - fast jag vet att det är omstritt - att Lagrådet inte har kunnat göra så mycket annat såsom den här regeln och motiven är utformade. Även om Lagrådet kan ha känt sig skeptiskt till hela den här avvecklingshistorien är det svårt att komma längre. Man skulle kunna säga mer om detta, men jag skall inte bli för långrandig. Sedan är det detta med ersättningen och dess storlek. Där är grundlagen väldigt olyckligt utformad. Den är motsägande. Först skall det utgå ersättning för förlusten, och då verkar det ju mycket trevligt för ägaren. Men sedan tar grundlagen tillbaka det och säger: ?enligt grunder som bestäms i lag?. Och det är tydligen alldeles avsiktligt, ty då den här grundlagsregeln tillkom var det ju så, och det ville man inte ändra på, att det fanns en hel del ersättningsregler som inte gav full ersättning för förlusten, bl.a. expropriationsregler. Det var alltså tydligen meningen. Men det är naturligtvis väldigt olyckligt att en grundlagsregel har den här utformningen. Denna fråga har jag behandlat utförligt i en bok från 1986, där jag resonerar fram och tillbaka och inte kommer till något säkert resultat. Jag säger egentligen bara att det här är förfärligt krångligt och att man här kan tycka både det ena och det andra. Men det är alldeles tydligt att man inte alltid, i alla lägen, behöver ge full ersättning. Lagrådet har kritiserats, bl.a. av en skicklig konstitutionell jurist - Joachim Nergelius - för att man hänvisat bl.a. till min bok fast grundlagsregeln har ändrats 1994. Men, och det vill jag gärna betona, detta är nog ett missförstånd. 1994 års lagstiftning gör inte ändring i den här mystiska principen. Den påtalades - det var bl.a. en moderat motion i riksdagen som sade att det var väldigt tråkigt att man inte gjorde någon ändring i den här grundlagsregeln. Men då sade konstitutionsutskottet, mycket allmänt hållet, att man anslöt sig till regeringens bedömning och överenskommelsen mellan partierna. Man gjorde alltså ingen ändring i det. Den här boken som jag skrev, som för all del inte är världens bästa bok, har faktiskt inte blivit motsagd. Vad den innehåller är den enda diskussion som finns om de här frågorna. Man har från näringslivshåll och andra håll sagt att det här är fel, och jag skulle gärna ompröva min ståndpunkt - bl.a. eftersom jag, som sagt, inte riktigt har den utbildning i konstitutionell rätt som jag skulle vilja ha - men jag har inte sett någon seriös diskussion som har vederlagt detta. Därför, menar jag, må det väl vara hänt att Lagrådet, som man gör, hänvisar till den här boken. Den är alltså vad som har skrivits i litteraturen, och den har inte blivit motsagd. Sedan har faktiskt flera aktningsvärda kommentatorer, t.ex. Holmberg, Stjernquist, Petrén och Ragnemalm, varit inne på samma linje, nämligen att grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. Men huvudregeln skall vara full ersättning - det är man nog alldeles överens om. Nu har den här grundlagsregeln under behandlingen blivit mer generös mot reaktorägarna. Men det är naturligtvis särskilt en sak som är diskutabel, och det är schablonregeln om 40-årig användningstid. När jag såg den första gången reagerade jag inte mot den, för jag trodde att det var tämligen generöst. Sedan har det tydligen dykt upp en del invändningar vid remissbehandlingen om att det här inte är särskilt generöst. Då får man väl säga att det är otillfredsställande att man inte skall kunna motbevisa 40-årsregeln. Men jag säger som Lagrådet: Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma det. Man måste vara tekniskt kunnig för att se hur pass rimlig eller orimlig regeln är. Jag vågar inte uttala mig om hur pass orimligt den slår. Är det så att regeln i normala fall är missvisande är ju lagstiftningen väldigt otillfredsställande. Däremot är det svårt att säga att den är direkt grundlagsstridig. Alla olämpliga eller orättvisa regler strider inte mot grundlagen, även om man kan reagera mot dem ändå. I det här fallet har Lagrådet sagt att det inte finns tillräckligt underlag för att säga att regeln är orättvis eller för snål. I propositionen har det sagts att den här regeln är av processekonomisk betydelse. Jag tycker att det är ett relativt svagt argument. De här processerna blir ju sällsynta företeelser, och man bör inte tala om processekonomisk betydelse när det är så här säregna och mycket speciella omständigheter. Sedan sägs det att den är ett led i den allmänna intresseavvägningen, och det kanske man kan säga. Motiven för regeln är inte imponerande starka, tycker jag, men den är som sagt inte grundlagsstridig. Jag kanske skulle säga något om frågan om Europakonventionen också. Det är vanligt i den allmänna debatten att tala om Europakonventionen som skydd för äganderätten. Den välbekanta domen i början av 1980-talet i Sporrong & Lönnroth-målet ingav förstås förhoppningar på ägarhåll om att skyddet nu skulle bli bra. Men sedan får man väl säga att Europadomstolens domar inte har visat någon större stränghet mot enskilda länder. I Sverige har sagts i flera sammanhang att olika lagstiftningar klart skulle strida mot Europakonventionen, men Europadomstolen har alltså inte tagit upp det. Det fanns ju, som säkert många erinrar sig, på 1980-talet en diskutabel lagstiftning om handredskapsfisket, som jag själv trodde att Europaorganen skulle reagera mot, men denna lagstiftning släpptes inte ens fram i domstolen. Jag skulle alltså vilja säga att det för närvarande är väldigt svårt att hitta ett stöd för att det här skulle vara konventionsstridigt. Men man vet ju inte - det bör betonas att det är ganska lurigt att spå vad Europadomstolen skall säga. Europakonventionen är ju en fråga om en intresseavvägning, och de enskilda länderna har fått väldigt stor marginal att göra bedömningar. Men vad som kan göra en bekymrad är att Europadomstolen nu skall läggas om - hela arbetet skall bli fyra avdelningar, och dessutom utvidgas samlingen domare. Det dyker upp folk från olika länder, t.ex. mindre länder i Östeuropa, vilkas inställning man inte känner till. Jag menar att man aldrig vet vad Europadomstolen kan hitta på, men för närvarande finns det inget stöd för att den skulle underkänna detta. Jag menar också att det är helt missvisande att, som i den allmänna debatten, säga att det är självklart att Europadomstolen kommer att reagera mot den här regeln. Det tycker jag inte på något sätt är självklart. Men man kan aldrig veta. Sammanfattningsvis kan man säga att jag, om jag hade suttit i Lagrådet, inte skulle vara entusiastisk men jag skulle inte heller säga att det här vore grundlagsstridigt, eftersom grundlagen lämnar så stora marginaler. Det är väldigt ofta fråga om ett önsketänkande. Man säger att grundlagen säger det eller det, men tittar man på den ser man att den inte ger ett så bra skydd för äganderätten som man ofta antar. Det innebär att jag för min del menar - fast jag vet att det är kontroversiellt - att Lagrådet på de här punkterna har diskuterat så pass mycket som krävs, med tanke på hur grundlagen är utformad. Det är klart att man kunde ha skrivit litet utförligare, men det finns ingen anledning att säga att det här är helt felaktigt. Det här är svåra juridiska frågor, och man kan komma till olika resultat, men det är svårt att se att det skulle vara fel. Sedan är det en fråga till, och den är jag inte kompetent att yttra mig om, nämligen den europeiska rätten och EG-frågorna. Detta vill jag inte uttala mig om. Jag har inte fått något begrepp om hur Lagrådet och andra har argumenterat här. Ordföranden: Tack. Då ger vi ordet till Anders Victorin. Anders Victorin: Eftersom jag nu har lyssnat en stund på Bertil Bengtsson och kan konstatera att jag, om möjligt, har ännu mindre kvalifikationer än han på det här området skall jag fatta mig litet kortare. Jag har försökt bedriva detektivarbete på det här området och komma underfund med vilka invändningar det är som egentligen har framställts mot lagförslaget. Jag har hittat ungefär dem som Bertil hade hittat, men en ytterligare fråga är huruvida ändamålet för ingreppet är tillräckligt preciserat. Är det inte en för luddig formulering som står i lagförslaget, nämligen att syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning? Jag tycker att det är tillräckligt preciserat, och det beror på att syftet kan jämställas med de allmänna syften som finns i expropriationslagen. Där talas t.ex. om att expropriation skall kunna ske för att en kommun skall förfoga över mark etc. Den verkliga poängen med det här är att prövningen i förhållande till 2:18 i regeringsformen sker i nästa stadium. Det är då man skall pröva den konkreta åtgärden. Det är alltså inte själva lagtextens ändamålsbestämmelser som är aktuella, utan man går in och prövar det som verkligen händer. Ur den synpunkten tror jag också att syftet att man skall titta på lokalisering och sådana saker är tillräckligt preciserat. Jag har svårt att se att det skulle finnas något problem ur grundlagens synvinkel här. Sedan är det en annan sak om det här angivna syftet verkligen är det riktiga. Här skall jag fatta mig utomordentligt kort och säga att det knappast är någon juridisk fråga i första omgången. Det skulle vara olyckligt om sådana frågor skulle komma upp i domstolen. Dessutom skulle det vara ännu olyckligare om man sedan skulle finna att syftet uttrycks på ett sådant sätt att man i efterhand skulle kunna pröva om ingreppet var lovligt. Minsta kommun vet att det inte nödvändigtvis blir så att den exproprierade marken tas i anspråk för ändamålet. Det kan t.ex. komma en ny politisk majoritet. Det kan prövas om det finns lögn och diskriminering med i spelet, även om jag tycker att det skulle vara ganska främmande att gå in på ett sådant resonemang. När det gäller den andra frågan, om proportionalitetsprincipen i Europakonventionen har trätts för när, vill jag instämma i det som Bertil Bengtsson säger. Det skydd som Europadomstolen hittills har givit är utomordentligt svagt. Man ställer upp statens intresse mot den enskildes intresse. Vi har ett par fall som avser mer upprörande maktmissbruk där man har funnit att avvägningen mellan den enskildes och det allmännas intressen har varit så negativ för den enskilde att man har sagt att ingreppet var otillåtet. Jag skall gärna referera till dem litet senare här om det finns intresse för det. Det har också satts i fråga att generalitetsprincipen i regeringsformen skulle ha trätts för när. Jag vill bara framföra den praktiska ståndpunkten att om man skall åstadkomma en uppgörelse måste man från början lägga korten på bordet. Annars blir det ingen uppgörelse. Skall vi ta Ringhals eller Barsebäck först, eller någon annan reaktor? Skall det vara Vattenfalls reaktor eller en privat reaktor? Då är det lika så gott att den överenskommelsen kommer fram offentligt i stället för att den begravs i ett hemligt protokoll, eller kanske bara bekräftas med ett handslag. Man måste se ganska så praktiskt på detta. Den politiska beslutsprocessen kräver vissa marginaler. Nu är frågan om huruvida ersättningen är tillräcklig. Där har jag ungefär samma synpunkter som Bertil Bengtsson. Jag vill bara tillägga att det intresse som vi talar om egentligen är ett statligt policyintresse. Man skyller inte på säkerhetsskäl och liknande i första omgången. Man vill åstadkomma någon sorts omvandling av nationell energipolitik. Det är ett mer villkorligt intresse - godtyckligt, om man använder ett fulare ord. Det påverkar intresseavvägningen enligt grundlagen. Det tycker jag drar mot full ersättning. Dessutom är drifttillstånden oåterkalleliga. De är kanske tidsbegränsade, men det finns rätt till förlängning. Det ser jag som någon sorts kvasikontraktuellt förhållande. Man bryter alltså ett löfte som man har givit. Nu har man tagit bort alla regler som skulle vara inskränkande i rätten till ersättning. Jag skall inte säga något om influensregeln, som ju har talats om här, om jag inte får någon direkt fråga om den. Förutom det kvasikontraktuella intresset läser jag de senaste ändringarna i grundlagen i regeringsformen 2 kap. 18 § litet annorlunda än Bertil Bengtsson. Jag vill nog haka upp mig på att principen att full ersättning skall utgå nu framstår som starkare än vad den gjorde tidigare, i varje fall om det gäller nya typer av ingrepp. Där avänder man expropriationslagens mycket speciella regel som ett undantag. Man får ge en ordentlig ersättning. Fyrtioårsregeln är den regel som kvarstår som tvivelaktig. Det kan bara motbevisas av staten, enligt lagförslaget. I och för sig tror jag inte att det är det ekonomiskt största problemet. Jag tror nämligen att avvecklingen av kärnkraften kommer att gå fortare än vad vi anar. Den kommer att gå av sig själv. Mitt argument är mycket common sense-betonat. Vi har sett ett ökande antal incidenter. Det beror på att det är svårt att rekrytera människor med tillräckliga kvalifikationer till den här verksamheten. Jag undervisar på Tekniska högskolan. Jag har förstått att kärnkraft i princip inte är någon statusverksamhet. Det är ingen lockande framtid för tekniker längre. Teknikerna kommer när de kan att ?lätta? från sina befattningar. Till slut kanske det inte alls går att upprätthålla detta. Men det är en privat fundering. I intresseavvägningen mellan det villkorliga policyintresset och intresset av ekonomisk ersättning drar detta tillsammans med andra argument mot att man också skall plocka bort fyrtioårsregeln. Däremot tycker jag att influensregeln kan vara kvar. Hans-Heinrich Vogel: Jag skall försöka koncentrera mig på EG-frågan. Det var den informella arbetsfördelning som vi tre utfrågade i mycket korta telefonsamtal hann göra före detta möte. Avvecklingen av kärnkraft rör problem på ett rättsområde där den europeiska unionens tre gamla grundfördrag överlappar. Euratomfördraget reglerar frågor kring bränslet, det klyvbara materialet. EG-fördraget reglerar dels handeln med produkten, elektriciteten, dels investeringar över inre gränser i producerande företag. Kol- och stålfördraget reglerar frågor kring ett potentiellt ersättningsbränsle, kolet. Vidare rör avställning av kärnkraftverk och avveckling av kärnkraft rättsproblem med hemvist i ett antal skilda gemenskapsrättsliga politikområden av vilka jag här bara vill peka på sju: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten och Euratoms säkerhetskontroller, de transeuropeiska näten, (i det här fallet för energiöverföring), den inre marknaden, konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken, i den mån det är fråga om energigrödor. Redan denna korta lägesbestämning torde ge en antydan om att kärnkraftsavvecklingsproblemen kan betraktas från många vitt skilda ståndpunkter. Komplicerande är sedan att rättsnormernas struktur på dessa sju uppräknade områden är heterogen och mångfasetterad. Vi finner på dessa områden ett antal handfasta författningar, till formen direktiv, såsom 1996 års elmarknadsdirektiv, 1990 års transiteringsdirektiv, dvs. direktivet om transitering av elektricitet genom kraftledningar, och 1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv, som bl.a. avser förvärv av andelar i företag i syfte att upprätthålla eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska relationer, som det heter i nomenklaturpreciseringen i direktivets bihang. Bland relevanta dokument finns också policydokument som exempelvis beslutet 1996 av parlamentet och rådet om riktlinjer för energisektorn avsedda att främja utvecklingen av transeuropeiska nät och kommissionens vit- och grönböcker om energipolitik inom Europeiska unionen. På området gäller vidare naturligtvis primärrättens regler, som t.ex. EG- fördragets artiklar 30, 34, 37, 86 och 90 och EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Dessa allmänna rättsgrundsatser är, det måste understrykas, inte luddiga principer med oklar rättskällestatus utan påtagliga rättspraxisregler tillhörande l´acquis communautaire, vilka EG-domstolen har utvecklat och successivt konkretiserat under mer än fyra decennier. Många av dem skulle vi här i Sverige karaktärisera som förvaltningsrättsliga rättssatser, andra som fri- och rättighetsregler. Rättsläget inom EG är således jämförbart med det läge vi hade här i Sverige till början av 1970-talet innan vi fick dels 1971 års förvaltnings- och förvaltningsprocesslagar, dels 2 kap. i 1974 års regeringsform. Mycket i förvaltningsrätten och på fri- och rättighetsområdet var i början på 70-talet inte författningsreglerat, utan tillämpliga rättsgrundsatser fick i varje enskilt fall destilleras ur Regeringsrättens praxis. Ungefär så som läget var i Sverige då är rättsläget i gemenskapsrätten i dag. I denna gemenskapsrättsliga djungel med olika normer tillhörande olika normtyper kan man försöka hitta rätt på olika sätt. Färdiga, bra kartor som skulle kunna visa vägen till en lösning av kärnkraftsavställningens rättsliga problem finns inte. Viss hjälp kan hämtas i den tyska litteraturen kring 1996 års elmarknadsdirektiv, som fick gå igenom en mycket besvärlig förberedelseprocess. Låt mig här göra ett försök att ange två milstolpar, för det första avseende eventuella avställningsbeslut såsom sådana, för det andra avseende följdbeslut som avställningsbeslut kan ge anledning till. Först till avstängningsbeslut. Enligt 2 § i förslaget till avvecklingslag skall avstängningsbeslut ha till innehåll att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla vid en angiven tidpunkt. Kan EG-rätt och EG-rättsliga rättighetsgarantier över huvud taget ha någon bäring på sådana beslut? Svaret på denna fråga måste bli jakande om ett avstängningsbeslut rör EG-rättens genomförande i Sverige. Sådana situationer kan uppstå på många olika sätt. Exempelvis reglerar de inledningsvis uppräknade EG-författningarna alla någon genomförandefråga som mer eller mindre tydligt hänger ihop med reaktordrift eller reaktoravstängning. När dessa - t.ex. 1988 års kapitalliberaliseringsdirektiv - blir berörda får man räkna med att EG-rätt kan bli tillämplig. Nästa steg blir då att undersöka om EG-rättens rättsskyddsgarantier kan ha någon bäring på beslutet. Frågan inställer sig om så är fallet. Men ett klart svar på denna fråga kan jag för närvarande inte ens försöka ge. Skälet är att underlaget i avvecklingspropositionen med förarbeten inte är tillräckligt utförligt. Utan sådan utredning kan jag inte se framför mig vilka tusen och en problem eventuella avställningsbeslut kan medföra i fråga om olika reaktorer. Jag känner mig på sätt och vis i den situation som vederbörande beslutsfattare måste ha befunnit sig i Båstad kommun innan beslut skulle fattas om tunneln genom Hallandsåsen. Hur skall man kunna förutse allt det som sedan kunde hända? Så är läget här. Vad kan man förutse? Vad kan man planera för det fall att ett avställningsbeslut skulle fattas? Jag vill därför påminna om tre välkända rättsgrundsatser. För det första: objektivitetsgrundsatsen, som kräver att eventuell maktutövning måste ske på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. För det andra: grundsatsen att legitima förväntningar skall skyddas. För det tredje: proportionalitetsgrundsatsen. Lagrådet har berört dessa grundsatser i sitt yttrande över lagförslaget mot bakgrund av Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Dessa grundsatser har emellertid hemvist även i EG-rätten, och det tack vare EG-domstolens, inte Europadomstolens, praxis. Grundsatserna anses i EG-rätten vila på medlemsstaternas gemensamma rättsövertygelse såsom den bl.a. - dvs. icke enbart och icke ens huvudsakligen - har kommit till uttryck i Europarådskonventionen. Det betyder att likhetstecken inte utan föregående detaljundersökning kan sättas mellan Europadomstolens praxis å ena sidan och EG-domstolens praxis å andra sidan. Förvisso finns det likheter, men också skillnader är uppenbara, inte minst de som är föranledda av den i grunden olika syn på avfattningen av domar och förekomsten av skiljaktiga vota i å ena sidan Europadomstolen och i å andra EG-domstolen. Viktigt att komma ihåg är också att EG-domstolens praxis är avsevärt mer rikhaltig och därför kanske också mer svårtolkad än Europadomstolens. Avslutningsvis några ord om följdbesluten. Varje beslut att avställa en reaktor måste med nödvändighet generera ett otal följdbeslut. Regeringens proposition i våras om en uthållig energiförsörjning innehöll antydningar om många nödvändiga åtgärder. Men redogörelsen var inte vare sig konkret eller fullständig. Vilka följdbeslut som konkret är nödvändiga om avställningsbeslut fattas först om den ena och sedan om den andra Barsebäckreaktorn undandrar sig därför min bedömning. Jag kan gissa att åtskilliga sådana beslut kan förväntas ha EG-rättsliga implikationer. Om t.ex. import av el måste ske från Danmark eller Tyskland, som där måste produceras med fossila bränslen, uppkommer bl.a. frågan hur en eventuell produktionsökning där är förenlig med olika EG-rättsliga miljömål. Produktionsökningar där kan få verkningar här i Sverige, eftersom miljöstatistiken eventuellt bokför emissioner som är föranledda av exporterad el, inte på det exporterande landets utan på det importerande landets konto. Danska emissionen bokförs alltså inte nödvändigtvis på Danmarks konto utan kan bokföras på Sveriges konto. Man måste också undersöka hur kraftöverföringen skall ordnas för att bli EG- rättskonform. Ellagspropositionen och förarbetena till denna är i detta avseende kanske inte helt klara. Mera indirekt kan EG-frågor uppkomma om avställningen av Barsebäcksreaktorerna skall åtföljas av ett program för byggande av nya enheter för produktion av den bortfallna kapaciteten. Skall ett sådant program i förekommande fall genomföras av enskilda subjekt med statligt eller möjligen kommunalt stöd? Hur skall stödet i förekommande fall se ut för att vara konformt med EG-rättens regler? Jag kan inte svara på denna fråga. Något sådant program har inte skisserats men är möjligen nödvändigt. Praktiskt taget alla sådana beslut kan på ett eller annat sätt tangera EG-rätten, men hur? Här krävs nog svar. Men utan ytterligare utredning kan jag som enkel landsortsjurist inte ge särskilt precisa svar. Jag vill avrunda med några allmänkonstitutionella synpunkter i anledning av vad Bertil Bengtsson och Anders Victorin sade. Egendomsskyddet och skyddet mot exproprierande ingrepp av statsmakten har varit ett stort tema i den europeiska konstitutionella utvecklingen sedan Franska revolutionen. Det har här i Sverige varit ett litet ämne. Utvecklingen här i Sverige var avsevärt lugnare än på den europeiska kontinenten; Gustav IV Adolf blev inte giljotinerad 1809 utan fick gå i landsflykt. Likaså har utvecklingen varit lugnare och mildare när det gäller expropriation och expropriationsliknande ingrepp och deras rättsliga bedömning. I Kontinentaleuropa har dessa problem behandlats som avsevärt mer kontroversiella. Vad som är ?allmänt intresse? har redan under 1800-talet preciserats i en tidvis mycket häftig debatt som understrukit å ena sidan egendomsskyddet och å andra sidan samhällets behov av stora infrastrukturprojekt. De stora projekten som gav anledning till debatterna var på den tiden järnvägs- och vägbyggen. Det var då man utvecklade de rättsliga synpunkterna som uppbär den moderna expropriationsrätten. Då fick man rättsliga lösningar för den klassiska situationen att någon jordbruksfastighet eller kanske någon stadsfastighet fick exproprieras för att möjliggöra ett järnvägsbygge. Det är mot bakrund av denna praxis och dessa i 150 år diskuterade problem som Europadomstolens och även EG-domstolens praxis måste tolkas. Men min syn på kärnkraftsavställningsproblematiken är att det här gäller någonting annat än den klassiska infrastrukturproblematiken. Här, när det gäller avställningsproblematiken, är målet mindre preciserat: Anders Victorin har påpekat att det här inte är fråga om något infrastrukturprojekt jämförbart med järnvägs- och vägbyggandet i Sverige utan någonting avsevärt mindre klart. Det är ett miljöprojekt, och kanske också ett av säkerhetsskäl föranlett projekt. Här måste man också ha i åtanke att den enorma storleken av det som i så fall skall exproprieras är något enastående i fredstid. Under de få dagar som jag hade till förfogande före detta möte har jag försökt att utreda om det har funnits någonting liknande i Europa. Jag har inte kunnat finna något. Det som kom närmast var reduktionen i Sverige i slutet på 1600-talet. Det har såvitt jag kan finna inte funnits några liknande enorma expropriationsprojekt i fredstid i Europa sedan Franska revolutionen. Det må vara så att någon här känner till ett sådant projekt, men jag har själv inte kunnat få fram något liknande. Det gör att den debatt och den fasta praxis som har utvecklat sig i Europa sedan förra århundradet får tas under omprövning. I sammanhanget är också av stor betydelse att den målbeskrivning för detta ingrepp som ges i propositionen och vårens proposition om energiomställning har kommit i ett annat ljus sedan det gavs offentlighet åt den promemoria som tydligen skrevs två, tre veckor före energiöverenskommelsen i februari och i vilken nackdelarna för Vattenfall AB beskrivs som skulle uppkomma om Ringhalsreaktorerna skulle avvecklas. Promemorian ger anledning till avsevärt mer djupgående reflexioner, som jag här inte vill göra. Men jag menar att man skulle kunna sätta ett stort frågetecken i kanten när det gäller rekvisitet allmänintresse såsom det har uppfattats i den europeiska rättsutvecklingen under i varje fall ca 150 år. Tack. Ordföranden: Tack så mycket. Då går vi över till frågorna. Jag ger först ordet till Anders Björck. Anders Björck: Tack, fru ordförande. Här har gjorts paralleller med de olycksaliga händelserna vad avser Hallandsåsen. Det är alldeles självklart att detta med all säkerhet bör vara ett memento, eftersom detta är en mer komplex problematik än den tunnel som det de facto handlar om där. Det är mot den bakgrunden som det är viktigt att vi i riksdagsbehandlingen faktiskt får ett underlag som är så fullgott som möjligt utifrån de aspekter som vi skall behandla. Det föranleder mig att gå till min första fråga. Lagrådet har spelat en icke obetydlig roll i den diskussion som har med avvecklingen att göra. Även här har det framskymtat att Lagrådet kanske har som uppgift att undvika att ta ställning när politiska överväganden finns med i en bedömning. Delar herrar professorer uppfattningen att Lagrådet när politiska aspekter finns på ett juridiskt problem skall avstå från att säga vad det tycker? Bertil Bengtsson: Jag har drivit den linjen att det är väldigt svårt att dra gränser mellan juridik och politik i dessa fall. Det är alltid så att Lagrådets juridiska bedömningar kan få politiska konsekvenser. Man skall i Lagrådet vara väldigt försiktig med att lägga in sina egna personliga värderingar. Ibland får man tillstyrka lagstiftning som man personligen tycker hjärtligt illa om. Hur långt Lagrådet skall gå i politiskt känsliga frågor är omtvistat. Man får räkna med att hur man än gör så får man förebråelser från det ena eller det andra hållet. Det är alltid lätt att säga att Lagrådet inte borde ha sagt någonting om en viss fråga, eller att Lagrådet borde ha yttrat sig om den. Varför jag menar att detta kommer i ett något speciellt läge är det som jag tidigare var inne på, att detta är en politisk bedömning och att det just är fråga om allmänna intressen. I det läget, men inte i andra lägen, finns det skäl för Lagrådet att inte ta ställning. Här kan man tycka både det ena eller andra. Man kanske kan gissa att Lagrådet inte gillar bedömningen, men det vet jag personligen ingenting om. Vad jag säger är kontroversiellt. Det finns de som säger att Lagrådet skall vara betydligt mer framåt och ge uttryck för personliga synpunkter. Exempelvis drev Gustaf Petrén den linjen att återhållsamheten var felaktig. Detta är bara min synpunkt. Hans-Heinrich Vogel: Jag kan i huvudsak instämma i detta. Jag vill gärna lägga till att även om man överlåter åt politiken att avgöra den ena eller den andra frågan kan man försöka att precisera parametrar som gäller för ett sådant avgörande. Man kan t.ex. försöka att definiera den latitud inom vilken politiska beslut skulle kunna fattas för att hålla sig inom grundlagens ram. Framför allt när det gäller ärenden av denna karaktär måste man göra sitt yttersta för att åstadkomma sådana preciseringar. Man skall försöka göra dessa preciseringar efter ett noggrant studium av rättskällor och annat material som står till förfogande. Men när jag läser Lagrådets yttrande i detta ärende kan jag inte få bekräftat att detta har skett. Anders Victorin: Jag menar att Lagrådet är oförhindrat att uttrycka sig i också politiskt kontroversiella frågor under förutsättning att det står på en ordentlig juridisk grund. Det måste naturligtvis kunna avstyrka ett lagförslag. Det är bara det att jag kanske har litet större förståelse än eljest för Lagrådets tystnad i det här fallet. Det lagstiftningsarbete som ledde fram till ändringarna i regeringsformen 2 kap.18 § är så motsägelsefullt och så obegripligt och har åtminstone indirekt lett till att Regeringsrätten och Högsta domstolen har intagit olika ståndpunkter i tolkningsfrågor. Jag kan förstå att Lagrådet inte vill säga någonting om detta och bollar tillbaka bollen. Det är väl riksdagens sak att lösa den konflikten. Anders Björck: Men kan vi då vara överens om att det inte finns något som hindrar Lagrådet från att säga vad det tycker, om politiska överväganden i en proposition skulle kränka grundlag eller annan lagstiftning? Då inkluderar jag naturligtvis också EG-rätten. Vi kan konstatera att Lagrådet nu gjort två granskningar. Ger dessa, enligt er uppfattning, en heltäckande genomgång av hela problematiken? Kan vi som sitter i Sveriges riksdag och skall fatta ett beslut när det sedan blir processer känna oss lugna och trygga i att vi har gjort vad vi som beslutsfattare kan göra, grundat på ett fullgott underlag? Kan vi känna den tryggheten, oavsett vad vi tycker i kärnkraftsfrågan? Ni måste ge oss något slags carte blanche eller säga vad ni tycker. Vi respekterar givetvis att ni kan ha olika uppfattning - det är ju därför vi har bett jurister med olika profiler att komma hit. Ordföranden: Frågan skall kanske i första hand ställas till Hans-Heinrich Vogel, som, om jag förstod det rätt, var kritisk till beredningen vad gäller just EG-rätten och menade att det där fanns en mängd oklarheter. Hans-Heinrich Vogel: Jag kan utan några som helst förbehåll svara nej på frågan. För egen del anser jag att EG-situationen är mycket komplex. Underlaget man får i departementspromemorian, i propositionen, i Energikommissionens betänkanden och betänkandet om elmarknaden räcker inte tillnärmelsevis för att man skall få klarhet i den EG-rättsliga bedömningen. Det saknas först och främst en precisering av frågeställningarna. Därefter saknas en analys av problemen och till sist ett svar på de frågor som kanske uppkommit som resultat därav. Jag har själv haft stora svårigheter att få grepp om det hela. Ju mer jag har försökt fördjupa mig i det, desto mer har jag kommit till insikt om att detta faktiskt är utomordentligt problematiskt. Det underlag jag finner i handlingarna jag räknade upp är naturligtvis intressant, men ingalunda så uttömmande som det borde vara med tanke på den gigantiska omfattningen av kärnkraftsavstängningsprojektet. Bertil Bengtsson: I de frågor som jag uttalade mig om menar jag nog att Lagrådet, med det utgångsläge det hade, handlat riktigt. Om jag själv skulle ha skrivit skulle jag nog inte ha skrivit längre än så. Vad man däremot kan diskutera är naturligtvis att de bara hänvisar till vissa kommentatorer utan att ange vilka. Men alla vet vilka de är. De hänvisar till min bok, vilket också kan diskuteras, men den är inte motsagd. Lagrådet anses nog ha rätt att hänvisa till stora auktoriteter på området, även om boken väl knappast är en sådan. Sedan gällde det EG-rätten. Varken i Lagrådets yttrande eller i propositionen får man något begrepp om vilka invändningar som framförts. Lagrådet behandlar detta mycket kort, och man får intrycket att Lagrådet inte tycker att de invändningarna är särskilt vägande. Detta kan jag alltså inte bedöma, och jag litar helt på Hans-Heinrich Vogel när han säger att det finns många aspekter på detta. Jag skulle vilja säga att frågan, om detta är försvarligt eller inte, helt och hållet beror på vilka invändningar som framförts. Om Lagrådet skall avge ett yttrande kan man inte begära att det skall forska och gräva fram argument som inte framförts. Jag vet inte i vad mån det framförts vägande argument. Det framgår inte av materialet. Om det, som Hans-Heinrich Vogel säger, har kommit fram saker och ting som gör ett förslag tvivelaktigt bör Lagrådet naturligtvis gå till botten med det. Men om det bara finns mera allmänna invändningar, t.ex. att man måste betänka EU-konsekvenserna, så är detta väldigt svårt. Mitt svar är alltså att det beror på. Anders Victorin: Det är en ovanlig situation att sitta och recensera Lagrådet. Om vi ser på vad det skrivit om Europakonventionen, så är den bedömningen så pass enkel att det i mitt tycke inte behöver skriva mer än vad det gör. I debatten har det ifrågasatts om Lagrådets bedömning är riktig. Min uppfattning är att den är korrekt. Anders Björck: Det sades att det inte fanns några utländska erfarenheter. Men det har ju ändå funnits ett antal ganska stora expropriationsföretag under efterkrigstiden. Det har gällt dammar och en hel del annat som väl i viss mån kan ha relevans här. Det finns ju ändå en skadeståndspraxis inom EG-rätten. Har ni någon uppfattning om huruvida det skulle vara möjligt att dra några slutsatser av den vad gäller det fall vi nu diskuterar? Hans-Heinrich Vogel: Jag har medvetet underlåtit att försöka precisera vad EG- rätten måhända säger om ersättningens storlek. Jag kan inte svara ordentligt på denna fråga. Tiden har inte räckt till för att undersöka detta problem i detalj. Jag kan ta ett udda exempel från marknadsregleringsfallen i fråga om mjölk i EU. Det är fall som kan sägas ligga långt ifrån kärnkraftsdebatten. I den mån ersättning utgick för ingrepp, finner vi att det lutade åt full ersättning. Men fallen är litet svårtolkade. Vad EG-domstolen har sagt är mycket knapphändigt. Men min känsla, och det är bara en känsla, säger att EG-domstolen i dessa fall helt enkelt förutsatte den kontinentaleuropeiska synen på ersättningsfrågan, nämligen att huvudprincipen full ersättning, såsom den vunnit fotfäste i Europa, närmast självklart skall tillämpas. Andra möjligheter, t.ex. reducerad ersättning, är väl inte otänkbara, men de står i vart fall inte i fokus. Mer än så kan jag inte säga. Mina exempel är hämtade från ett område som ligger väldigt långt ifrån kärnkraftsfrågan. Men å andra sidan måste jag tillägga att EG-rätten går på tvären mot många nationella sedvänjor kring hur man vidareutvecklar rätten. Vi kan i EG-rätten finna många rättsgrundsatser, som har formats på rättsområden som inte är vardagsmat för jurister - inom tullrätten, inom EG:s interna tjänstemannarätt och inom området ?marknads reglering avseende jordbruksprodukter?. Sådana rättsgrundsatser generaliseras sedan och används på helt andra områden där man minst väntar sig det. Anders Björck: Det är ju alltid bra att veta vad man beslutar om. Jag har en gång suttit i denna kammare när riksdagen diskuterade och fattade beslut om ett anslag på 6 000 kronor till finskspråkiga präster i Tornedalen, något som är mycket behjärtansvärt. Då visste vi exakt hur mycket det var. Men här får vi svaret att det kan bli fråga om ett okänt antal miljarder. Riksdagen vet inte vad man fattar beslut om. Det sistnämnda är visserligen inte ovanligt, men det kan i alla fall nämnas. Ni kan alltså inte ens försöka kvantifiera på vilken nivå skadestånden kan komma att hamna med utgångspunkt från den EG-rätt som finns. Ni vet inte, och vi vet inte. Bertil Bengtsson: Det utgår ju en ersättning enligt lagförslaget, så vilka nivåer skadestånden hamnar på beror på vilka ytterligare skador det blir. Är ersättningen tillräckligt generös behöver det inte bli några bekymmer med skadestånd. Men det är klart att de stora ersättningar som enligt lagen skall utgå naturligtvis i sig utgör ett problem. Det avgörande är väl just om det kan tänkas att man lider en ytterligare förlust utöver det som enligt lagen ersätts, och det är svårt att säga. Anders Björck: Domen i Lönnrothmålet kom i september 1982. Som herrar professorer säkert är väl förtrogna med och känner till, blev det så att svenska staten tjurade när det gällde skadeståndet. Eftersom förlikning inte kunde ske fastställdes skadeståndet av domstolen i Strasbourg, vilket är mycket unikt. Då hamnade man på nivåer som nästan motsvarade taxeringsvärdet på de zonexproprierade fastigheter det gällde. Har ni någon uppfattning om huruvida Europadomstolen, icke att förväxla med det andra, sedan dess ändrat sin praxis i motsatt riktning? Hans-Heinrich Vogel: Man får nog konstatera att Europarådskonventionen och domstolens praxis är entydiga. Man fastställer inte ett skadestånd till krona och öre med tanke på uppkommen skada. Gång på gång poängterar man att ersättningen bestäms skönsmässigt och att en del av det man ger den vinnande parten med rätt till skadestånd utgörs av den tillfredsställelse det möjligen kan innebära att få rätt i ett sådant mål. Det är ett genomgående drag i domarna, och det gäller inte bara målet Sporrong och Lönnroth utan också senare mål där skadeståndsfrågor och i övrigt också ombudsmannaarvodesfrågor har diskuterats. Tillfredsställelsen att vinna i Europadomstolen skall också anses vara en form av gottgörelse jämte sådan i form av skadestånd. Anders Björck: Jag återkommer till detta att det är bra att veta vi beslutar om. Kan någon av er tala om ungefär var skadeståndet bör komma att hamna? Jag representerar väljarna och vill ha reda på om det är 5, 3, 10 eller 15 miljarder. Det är ju ändå ett högst rimligt krav. Anders Victorin: Jag har inte den blekaste aning om vad detta kommer att kosta. Jag kan tala om hur man tekniskt skall räkna ut det. Det blir förmodligen fråga om en ganska vanlig metod inom företags- och fastighetsvärdering, som innebär att man tillämpar en cash flow-analys. Man kan också använda sig av de något förenklade avkastningsvärderingsregler som det hänvisas till i expropriationslagen. Men det belopp vi diskuterar är helt beroende av den nettoavkastning som driften av kärnkraftverken ger. Nu har man tekniskt löst problemet genom att inte direkt expropriera, utan man förbjuder fortsatt drift. Men äganderätten till kärnkraftverket står kvar hos företaget med ansvar för nedläggning, avveckling och slutförvaring. Anders Björck: Hur långt fram i tiden skulle en cash flow-analys kunna sträcka sig? Jag tänker då främst på 40-årsproblematiken. Anders Victorin: Den sträcker sig fram till den tidpunkt då kärnkraftverken skulle avvecklas. Det är just därför jag tycker att 40-årsgränsen är tvivelaktig. Visserligen kommer man att beräkna nuvärdet av ersättningar som kan ligga 15 år framåt. Det blir inte så stora belopp när man diskonterar med en räntekvot, men det är i alla fall ganska viktigt. I första hand svensk domstol bör efter vanlig bevisprövning få ta ställning till hur lång den sannolika avvecklingsperioden är. Anders Björck: Är det enligt er uppfattning självklart att mark och övriga anläggningstillgångar skall lösas in och ersättas enligt normala expropriationsrättsliga grunder? Anders Victorin: Förslaget är att så inte skall ske. Men om man skulle försöka sig på det tankeexperimentet, skulle det såvitt jag förstår inte innebära någon större ekonomisk skillnad. Om man löser in anläggningarna kommer det att ske med den belastning som avvecklingskostnaderna innebär. Det är möjligt att man rent av skulle komma fram till att anläggningarna har ett negativt värde, om man nu kan separera deras värde från en avkastningsvärdering, och det kanske man kan. Anders Björck: Finns det några alternativa användningar av anläggningarna? Anders Victorin: Det får du fråga en tekniker om. Jag har svårt att tänka mig att det skulle finnas något alternativ som skulle ge något slags ekonomisk användning av anläggningarna inom överskådlig tid. Men det vet jag inte. Hans-Heinrich Vogel: Jag vill bara lägga till en liten sak. Jag nämnde särskilt elmarknadsdirektivet. Det gjorde jag dels på grund av själva frågan om avstängningsbesluten kan vara EG-rättskonforma, dels emellertid också på grund av värderingsfrågan. När elmarknadsdirektivet genomförs till 1999 kommer det att leda till en mera integrerad europeisk elmarknad än vi har för närvarande. Därmed får vi en prissättning på el som följer europeiska parametrar i större omfattning än den gjort hittills. Det betyder att antaganden om framtida avkastningsvärden också påverkas av europeiska tendenser. Sedan måste transiteringsdirektivet beaktas. På vilket sätt skulle Sverige kunna avskärma sin egen marknad gentemot europeiska och andra nordiska länder och därigenom åstadkomma en isolerad prisutveckling här i Sverige? Eller måste prisutvecklingen ses i ett europeiskt perspektiv? Beroende på vilka antaganden man gör om dirigistiska åtgärder åt det ena eller andra hållet, kommer man till olika resultat vad gäller framtida avkastningsvärden och därmed också om ersättningens storlek. Anders Björck: Det är alldeles uppenbart att varken ni eller vi vet vilka kostnader det blir, ens inom mycket vida latituder. Jag upprepar: Hallandsåsproblematiken torde vara hanterlig jämfört med detta. Jag har en artikel där Hans-Heinrich Vogel intervjuas. Där konstateras att det uppenbarligen finns anledning att diskutera själva beredningen av ärendet. Regeringsformen har ju ett stadgande om att yttranden skall inhämtas etc. Vad är det som saknas i beredningen av ärendet? Hans-Heinrich Vogel: Det är det som jag efterlyste i mitt inledningsanförande, nämligen underlag om många ting. Brister på underlag omöjliggör för mig personligen att ta ställning till EG-frågorna. I själva verket kan jag inte ens precisera frågeställningarna, än mindre sedan besvara frågorna. Jag känner mig så förfärligt osäker på detta område, och av debatten och frågorna som ställts här nu förstår jag att jag inte är ensam om denna osäkerhet. Jag kan inte finna att Lagrådet haft tillgång till expertis på detta område. Ingenting sådant redovisas i Lagrådets yttrande, och går man baklänges i kedjan är situationen densamma. Som offentligrättare ställer jag mig naturligtvis frågan om 7 kap. 2 § regeringsformen är uppfylld. Vilka kunskaper som inte redovisas i propositionen hade regeringen, när den beslutade att föreslå riksdagen att anta lagen om kärnkraftsavvecklingen? Anders Björck: Är 7 kap. 2 § uppfylld? Hans-Heinrich Vogel: Jag tycker inte det. Mats Berglind: Jag vill börja med en fråga till Anders Victorin. Du antydde kort i din inledning att det skulle finnas något annat sätt än lagstiftning att lösa dessa problem. Jag skulle vilja att du utvecklade hur det i så fall skulle se ut och dessutom beskriva vilka för- och nackdelar det skulle ha. Anders Victorin: Jag måste nog säga att det måste vara ett missförstånd; så har jag nog inte sagt. Om man bestämmer sig för att avveckla kärnkraften i den här formen krävs absolut lagstiftning. Alternativet är naturligtvis att man bestämmer sig för att inte avveckla kärnkraften utan låter maskinerna gå tills de måste ställas av säkerhetsskäl. Då räcker den här kärntekniklagen fuller väl, och det blir heller inte fråga om någon ersättning. Mats Berglind: Det var ett missförstånd från min sida. En annan fråga till Anders Victorin gäller ersättningens storlek. Vilken bedömning av den gör du när det gäller kärnkraftens säkerhet? SKI har ju de senaste dagarna riktat en viss kritik mot kärnkraftverken. Finns det något som gör att denna problematik kommer att vägas in vid en ersättningsbedömning? Anders Victorin: Jag talar nu litet grand som lekman. Men som jurist tycker jag att det är ganska klart att frågan om kärnkraftens säkerhet skall komma in i bedömningen av hur lång den återstående driftstiden kan vara. Jag sade litet lekmannamässigt att jag misstänker att det här kan avvecklas fortare än vi tror. Det kan nämligen bli svårt att få fram tillräckligt kvalificerad personal för att sköta kärnkraften och t.o.m. för att sedan sköta avvecklingen på ett ansvarsfullt sätt. Detta är en privat fundering. Man kan naturligtvis tänka sig att välja att direkt åberopa säkerheten som motiv för den förtida avvecklingen. I den mån man kan säga att det är en bedömning som görs ifrån statsmakternas sida, skulle det kunna tänkas att påverka också ersättningsfrågan. Då blir det en intresseavvägning av litet annan karaktär, alltså ett handfast intresse snarare än ett policyintresse. Jag har tidigare sagt att indragningen av driftstillstånden är en typ av löftesbrott när det sker med den här motiveringen. Det tycker jag pekar i riktning mot att intresseavvägningen mellan det allmänna och enskilda intresset utfaller mer till förmån för det enskilda intresset. Därför föranleder detta enligt min mening att full ersättning bör utgå. Jag resonerar då i liknande termer som Europadomstolen när den gör intresseavvägningen mellan allmänna och enskilda intressen enligt den s.k. proportionalitetsprincipen. Mats Berglind: Jag har en fråga till Bertil Bengtsson. Du har varit tydlig i att hänvisa till att detta ligger i ett allmänt intresse och att man därför kan hänvisa till den lagtexten. I debatten har det också spekulerats i om man skulle kunna hänvisa till andra fall med kärnkraft där det skulle ha varit något slags principbeslut att hänvisa till ett allmänt intresse. Detta skulle sedan kunna följas upp med andra typer av sådana beslut. Ser du att det finns någon sådan risk, och vad skulle det konkret kunna handla om? Behöver man vara rädd för att detta skulle kunna användas som ett principbeslut och att liknande förslag i framtiden skulle kunna komma på andra områden? Bertil Bengtsson: Det är svårt att tänka sig. Detta är väldigt speciellt. Hans-Heinrich Vogel har ju haft svårt att hitta några jämförelsepunkter över huvud taget. Detsamma menar jag i det här fallet, både i fråga om de ekonomiska intressen som står på spel och de risker det är fråga om. Hela resonemanget kring lagstiftningen är nog ganska ovanligt, skulle jag tro. Mats Berglind: Om den här lagen nu kommer att träda i kraft, vilket det väl finns vissa förutsättningar för, och avvecklingsbeslutet slutförs, kan då Europadomstolen hindra ett sådant avvecklingsbeslut? Anders Victorin: Nej. Birgitta Hambraeus: Jag vill börja med att tacka Anders Björck och Anders Victorin för att vi har litet större klarhet i hur oklar frågan om ersättningen i själva verket är. Spännvidden kan vara alltifrån ett negativt värde på kärnkraftverken till enorma värden. Jag vill närmast fråga professor Vogel vad han grundar sin bedömning att det är fråga om extremt stora värden på? Vem har gett den informationen? Det är uppenbarligen inte en juridisk information? Hans-Heinrich Vogel: Det är helt enkelt mina medborgerliga synpunkter. Det handlar om stora anläggningar, och jag kan tänka mig att de ger en avkastning som såvitt jag förstår inte är obetydlig. Skall de avvecklas nu kommer kostnader att uppkomma som inte kommer att vara obetydliga. De kommer att komma i förtid, och inte i slutet av livslängden på reaktorerna, dvs. reaktorerna kan inte på samma tid, som när de har en full livscykel, tjäna in de pengar som det kostar att avveckla dem. Jag har därmed inte sagt att jag tycker att nettovärdet är enormt. Jag har sagt att själva volymen på det som skall göras är enorm, och att den omsättning av pengar som följer av en avställning nu inte kommer att bli obetydlig. Detta tror jag kan betraktas som notoriskt, och därför vågar jag uttala mig om det. Anders Victorin: Ursäkta, men får jag begära att göra ett litet förtydligande? Diskussionen mellan Anders Björck och mig gällde två olika saker, nämligen dels driftsnettot, dvs. elinkomsterna från kärnkraftverken å ena sidan, dels värdet av själva anläggningarna å andra sidan. Diskussionen gällde huruvida anläggningarna skall exproprieras eller inte. Jag sade bara att om man exproprierar själva anläggningarna kommer värdet av dem att belastas av kostnader för nedläggningen. Birgitta Hambraeus: Det finns internationell erfarenhet av detta. I Storbritannien, t.ex. var det omöjligt att få det privata näringslivet att ta över de statliga äldre reaktorerna. De hade helt enkelt ett negativt värde, och kunde läggas ned. Professor Vogel har dramatiserat det hela och talat om det som en enormt stor fråga. På kontinenten är det uppenbarligen inte så. Där lägger man ned kärnkraftverk odramatiskt. I Italien har man lagt ned fyra stycken, i Tyskland fem osv. Det är tydligen bara i Sverige som vi har en sådan oerhörd konflikt. Man har talat om skillnaden mellan den enskilde och staten. När jag hör orden ?den enskilde? ser åtminstone jag som lekman på området för mig den lille Svensson mot den stora staten. Men uppenbarligen är det här fråga om att ?den enskilde? är stora starka ekonomiska intressen som är beredda att lägga någon miljard på att försvara sina intressen. Synen blir då en annan. Professor Vogel har blivit intervjuad i Kraftordet, Kraftverksföreningens tidning. Han säger där att företagen har legitima förväntningar i sammanhanget. I propositionen på s. 10 och framåt berättar man hur riksdagen har behandlat energipolicyfrågorna sedan folkomröstningen 1980 och hur man varje år har slagit fast att kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010, att man skall iaktta sträng hushållning och effektivisering samt satsa på de förnybara energikällorna. Åtskilliga riksdagsbeslut har fattats och propositioner och överenskommelser har lagts fram. Ända fram till 1990-talet har det sagts att man bör kunna avveckla en kärnkraftsreaktor utan problem. Det säger också den senaste energikommissionen. Man har inte talat om någonting annat än avveckling. På vad grundar professor Vogel sin uppfattning att kärnkraftverksinnehavarna har ett legitimt intresse av att fortsätta? Hans-Heinrich Vogel: De legitima förväntningarna har spelat en betydande roll i både Europadomstolens och EG-domstolens praxis. I EG-domstolens praxis har åtskilligt preciserats kring dessa, men i Europadomstolens praxis är det hela litet mer opreciserat. I Lagrådets yttrande finns en del utläggningar om detta, men vad jag inte känner igen är EG-domstolens syn på saken. Här är bl.a. tidpunkten av avgörande betydelse. Skall det räcka att en diskussion pågår eller måste beslut ha fattats? Vid vilken punkt förändras legitima förväntningar till illegitima? Eller annorlunda uttryckt: Börjar legitima förväntningar bli illegitima först när riksdagen beslutar om en avvecklingslag eller möjligen t.o.m. först när regeringen fattar ett avstängningsbeslut, eller ligger tidpunkten dessförinnan? Om tidpunkten ligger dessförinnan, ligger den då exempelvis vid 1988, vid tiden för riksdagsbeslutet 1980, vid tiden för folkomröstningen om kärnkraften eller ännu tidigare? Det är en fråga som måste analyseras närmare. Jag tror att tidpunkten inte kan förläggas så långt tillbaka i tiden som t.ex. vid tiden för folkomröstningen 1980 eller vid tiden för det riksdagsbeslut som var en uppföljning av folkomröstningen om den ursprungliga slutliga parentesen. Anledningen är helt enkelt att den kärnkraftsdebatt som förts sedan dess har gått fram och tillbaka och inte lett till någon kontinuitet eller till några upprepade ställningstaganden. I stället har vi fått otydligheter; den politiska debatten har svängt fram och tillbaka. Slutresultatet har inte blivit preciserat. Jag har endast ganska svaga exempel att komma med, men om man följer EG- domstolens praxis kring mjölkfallen ser man att man måste ligga ganska sent i tidsperspektivet, dvs. närmare dagens datum än situationen 1980 eller dessförinnan. Men jag vill återigen säga att här krävs mer utredning än vad jag har kunnat göra inför detta möte. Jag är litet förvånad över att sådana här resonemang inte har förts i t.ex. Energikommissionens betänkande, i departementspromemorian eller i regeringens proposition i ärendet. Birgitta Hambraeus: Med tanke på att riksdagen har fattat beslut under hela 1980-talet och in på 1990-talet om att kärnkraften skall avvecklas, och om att omställningen av energisystemet skall ske är det som professor Vogel säger mycket intressant ur konstitutionell synpunkt. Det innebär att vad riksdagen beslutar om en policy för energipolitiken inte har någon som helst betydelse för vad kärnkraftsintressena i Sverige behöver ta hänsyn till. De kan fortfarande ha precis lika stora förväntningar på att få fortsätta som de kunde ha haft om riksdagen inte hade sagt någonting. Stämmer detta? Hans-Heinrich Vogel: Jag har inte sagt att det inte har någon som helst betydelse. Jag har bara sagt att denna fråga måste utredas i detalj. Man måste försöka precisera tidpunkten så gott det går. Men här når juridiken en gräns. Man kan förmodligen inte uttala sig om något slutresultat i den här diskussionen - inte förrän en eventuell strid har hamnat hos EG-domstolen och denna har sagt sitt. Birgitta Hambraeus: Jag måste få ställa ännu en fråga till professor Vogel. I den artikel jag nämnde, som har rubriken Risk att lagen bryter mot folkrätten... Ordföranden: Vi måste ge våra inbjudna gäster möjlighet att svara på de frågor som ställs. Anders Victorin: Jag vill bara följa upp mitt eget resonemang, som delvis är ett svar på det som Birgitta Hambraeus frågat om. Jag kan nämna Fredinmålet som en illustration. Detta fall var uppe i Europadomstolen för några år sedan. Det gällde en person som hade investerat cirka tolv och en halv miljoner kronor i en grustäkt, som han hade koncession att bearbeta i tio år. När tioårsperioden gått ut fick han med stöd av naturvårdslagen inte fortsatt tillstånd. Han förde fallet till Europadomstolen, som sade att han inte hade rätt till någonting. Han fick skylla sig själv eftersom han visste att tillståndet skulle dras in, menade domstolen. Vårt problem har att göra med att kärntekniklagen innebar en omsvängning i fråga om tillstånden. De ansågs vara utan tidsbegränsning, och dessutom fanns det en förlängningsrätt för de tillstånd som redan var tidsbegränsade. Med tanke på olika regeringars och riksdagsmajoriteters inställning har avställningen varit litet osäker. Skall den realiseras eller inte? Av detta skäl och mot bakgrund av att Regeringsrätten fattat beslut i frågorna som gäller förlängningsrätten menar jag att det finns legitima förväntningsintressen. Birgitta Hambraeus: Jag återkommer till det som professor Vogel beskrivit. I samband med att Sverige förhandlade om medlemskap i EG fanns det en klausul om Euratomavtalet. I och med att detta avtal krävde något helt annat skulle Sverige ha rätt att avveckla kärnkraften. Vad jag har förstått på professor Vogels utläggningar om den oerhörda komplexiteten i EG-rätten var detta avtal tydligen inte värt någonting. Har vi i Sverige alltså inte utan vidare rätt att själva bestämma oss för att avveckla vår kärnkraft? Hans-Heinrich Vogel: Jag har försökt få fram vad Sveriges reservation i anslutning till Euratomfördraget skall betyda. Den finns inte närmare förklarad i de handlingar som publicerats i riksdagstrycket och som offentliggjorts i anslutning till medlemskapsförhandlingarna. Jag har alltså inte kunnat få fram om denna reservation avser tekniska frågor som hänger ihop med Euratomfördragets ganska speciella struktur. Har man t.ex. menat att det är enklare att vi här i Sverige behåller äganderätten till det klyvbara materialet för att lättare kunna avveckla? Är det så skulle det innebära att reservationen kan tillmätas endast ganska begränsad betydelse. Eller är det så att reservationen var avsedd att få en mycket bred allmänpolitisk betydelse? De förarbeten som jag har kunnat finna ger tyvärr inga svar på dessa frågor. Till detta måste läggas att Euratomfördraget är ett alldeles speciellt fördragsverk. Det är egentligen gjort som någonting som skall möjliggöra statsdirigistiska åtgärder på kärnenergiområdet. Den franska synen på statsinflytande i sådana industrier är påtaglig i avtalet. Detta avtal har tidvis betraktats som närmast obsolet. Den berömda tvisten mellan Italien och Frankrike å ena sidan och EG-kommissionen och den gemenskapskommission som Euratomkommissionen är å andra sidan har som bekant lett till en dom i EG- domstolen. Domstolen underströk att Euratomfördraget faktiskt fortfarande är i kraft och skall följas så gott det går. Som bekant har också försök gjorts att reformera Euratomfördraget, men de har inte lett någonstans. På Euratomområdet är min osäkerhet som störst. Det hänger helt enkelt ihop med att det finns en allmän osäkerhet om hur fördragsverket skall tillämpas. Det fungerar väl på några områden, t.ex. när det gäller kärnsäkerhetsfrågan och kärnbränslekontrollen, men det fungerar tydligen ganska dåligt på andra. Vad Sveriges reservation skall betyda med tanke på detta fördrag som i sig är så svårgripbart kan tyvärr inte jag säga. Också här får man väl säga att det hade varit bättre med litet mer utförliga motiveringar. Jag tänker då inte på avvecklingspropositionen utan på medlemskapspropositionen på sin tid. Birgitta Hambraeus: Jag har en sista fråga till Bertil Bengtsson. Det har förts en debatt i Svensk Juristtidning mellan professor Bengtsson och Staffan Vängby. Debatten har gällt regeringsformen 2:18. Professor Bengtsson har sagt att den tolkning som Staffan Vängby gör innebär att förarbetena och motiven är något man måste ta särskild hänsyn till i grundlagsfrågor, medan han själv menar att det är ordalydelsen som är det mer moderna. Jag tror att det är så han uttrycker sig. Skulle man tolka det hela som professor Vängby så - och jag återger nu texten - tvingar inte grundlagen fram en ekonomisk kompensation när ett kärnkraftverk måste stängas. Jag tycker själv att detta låter mycket intressant. Tydligen kan man tolka grundlagen så att ersättningsreglerna inte tvingar fram en sådan ersättning. Bertil Bengtsson: Jag uppfattar det som att det inte går att klara sig utan ersättning när ett kärnkraftverk stängs, utom i ett läge då man stänger det av säkerhetsskäl. Diskussionen mellan Staffan Vängby och mig - som jag inte tycker är det direkt avgörande i det här fallet - har gällt det faktum att jag menar att grundlagen tyder på att även om det skulle hända en kärnkraftsolycka i Barsebäck, och man måste stänga verket, skulle det utgå ersättning. Det är grundlagens ordalydelse, vilket ju är alldeles tokigt enligt gällande rätt. Jag menar alltså att grundlagsändringen av många skäl har tekniska brister i formuleringarna om bestämmelserna om äganderätten. Anders Victorin har också varit inne på detta. Detta är inte bra, och man borde göra någonting åt det. Men lagen måste följas så länge den ser ut på det här viset. I grundlagen finns det mycket allmänna uttryckssättet om angelägna allmänna intressen osv. Det kan tolkas på olika vis. Grundlagen ger alltså inte klart besked just i detta fall. Bo Könberg: Fru ordförande! Jag har några frågor om rättsprinciper. Jag tänker börja med frågan om generalitetsprincipen, dvs. att man inte bör lagstifta i enskilda fall. Jag tror att det var professor Victorin som var den som närmast var inne på frågan. Om jag förstod honom rätt menade han att det hela var befogat eller åtminstone försvarligt i detta fall i den meningen att alternativet hade varit att man gjort det på något annat sätt, mer i skymundan. Detta skulle alltså ha varit ett sätt att ordna så att alla kort kom på bordet. Jag vill gärna höra litet mer om det resonemanget. Får den generalitetsprincip som många, om inte alla, rättsstater försvär sig till vika om alternativet är att saker görs i skymundan? Anders Victorin: Detta var mitt mycket enkla och praktiska resonemang. Jag tycker nämligen att det är bättre att spela med öppna kort därför att man förmodligen inte kommer fram till någon uppgörelse om man inte mer i detalj beskriver hur det hela skall gå till. Generalitetsprincipen har beskrivits av ett antal författare som mer formell. Får man ett EU-direktiv om hur man t.ex. skall införa speciella säkerhetskontroller på flygplatser med ett större antal passagerare än tre miljoner skriver man en sådan generell lagstiftning, men den gäller bara Arlanda. Här handlar det om tolv reaktorer vilket inte heller det är så mycket att spela med - särskilt inte eftersom det bara finns tre fyra bolag som driver kärnkraft här i landet. Jag tycker alltså att det är svårt att upprätthålla generalitetsprincipen i sådana här åtgärder, som dessutom till slut gäller ingripanden som regeringen måste fatta beslut om i enskilda fall. Det som är tråkigt är att riksdagen för egen del har sagt hur det skall gå till. Det är här som invändningar kan riktas. Men jag tror att det var bättre att man gjorde på det här viset i alla fall, för att sedan dölja det hela under en generell skrivning i det lagförslag som vi nu diskuterar. Bo Könberg: Det är väl alldeles klart att man i många fall kan komma runt generalitetsprincipen genom att beskriva det hela i något som låter som generella termer men som syftar på enskilda fall. Men om principen betyder någonting är det väl att man skall försöka avstå från sådant? Anders Victorin: Det håller jag med om, men ibland är det inte riktigt möjligt. Bo Könberg: Skulle jag möjligen kunna få korta kommentarer från våra två övriga professorer om just denna fråga? Har vi i KU anledning att bry oss om generalitetsprincipen när vi granskar lagen och ger våra synpunkter på den till andra utskott? Hans-Heinrich Vogel: Generalitetsprincipen här i Sverige är inte så alldeles enkel att vidhålla i alla detaljer. Man måste nog ta hänsyn till den litet speciella situation vi har här i Sverige i fråga om maktdelning. Vi har inte samma strikta maktdelning som i andra kontinentaleuropeiska konstitutionella system och i Förenta staterna, för att ta ett stort land utanför Europa. Regeringen har som bekant normgivande uppgifter här i Sverige och den kan t.o.m. konkurrera med riksdagen när det gäller restkompetensen. Om riksdagen vill konkurrera vinner riksdagen, men regeringen är oförhindrad att agera som normgivare intill dess riksdagen blir aktiv. Gränsen mellan den exekutiva makten och den legislativa är alltså inte lika skarp här i Sverige som på annat håll. Det skulle därför kanske innebära att tillgripa ganska starka medel om man skulle kräva en generell norm formulerad av riksdagen, en norm som sedan skall tillämpas av regeringen på det enda tänkbara fallet. Detta är något som man kräver i åtskilliga kontinentala rättssystem, där gränslinjen är mycket klart och skarpt definierad. Men här i Sverige är systemet inte riktigt så utformat. Här är det mer funktionella aspekter som gäller. Vad vill och kan riksdagen göra med sitt speciella arbetssätt och vad bör regeringen göra i riksdagens ställe med tanke på exempelvis omständigheten att regeringen har tillgång till förvaltningsmyndigheter som kan förbereda beslut osv.? Bertil Bengtsson: Jag tror inte att jag har något av värde att tillägga. Bo Könberg: Tack för detta. Jag skall också ta upp ändamålsfrågan. Det är väl alldeles klart att detta är en mycket stor fråga som diskuteras mycket. Oavsett om det finns något senare fall än franska revolutionen är det en stor fråga. Flera av er har sagt att ändamålet inte är så väldigt precist, utan t.o.m. litet luddigt. Min fråga riktar sig närmast till professor Bengtsson. Den gäller resonemanget om att det kanske, när det gäller Barsebäck - som ligger där det ligger - eller Ringhals, kunde finnas goda skäl. Om jag fattade professorn rätt fanns det inte lika goda skäl i övrigt. Eftersom lagen gäller alla kärnkraftsreaktorer skulle alltså ändamålet vara annorlunda för ett par av dem än för resten. Har jag fattat det rätt? Bertil Bengtsson: När jag läste promemorian trodde jag att man lagt upp resonemanget så att det var säkerhetsfrågorna som gällde. Bl.a. finns den österrikiska författningsdomstolen omtalad, som i ett liknande läge sade att detta är ett allmänt intresse eftersom folk är så rädda för kärnkraften etc. Jag menar att skälen kanske är litet olika för kärnkraftverken. Ur skadeståndssynpunkt eller försäkringsrättslig synpunkt kan man säga att risken är så stor i tätbefolkade områden att den inte är acceptabel, medan man däremot t.ex. för Oskarshamn kan säga att det naturligtvis kan föreligga en risk men att den kan tyckas vara mer försvarlig. Det var ungefär så jag menade. Vi är här inne på ett resonemang som jag själv tycker skulle vara rimligt, men som man inte trycker på i propositionen. Där talas i stället om omställningen av hela samhället i miljövänlig riktning. Anders Victorin: Jag vill göra en lekmannakommentar. Såvitt jag förstår är det alldeles uppenbart att man inte kan säga att Barsebäck skall stängas av säkerhetsskäl. Det skulle nämligen utlösa en diplomatisk incident med Danmark. Danmark kommer naturligtvis omedelbart att ta fasta på detta och säga: ?Snabbstoppa Barsebäck nu, och sluta tjafsa!? Det är något man inte vill vara med om, särskilt med tanke på den långvariga diskussion som ägt rum om Barsebäcks placering. Vi är nästan alla numera, såvitt jag förstår, överens om att placeringen var ett stort misstag och en skamfläck för Sverige. Bo Könberg: Min fråga gällde egentligen närmast huruvida det är rimligt att ha samma ändamål när det tydligen är fråga om helt olika saker. Jag har en fråga till professor Vogel som jag tror har att göra med EG-rätten på en mycket speciell punkt. Det gäller det speciella fallet med den första omgången med Barsebäck. Det finns ju annan statlig egendom som man skulle kunna ta i anspråk i stället. Jag vill ha detta preciserat. Spelar det någon roll vid en prövning av om EG-rätten träds förnär eller inte att staten, på goda eller dåliga grunder, avstått från att använda sig av sin egen egendom och i stället använt andras för att börja uppnå det mål man ställt upp? Hans-Heinrich Vogel: Man får räkna med att det kan spela en betydande roll. Det är därför jag har nämnt kapitalliberaliseringsdirektivet, som knyter kapitalinvesteringar över gränsen till fördragets skyddsbestämmelser om de fyra berömda friheterna. Detta betyder att investeringar av utländska ägare i svenska kärnkraftverk - och det är inte bara Barsebäck som i så fall berörs - kan utlösa precis den kontakt till EG-rätten som jag i andra avseenden är litet mer osäker på. Men här verkar det vara lätt hänt att det blir kontakt med EG- rätten och att EG-rätten därför måste dras in i bedömningen på ett helt annat sätt än vad som hitintills har skett. Bo Könberg: Tack för det. Till sist har jag en fråga som gäller detta med full ersättning eller inte. Vi har hört att det finns litet olika uppfattningar om ifall den senaste ändringen i regeringsformen på den här punkten har lett till någon förstärkning. Om jag förstod det rätt menade professor Bengtsson att det inte blivit någon skillnad och att den gamla boken från 80-talet gäller på den här punkten. Jag förstod professor Victorin så att detta skulle uppfattas som en skillnad. Rätta mig om jag har missuppfattat det hela! I den konkreta frågan, dvs. huruvida full ersättning skall gälla oavsett hur man ser på historiken med förändringarna i regeringsformen, använde professor Victorin på ändamålssidan uttrycket att det skulle vara av policyintresse från statsmakternas sida som lagförslaget tillkommit. Detta skulle därför, om jag har antecknat rätt, dra i riktning mot full ersättning i detta fall. Jag tolkade även det senare replikskiftet så att professor Victorin var för detta. För att vi innan vi skils skall få klarhet i vad samtliga tre tycker på den här punkten vill jag höra av er andra två om ni är av uppfattningen att full ersättning är det som kommer att bli aktuellt. Detta har en viss bäring också på de frågor som Anders Björck var inne på i början och som handlade om att veta vad riksdagen ger sig in på. Bertil Bengtsson: Jag förstod frågan så att den gällde huruvida detta stämmer med grundlagen. Huvudregeln är alltså full ersättning. När de här ändringarna kom till i slutet på 1970-talet innebar det att man inte ställde något absolut krav på detta. Särskilda skäl skall gälla om man inte skall få full ersättning. Den regeln består, men jag håller med Anders Victorin som satte ett frågetecken för vad jag sade. Det ligger mycket i detta att det nu blir en litet annorlunda typ av inskränkningar som blir aktuella. Man kanske kan säga att om man nu skulle skriva om det hela skulle man ha tagit upp en hel del andra fall till diskussion och undersökt om det var försvarligt att ge full ersättning eller inte. Men den luddiga och oklara regel som fanns från början är lika luddig och oklar fortfarande. Man kan inte säga mer än att huvudregeln är full ersättning, men att man kan tänka sig speciella fall och olika argument för att full ersättning inte skall gälla. Dagens lagstiftning ger inte i alla lägen full ersättning, även om den ger det i många fall. Man kan alltså inte säga att rättsläget är riktigt klart, men man vet vad som är huvudregeln. Hans-Heinrich Vogel: Också jag lutar starkt åt full ersättning i förekommande fall. Utöver vad som har sagts tidigare vill jag också peka på den promemoria som nu i efterhand har kommit fram men som tydligen skrevs i Näringsdepartementet två eller tre veckor före energiöverenskommelsen. I denna promemoria belyses problematiken kring Ringhals i detalj. Existensen av promemorian gör det enligt mitt förmenande mycket svårt att hitta skäl att lämna huvudregeln för full ersättning. Anders Victorin: Låt mig förklara hur jag resonerar. Det är mycket enkelt. Det finns en passus i proposition 1993/94:117 där regeringen, på förekommen anledning, uttalar sig i frågan om full ersättning. En motionär hade sagt att det borde vara full ersättning. Regeringen håller i propositionen med om det, men man anför som enda exempel ett undantag, nämligen den välkända presumtionsregeln i expropriationslagen. I det fallet skulle undantag alltså kunna göras, men något sådant fall tror jag inte föreligger här, utan presumtionsregeln gäller förväntningar om markvärdesstegringar på grund av kommunala beslut. Bo Könberg: Jag tackar för det. Jag tycker mig på den här punkten ha fått en ganska bred juridisk bild av att det åtminstone drar i riktning mot full ersättning och kanske mer än så. Tack! Kenneth Kvist: Vi har nu fått de flesta frågor belysta. Professor Victorin sade något som jag skulle vilja ha ytterligare belyst eller konkretiserat. Som kritiker av 2:18 har jag ansett att skyddet av äganderätten alltmer har utvidgats. Det har egentligen också varit strävan hos de olika förslagsställarna. Professor Victorin säger att lagstiftningsarbetet vad gäller 2:18 har blivit oklart och obegripligt. Betyder det att de allt längre formuleringarna har gjort att paragrafen har kommit att bli alltmer oklar och att strävan att stärka äganderättsskyddet egentligen har motverkats av mer och mer oklara formuleringar? Alltså - ju mer man har sagt, desto suddigare har det blivit. Anders Victorin: Nej, det är inte riktigt så jag menar. Problemet med 2:18 gäller hur man skall se på existerande lagstiftning. Den stora kompromiss som gjordes vid den sista reformen var tydligtvis att man skulle anse att angelägna allmänna intressen utgjordes av de formuleringar som fanns i äldre lagstiftning, medan man möjligtvis med avseende på nyare lagstiftning skall ta uttrycket angelägna allmänna intressen bokstavligt. Till grund för mitt resonemang ligger två saker. Det är å ena sidan det famösa rättsfallet från Högsta domstolen 1996, som handlade om ett tvångsservitut enligt fastighetsbildningslagen för att 30 stycken travhästar något mer bekvämt skulle kunna flyttas till en träningsbana. Högsta domstolen förklarade då att med hänsyn till formuleringarna i fastighetsbildningslagen fick detta betraktas som ett angeläget allmänt intresse. Jag kan inte förståndsmässigt begripa att det skulle kunna vara det. Å andra sidan finns en motsatt tendens, ett fall från Regeringsrätten den 10 januari beträffande Norra länken. Man går där in och tolkar naturresurslagen så bokstavligt att ett stackars litet hål på 30 m och 30 fällda träd som skulle återställas inte kunde ses som någonting annat än ett ingrepp i naturresurslagens mening. Jag ser här en tendens till diametralt motsatta uppfattningar om hur man skall tolka lagstiftning och förarbeten. Det var detta jag hade i tankarna när jag fällde de ord som Kenneth Kvist hänvisar till. Peter Eriksson: Också jag har funderat på 2:18 i grundlagen. Det är svårt att tolka grundlagen, och det kan ibland också vara litet knepigt att tolka professorer. Utifrån den förstärkning av äganderätten som 1994 kom till i 2:18 i grundlagen skulle jag vilja rikta en fråga framför allt till Victorin och Bengtsson: Är ni överens om att detta stärker reaktorägarnas möjligheter att få full ersättning? Jag tycker det är väldigt skönt att höra att ni ordentligt talar om vad ni tycker om lagstiftarnas sjabbel på den här punkten. Jag uppfattar det ändå som att er kritik i första hand är riktad mot andra situationer och att Bertil Bengtssons kritik mot 2:18 gäller möjligheterna att genomföra en miljöpolitik i andra avseenden än just det här. Bertil Bengtsson: Ja, det är riktigt uppfattat. Min kritik gäller situationer som inte är aktuella här. I det här fallet menar jag att det inte är någon diskussion om att ersättning skall utgå. Det är i de andra fallen man kan kritisera 2:18. Jag håller helt med Anders Victorin om att detta inte är någon lyckad paragraf utan att den snarast borde göras om i enlighet med riksdagens intentioner. Den stämmer nämligen inte överens med vad ni egentligen menade här. I det här fallet innebär alltså 2:18 att det skall utgå ersättning - det är alldeles klart. Däremot klargjorde man inte på ett tillfredsställande vis hur stor ersättningen skulle vara. Anders Victorin: Jag har ingen ytterligare kommentar till det. Ola Karlsson: Jag skulle vilja återgå till omfattningen av lagförslaget. Lagen ger ju regeringen bemyndigande att avveckla tolv kärnkraftsreaktorer och därmed hälften av landets elproduktionsanläggningar. Det sker också på ett sätt som innebär att man tvångsvis tar enskilds egendom i anspråk. Professor Vogel har jämfört det här med Karl XI:s reduktion och franska revolutionen. Delar ni andra professorer uppfattningen att det här lagförslaget är unikt till sin omfattning vad gäller möjligheterna att ta enskild egendom tvångsvis i anspråk? Bertil Bengtsson: Jag kan inte komma på något exempel där det är så pass stora ekonomiska värden som står på spel, men jag har inte forskat i saken. Anders Victorin: Jag har samma inställning. När vi byggde järnvägar och kanaler här i landet gjordes naturligtvis också stora ingrepp. Det som gör att jag säger att det här kanske inte är så kolossalt stort ändå är att kärnkraften kommer att avvecklas. Det finns ju ett förbud i kärntekniklagen mot byggande av nya kärnkraftverk. Jag antar att det kommer att upprätthållas av riksdagen. Därför är det fråga om en period på ungefär 15 år, om man ser till den tekniska livslängden, kanske något längre i en del fall. Den första reaktorn i Oskarshamn laddades väl 1966. För Barsebäcks del handlar det om 1970 och 1972. Det är alltså fråga om en överskådlig tid. Ersättningsbeloppen borde ändå rimligtvis vara ganska stora. Jag har ingen aning om vad det handlar om här - det är som Anders Björck säger. Vi får ta med i beräkningen att de åldrande kärnkraftverken kommer att ta allt större driftskostnader i anspråk. Underhåll, reparationer och avställningar kommer allt tätare. Förmodligen kommer det att bli fråga om nedläggningar av ekonomiska skäl redan innan den rent tekniska driftstiden är till ända. På det viset håller jag också med Birgitta Hambraeus om att åldrade kärnkraftverk inte är någon bra affär. Ola Karlsson: På samma sätt har vi haft ett stort antal järnverk som har lagts ner under århundradena därför att de har blivit ekonomiskt ointressanta. Det unika med detta är väl att det ger staten en möjlighet att tvångsvis ta enskild egendom i anspråk. Det är väl i det avseendet som omfattningen är unik, inte i fråga om att vi har avvecklat ett antal industriproduktionsanläggningar. Om vi är överens om att lagstiftningen är unik till sin omfattning, skulle man då inte ställa större krav på precisering av det allmänna intresset i propositionen? Hans-Heinrich Vogel: På den frågan kan jag utan förbehåll svara ja. Det allmänna intresset måste i varje fall sett i ett europeiskt perspektiv preciseras avsevärt mer än vad som nu är fallet, enligt vad jag kan läsa mig till i propositionstexten och texten i vårens proposition om en uthållig energiförsörjning. Anders Victorin: Sett ur svensk synvinkel, med hänsyn till 2:18 och bestämmelserna i t.ex. expropriationslagen, tycker jag att preciseringen är tillräcklig. Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får expropriation ske för att tillgodose den allmänna fiskevården. Det är väl om möjligt ännu mer oprecist än det vi nu diskuterar. Bertil Bengtsson: Som jag redan har sagt tycker jag att hänvisningen till det allmänna intresset kunde ha motiverats på ett annat vis. Det kunde ha utvecklats mer, det kan jag hålla med om. Å andra sidan blir det därmed inte grundlagsstridigt. Som i så många andra fall kan man konstatera att motiveringen är otillfredsställande, men det hindrar inte att lagen ändå får godtas. Det kan ske under protester från juridiskt håll, men inte med åberopande av grundlagen. Ola Karlsson: Det förhållandet att lagförslaget är unikt till sin omfattning ställer alltså inte större krav på motivering från statsmakten? Bertil Bengtsson: Det är en rimlig synpunkt. Ju mer omfattande lagförslaget är, desto noggrannare får man motivera det. Jag hade som sagt gärna sett en utförligare och bättre motivering i propositionen. Hans-Heinrich Vogel: Naturligtvis kan också mycket små projekt, t.ex. expropriering av en villafastighet, vara ett mycket kraftigt ingrepp för vederbörande. Också i det fallet skall man självfallet ha ordentliga preciseringar i de dokument som ligger till grund för ett expropriationsbeslut. Det gäller hela kedjan från expropriationslagen ända ner till det konkreta ställningstagandet. Det allmänna intresset - och det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav - skall vara preciserat. Där skall icke slarvas, vare sig det är fråga om små projekt eller stora. Skillnaden som jag ser det är att det för de små projekten finns en väl etablerad praxis sedan 100 år tillbaka eller möjligen ännu längre. Där är kriterierna så klara att man med ganska knappa ord kan precisera kravet. Men kärnkraftverk har såvitt mig bekant inte exproprierats i Sverige förut. Där måste man självfallet nu, när det för första gången sker, bli mycket tydlig. Man måste mycket klart ange vad det är fråga om och varför man gör det och vari det allmänna intresset består. Ola Karlsson: Det gäller väl, om jag förstår det rätt, lagstiftningen generellt för alla de tolv kärnkraftsreaktorerna. Nu är ju avsikten att processen skall starta med de två Barsebäcksreaktorerna. Finns det inte skäl att kräva ett allmänt intresse när man gör valet av reaktorer, och finns det inte skäl att det intresset framgår av lagstiftningen? Anders Victorin: Det framgår att regeringen skall motivera sitt beslut, och det skall ske med hänsyn till det geografiska läget, typen av reaktor och andra omständigheter. Jag förutsätter att det allmänna intresset i det läget måste ha nått en ganska hög grad av precision. Å andra sidan har vi exproprierat kraft, t.ex. vattenkraft, i det här landet i andra sammanhang. Syftet var då kanske att utnyttja vattenkraften, men det finns också en sådan bestämmelse i expropriationslagen. Den svenska inställningen i de här frågorna har traditionellt varit ganska legär. Kommunernas möjlighet att expropriera mark för tätortsbebyggelse har utnyttjats för en företeelse som kallas land banking, dvs. man skaffar sig ett kommunalt markmonopol om man tycker att man har råd med det. Och det har godtagits. Ola Karlsson: Låt mig då gå över till regeringsformen 2 kap. 20 §, näringsfriheten. Där finns liknande uttryckssätt, även om man där talar om att angelägna allmänna intressen skall skyddas. I den utredning som föregick införandet av 2:20 skriver man:
Som redovisats i den allmänna motiveringen finns i dag en relativt omfattande reglering på närings- och yrkesfrihetens område. Denna reglering har tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Vidare finns det flera bestämmelser som innebär krav på viss utbildning eller annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper för att få utöva visst yrke. I vissa fall bedöms också näringsidkarens ekonomiska förhållanden för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. I grundlagsbestämmelsen slås nu inledningsvis den principen fast, att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring och utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är inte möjligt att här ange den närmare innebörden av uttrycket ?angelägna allmänna intressen?, men klart är att det måste röra sig om något som tar sikte på sådana intressen som har nämnts ovan. När man läser det här får man intrycket att det allmänna intresset som angivits i lagförslaget inte alls stämmer överens med det som angivits i förarbetena. Kan man verkligen hävda att avvecklingen kan genomföras med tanke på vad som här sägs om näringsfriheten? Hans-Heinrich Vogel: Jag är tveksam på den punkten, såsom kanske har framgått tidigare. Det sägs på andra ställen i det betänkande som Ola Karlsson refererar till att tvångsingrepp skall vara den sista utvägen. Man poängterar också det exceptionella i åtgärder som innebär ingripanden i den enskildes sfär, vare sig dessa är hänförliga till 2:18 eller 2:20 i regeringsformen. Det som sägs i betänkandet och det som har legat till grund för ändringen i regeringsformen är alltså inte i alla avseenden lätt att förena med vad som sägs i propositionen om lagen om kärnkraftens avveckling. Jag har svårigheter att få det hela att gå ihop. Som tidigare har påpekats är uttalandena i förarbetena till 2:18 och 2:20 om allmänt intresse och annat inte så klara att de kan ligga till grund för ordentliga, hållfasta resonemang. Ett immanent problem var också att det var frågan om en parlamentarisk utredning och att de olika politiska synsätten i dessa frågor inte i alla detaljer i betänkandet kunde utmynna i ett enhetligt, välkoordinerat ställningstagande. Det är helt enkelt olika synpunkter som har fått komma till uttryck där, och man kan finna belägg för ibland den ena, ibland den andra ståndpunkten. Att parlamentariska utredningar för med sig det problemet är naturligtvis väl bekant för riksdagsledamöter. Men det är inte enbart ett problem, utan det kan också vara en styrka, i och med att det klargör att politisk enighet icke råder på ett visst område och att man vid tillämpningen måste vara medveten om denna oenighet. Ola Karlsson: Lagförslaget ger intryck av att det handlar om att snabbt exe- kvera en politisk överenskommelse. Det ger också intryck av att man hela tiden sätter det förment allmänna intresset före det enskilda. Det gäller varseltiden, det gäller sakägarbegreppet, och det gäller ersättningsfrågan. En reaktorägare kan hamna i den situationen att han har ett stort antal långsiktiga kontrakt på leveranser till en viss prisnivå, och vid en stängning till följd av avvecklingslagen måste reaktorinnehavaren på marknaden köpa in el för att kunna fullfölja sina åtaganden. Han får då handla upp den elen till ett högre pris. Själva avsikten med avvecklingen är ju att tvinga upp elpriset. Kan man verkligen hävda att full ersättning till reaktorägaren inte skall inkludera kommande höjningar av elpriset i sådana här fall? Anders Victorin: Det som sägs är att man inte skall ta hänsyn till den fördyring som orsakas av nedläggningen av det enskilda kraftverket. Jag fattar det som att man inte skall ta med den generella förändringen av prisnivån i beräkningen. Det kan jag godta. Den förlust som reaktorägaren kan drabbas av genom att han fullföljer sina kontrakt eller om han bryter kontrakten och tvingas betala skadestånd, är däremot ersättningsgill. Hans-Heinrich Vogel: Problemet med övergångstider är ett alldeles speciellt problem i EG-rättssammanhang. EG-domstolen har i åtskilliga fall accepterat förändringar som avsåg situationer i vilka legitima förväntningar var för handen, men man har i så fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Även här är det de s.k. mjölkfallen som finns i bakgrunden. Övergångstiderna kan på jordbruksområdet vara ganska korta. Regleringsperioderna är korta, och därför kan man också bestämma sig för ganska korta övergångstider vid ändrade ingrepp i regleringssystemen. I kärnkraftsfallet är emellertid läget ett annat. Tillämpar man dessa resonemang på kärnkraften kommer man nog till slutsatsen att varseltiden till den 1 januari i år, den 1 juli nästa år eller vad som nu kan bli aktuellt, är oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken. Vad slutligen gäller prisresonemang är som jag nämnde tidigare en aspekt viktig, nämligen att den europeiska elmarknaden håller på att ta form. Till grund för denna ligger eldirektivet, som nu har trätt i kraft och som kungjordes tidigt i år. Detta är en parameter som för in europeiska resonemang i ersättningsdebatten, oberoende av den kärnkraftsrelaterade prisutvecklingen här i Sverige. Hur denna parameter slår igenom kan inte jag bedöma, men jag vill ändå peka på den. Anders Victorin: Den influensregel som vi nu diskuterar är - och jag talar nu utifrån ett expropriationsrättsligt perspektiv - en regel som såvitt jag har kunnat finna återfinns i samtliga länders expropriationslagstiftning. Den dyker upp för första gången i England år 1883. Den finns i fransk, tysk, holländsk och svensk rätt. Ola Karlsson: Vi har alldeles nyss konstaterat att motsvarande expropriationsförfarande aldrig någonsin har funnits under den här tidsperioden, så jag undrar om det är relevant att göra den hänvisningen. Anders Victorin: Ja, jag tycker det. När man skall försöka beräkna skadeståndet gör man det enligt en metod som kallas differensmetoden. Man försöker helt enkelt beräkna utfallet som om ingreppet inte hade skett, dvs. som om det hade tickat på som vanligt. Sedan beräknar man vad ingreppet medför i form av kostnader, förluster, osv. och gör en jämförelse. Man tar alltså inte hänsyn till ingreppets påverkan i sig. Det är detta enkla resonemang som ligger bakom. Bertil Bengtsson: Jag håller helt med om det sista som Anders Victorin sade. Det är en allmän expropriationsrättslig princip. Beträffande varseltiderna kan jag nämna att när jag en gång i tiden skrev remissyttrandet om promemorian tyckte jag att de var otillfredsställande. Jag menade att det borde vara ordentliga varseltider i det här fallet, men det har man inte tagit fasta på. Varseltidernas reglering i det här sammanhanget är inte tillfredsställande. Ola Karlsson: Vad är då en acceptabel varseltid? Bertil Bengtsson: Det har jag svårt att säga. Jag menar bara att en väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Ola Karlsson: Vi kan väl i alla fall konstatera att sex månader är en alldeles för kort tid? Bertil Bengtsson: Såvitt jag förstår är det så, men man skall nog vara mer sakkunnig än jag för att riktigt kunna bedöma den saken. Hans-Heinrich Vogel: Detta är just en punkt där utredning saknas. Vilka åtaganden har Sydkraft för Barsebäck, och hur passar åtagandena in i avvecklingsresonemangen? Jag menar att 7:2 i regeringsformen på denna punkt inte riktigt är tillgodosedd. Ola Karlsson: För att få en fullgod beredning av lagförslaget skulle konstitutionsutskottet eller näringsutskottet alltså behöva begära in sådana kompletterande upplysningar att vi skulle kunna förlänga varseltiden? Bertil Bengtsson: Det är kanske en väg. Ola Karlsson: För att fortsätta litet grand med expropriationsrättsliga principer vill jag peka på att förslaget bygger på principen att beslut om upphävande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor skall jämställas med expropriation och att expropriationsrättsliga principer skall tillämpas på sådana beslut. Är den stipulerade minsta livslängden 40 år i överensstämmelse med expropriationsrättsliga principer? Anders Victorin: Nej. Det är det som jag har sagt. Ola Karlsson: Kan det finnas några andra skäl för att frångå de här principerna? Ordföranden: Det bör man möjligen fråga regeringen, som har lagt fram förslaget, om. Ola Karlsson: Låt mig gå vidare: Enligt lagförslaget fattas avställningsbeslutet av regeringen, med möjlighet till rättsprövning i regeringsrätten, medan ersättningsfrågan prövas i fastighetsdomstolen, med den vanliga instansordningen - hovrätten och Högsta domstolen. Vad är er uppfattning om den här dubbla instansordningen? Bertil Bengtsson: Den förekommer också i andra sammanhang, t.ex. när regeringen fattar beslut om expropriation och domstolarna sedan tar ställning till ersättningens storlek. Den är alltså inte särskilt anmärkningsvärd. Ola Karlsson: Under remissbehandlingen har påtalats att de skatterättsliga aspekterna inte har behandlats. Vad är er uppfattning om detta? Skulle de inte ha behövt belysas i propositionen? Hans-Heinrich Vogel: Ja, förvisso. Ola Karlsson: Den sista frågan: Tillfredsställer den föreslagna lagen rimliga rättssäkerhetskrav med avseende på att lagen skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart? Anders Victorin: Förutsebart är det nog. Det är väl åtminstone ingen tvekan om vilka som kommer först. Sedan har vi diskussionen om ersättningens storlek, men jag menar att om man på något vis accepterar att den här intresseavvägningen leder till att riksdag och regering kan besluta att kärnkraften skall läggas ned i förtid - om man säger att detta ändå på något vis är ett intresse - blir nästa steg bara ersättningsfrågan och möjligtvis också den varselperiod som det skall vara fråga om. Det är väl till de frågorna som det huvudsakliga intresset här knyter sig, och det är väl dem som vi har diskuterat mest här i dag. Ordföranden: Jag vill haka på där. En sak är hur det skall regleras, hur det skall gå till, vem som skall fatta beslut om tillstånd och sådant där, men vi har också den inledande passusen i den första paragrafen, där det talas om omställning av energisystemet, att den skall ske på konkurrenskraftiga villkor på en internationell elmarknad och att den skall vara bra för svensk industri osv. Jag skulle vilja fråga: Har den passusen över huvud taget något med förutsebarheten att göra? Det kan vara olika regeringar som skall ta ställning i den här frågan. Jag har uppfattat att det i varje fall i riksdagen redan nu finns olika uppfattningar om vad som ger mest konkurrenskraftiga villkor, om vad som säkerställer eltillförseln till svensk industri osv. Eller är denna inledningsparagraf en fullständig nullitet? Behövs den över huvud taget? Bertil Bengtsson: Det är ju nu en tendens i lagstiftningen att man skriver en inledningsparagraf som låter vacker och allmänt anger lagens syften men som har ganska liten juridisk betydelse. Jag menar väl att den här skrivningen inte säger så värst mycket, men man kan tänka sig situationer när det kan konstateras att avställningen inte uppfyller ens de väldigt vaga fordringarna där. Dess juridiska betydelse är väl i varje fall begränsad. Anders Victorin: Jag har uppfattat det som ett försök att med några få ord fånga in det som ligger i den energipolitiska planen, att man refererar till ett annat beslut som ligger som bakgrund. Det här är så att säga ett verkställighetsbeslut inom ramen för detta. Ordföranden: T.o.m. Lagrådet säger att utformningen av den andra delen här är mindre vanlig när det är fråga om lagtext. T.o.m. det har alltså reagerat. Folk läser ju paragraf för paragraf. När vi är ute på möten och träffar människor är vi vana vid att de läser vad som står och säger: Följ det här nu! Man frågar sig då om detta är en bra mall för hur lagar och lagparagrafer skall se ut. Bertil Bengtsson: Man kan kanske säga att det första man gör i Lagrådet är att slå ned på sådana där saker. Man läser det gång på gång och ställer frågan: Duger detta? Det är en mycket befogad invändning från Lagrådet, som det är dess skyldighet att göra. Ola Karlsson: Jag fick svar bara från professor Victorin på min sista fråga. Jag undrar om jag kunde få ett svar även från professor Vogel och från professor Bengtsson. Uppfyller lagen rimliga rättssäkerhetskrav för att den skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart? Hans-Heinrich Vogel: För min del får jag hänvisa till vad jag har sagt i beredningsfrågan. Det som gäller för underlaget slår naturligtvis också igenom på lagtexten. Jag kan för egen del inte säga att det som här sägs är tillräckligt preciserat. Jag tvekar här om det är godtagbart. Bertil Bengtsson: Nej, det är klart att förutsägbarheten lämnar en del övrigt att önska, och man kunde väl hoppas att det i varje fall skulle kunna upprättas en plan i vilken ordning som nedläggningen kommer att ske eller liknande. Det sammanhänger med vad jag sade om varselreglerna - det är angeläget att man kan förutse detta i god tid. Riktigt tillfredsställande är det väl alltså inte från den synpunkten. Ola Karlsson: Ytterligare en kort fråga. Konstitutionsutskottet har tidigare, bl.a. i betänkandet 1994/95:KU13, påpekat att utskottet vid ett flertal tillfällen framhållit vikten av att propositionerna innehöll genomarbetade konsekvensanalyser. Propositionens förslag utgjorde underlag för riksdagens beslut. Krävdes ytterligare upplysningar, kunde det beredande utskottet visserligen komplettera underlaget, men på grund av tidsbrist kunde oftast inte något mera omfattande analys- och utredningsarbete göras. Att en väl genomförd konsekvensanalys fanns med i beslutsunderlaget underlättade också en efterkommande uppföljning och utvärdering. Innehåller det här lagförslaget enligt er uppfattning sådan konsekvensanalys att det är möjligt för riksdagens utskott att fatta ett tillfredsställande och väl genomarbetat beslut? Hans-Heinrich Vogel: Just bristen på konsekvensanalyser är slående. Även om man ser på alla de tre propositioner som enligt mitt förmenande hör ihop, den om uthållig energiförsörjning och höstens om ny ellag och lagen om kärnkraftens avveckling, är det underlag som man får inte tillfredsställande för, i varje fall, min del. Jag kan inte försätta mig i riksdagsledamöternas situation och vet inte vilka krav ni ställer, men för egen del vore jag inte nöjd med det som offereras här. Bertil Bengtsson: Mot bakgrund av Energikommissionens betänkande med alla dess bilagor, som jag inte själv har gått igenom, kan man nog säga att det dock har gjorts en hel del för att förbereda det här. På enskilda punkter kan jag hålla med Hans-Heinrich Vogel om att man tvekar, kanske just i fråga om EG- konsekvenserna, men det här har dock utretts i stor utsträckning i förarbetena till propositionen. Sedan kan det sägas att man möjligtvis kunde ha tagit in ytterligare diverse bilagor från Energikommissionen i propositionen. Jag tycker kanske inte att det här är så anmärkningsvärt. Ordföranden: Jag har ingen ytterligare anmäld som önskar ställa frågor. Jag ber att få tacka våra inbjudna gäster för att ni har berikat vårt vetande och även förhoppningsvis höjt kunskapsnivån. Jag ber också att få tacka alla dem som i övrigt har följt denna utfrågning.
Konstitutionsutskottet 1997-11-06
Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström angående lag om kärnkraftens avveckling
Ordföranden: Jag ber att få hälsa alla välkomna till den här utfrågningen med anledning av regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Den 23 oktober hade KU en utfrågning med tre sakkunniga på området. Utskottet har ansett det rimligt att också propositionsförfattaren får framföra sina synpunkter, bl.a. med anledning av vad som kom fram vid den förra utfrågningen. Anders Sundström kommer att inleda med en kort föredragning. Vid sin sida har han rättschefen för Näringsdepartementet, Per Erik Lindeberg. Anders Sundström: Jag vill börja med att tacka för inbjudan. Jag har uppfattat det så, att samtalet här skall handla om hur beredningen har skötts, om det är i överensstämmelse med regeringsformen och också kan anses vara i enlighet med EG-rätten och Europakonventionen. Jag är som minister ytterst ansvarig för beredningen av ärendet, och jag har varit mycket angelägen om att genomföra en korrekt beredning av detta ärende, som är politiskt kontroversiellt och juridiskt komplicerat. Beredningen startade egentligen med Energikommissionens arbete. Energikommissionen hade till sitt förfogande en särskild juridisk expertgrupp. Den expertgruppen gjorde en grundlig analys av hur omställningen av energisystemet och avvecklingen av kärnkraftverk kan påbörjas. Man anförde att det krävdes en ny lag, och man tittade också på vilka möjligheter som fanns att genomföra en sådan lag. Man fann att det var möjligt att gå fram på det sättet, och det var också vad som stod i Energikommissionens betänkande. Betänkandet remissbehandlades sedan i ett mycket omfattande remissförfarande. Det var ett enormt material att tränga igenom. Just på den här punkten fanns ingen oenighet i remissopinionen, utan det fanns en mycket bred uppslutning kring Energikommissionens slutsatser vad gäller möjligheten att genomföra en sådan här lag. De juridiska bedömningar som Energikommissionen gjorde godtogs av remissinstanserna. Därefter påbörjades ett arbete i Regeringskansliet. Regeringen utsåg en särskild arbetsgrupp med uppdrag att ta fram ett lagförslag grundat på Energikommissionens bedömningar. Det var också nödvändigt för att det skulle vara möjligt att ta ställning till om avvecklingen skulle ske med eller utan tvingande lagstiftning. Detta beredningsarbete pågick alltså i Regeringskansliet. Arbetsgruppens arbete bedrevs parallellt med de partiöverläggningar som fördes om energipolitiken. Vi analyserade också alternativ utan lagstiftning, dvs. om staten via förvärv av kärnkraftverk eller via ägardirektiv till statliga Vattenfall skulle stänga kärnkraftverk. Därefter genomfördes ytterligare en bred remissomgång med departementspromemorians lagförslag som underlag. Som ett resultat av det fortsatte en beredning inom Regeringskansliet med deltagare från de närmast berörda departementen, dvs. Justitiedepartementet, Finansdepartementet och Miljödepartementet tillsammans med Näringsdepartementet. Det arbetet skedde under hela tiden, först när det gäller lagrådsremissen och sedan vad gäller utformningen av propositionen. Därefter har frågan också varit uppe på allmän beredning i regeringen. Remisskritiken redovisades och bemöttes också i propositionen; det var ju för övrigt rätt litet kritik. Därefter har också Lagrådet haft att ta ställning till om beredningskravet enligt regeringsformen är uppfyllt. Det har inte inkommit några invändningar i denna fråga. Jag menar alltså att det mot denna bakgrund saknas fog för kritik om att regeringsformens beredningskrav inte skulle vara uppfyllt. Vi har hanterat detta ärende på det sätt som regeringsformen kräver. Därmed har vi också i samband med detta arbete beaktat vad som sägs i Europakonventionen och EG- rätten. Inte heller mot detta har Lagrådet gjort några erinringar. Jag ville börja denna utfrågning med en sådan inledning för att redogöra för beredningsansvaret, som i departementet åvilar mig. Anders Björck: Som nämndes hade vi tidigare tre välkända juristprofessorer här i konstitutionsutskottet. De framförde då en helt motsatt uppfattning och riktade stark kritik mot beredningen av ärendet. Anser Anders Sundström, så här med facit i hand, att det inte finns någon punkt där beredningen av ärendet hade kunnat ske på ett annorlunda sätt? Anders Sundström: Jag måste nog be Anders Björck precisera frågan. De tre juristerna hade en helt motsatt uppfattning om hur beredningen av ärendet hade gått till, sade han. Jag deltog inte själv vid utfrågningen, så jag skulle vilja få detta preciserat. Anders Björck: Jag talar t.ex. om EG-rätten - jag skall strax återkomma till det. Anders Sundström: På vilket sätt preciserade man det? Anders Björck: Man hävdade t.ex. att det på ett antal punkter, exempelvis vad gäller kvantifieringen av hur stora skadestånden kunde bli, inte fanns några beräkningar. Anders Sundström: Som jag har kunnat läsa mig till samtalen var det inte riktigt så resonemanget fördes. En av juristerna hade synpunkter på detta men kunde inte själv precisera på vilka punkter beredningen var felaktig, utan han ville ha ett bredare underlag. Per Erik Lindeberg, som är rättschef, kan utveckla detta. Jag uppfattar inte att det är på det sätt som Anders Björck beskriver det, att alla tre helt motsatte sig hanteringen. Anders Björck: Hans-Heinrich Vogel svarade utomordentligt bestämt på den frågan och sade att han icke ansåg att beredningen hade varit tillfredsställande. Den frågan skall ju också granskas i konstitutionsutskottet till våren, eftersom det föreligger en anmälan därvidlag. Vad jag undrar - och det är för att svara på detta som vi har bett Anders Sundström komma hit i dag - är om Anders Sundström i dag, med facit i hand, inte anser att beredningen på någon punkt skulle ha kunnat ske på ett annorlunda sätt. Anders Sundström: Jag anser att beredningen har skötts på ett fullt korrekt sätt, och jag har också redovisat hur det har gått till. Det är en mycket lång resa, med en stor parlamentarisk utredning följd av remissbehandling, där frågan för första gången väcktes. Därefter har frågan vandrat via en departementspromemoria, en lagrådsremiss och en proposition. Det har varit behandling i utskott och ännu en lagrådsremiss. Inte vid något av dessa tillfällen har det framkommit kritik mot beredningen. Per Erik Lindeberg vill kanske säga något med anledning av detta. Per Erik Lindeberg: Professor Vogel konsulterades av Svenska Kraftverksföreningen redan under remisstiden. Föreningen hänvisade till hans synpunkter i det remissvar som man lämnade. Innebörden av den kritiken var att det fanns en lång rad ytterligare frågor som måste utredas innan beslut kunde fattas om lagrådsremiss och proposition. Den kritiken togs sedan upp i propositionen på s. 37. Där finns en noggrann redovisning för kritiken även vad gäller förslagets EG-rättsliga aspekter. Regeringen konstaterar där först att man finner det helt klart att förslaget inte står i strid med Europakonventionen, som ju utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Regeringens slutsats blir då följande: ?Enligt regeringens uppfattning finns det över huvud taget inte skäl att anta att de ingrepp som avses här och som enligt det tidigare sagda kan förutsättas vara godtagbara enligt Europakonventionen skulle vara otillåtna enligt EG- rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. EG-domstolen har slagit fast att de grundläggande mänskliga rättigheterna som dessa kommit till uttryck i Europakonventionen utgör en del av gemenskapsrättens allmänna principer. Med hänsyn till vad som anförts om ingreppens bakgrund och bedömningen i ersättningsfrågan (avsnitt 7.3) finns inte heller skäl att anta att ingreppen skulle vara oförenliga med de EG- rättsliga principerna om berättigade förväntningar och om proportionalitet. Vad gäller de konkurrensrättsliga aspekterna måste självklart Vattenfall AB:s och Svenska kraftnäts agerande ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt såväl svensk rätt som EG-rätt.? De grundläggande frågorna om lagens förenlighet med RF, Europakonventionen och EG-rätten behandlas ingående i Lagrådets yttrande, se bilaga 6.? Lagrådet instämmer där helt med den bedömningen. Jag citerar från deras yttrande på s. 165 i propositionen: ?Under den remissbehandling som har föregått utformningen av lagrådsremissen har vissa EG-rättsliga synpunkter förts fram. Lagrådet ansluter sig för sin del till uttalandena i remissprotokollet om att sådana ingrepp som är att anse som godtagbara enligt Europakonventionen får anses vara tillåtna enligt EG-rätten, så länge de baseras på objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Det finns inte skäl att anta att det remitterade lagförslaget skulle innebära något avsteg i detta hänseende. Inte heller i övrigt har Lagrådet kunnat finna att de ingrepp som det är fråga om skulle vara oförenliga med EG-rättens principer.? Jag tycker att det är svar nog på frågan. Anders Björck: Det är möjligt att rättschefen tycker det. Vi skall återkomma till detta - det är ju trots allt ändå vi som ställer frågorna. Jag har ett antal frågor, och jag tar dem i tur och ordning. Vi har från den nuvarande regeringen, bl.a. från statsministern - Göran Persson torde ju vara en bekant storhet för Anders Sundström - fått höra att man till riksdagen icke skall lägga fram några förslag som inte är dels kostnadsberäknade, dels finansierade. Då vill jag fråga näringsministern: Vilka beräkningar gör näringsministern av de kostnader för staten som kommer att uppkomma i samband med avvecklingen av Barsebäck? Man skall ju leva som man lär. Anders Sundström: Ja, det är en god egenskap att leva som man lär. Det försöker jag göra. Jag kan börja med att konstatera att hela riksdagen har beslutat att kärnkraften skall avvecklas. Inget av partierna har i sina budgetprognoser tagit upp kostnader eller intäkter på grund av den omställningen. Det är i och för sig väldigt svårt att bedöma om en avveckling som sker under en kort tid eller en som sker under en lång tid är dyrast. Anders Björck har inte redovisat kostnaderna för sitt alternativ, och jag har inte redovisat kostnaderna för vårt alternativ. Vi har inte redovisat inlösenkostnaden för Barsebäck, eftersom vi fortfarande förhandlar med ägarna. Mitt ansvar är att vara rädd om statens pengar, och i den meningen vill jag leva som jag lär. Jag har inget intresse av att flagga upp ersättningarna, så att de blir långt högre än den rimliga ersättning som Sydkraft skall ha. Det skulle vara bra om andra företrädare för staten visade samma återhållsamhet. Anders Björck: Anders Sundström har alltså inga som helst siffror att komma med, inte ens approximativa belopp? Anders Sundström: Jag kommer i den här frågan att agera så att jag enbart ser till statens intresse. Jag kommer inte att ta någon taktisk, politisk hänsyn. Jag vill åstadkomma en omställning på de för staten fördelaktigaste villkoren. Jag kommer inte att medverka i en politisk debatt, där å ena sidan Moderaterna med Bo Lundgren pratar om belopp på 20-30 miljarder kronor och jag skall företräda den andra sidan. Jag kommer att företräda statens intresse. Jag skall leva precis som jag lär, Anders Björck. Jag anser att jag företräder statens intresse genom att tillsätta skickliga, duktiga förhandlare, som åstadkommer ett för staten så bra resultat som möjligt. Anders Björck: Konklusionen är alltså att riksdagen enligt Anders Sundström skall fatta ett beslut med den teknik som han valt, nämligen att inte först förhandla och be riksdagen godkänna ett färdigförhandlat avtal? Vi skall alltså inte ha någon som helst aning om vilka kostnaderna kommer att bli? Är det vad Anders Sundström menar? Anders Sundström: Riksdagen har fattat ett beslut, nämligen att stänga all kärnkraft till år 2010, utan att anvisa medel för detta. Jag har medverkat till en förhandling, som innebär att just det årtalet lyfts bort och sagt att vi nu påbörjar omställningen med att stänga den första reaktorn. Jag vill använda en ordning som gör att staten drabbas av så små kostnader som möjligt och får så stora intäkter som möjligt. Jag tror inte att det ligger i statens intresse, medborgarnas intresse, att vi för en förhandling med Sydkraft där vi och Moderaterna träter om hur mycket vi skall betala till Sydkraft. Anders Björck: Vad Anders Sundström säger är alltså att han inte har några som helst siffror att ge. Riksdagen skall fatta ett beslut där det handlar om ett mycket obekant antal miljarder. Man kringgår här de direktiv som har kommit, att förslag skall vara kostnadsberäknade och finansierade. Anders Sundström: Jag kan bara svara på samma sätt som tidigare. Jag kommer inte att i ?likhet med Moderaterna? medverka till att Sydkraft får oskäligt bra betalt för att stänga Barsebäck. Det kommer jag inte att medverka till. Jag kommer att leva som jag lär, Anders Björck, och se till att detta blir så fördelaktigt som möjligt för skattebetalarna. Anders Björck: Vad är då skäligt betalt? Anders Sundström: Det är en fråga som jag har uppdragit åt mycket duktiga, skickliga förhandlare att komma fram till. Det är ett belopp som ligger långt under det belopp som Moderaterna flaggar för och som därmed skadar staten. Anders Björck: Är det rimligt att riksdagen fattar beslut utan att ha en aning om hur stora kostnaderna blir? Anders Sundström: Riksdagen kommer så småningom att få ta ställning till ersättningsbeloppet. Det blir en förhandling mellan staten och Sydkraft. Däremot kan riksdagen redan nu fatta beslut om att stänga reaktorer, att dra in tillstånd för reaktorer, eller att ge regeringen fullmakt att dra in tillstånd - det är ju innebörden av lagen. Jag tycker att det är fullt rimligt. Det är naturligtvis betydligt mer blygsamt än det tidigare riksdagsbeslutet, som innebar att alla reaktorer skulle vara stängda till år 2010. Nu handlar det i första hand om en reaktor, och sedan kan vi via lagen ta nästa steg. Anders Björck: Låt oss alltså hålla oss till det som KU har fått ärendet på remiss för, nämligen den lagstiftning som aviseras i propositionen. Vad Anders Sundström säger är att riksdagen har full frihet att anta eller förkasta det framförhandlade resultatet, varom vi inte vet någonting, när det väl hamnat på riksdagens bord. Är det så vi skall uppfatta det? Anders Sundström: Nej. Det vi kan konstatera är att svenska folket i en folkomröstning har bestämt att kärnkraften skall avvecklas och att riksdagen skall genomföra detta. Den lag vi nu lägger på riksdagens bord är ett verktyg för att genomföra detta. På vilket sätt regeringen skall återkomma till riksdagen vad gäller finansieringen av kostnaden för stängningen återkommer vi till. Nu handlar det om att riksdagen skall anta en lag som ger regeringen möjlighet att fullfölja det beslut som riksdagen redan tidigare har fattat och som är ett resultat av en folkomröstning. Anders Björck: Det innebär att när vi får det framförhandlade resultatet - och hur det kommer att se ut har varken vi eller Anders Sundström någon aning om - har vi att anta eller förkasta det. Är det enligt Anders Sundström möjligt att riksdagen helt förkastar det? Anders Sundström: Det är inte den saken vi behandlar nu, Anders Björck, utan nu gäller det en lag om hur vi drar in tillstånd för kärnkraft. Vi kan naturligtvis föra en stor debatt om hela politiken, men nu handlar det om den lag som vi skall ta ställning till. Jag vill hålla mig till den. Anders Björck: Anders Sundström vill alltså inte svara på frågor som gäller lagens konsekvenser? Är det så jag skall uppfatta Anders Sundström? Anders Sundström: Per Erik kan... Anders Björck: Jag frågar Anders Sundström nu! Vi ställer frågor till Anders Sundström. Jag frågar Anders Sundström, och jag vill ha ett svar från det ansvariga statsrådet. Anders Sundström: Har utskottet något emot att Per Erik Lindeberg får möjlighet att utveckla frågan? Anders Björck: Det får han gärna göra, men jag återkommer ändå till Anders Sundström med frågan. Ordföranden: Vi har inbjudit Anders Sundström att komma till utskottet och vi har sagt att han får ta med sig de medhjälpare han anser sig behöva. Det betyder att utskottsledamöterna självfallet får rikta frågor till statsrådet. Det är naturligtvis statsrådet själv som avgör om han vill svara på frågorna eller inte, och han får ta den hjälp som han anser sig behöva av sina medhjälpare. Anders Sundström: Då vill jag gärna ge Per Erik Lindeberg möjlighet att säga något. Per Erik Lindeberg: Lagen ger en för staten lagstadgad ersättningsskyldighet, som i sista hand avgörs av domstol. Om staten blir ålagd av domstol att betala ett visst belopp måste staten förstås ställa dessa pengar till förfogande på ett eller annat sätt. Det är helt uppenbart. De förhandlingar som Anders Sundström talar om är de sedvanliga förhandlingar som förs i expropriationsärenden om att man för att slippa rättegången kommer till en avtalsuppgörelse om innehållet. Det är klart att staten blir bunden om man träffar ett civilrättsligt avtal om hur mycket staten skall betala. Staten blir naturligtvis bunden av detta belopp som i så fall fastställs av domstolen. Anders Sundström: Jag tycker därför fortfarande att det är orimligt att vi, därest detta nu går till domstol, i förväg för riksdagen skall precisera vilket belopp det blir. Det kan inte vara bra att göra på det sättet om man skall företräda statens intressen. Anders Björck: Det resultat som man kommer fram till genom förhandlingar respektive domstolsutslag kan riksdagen alltså, om jag har förstått saken rätt, bara anta. Det finns ingen annan möjlighet. Anders Sundström: Om resultatet kommer fram i en domstol är min bedömning att det är på det sättet. Om resultatet däremot kommer fram i en förhandling kan ju förhandlingen villkoras på olika sätt. Anders Björck: Om jag har förstått det hela rätt kommer det väl till slut att bli domstolen som bestämmer. Anders Sundström: Det är inte min ambition. Ambitionen är att träffa en frivillig uppgörelse. Anders Björck: Och den har alltså riksdagen möjlighet att ändra på? Anders Sundström: Det har inte diskuterats på vilket sätt överenskommelsen skall utformas. Så långt har vi inte kommit i samtalen. Det är heller inte den frågan som skall avgöras nu. Anders Björck: Men det är väl ändå rimligt från konstitutionell synpunkt att vi nu reder ut vilka möjligheter Sveriges riksdag har att påverka de konsekvenser som Anders Sundströms och regeringens förslag får. Har vi möjlighet att ta ställning och ändra på en frivillig förhandlingsuppgörelse men inte på ett expropriationsbeslut i domstol? Anders Sundström: Regeringen har möjlighet att komma till riksdagen flera gånger för att finansiera åtaganden. Frågan om själva överenskommelsen skall hamna i riksdagen eller om regeringen behöver fullmakt för att teckna det avtalet när det blir aktuellt prövas inte nu. Nu prövas lagen. Den frågan är heller inte avgjord. Anders Björck: Vi måste ju ändå i rimlighetens namn få diskutera konsekvenserna. Det är därför vi har bett det ansvariga statsrådet komma hit. Det tycker jag är högst rimligt. Jag återkommer till frågan: Hur har Anders Sundström tänkt sig att hantera denna fråga visavi Sveriges riksdag, när förhandlingsresultat och eventuellt ett expropriationsbeslut i domstol väl föreligger? Anders Sundström: Den frågan har vi inte tagit ställning till i en överenskommelse. Om det däremot handlar om ett resultat av lagen kommer riksdagen i efterhand att få ta ställning till en finansiering. Anders Björck: I vilken form? Anders Sundström: I ett riksdagsbeslut. Anders Björck: Jo, det förstår vi nog också i konstitutionsutskottet. Ni har alltså inte funderat närmare på relationerna med riksdagen och den fortsatta hanteringen av ärendet när det gäller det som ändå är ganska avgörande, nämligen vad det hela kommer att kosta? Anders Sundström: Svenska folket och Sveriges riksdag, alla riksdagspartier, har bestämt att kärnkraften skall avvecklas. Det kan ske på litet olika sätt. Då är frågan: Innebär det en högre eller lägre kostnad att göra omställningen under en längre tid, påbörja den nu och låta den pågå under en lång tid, än att göra omställningen under en kort och intensiv period? Jag tror inte att det finns någon man eller kvinna som kan säga vilket av de två alternativen som är det billigaste. Vår bedömning är ändå den, att samhället, medborgarna, omvärlden drabbas mindre om omställningen sker under en lång tid. Det är det svar jag kan ge. Anders Björck: När tror Anders Sundström att det skulle vara rimligt att riksdagen fick ta ställning också till de ekonomiska delarna, de som innebär en belastning av statsbudgeten? Anders Sundström: Det beror på vilken takten blir när det gäller förhandlingar och domstolsbehandling. Jag vet inte om Per Erik Lindeberg kan ge en fingervisning om hur lång tid en domstolsprövning skulle komma att ta efter det att regeringen beslutat om att dra in ett tillstånd. Den frågan kan inte jag bedöma i dag. Per Erik Lindeberg: Det är oerhört svårt att säga. Det beror alldeles på vilken inställning parterna har, vilka tvistefrågor som kommer upp i rättegången. Det är ändå helt klart att det kan ta mycket lång tid att fastställa ersättningen i ett mycket komplicerat expropriationsmål i domstol. Anders Björck: Ni har inga tankar om antalet år? Anders Sundström: Jag vet att expropriationsmål ibland kan ta väldigt lång tid när det gäller ersättningen, men jag tycker inte att det finns anledning att spekulera i frågan. Därför tycker jag inte att den frågan är den mest aktuella. Regeringen har många tillfällen att komma till riksdagen och med riksdagen diskutera och lämna förslag till hur finansieringen av denna inlösen skall gå till. Anders Björck: Låt oss konstatera att vi fattar ett beslut i blindo. Vi vet inte vad notan kommer att bli. Vi vet inte heller när den presenteras. Låt oss då gå in på EU-problemen. När de tre juristerna var här pekade de på att det förelåg ett antal oklarheter när det gäller både Europakonventionen och EU-rätten. I propositionen pekas det på att det finns knappast några helt relevanta rättsfall som skulle kunna ge ledning. Hur har propositionen beretts vad gäller Europakonventionen och EU-problemen? Vilka kontakter har ni haft med t.ex. de berörda EU-myndigheterna? Anders Sundström: Jag överlämnar frågan till Per Erik Lindeberg. I och för sig tycker jag att vi redogjorde rätt noga för hur ärendet har beretts. Per Erik Lindeberg: Jag har inte så mycket att tillägga. Ärendet har beretts på vanligt sätt med en bred remissomgång. Några konsultationer utanför av den typ som Anders Björck antyder... Jag förstår inte riktigt vad vi skulle ha gjort i övrigt? Anders Björck: Min fråga var: Vilka direkta kontakter har tagits med EU- kommissionen och berörda EU-myndigheter under beredningsarbetet? Per Erik Lindeberg: Det har inte tagits några kontakter med EU-kommissionen. Anders Björck: Inte med några andra EU-myndigheter heller? Per Erik Lindegren: Nej. Anders Björck: Ni har inte hittat sedan propositionen lades fram några rättsfall som skulle kunna ge en viss vägledning när det gäller utfallet på expropriationssidan - om det nu blir så och inte en förhandlingslösning? Anders Sundström: Utfall i kronor? Anders Björck: Ja. Anders Sundström: Vi har i propositionen angivit en del riktlinjer för hur värdering skall gå till. Utomstående har gjort olika bedömningar. Vi har inte velat spekulera. Det ligger inte i statens intresse. Vi vill nå ett så bra resultat som möjligt. Anders Björck: När det gäller inriktningen av propositionen och den svenska kärnkraftspolitiken såsom den i fortsättningen skall ske med avveckling: Ni har inte heller på den punkten haft några kontakter med berörda EU-direktorat eller kommissionen? Anders Sundström: Nej. Jag vill gärna säga att det är en ganska viktig fråga om Sveriges riksdag själv kan besluta om sin egen energipolitik. Vår bedömning är - jag hoppas att det är hela riksdagens bedömning - att vi själva bestämmer detta. Anders Björck: Jag har ingen annan uppfattning på den punkten. Jag försöker klara upp hur beredningen - som enligt Anders Sundström var alldeles utmärkt - har skett. Ni har alltså inte på denna punkt haft den typen av kontakter som man skulle kunna tänka sig med dem inom EU som sysslar med energipolitik och liknande? Anders Sundström: Nej. Det är vår uppfattning att detta är en fråga som Sverige självt hanterar. Vi har en fråga som är viktig, och vi har ingående berört den i propositionen, nämligen frågan om hur detta är i förhållande till Europakonventioner och EU-rätt. Men däremot har vi inte rådfrågat kolleger i andra länder. Anders Björck: Det finns ett flertal EU-direktiv på energipolitikens område. Anser Anders Sundström att propositionen står i överensstämmelse med de direktiven? Anders Sundström: Jag vet inte vad Anders Björck syftar på för direktiv. Om jag skall utveckla något område, så har den viktigaste frågan varit att se till att det sätt som vi bestämmer oss för att ställa om energipolitiken på sker på ett sådant sätt att vi kan bibehålla en väl fungerande marknad på energiområdet. Det har varit skälet till varför vi har valt förslaget att lägga fram en generell lag som ger möjlighet för regeringen att stänga kärnkraftverk i den takt som riksdagen beslutar. Det har inte valts en väg som t.ex. via ägardirektiv skulle kunna skapa störningar på marknaden. Anders Björck: Anders Sundström och hans medarbetare kan gå i god för att vad gäller propositionen riskerar vi inte att komma i strid med några EU-direktiv på området? Anders Sundström: Jag kan inte formulera mig så att jag kan gå i god för detta. Det tror jag inte att någon kan. Men jag kan konstatera att en mycket bred remissomgång har visat att det är ingen som har haft några allvarliga erinringar. Lagrådet har vid ett par tillfällen granskat frågan. Vi har i vårt propositionsarbete beaktat Europakonventioner och EU-rätt, och de har inte haft några erinringar mot detta. Per Erik Lindeberg: Om jag får komplettera vad Anders Sundström säger. Det har varit en bred remissomgång och möjligheter till synpunkter under detta kontroversiella ärendes förlopp. Såvitt jag vet har ingen vid något tillfälle pekat på någon enda konkret rättsakt som skulle utgöra hinder för en lagstiftning av det slaget. Jag har mycket svårt att tänka mig vilken rättsakt det skulle vara. Anders Björck: Men remissbehandlingen har inte inkluderat några europeiska myndigheter? Per Erik Lindeberg: Jag vet inte om svenska lagförslag i allmänhet remitteras till europeiska instanser, såvida inte EG-rätten kräver det genom krav på notifikation osv. I sådana fall har jag inte varit med om att några formella remisser har gått till EU-instans. Anders Björck: Har Utrikesdepartementet anfört några synpunkter under beredningen vad avser förenligheten med EU-direktiv på området? Per Erik Lindeberg: Utrikesdepartementet har, liksom andra departement, varit involverat i beredningen av ärendet. Inom Regeringskansliet finns det total uppslutning kring de bedömningar som har gjorts. Ordföranden: Då går ordet till Bo Könberg. Bo Könberg: Tack, fru ordförande. Vid en utfrågning häromsistens med tre framstående jurister nämndes vad gäller storleksordningen på ärendet sådana tidigare parallellfall som den franska revolutionen och Karl XI:s reduktion på 1600-talet. Den bild vi fick var att ärendet var ovanligt stort. Då får man tänka sig att det krävs extra stora insatser vad gäller beredningen av ett sådant ärende med en sådan omfattning. Vi har av naturliga skäl inte så stor erfarenhet av EG-rätt i Sverige. Man kan tänka sig att våra skickliga jurister ännu inte hunnit i kapp på alla områden vad gäller EG-rätten eftersom vi har varit medlemmar i bara drygt 2,5 år. Jag blev litet förvånad när jag hörde rättschefen hänvisa till propositionen om att Lagrådet ingående har granskat frågan. Går man tillbaka till Lagrådets text förefaller det vara en dryg trycksida som har ägnats åt frågan om Europakonventioner och EG-rätten. Min fråga till Anders Sundström som propositionsförfattare är om han står fast vid att han tycker att Lagrådet ingående har granskat frågan och att han därför kommer fram till den ståndpunkt han har intagit. Anders Sundström: Ja, det tycker jag. Bo Könberg: Frågan, som bl.a. togs upp vid utfrågningen av juristerna, gällde att detta är ett komplext material och att det finns många frågetecken i samband med EG-rätten. Då anser Anders Sundström att en dryg trycksida är en ingående genomgång av denna svåra fråga? Anders Sundström: Det är inte hur många sidor man skriver i sitt remissyttrande som har med saken att göra. Jag har också tagit del av den utfrågningen. Jag återkommer till samma synpunkt som tidigare och konstaterar att av de tre juristerna var det ingen av dem som kunde peka på något konkret. Framför allt Hans-Heinrich Vogel pekade på att det behövdes mer beredning. Det var väldigt ?runt?. Bo Könberg: Den beskrivningen får Anders Sundström stå för själv. Det kan också tas som ett uttryck för att det är ett komplext material. Jag stannar där på den frågan och tycker mig ha fått svar från statsrådet att en dryg trycksida i propositionen om ämnet är en ingående genomgång. Min andra fråga gäller ersättning. Anders Björck och Anders Sundström diskuterade dem relativt utförligt alldeles nyss. Jag skall inte fråga om några belopp, miljarder eller så. Jag är mer intresserad av principerna när det gäller statens relation till den enskilde och enskilds egendom. Det rör en fråga som också togs upp vid utfrågningen av de tre juristerna, nämligen frågan om det är full ersättning eller inte. Jag understryker att det inte handlar om belopp utan om principen. Är det så att man under beredningen eller i dag har kommit fram till att den uppfattning som gäller är full ersättning? Anders Sundström: Frågan om ersättning finns i riktlinjer inför en domstolsförhandling redovisade i propositionen. Jag skulle vilja att Per Erik Lindeberg redovisade dem. De är rätt viktiga. Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan är innebörden av regeringsformen 2 kap. 18 §. Det finns en utförlig beskrivning av det ställningstagande som regeringen har gjort i frågan. Utgångspunkten har varit att tillämpa expropriationsrättsliga principer. Det skall i princip vara samma ersättning som att expropriera en anläggning för att bygga en Öresundsbro eller vad det kan tänkas vara. Det har varit utgångspunkten. Sedan kan man konstatera att expropriationslagens värderingar bygger på att det skall vara fråga om ett marknadsvärde vid beräkning av förlusten. Det som komplicerar läget när det gäller detta mycket speciella ärende är att det är svårt att fastställa ett sådant. Därför har man sagt att expropriationslagens principer i princip skall gälla. Sedan har man infört ytterligare några specialregler som finns närmare redovisade i lagförslaget. Syftet med det har varit att dels förenkla beräkningen av ersättningen, att inte göra den alltför komplicerad med hjälp av vissa schablonregler, dels att göra något slags skälighetsavvägning i ett sådant speciellt ärende. Detta finns redovisat i propositionen. Det har också godtagits av Lagrådet. De har sagt att schabloniseringarna är väl förenliga med ersättningsrätten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Man kan naturligtvis ha olika uppfattningar om rimligheten i detaljer av hur det hela har utformats. Men att det skulle vara oförenligt med 2 kap. 18 § har godtagits av Lagrådet. Anders Sundström: Det tycker jag är den viktigaste frågan. Därför vill jag inte svara exakt på den formulering Bo Könberg framförde. Jag är rädd för att det kan värderas i en förhandling eller prövning av de ekonomiska ersättningar som skall utgå till i det här fallet Sydkraft. Jag tycker att de formuleringar som finns i propositionen är så långt jag vill gå i precisering av ersättningarna. Bo Könberg: Frågan om full ersättning var uppe vid utfrågningen av juristerna. Det har väl Anders Sundström läst. Svaren från dem går åt ett och samma håll. Jag skall inte hårdra vad de sade. Men jag tror att alla tre instämde i att det skulle dra mot full ersättning. Det är inte någon helt orimlig fråga jag ställer till statsrådet och den ansvarige för propositionen, om man i det här fallet tycker att det skall vara full ersättning. Det som är litet bekymmersamt inför riksdagsbehandlingen är att vi tydligen inte kan få ett riktigt svar. Anders Sundström: Ett uttryck som full ersättning kan vara olika beroende på vem man frågar. Om jag säger full ersättning, kan någon värdera det till något som de allra flesta av oss anser inte vara full ersättning utan en rejäl överkompensation. Jag vill hålla mig till de formuleringar som finns i lagförslaget. Jag vill hålla kvar vid att vara rädd om statens pengar. Bo Könberg: Fru ordförande! Att vara rädd om statens medel är en alldeles utmärkt ambition. Den delar oss knappast. Det som vi har diskuterat från konstitutionsutskottets sida, som inte är det utskott som skall ta det slutgiltiga ställningstagandet utan skall yttra oss till ett annat utskott, är ju förstås om det hela är förenligt med grundlagar och annat. Då är frågan om full ersättning i det största expropriationsmålet på 300 år något som bör penetreras ganska noga. Låt mig fortsätta ett ögonblick angående detta innan jag går över på några frågor med anledning av det rättschefen anförde. Det är självklart att människor kan tvista om vad som är full ersättning. Inte minst kan två olika parter som har motstridiga intressen ha olika uppfattning om detta. Men mina frågor gäller inte riktigt detta. Frågorna gäller om det skall vara full ersättning. Sedan får väl parterna tvista om vad som är full ersättning. I bästa fall får de göra upp - om riksdagen antar lagen - i sämsta fall får en domstol avgöra det hela. Jag avrundar denna del av mina frågor med att konstatera att statsrådet inte vill ge besked i frågan. Anders Sundström: Nej, inte mer än det som Per Erik Lindeberg just redovisade, nämligen att det ligger inom de ramar som våra grundlagar reglerar. Det har också Lagrådet sagt. Jag vill inte gå längre. Bo Könberg: Då stannar vi där i den delen. Får jag ta upp några frågor med anledning av det som rättschefen tog upp? Ni kan välja själva vem som skall svara. Rättschefen åberopade regler som finns i materialet. Jag noterade att det var uttalanden av typen ?att det kan vara svårt att fastställa?. Det inser vi alla. Reglerna som har införts - jag förmodar att 40-årsregeln är en av dem - är tänkta för att förenkla beräkningarna. Är det så att reglerna kan betraktas som neutrala mellan parterna, i det här fallet mellan staten och dem som äger den enskilda egendomen? Eller tenderar de att gynna en part, dvs. i det här fallet den som har skrivit lagstiftningen? Per Erik Lindeberg: Det kan förvisso diskuteras om man skall ha en 40-årsregel eller inte. Det finns en rätt klar redovisning i propositionen om bakgrunden. I förhållandet staten-reaktorhavaren står det i näst sista stycket på s. 60: ?Förhållandet mellan staten och reaktorhavaren kan i och för sig synas ojämnt, eftersom reaktorhavaren inte får möjlighet att hävda att drifttiden överstiger 40 år. Syftet med regeln bör emellertid inte ses som enbart processekonomiskt, utan även begränsande som ett led i den allmänna intresseavvägningen. Med hänsyn till vad som anförts om den valda längden på drifttiden i regeln torde den begränsning det i vissa fall skulle kunna bli fråga om ligga inom godtagbara marginaler.? Då har man tidigare hänvisat till den 40-årsperiod som riksdagen har åberopat i andra sammanhang och som Energikommissionen också tog med i sina beräkningar. Bo Könberg: Tack för den genomgången. Får jag ställa en mycket rak fråga till Anders Sundström: Kommer förekomst av den regeln, enligt Anders Sundström, att ge staten ett billigare utfall än om den inte fanns? Anders Sundström: Nej, det tycker jag inte. Om jag skall göra en egen värdering, tycker jag snarare tvärtom. Innan vi lade fram vår nya energipolitik fattade riksdagen ett beslut om avveckling innan 2010. Jag är ingen jurist, men jag har läst Lagrådets yttrande noga. Min bedömning är att detta är väl tilltaget och att det inte kan anses som en fördel för staten. Däremot förenklar det processen. Bo Könberg: Då har jag en sista fråga som gäller EG-rätten. Det är en speciell fråga. Från statens sida drivs ett stort expropriationsärende i ett läge där de ändamål som finns skulle kunna uppfyllas med ianspråktagande av egen egendom. På vilket sätt i beredningen har frågan berörts om att kunna uppnå målet av hela operationen genom att ianspråkta statlig egendom? Då menar jag inte att själva frågan skulle ha varit belyst. På vilket sätt har den belysts i förhållande till EG-rätt? Anders Sundström: Med utgångspunkt i EG-rätten valt att tillämpa ett ägardirektiv - är det det som Bo Könberg menar - och stänga någon av statens, av Vattenfall ägd, reaktor? Bo Könberg: Jag skall precisera mig litet grand. Om man vill nå ett visst mål och i det här fallet är stat - och det är Anders Sundström på denna punkt - och målet kan uppnås med hjälp av egna operationer med egen egendom, har man då ett lika gott ändamål för expropriation när man ändå väljer något annat, dvs. att expropriera någon annans egendom? Har den frågan belysts i förhållande till EG- rätt? Per Erik Lindeberg: Du talar alltså om proportionalitetsprincipen? Bo Könberg: Ja. Per Erik Lindeberg: Den bedömning som har gjorts är att den här lagen skall vara ett medel för att genomföra den av riksdagen beslutade energipolitiken där kärnkraftsavvecklingen ingår. Syftet är att i lagen ställa upp kriterier som gör att denna avveckling kan ske på ett för landet så förmånligt sätt som möjligt. Det skall ske genom att ställa av reaktorerna i den ordning och på det sätt som bäst gagnar omställningen av energisystemet. Det är bakgrunden till att vi har valt lagstiftningsmetoden - om jag har förstått saken rätt. Det betyder att om man bara skulle gå efter ägardirektiv, skulle man inte uppnå det syfte som finns, nämligen en så förmånlig omställning av energisystemet som möjligt. Bo Könberg: Frågan ligger förstås nära frågan om ändamålet räcker för det man vill göra. I det sammanhanget ställer jag delfrågan: Är det så att frågan om skillnaden mellan att använda den egna egendomen eller att expropriera annans har belysts i förhållande till EG-rätten? Per Erik Lindeberg: Vi har bedömt att regeringsformen och att omställningen av energisystemen uppfyller kraven på angeläget allmänt intresse respektive allmänt intresse enligt Europakonventionen. Bo Könberg: Fru ordförande! Det är tydligt att jag inte riktigt når fram med mina frågor på den punkten. Ändamålet som är beskrivet är en sak, dvs. en annan energipolitik, och den kan vi förvisso diskutera. Men det är inte det jag har frågat om. Jag har frågat om det är så att det ändamålet är neutralt i EG-rätten om att kunna uppnå detsamma eller nästan detsamma om man använt den egna statliga egendomen? Det är den frågan jag har försökt att ställa. Per Erik Lindeberg: Ändamålet är ju inte bara att stänga av en kärnkraftsreaktor. Ändamålet är ju en omställning av energipolitiken - som måste ses som en helhet. Det är inte samma ändamål. Bo Könberg: Fru ordförande! Då är väl ändå svaret på min fråga att detta inte har belysts i förhållande till EG-rätten, dvs. om det finns en komplikation i detta att man har valt på goda eller dåliga grunder att använda annans egendom? Per Erik Lindeberg: Just den speciella vinklingen finns inte berörd i propositionen på annat sätt än att man har sagt att proportionalitetsprincipen i det här fallet inte skulle ha någon betydelse. Bo Könberg: Tack, jag tycker att jag har fått svar. Ordföranden: Är det någon ytterligare som vill ställa några frågor? Ola Karlsson: Tack, fru ordförande! Jag tänkte börja med EG-rätten. Professor Vogel identifierade vid den förra utfrågningen ett ganska stort antal områden i EG-rätten som skulle vara berörda. Han räknade upp Europeiska unionens tre gamla grundfördrag som överlappar varandra på området. Det är Euroatomfördraget, EG-fördraget och Kol- och stålfördraget. Han räknade vidare upp sju gemenskapsrättsliga politikområden som skulle vara berörda: energipolitiken, miljöpolitiken, kärnsäkerheten, säkerhetskontroller av Euroatom, de transeuropeiska näten, den inre marknaden, konkurrenspolitiken och t.o.m. jordbrukspolitiken. Han räknade vidare upp EU-fördragets artiklar 30, 34, 37, 86 och 90. Vidare EG-rättens allmänna rättsgrundsatser, inklusive regler om fri- och rättighetsskydd. Vidare tre välkända rättsgrundsatser: objektivitetsgrundsatsen, satsen om legitima förväntningar och proportionalitetsgrundsatsen. Är detta enligt departementet en korrekt bedömning av professor Vogel? Per Erik Lindeberg: Att det finns ett antal principer och bestämmelser av den innebörd som har räknats upp är riktigt. Det finns, ja. Ola Karlsson: Som också berörs av lagförslaget? Per Erik Lindeberg: Frågan är på vilket sätt de berörs av lagförslaget. Den grundläggande frågan är ju om Sverige över huvud taget har möjlighet att i en situation med en lagstiftning, som har givit kärnkraftföretagen en i tiden obegränsad rätt att bedriva kärnkraftverksamhet, genom lagstiftning besluta om att dra in denna rätt? Det är den grundläggande rättsfrågan. Den berördes utförligt av Energikommissionen. Energikommissionen kom fram till att den rätten fanns både i förhållande till den svenska grundlagen och till Europakonventionen, som ger det grundläggande egendomsskyddet inom EG-rätten. Vi har inte haft anledning till någon annan uppfattning. Sedan har vi gjort bedömningen att övriga principer eller EG-rättsakter som kan finnas och som berör energiområdet eller kärnkraften saknar betydelse vad gäller denna grundläggande fråga. Det är det som saken gäller här. Det är den bedömningen som har gjorts i propositionen och som har fått stöd vid lagrådsgranskningen. Ola Karlsson: Ni delar bedömningen att de olika bitarna i EG-rätten kan vara berörda av lagförslaget? Per Erik Lindeberg: Kan vara berörda... Om man talar om allmänna generella principer och sedan säger att lagförslaget strider mot dem, måste man precisera på vilket sätt eller vilket avseende som det skulle vara fallet. I den delen har invändningarna varit magra. Ola Karlsson: Vilket underlag har ni tagit fram för att bedöma konsekvenserna gentemot de olika EG-rättsliga grundsatserna, fördragen och artiklarna? Per Erik Lindeberg: Det är det underlag som jag har redovisat tidigare. Anders Sundström: Det är viktigt att komma ihåg att jag redovisade i min inledning hur den här frågan har hanterats. Det har funnits en juridisk expertgrupp i Energikommissionen. Det har varit jurister inom Regeringskansliet som har gjort en departementspromemoria. Den har remissbehandlats. Synpunkter har kommit in, lagrådsremissats, det har lagts fram en proposition, det har lagrådsremissats i riksdagen och finns nu här. I hela denna procedur finns egentligen inga allvarliga erinringar mot det juridiska. Man kan ha olika uppfattning i sakfrågan, om kärnkraften skall stängas eller ej, men det finns inga allvarliga erinringar när det gäller juridiken. Det är riktigt att Hans-Heinrich Vogel har ställt en hel del frågor. Han har också konsulterats av Svenska kraftverksföreningen i dessa frågor. Det är en enormt omfattande beredningsprocedur som har föregått detta lagförslag. Ola Karlsson: Jag får nog tolka svaret som att det underlag ni har tagit fram för att bedöma detta är det som är redovisat på s. 36-37 i propositionen och det som rättschefen tidigare läste upp? Är det en korrekt uppfattning? Ola Karlsson: Finns det någon annanstans, eller i något annat material, underlag för att dra dessa slutsatser? Anders Sundström: Jag vet inte om det är jag eller Per Erik som skall svara på det. Det är väl jag som bestämmer det. Jag tycker att vi skall komma ihåg att vi har använt all den kunskap som står till vårt förfogande i Regeringskansliet. Lagrådet har yttrat sig. En särskild parlamentarisk utredning har tittat på frågorna. Man har lagrat en enorm massa kunskap om svensk lagstiftning, om hur EU-rätten ser ut och hur olika Europakonventioner ser ut och utifrån detta format ett lagförslag som på ingen punkt mött någon allvarlig erinran vad gäller juridiken. Det är ändå rätt viktigt att komma ihåg det. Ola Karlsson: Då kan vi alltså konstatera följande: Allt som har gjorts i det största expropriationsfallet sedan Karl XI:s reduktion, där man har använt hela departementsorganisationen och hela den samlade kompetensen, är utredningen om tillåtligheten mot EG-rätten. Det är det som finns redovisat på s. 36 och 37. Statsrådet kan icke hänvisa till något annat material eller något annat underlag vad gäller EG-rätten. Anders Sundström: Jag tycker inte att man kan uttrycka sig på det sättet. Den samlade kunskap som finns i den svenska juristkåren om vad som är tillåtet och inte tillåtet enligt grundlag, Europakonvention och EG-rätt finns inte bara beskrivet på dessa två sidor. Ola Karlsson: Vill då statsrådet redovisa var frågan om konsekvenserna mot EG- rätten finns beskriven i underlaget till lagförslaget eller i propositionen? Anders Sundström: Det är en kunskap som förvärvats under årtionden i juristkåren i Sverige. Dessa kunskaper har resulterat i ett antal remissyttranden. Ola Karlsson: Det innebär alltså att det inte finns något annat underlag än det som redovisas på s. 36 och 37 i propositionen vad gäller konsekvenser mot EG- rätten. Anders Sundström: Inte i denna proposition. Ola Karlsson: Kan statsrådet hänvisa till förarbeten inför denna proposition? Anders Sundström: Det finns ett ganska långt resonemang - det kan Per Erik gå in på - från Energikommissionen, t.ex. Per Erik Lindeberg: Den grundläggande frågan gäller om ingreppet som sådant är möjligt enligt EG-rättens egendomsskydd. Där är Europakonventionen den grundläggande faktorn. Ingreppet är förenligt med Europakonventionen, som bygger på en balans mellan staten och den enskilde. Det är godtaget. Den principen är inkluderad i EG-rätten. Det är väldigt svårt att föreställa sig att andra principer skulle ta över som sätter Europakonventionen ur spel. Det är det som såvitt jag förstår görs gällande. Någon ytterligare utredning i den mycket speciella frågan har inte gjorts. Det har kommit upp en del mycket vaga invändningar. Vi har bedömt att det, om ingreppet är förenligt med Europakonventionen och den svenska grundlagen, inte finns något som talar för att någon av de andra berörda principerna i sig skulle kunna förhindra att Sverige stiftar en lag som innebär att man mot ersättning drar in tillstånden. Det är den bedömning som har gjorts. Ola Karlsson: Man borde rimligen ställa sig två frågor i sådana här sammanhang. Den första gäller om lagförslagets syfte eller ändamål är tillåtet gentemot Europakonvention och EG-rätt. Den andra frågan gäller detaljutformningen av lagstiftningen. Utformningen borde rimligen kunna påverka andra delar av EG- rätten, som inte enbart har bäring på förmögenhetsskyddet och egendomsrätten. Är det så att departementet enbart har tittat på förmögenhetsskyddet i Europakonventionen när man har bedömt konsekvenserna gentemot EG-rätten? Har man antagit, som det står i proppen, att något annat inte är berört? Är det en korrekt bild? Per Erik Lindeberg: Det är väl en något vinklad bild. Den bedömning som görs är att de invändningar som har förts fram har varit alltför vaga. Om någon konkret hade kunnat säga att lagstiftningen i sig, även om den är förenlig med Europakonventionen, innebär att man inte skulle kunna avveckla kärnkraften skulle vi naturligtvis ha fått titta närmare på det. Invändningarna har varit väldigt vaga som att saker och ting behöver utredas ytterligare, men det går ännu inte ens att säga vilka frågeställningar som skall utredas. Ola Karlsson: När riksdagen skall stifta en lag som möjliggör den största expropriationen på 300 år skall det alltså ankomma på remissinstanserna att utreda och bedöma konsekvenserna gentemot EG-rätten. Är det slutsatsen? Per Erik Lindeberg: Nej, det är det inte. Denna bedömning har gjorts av juristerna inom Regeringskansliet. Den har godtagits av Lagrådet. Jag har svårt att säga vad vi skulle ha gjort ytterligare. Ola Karlsson: Det rimliga hade väl varit att göra en utredning om konsekvenser gentemot EG-rätten och presentera den för Lagrådet och för remissinstanserna. Är inte det den normala ordningen? Man tittar på konsekvenser vad gäller lagar och förpliktelser som vi har iklätt oss gentemot andra organisationer. Per Erik Lindeberg: Vi har funnit att förslaget inte strider mot EG-rätten. Den bedömningen har godtagits av Lagrådet. Det är svårt att säga mycket mer. Ola Karlsson: Har departementet anlitat annan expertis än departementets för att analysera EG-rättens konsekvenser vad gäller andra delar av kärnkraftsavvecklingen, t.ex. utrikeshandeln med el? Den frågan berörs på s. 6 i propositionen. Per Erik Lindeberg: Vi har inte anlitat särskilda experter för den speciella frågan. Riksdagen har tagit ställning till en ny ellag ganska nyligen. Där behandlas den frågan, om jag minns rätt. Ola Karlsson: När det gäller elmarknadens uppbyggnad, som avhandlas i kap. 6 i propositionen, tillsattes 1995 en utredning med uppdrag att se över reglerna för handel med el. Ensamutredare blev Göthe Anderson. Som en bilaga beställdes rapporten Gemenskapsrättsliga gränser för Sveriges möjligheter att kontrollera internationell handel med el av professor Ulf Bernitz och Olivier Linden, LLM i europeisk rätt. En kompletterande del i den utredningen, som dock inte offentliggjorts, avslutas med följande slutsatser: ?The introduction of a monopoly on international electric interconnections in Sweden is illegal. It is an obvious violation of the rules on free movement of goods and the rules on competition. Furthermore, it cannot benefit from any exemption and is therefore not recommended.? Det är uppenbart att det funnits och finns kännedom i departementet om att åtgärder i lagförslagen strider mot EG-rätten. Denna kännedom har hemlighållits och varken förmedlats till riksdagen eller Lagrådet inför deras respektive behandling av ärendena. Finns det fler hemliga promemorior? Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på i lagen? Per Erik Lindeberg: Det låter som bestämmelserna i ellagen som handlar om utrikeshandeln med el. Är det detta Ola Karlsson avser? Ola Karlsson: Det gäller konsekvenserna gentemot EG-rätten, som Ulf Bernitz och Olivier Linden utredde. Per Erik Lindeberg: Var kommer det in i detta sammanhang? Ola Karlsson: Det finns med i kap. 6 i propositionen. Anders Sundström: Vad syftar Ola Karlsson på där? Ola Karlsson: Jag syftar på att visa att man har utrett frågan om konsekvenser gentemot EG-rätten och konstaterat att det i de delarna finns kraftiga hinder när det gäller att genomföra avvecklingen på det sätt som föreslogs. Därför borde det ha varit rimligt och naturligt att också utreda EG-rättens konsekvenser vad gäller själva avvecklingslagen. Anders Sundström: Men vad i kap. 6 gäller detta? Ola Karlsson har en som jag förstår allvarlig erinran. Kan han inte precisera den? Per Erik Lindeberg: Den nya ellagen har just antagits av riksdagen. Där togs frågan om utrikeshandel med el upp, och även förhållandet till EG-rätten. Ola Karlsson: Uppenbarligen justerade man lagförslaget på de punkterna efter det att man hade fått promemorian. Per Erik Lindeberg: Regeringen har inte lagt fram något annat lagförslag än det som riksdagen har antagit. Ola Karlsson: Det fanns ju förarbeten. Om vi går in på sakägarbegreppet fick vi vid utfrågningen av de tre professorerna klarlagt att alla tyckte att det borde luta mot full ersättning. Vid expropriation löser man en del av problematiken med sakägares rätt till full ersättning genom att lösa in hela den berörda fastigheten. Vid kärnkraftsavvecklingen kan man tänka sig att reaktorn ligger i ett bolag, gasturbinen i ett annat och ställverket i ett tredje bolag - kanske dessutom på andra fastigheter än själva reaktorn. Kan vi med den föreslagna lagtexten vara fullständigt säkra på att full ersättning för förlusten i grundlagens mening gäller alla berörda bolag och delar som har någon anknytning till reaktorn och reaktordriften? Anders Sundström: Nu kommer orden ?full ersättning? tillbaka igen. Den viktigaste frågan är om lagen är så utformad att ersättningen motsvarar det som står i våra grundlagar. Det är den bedömning som vi har gjort och den bedömning som Lagrådet har gjort. Ola Karlsson: Det finns alltså inga tveksamheter när det gäller att innehavare av fastigheter som kan vara berörda av kärnteknisk verksamhet men ändå inte har anknytning i lagtextens mening till själva reaktorn skulle bli utan ersättning. Anders Sundström: Några sådana synpunkter har inte framförts i någon remissbehandling eller någon lagrådsremiss. Ola Karlsson: Men om det kommer sådana synpunkter, vilket det bl.a. har gjort till näringsutskottet, finns det skäl för näringsutskottet att låta utreda den sidan. Anders Sundström: Jag skall inte bestämma vad näringsutskottet skall göra. Det bestämmer näringsutskottet själv. Det svar jag gav till Bo Könberg gäller fortfarande. När det gäller ersättningsfrågan är min bedömning efter att ha läst framför allt Lagrådets remiss att de regler som finns i lagen är väl tilltagna. Det är bred marginal. Det är min bedömning. Ola Karlsson: Men departementet har inte explicit utrett dessa frågor. Per Erik Lindeberg: Vilka som är sakägare redovisas i propositionen. Man har valt att ansluta till expropriationslagens principer. En expropriation får alltid svallvågseffekter. Exakt var gränserna skall gå - vem som är skyddad av själva lagen och vem som indirekt är skyddad genom att det blir ökade kostnader för den ersättningsberättigade - är väldigt svårt att avgöra i detalj. Det får man överlämna till i sista hand rättstillämpningen. Ola Karlsson: Även ägarföretagen kan normalt påverkas genom att de försäljer elen till marknaden, vilket får till följd att marknadsförutsättningarna för de berörda ägarföretagen påverkas. Ägarföretagen är inte sakägare enligt lagförslagets ordalydelse. Hur skall man åstadkomma en situation där full ersättning utgår, så att man undviker konflikt med grundlagen? Per Erik Lindeberg: Man är fortfarande inne på gränsdragningen. Såvitt jag förstår handlar det i dessa fall om koncerner, delägarbolag och liknande. Om det skulle uppstå några speciella komplikationer får ärendet helt enkelt överlämnas till rättspraxis. Ola Karlsson: Professor Vogel sade i vår förra utfrågning att problemet med övergångstider är ett alldeles speciellt problem i EG-rättssammanhang. EG- domstolen har i åtskilliga fall accepterat förändringar som tidigare omfattats av legitima förväntningar, men man har i sådana fall krävt att rimliga övergångstider skall sättas ut. Han fortsatte med att säga att man, om man tillämpar dessa resonemang på kärnkraften, nog kommer till slutsatsen att varseltiden från den 1 januari 1998 till den 1 juli nästa år, eller vad som nu kan bli aktuellt, är oacceptabelt kort enligt EG-domstolens sätt att se på saken. Professor Bengtsson menade att det borde vara ordentliga varseltider i detta fall, men att man inte har tagit fasta på det. Varseltidernas reglering i detta sammanhang är inte tillfredsställande. Jag ställde frågan vad en acceptabel varseltid är. Professor Bengtsson hade svårt att säga det. Han menade bara att en väl tilltagen varseltid borde slås fast i lagen. Vi fick alltså klarlagt att varseltiden är oacceptabelt kort och otillfredsställande. Vilka bedömningar ligger bakom departementets omsvängning från att förorda treårig varseltid till att inte ange någon varseltid alls? Anders Sundström: Den frågan har vi diskuterat och penetrerat rätt rejält. Jag tror att Per Erik Lindeberg skall få svara på den. Per Erik Lindeberg: Det har såvitt jag vet inte varit tal om någon omsvängning i några ställningstaganden från regeringens sida. När frågan om varseltid kom upp i arbetsgruppen valde man denna väg. Det var det som remitterades. Frågan om varseltid diskuteras ganska ingående på s. 62 och 63 i propositionen: ?En alltför kort varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt hänseende. De merkostnader som en kort varseltid skulle kunna innebära har reaktorhavaren rätt till ersättning av staten för. Skulle en avstängning av någon anledning möta hinder av säkerhetsskäl, måste dessa naturligtvis beaktas på så sätt att tidpunkten för urdrifttagande skjuts upp till dess en säker avstängning kan ske. Beträffande lagens inledande tillämpning har regeringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reaktorer som skall ställas av först och vid vilka tidpunkter detta bör ske. Som framgår av propositionen är den fortsatta avvecklingen beroende av flera energipolitiska och ekonomiska faktorer, vilka i nuläget är i princip oförutsägbara. Förhållandena kan också variera för olika reaktorer. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens mening inte anses nödvändigt med en uttrycklig regel om varseltid i lagen. Regeringen kommer givetvis att vara uppmärksam på frågan om skälig varseltid och därvid beakta den negativa inverkan som beslutat urdrifttagande kan ha på kärnkraftföretagets möjlighet att planera verksamheten.? Det är den bedömning som gjordes av regeringen. Ola Karlsson: Vilka skäl finns för att gå emot EG-rätten på en sådan punkt? En ordentlig varseltid skall gälla. Vi har ju klivit in på EG-rättsligt område. Per Erik Lindeberg: När det gäller de merkostnader som kan tänkas uppkomma finns det alltid möjligheter att kompensera en kort varseltid ekonomiskt. Ola Karlsson: Så det innebär att skattebetalarna får betala en extra slant för att man skall kunna stänga av reaktorn i god tid före valet? Per Erik Lindeberg: Som frågan är formulerad tror jag att det är bättre att ministern får svara. Anders Sundström: Det är en merkostnad att stänga tidigare på det sättet. Å andra sidan skall vi komma ihåg - jag tänkte komma tillbaks till det i min avslutning - att staten har åtaganden mot dessa kärnkraftverk i form av mycket omfattande riskåtaganden. Frågan om i vilken takt vi ställer av och vad som är ekonomiskt fördelaktigt är väldigt svår att ha någon bestämd uppfattning om. Svenska folket har bestämt att kärnkraften skall avvecklas, och vi vill börja nu. Vi tror att det är viktigt att man börjar nu. Ola Karlsson: Det har tidigare sagts att grunderna för lagen är de expropriationsrättsliga principerna. Vad finns det för skäl att gå ifrån de principerna när det gäller de 40 åren? Anders Sundström: Det finns också väldigt väl redogjort på s. 60 i propositionen. Jag tror att vi har svarat på den frågan en gång tidigare. Ola Karlsson: Då kan ni väl också redovisa vad som ligger i den allmänna intresseavvägningen, som det står om på s. 60. Det gäller inte bara process- ekonomiskt. Per Erik Lindeberg: Det finns redovisat tidigare, när vi talar allmänt om ersättning. Det hänvisar till tidigare uttalanden i propositionen. Ola Karlsson: Att man inför en 40-årsregel innebär att man knäsätter en alldeles ny princip inom det expropriationsrättsliga området. Finns det inte risker att detta kan ge smittoeffekter också till andra expropriationer? Anders Sundström: Man bör komma ihåg att de kärnkraftverk vi har i Sverige drivs tack vare att vi i atomansvarighetslagen har tagit på oss stora ekonomiska åtaganden från samhällets sida. Inget enskilt företag skulle kunna driva ett enda kärnkraftverk i Sverige utan skattebetalarnas garantier. Det är inte orimligt att vi också säger att det finns något slags gräns för hur gamla kärnkraftverk kan bli. Ola Karlsson: Så det innebär att det inte finns några smittoeffekter? Anders Sundström: Nej. Kärnkraftverksföretagen är den enda typ av företag i Sverige som staten går i borgen för som jag kan komma på på rak arm. Staten har lyft av risktagande från företagen när det gäller att driva dessa kärnkraftverk. Det är en mycket unik företeelse. Ola Karlsson: 40-årsregeln innebär vidare en nyordning inom expropriationsrätten därför att man tar bort möjligheten för den enskilde att motbevisa ett statligt påstående i domstol. Vilka smittoeffekter kan det ge? Per Erik Lindeberg: Det är ett på många sätt unikt lagstiftningsärende. Jag tror inte att man skall ta detta lagstiftningsärende till intäkt för smittoeffekter inom expropriationsrätten. Den svåra frågan gäller ju efter vilka principer ersättning skall utgå. Svaret på det har varit att man har använt det expropriationsrättsliga regelsystemet som grund, därför att man då har en beprövad metod och beprövade förfaranden för hur ersättning skall fastställas. Man kan vidare konstatera att det inte är en expropriation i vanlig mening utan att det är en alldeles unik situation. Det är mot den bakgrunden som man skall se dessa alldeles speciella ersättningsregler. Syftet är för det första att schablonisera och förenkla förfarandet och för det andra att göra skälighetsavvägningar, där samhällets intressen skall vägas mot den enskildes. Vi var nyss inne på det. Ola Karlsson: Proportionalitetsprincipen är numera genom Regeringsrättens beslut från 1996 om strandskyddet bekräftad som en del av svensk rätt. Enligt den hemliga PM som inte var känd för vare sig riksdag eller lagråd vid behandlingen av ärendet i juni visar utredningen att det skulle skada staten om Ringhals skulle avvecklas. Detta har fått ligga till grund för förslaget att inleda avvecklingen med Barsebäck. En privat ägare drabbas av precis samma nackdelar som staten. Staten får enligt proportionalitetsprincipen inte göra ingrepp i den enskildes intressen om det finns andra alternativ. Var skälet till hemlighållandet av promemorian att Lagrådet skulle kunna ifrågasätta förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen? Hur har departementet utrett frågan om proportionalitetsprincipen? Anders Sundström: Om jag börjar med promemorian kan jag säga att det har producerats mängder av arbetsmaterial under denna beredning. Det materialet är fortfarande arbetsmaterial. Så småningom skall det också tas ställning till vilka delar som kommer att bli offentliga. Jag sade i min inledning - jag vill gärna upprepa det - att omställningen kan gå till på två sätt. Det ena sättet är via en lagstiftning, och det andra är att staten via ägardirektiv till det statliga företaget Vattenfall eller via förvärv hos privata företag genomför omställningen. Det tyckte vi var viktigt att få belyst. Därför begärde vi en promemoria där konsekvenserna för Vattenfall och ägaren av ett beslut att stänga en av företagets reaktorer skulle bedömas. Den promemorian visar - det tycker jag är en viktig slutsats - att vi skulle ha fått en rad problem om vi hade valt att gå den vägen för att uppfylla riksdagens mål och göra omställningen. Först och främst hade vi inte kunnat stänga reaktorer i den takt som är bäst ur säkerhetssynpunkt. Vi hade t.ex. inte kunnat välja de reaktorer som är geografiskt mest utsatta. Vi hade för det andra fått en rejäl störning i marknadsekonomin på detta område om vi bara via ägardirektiv skulle ha stängt reaktorer. Vi skulle ha fått en rejäl störning i konkurrensen. Det är därför lagstiftning är att föredra. Det utgår en ersättning till den som råkar ut för ett sådant intrång. Den ersättningen skall kompensera så att aktörerna kan uppträda på marknaden. Konkurrensen skall bibehållas på marknaden. Det är den synpunkt jag vill lämna på detta. Det var viktigt att vi gjorde den ordentliga belysningen och beredningen av ärendet när vi studerade de två alternativen: lagstiftning eller ägardirektivförvärv. Per Erik Lindeberg: Det påstods att promemorian skulle ha varit hemlig. Det har man över huvud taget inte tagit ställning till. Någon formell hemligstämpling av promemorian har inte skett. Detta var en av många promemorior som togs fram som ett led i beredningen, helt enkelt. Avsikten var just den som Anders Sundström nämnde, nämligen att få alternativets konsekvenser belysta. Det framgår väldigt tydligt vad syftet med promemorian har varit om man läser den på ett ärligt sätt. Promemorian tillställdes partierna under partiöverläggningarna bland mycket annat underlagsmaterial för att bakgrund och annat skulle belysas så ingående som möjligt. Att promemorian skulle ha varit hemlig eller dold för Lagrådet förefaller mig väldigt främmande. Ola Karlsson: Det är flera ledande jurister på det EG-rättsliga området som har anfört att enbart förekomsten av promemorian visar att det skulle strida mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Det vore väl rimligt att redovisa slutsatsen av bedömningen till Lagrådet så att det skulle kunna avgöra om detta var förenligt med grundlagen. Nu fick inte Lagrådet den möjligheten. Anders Sundström: Jag vill bestämt avvisa det påståendet. Promemorian var ett sätt för oss att skaffa oss kunskap om två alternativa handlingsvägar. Den ena var att via ägardirektiv och förvärv genomföra omställningen, den andra var att göra det via lag. Det kan inte vara i strid med EG-rätten att skaffa sig den kunskapen. Det kan definitivt inte vara i strid med den. Ola Karlsson: Inte att skaffa sig kunskapen, men att inte redovisa den offentligt i förarbeten och i lagförslag. Anders Sundström: Vi har valt att gå fram med en generell lag. Ola Karlsson: Där den inte redovisas. Anders Sundström: Vi har över huvud taget inte valt att genomföra energiomställningen via ägardirektiv. Det finns ett antal starka skäl till varför vi inte har gjort det. Det blev belyst på ett utmärkt sätt genom Bo Könbergs fråga. Det handlar inte om att det fanns likvärdiga anläggningar. Det är skillnad på vilka anläggningar som man tar ur drift: ålder, storlek och närhet till befolkningscentrum. Allt detta har betydelse när man fattar ett beslut. Det vore rätt orimligt om det bara utgick från vem som råkar äga anläggningen. Det är därför vi har valt lagen. Per Erik Lindeberg: Den omständigheten att det principiellt finns två olika sätt att gå fram, antingen via frivilliga uppgörelser, eller med att staten ensidigt fattar ett beslut, eller en tvingande lagstiftning, har inte varit någon hemlighet. Det påpekades redan i Energikommissionens betänkande och i departementspromemorian. Hur det skulle kunna vara en hemlighet för Lagrådet att den möjligheten fanns har jag väldigt svårt att se. Ola Karlsson: Professor Quitzow, en av de ledande juristerna på EG-rätt här i Sverige, har skrivit en ganska ingående artikel i Svenska Dagbladet den 24 september om detta där han slutar med att säga: ?Således kan det anses strida mot fördragets principer och artikel 90 att en medlemsstat medvetet skadar ett privatägt företag till gagn för ett offentligt ägt i samband med genomförande av nationell politik. Dessutom är det den s.k. proportionalitetsprincipen som drar gränsen för vad som är tillåtet eller förbjudet när staten gör ingrepp i enskildas äganderätt. Mot bakgrund av den tidigare hemliga promemorian framstår det som klart att det tilltänkta ingreppet står utanför alla rimliga proportioner eftersom det inte grundar sig på säkerhets- eller miljöskäl utan på en önskan att skydda statens finansiella intressen.? Han knyter bl.a. an till artikel 90 i EG-fördraget. Vi har alldeles nyss konstaterat att departementet inte har utrett konsekvenserna i fråga om EG- rätten. När man nu läser dessa synpunkter av landets ledande jurister på området, ser inte departementet något skäl att förändra lagstiftningen på den här punkten? Per Erik Lindeberg: Ställer man frågan om det är tillåtet för staten att medvetet skada ett enskilt företag för att gynna statens ekonomiska intressen, är svaret att det strider mot principer i EG-rätten. Det är ett alldeles uppenbart förhållande. Men den springande punkter är här: Har staten betett sig på det sättet? Jag har svårt att tro att en av landets ledande professorer skulle uttrycka sig på det sättet enbart för att ge uttryck för juridiska värderingar, om jag uttrycker mig på det sättet. Han utgår från en verklighetsbeskrivning som inte stämmer med sanningen. Ola Karlsson: Det här lagförslaget ger den vid varje tidpunkt sittande regeringen mandat att avgöra vilken reaktor som skall avvecklas, och om och när. Det strider mot förutsägbarheten, som är en grundläggande rättsprincip. Det kan också resultera i rättsprocesser beträffande varje avvecklad reaktor med argumenteringen att det är fel reaktor som valts. Det ger också maximal osäkerhet om den framtida energiförsörjningen. Hur skall riksdagens inflytande över en så central politisk fråga som energiförsörjningen försäkras med den föreslagna lagen? Per Erik Lindeberg: Frågan om beslutsordningen finns väldigt ingående belyst i propositionen. De kriterier som finns i lagen är att den skall stå i överensstämmelse med den av riksdagen beslutade energipolitiken, dvs. hur omställningen skall gå till och under vilka förutsättningar. Den springande frågan är då: Vilken är den mest praktiska lösningen, att ge regeringen fullmakten att fatta beslut i enskilda fall mot bakgrund av de kriterier som finns i lagen eller att i själva lagen slå fast tidpunkter för då varje reaktor skulle stängas av, vilket hade varit den alternativa lösningen? Det finns väldigt noga belyst i propositionen varför man har valt den här metoden. I realiteten står regeringen under riksdagens kontroll. Möjligheterna för regeringen att handla i strid med riksdagen är mycket begränsade, eftersom riksdagen när som helst kan avsätta regeringen. Riksdagen har bett om ingående redovisningar av effekterna av genomförandet av energipolitiken. Det ingick i riksdagsbeslutet om energipolitiken i våras, om jag minns rätt. Ordföranden: Jag skulle med anledning av utfrågningen vilja ställa en fråga. Det blir alltså i framtiden inte fråga om några ägardirektiv visavi Vattenfall när det gäller avstängning av kärnkraften? Det finns ju en fortsättning, och lagen kan användas på alla kärnkraftsreaktorer. Men det har i princip avfärdats under lagstiftningsarbetet. Det betyder att det inte blir några ägardirektiv i fortsättningen när de nästa reaktorerna skall ställas av. Det berör generalitetsprincipen. Är detta en lag enbart för Barsebäck? Anders Sundström: Jag kan inte svara för hur en framtida regering kommer att agera om staten är helägare till Vattenfall. Jag anser att med den avreglerade och fungerande elmarknad som vi nu har måste de olika aktörerna kunna uppträda självständigt. Skulle det vara så att staten går in och utan ersättning stänger t.ex. Vattenfalls kärnkraftverk är det klart att det påverkar inte bara Vattenfall utan också dess omgivning, långivare och kunder, och stör hela marknaden på detta område. Det är mitt skäl till att jag argumenterat för en generell lag. Det är också den lagen som skall tillämpas om en av Vattenfall ägd reaktor skall stängas. Ordföranden: När det gäller 40-årsregeln ges staten via lagen möjligheter att processa och argumentera för en kortare tid än 40 år. Vi kan inte som lagstiftare ställa oss på den ena partens sida, utan vi skall också värna de enskilda. En reaktorägare, dvs. en enskild vars rätt vi också skall värna, ges inte möjlighet att processa och föra fram sina argument. Det är ett tak, trots att riksdagen för några år sedan i slutet på 1980-talet sade att man kunde bedöma att livslängderna var minst 40 år. Det förs som argument fram i propositionen att det blir enklare med schablonregler. Men det är bara för en som schablonreglerna gäller, inte för den andra. Man hänvisar också till processkostnaderna och säger att det blir processekonomiskt mycket bättre. Men om staten har möjlighet att processa blir det ju en process om dessa frågor. Då existerar ju inte argumentet om processekonomi. Det är en felaktighet i propositionen. Staten ges rätten att hålla på att processa om den här frågan. Anders Sundström: Bägge parter ges rätt att processa. Ordföranden: Man hänvisar ju till processekonomin, att man skall ha schabloner för att man skall slippa hålla på att bråka med detta. Per Erik Lindeberg: Schablonen är 40 år. Det är den lösning som har valts. Det har sagts att det kan få en begränsande effekt, teoretiskt sett i varje fall, om man skulle kunna påvisa en längre tid. Den här regeln har också en avvägningseffekt. Det är en sorts grundläggande skälighetsavvägning som har att göra med de alldeles speciella omständigheter som rör kärnkraften och besluten om avvecklingen av kärnkraft. Kärnkraftens framtid och år 2010 har funnits på agendan under förfärligt lång tid. Det är också en skälighetsavvägning, vilket också finns omnämnt i propositionen. Anders Sundström: Jag vill till det bara föra att det även förs ett resonemang om detta i Lagrådets yttrande, där man inte har någon erinran mot detta. Ordföranden: Jag frågar nu om propositionens bedömning av att det blir enklare och billigare. Man hänvisar till processekonomin. Det argumentet bortfaller om det är så att den ena parten faktiskt har rätt att processa och kan hävda sin rätt mer än den andra. Anders Sundström: Man måste först och främst komma ihåg att det ändå är en något mindre spännvidd om man har en bortre gräns. Något enklare måste det väl ändå bli processmässigt. Det kan jag nog tycka att det blir. Jag tycker att den viktigaste frågan och den svåraste frågan är hur man skall se på just den här frågan om kärnkraften. Kärnkraften är unik i den meningen att staten åtar sig ett mycket omfattande ekonomiskt ansvar för att över huvud taget göra det möjligt att driva kärnkraftverk. Det måste ändå vägas in när vi skall ersätta för att dra in ett tillstånd. Staten har ett stort ekonomiskt åtagande redan i dag genom att de tolv reaktorerna drivs. Ordföranden: Då har jag inte någon mer som vill ställa frågor. Jag ber att få tacka Anders Sundström och Per Erik Lindeberg för att ni har velat svara på frågorna. Överläggningen är avslutad.
I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Reservantens förslag | -------------------------------------------------------- | 1 § | ------------------------------------------------------- |Denna lag innehåller | Denna lag innehåller| |bestämmelser om upphörande |bestämmelser om upphörande| |av rätten att driva |av rätten att driva| |kärnkraftsreaktorer för |kärnkraftsreaktorer för| |att utvinna kärnenergi |att utvinna kärnenergi mot| |till följd av |bakgrund av de allvarliga| |omställningen av |hot mot miljö och hälsa| |energisystemet i Sverige. |som kärnkraften orsakar| | |samt till följd av| | |omställningen av| | Syftet med omställningen |energisystemet i Sverige.| |är att åstadkomma en | Syftet med omställningen| |ekologiskt och ekonomiskt |är att åstadkomma en| |hållbar energiförsörjning |ekologiskt och ekonomiskt| |byggd på förnybara |hållbar energiförsörjning| |energislag. Omställningen |byggd på förnybara| |skall genomföras på ett |energislag. Omställningen| |sätt som gör det möjligt |skall genomföras på ett| |att tillförsäkra svensk |sätt som medför att| |industri och samhället i |näringslivet ges| |övrigt el på |konkurrenskraftiga villkor| |internationellt |och hushållen rimliga| |konkurrenskraftiga |totalkostnader. | |villkor. | | -------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------- | 7 § | ------------------------------------------------------- |När ersättningen skall | När ersättningen skall| |bestämmas skall som |bestämmas skall som| |särskilda förutsättningar |särskilda förutsättningar| |gälla följande: |gälla följande: | | 1. Har upphörandet av | 1. Har upphörandet av| |driften vid en |driften vid en| |kärnkraftsreaktor medfört |kärnkraftsreaktor medfört| |inverkan av någon |inverkan av någon| |betydelse på priset på |betydelse på priset på| |högspänd el i Sverige, |högspänd el i Sverige,| |skall ersättningen |skall ersättningen| |beträffande den reaktorn |beträffande den reaktorn| |bestämmas på grundval av |bestämmas på grundval av| |det pris som skulle ha |det pris som skulle ha| |gällt om en sådan inverkan |gällt om en sådan inverkan| |inte hade förekommit. |inte hade förekommit. | | 2. Ersättningen skall | 2. Ersättningen skall| |bestämmas utifrån |bestämmas utifrån| |antagandet att en |antagandet att en| |kärnkraftsreaktor inte kan |kärnkraftsreaktor inte kan| |nyttjas mer än 40 år efter |nyttjas mer än 25 år efter| |den tidpunkt då den först |den tidpunkt då den först| |togs i kommersiell drift. |togs i kommersiell drift.| -------------------------------------------------------- |När ersättningen skall bestämmas skall hänsyn inte tas| |till sådan värdeändring som uppkommer efter det att| |rätten att driva kärnkraftsreaktorn har upphört. Om det| |allmänna prisläget därefter har höjts, skall dock| |ersättningen jämkas med hänsyn till detta. | --------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Ärendet...............................................1 Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................2 Motionerna............................................2 Utskottet.............................................3 Bakgrund............................................3 Propositionens huvudsakliga innehåll................5 Allmänt om motionerna...............................6 Inhämtande av yttrande..............................7 Frågan om avslag på propositionen...................8 Inledning.........................................8 Vissa bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen m.m.8 Propositionen.....................................9 Motionerna.......................................11 Konstitutionsutskottets yttrande.................15 Utskottets ställningstagande.....................17 Lagens utformning..................................20 Motionen.........................................20 Utskottets ställningstagande.....................22 Hemställan.........................................23 Reservationer........................................23 1. Avslag på propositionen (m, fp, kd).............23 2. Lagens utformning (mp)..........................28 Särskilda yttranden..................................29 1. Avslag på propositionen (m, fp).................29 2. Avslag på propositionen (kd)....................29 3. Lagens utformning (mp)..........................29 Bilagor 1. Regeringens lagförslag..........................31 2. Lagrådets yttrande..............................35 3. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU3y...36 4. Offentlig utfrågning med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans-Heinrich Vogel 52 5. Offentlig utfrågning med näringsminister Anders Sundström 85 6. I reservation 2 föreslagna ändringar i regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling 111