Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Betänkande 1994/95:KU17
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU17
Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Innehåll
1994/95 KU17
Sammanfattning
I betänkandet lägger konstitutionsutskottet fram ett förslag till lag som innehåller övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Förslaget grundar sig på propositionen 1994/95:19. Lagen reglerar två sidor av anslutningen. Den ena sidan gäller införlivande av Europeiska gemenskapernas regler med svensk rätt. Den andra sidan avser överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I den delen gör utskottet en prövning om förslaget uppfyller de förutsättningar för överlåtelse som grundlagen kräver. Utskottet kommer till slutsatsen att förslaget om överlåtelse av beslutsbefogenheter ligger inom det område som grundlagen anger. I det sammanhanget erinrar utskottet om sina uttalanden i grundlagsärendet (bet. 1993/94:KU21) om hur man skall förhålla sig om något EG-organ likväl skulle besluta om någon rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel. Vad frågan då gäller är om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut.
I fråga om utformningen av bestämmelsen om överlåtelse av beslutsbefogenheter föreligger en reservation (v, mp).
I propositionen föreslås att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1995, samma dag som anslutningfördraget avses träda i kraft. En förutsättning för att fördraget skall kunna träda i kraft den dagen är bl.a. att medlemsstaterna senast den 31 december 1994 har deponerat sina ratifikationsinstrument hos Italiens regering. Alla medlemsstater har ännu inte gjort det. Utskottet föreslår därför att det överlåts på regeringen att bestämma när lagen skall träda i kraft.
Propositionen
I proposition 1994/95:19 har regeringen föreslagit
2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,
3. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar,
4. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen).
Lagförslagen har tagits in i bilaga 1 till betänkandet.
Förslaget till lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen, i det följande kallad anslutningslagen, och förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar har lagts fram efter hörande av Lagrådet.
I 5 § förslaget till anslutningslag finns föreskrifter om information och samråd mellan regeringen och riksdagen i frågor som gäller Europeiska unionen. Utskottet behandlar denna del av lagförslaget i betänkandet 1993/94:KU22 som handlar om en nämnd i riksdagen för Europeiska unionen (EU-nämnden).
Motioner
Med anledning av propositionen har väckts motion 1994/95:U24 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp). I motionsyrkandet 5 yrkas att riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i ett militärt EU-samarbete.
Motionerna 1994/95:U15 yrkandena 2 och 3 av Gudrun Schyman m.fl. (v) samt 1994/95:U24 yrkande 1 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) har väckts med anledning av propositionen och tar sikte på den del av förslaget till anslutningslag som behandlas i betänkandet 1994/95:KU22. Motionerna behandlas därför i det betänkandet.
Motionen 1994/95:K2 av Margaretha af Ugglas m.fl. (m) har också väckts med anledning av propositionen och tar upp frågor om val till Europaparlamentet. Sådana frågor tas upp i betänkandet 1994/95:KU23. Motionen behandlas därför i det betänkandet.
Utskottet
Inledning
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU) inleddes den 1 februari 1993 och avslutades den 12 april 1994. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten undertecknades den 24 juni 1994.
Den 13 november 1994 hölls en folkomröstning i hela landet om svenskt medlemskap i Europeiska unionen som resulterade i ett bifall till medlemskapet. Folkomröstningens utslag skall för svensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap i unionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella delar
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. I denna del har propositionen hänvisats till utrikesutskottet. Därutöver lämnas förslag till övergripande lagstiftning med anledning av Sveriges anslutning till unionen. I lagförslaget finns bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna och införlivande av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen liksom de rättsakter m.m. som hittills antagits av Europeiska gemenskaperna.
Bakgrund
I april 1951 tillkom fördraget om Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.
Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra. Målen för EEG har efter hand utvecklats och förändrats, senast genom Maastrichtfördraget. Numera betonas också behovet av en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd m.m.
Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november 1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels de tre gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas Europeiska gemenskapen (EG), dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union.
EG:s rättssystem
Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i sina huvuddrag av fördragen. Av dessa framgår på vilka områden överlåtelse av beslutanderätt har skett. EG:s kompetens vilar på den legalitetsprincip som uttrycks på följande sätt i artikel 4 i Romfördraget: "Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." I Maastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma institutionerna är, när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Denna princip innebär att institutionerna endast kan agera när de ges en positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något av gemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområden. Varje bindande beslut av institutionerna måste således vara grundat på en eller flera bestämmelser i fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt anges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.
Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens beslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och exakt beskrivas. Detta beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag i gemenskapsrätten. En orsak härtill är att Romfördraget är ett s.k. ramfördrag med påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls fortlöpande ut genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet och genom tillämpning av artikel 235 i Romfördraget enligt vilken rådet kan besluta att vidta de åtgärder från gemenskapens sida som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235 måste dock vara enhälliga och föregås av Europaparlamentets hörande.
På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv kompetens, dvs. medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på dessa områden utan EG:s medgivande. Inom andra områden har EG och medlemsländerna en delad kompetens. Det innebär att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG inte har beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen, införd i Romtraktaten genom Maastrichtfördraget, påverkar kompetensfördelningen inom den delade kompetensens område. Den föreskriver att EG skall handla endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.
Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationellt samarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre grad än annars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter av medlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG och som skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet.
Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kan normer som beslutas av EG gälla omedelbart i medlemsländerna på samma sätt som landets egna lagar. Sådana EG-normer är direkt tillämpliga i medlemsländerna utan att de, som annars krävs i Sverige, blir gällande genom nationell lagstiftning.
Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför det egna landets domstolar och myndigheter, brukar man tala om att normen har direkt effekt. Det avgörande är här om normen har en sådan rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse om normen formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.
En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland strider mot en EG-regel är landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska regeln. Detta gäller i princip även om den inhemska normen tillhör landets konstitution.
Genom EG-domstolens praxis har efter hand en doktrin utvecklats enligt vilken de nationella konstitutionernas rättighetsskydd, liksom det skydd som ges i internationella konventioner, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har gjorts till en del av själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis har kommit att kodifieras genom senare fördrag mellan medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste och tydligaste uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i en av de inledande artiklarna till Maastrichtfördraget: Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och direktiv. En förordning är direkt tillämplig rätt i medlemsländerna, och därmed finns i princip inget utrymme för nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normalt endast de gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna att bestämma medlen för att nå målen.
EG:s institutioner
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Endast kommissionen har rätt att lägga fram förslag till normgivning. Förslaget riktas till rådet där de viktigaste besluten fattas inom EG. Rådet utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek. Enligt avtalet skall Sverige få fyra röster. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder ett av de tydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst rådgivande och kontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt Maastrichtfördraget har parlamentet dessutom rätt att på vissa områden fatta beslut tillsammans med rådet. Sverige skall enligt avtalet erhålla 22 platser i parlamentet.
EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten följs i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna. Beslut som fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.
Överlåtelse av beslutanderätt m.m.
Grundlagsregleringen
Ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen har krävt att grundlagen ändras. Riksdagen beslutade den 23 november 1994 av den anledningen att slutligt anta vilande förslag till lagar om ändring i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94KU21, rskr. 1993/94:275, bet. 1994/95:KU9 rskr. 1994/95:24). Ändringen i regeringsformen avser en ny bestämmelse i 10 kap. 5 § som gör det möjligt för riksdagen att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Lagändringen träder i kraft den 1 december 1994. Den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen föreskriver att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vidare föreskrivs att riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan enligt bestämmelsen också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Beträffande den överlåtelse som sker i samband med en EU-anslutning finns en särskild övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen. I övergångsbestämmelsen föreskrivs att riksdagen med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, skall kunna fatta beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna. En förutsättning härför är enligt bestämmelsen att riksdagen, sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan, har godkänt avtal om Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
I grundlagsärendet betonade konstitutionsutskottet att en överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Utskottet framhöll också att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet ville i detta sammanhang särskilt peka på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Utskottet erinrade om att det redan i regeringsformens inledande paragraf slås fast att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för att åsiktbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet anförde att också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet konstaterade att den nya lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.
Internationella överenskommelser och nationell rätt
I en del länder blir bestämmelser i en internationell överenskommelse en del av den interna rätten på grund av en allmän föreskrift i grundlag eller enligt erkända rättsgrundsatser. Då fordras inga interna föreskrifter varigenom överenskommelsens bestämmelser införlivas med den interna rättsordningen. Överenskommelsen kan nämligen i dessa fall tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter. Länder med en sådan ordning brukar kallas monistiska.
I andra länder, bl.a. Sverige, tillämpas en annan ordning som utgår från att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas av domstolar och andra myndigheter. Länder som tillämpar en sådan ordning brukar kallas dualistiska.
Propositionen
En svensk anslutningslag
Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket, såvida annat inte överenskommits i anslutningsfördraget. En ny medlemsstat blir härigenom jämställd med de tidigare medlemsländerna såvitt avser den existerande EG-rätten. Med hänsyn till det dualistiska synsätt på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt som råder i Sverige krävs någon form av nationell lagstiftning för att införliva anslutningsfördraget med svensk rätt. Även andra förhållanden föranledda av medlemskapet kan behöva regleras på ett övergripande sätt. Också i de nuvarande medlemsländer som har en dualistisk tradition har anslutningen till de europeiska gemenskaperna föranlett övergripande lagstiftning i form av en särskild anslutningslag.
Regeringen föreslår att övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall regleras i en anslutningslag. Regeringen anför att en svensk anslutning kan föranleda särskild lagstiftning på olika sakområden. Det kan gälla dels lagstiftning som behövs på sakområden som inte täcks av EES-avtalet, dels ändringar av lagar som utfärdats till följd av EES-avtalet och som behöver anpassas i anledning av en anslutning till Europeiska unionen. Regeringen förklarar att den avser att återkomma till riksdagen med förslag härom.
Överlåtelse av beslutanderätt
Varken i det nya första stycket i 10 kap. 5 § regeringsformen eller i övergångsbestämmelsen till paragrafen ställs det upp något krav på att riksdagens beslut om överlåtelse av beslutanderätt skall fattas i lagform.
Regeringen anför att riksdagen när den fattar beslut om att godkänna anslutningsfördraget måste iaktta den procedur som är föreskriven för överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i detta fall den procedur som föreskrivs i nämnda övergångsbestämmelse. Detta följer enligt regeringen av 10 kap. 2 § regeringsformen. I första stycket i den paragrafen sägs att regeringen inte får ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. I andra stycket sägs att om det föreskrivs särskild ordning för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens mening att om en överenskommelse är av sådant innehåll att den förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så skall vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den procedur som föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas. Enligt regeringen innebär detta emellertid inte att det riksdagsbeslut som förutsätts genom överenskommelsen -- antingen det är ett normgivningsbeslut eller ett beslut av annan karaktär -- skall anses fattat i och med att riksdagen har godkänt att regeringen får ingå överenskommelsen.
Till detta kommer att det är regeringen och inte riksdagen som genom sitt beslut om ratificering av fördraget fattar det slutliga beslut som krävs för att Sverige skall bli folkrättsligt bundet av anslutningsfördraget. Även om följden av detta är att Sverige överlåter beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna innebär dock anslutningsfördraget enligt regeringen att regeringsformens kompetensschema rubbas och att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen tillämpas. Regeringen anför att avsikten med stadgandet om överlåtelse av beslutanderätt principiellt sett måste vara att den faktiska överlåtelsen inte skall vara beroende av ett regeringens slutliga ställningstagande till fördraget utan att riksdagen utöver sitt godkännande av fördraget måste fatta ett självständigt beslut om överlåtelse av den beslutanderätt som annars tillkommer riksdagen själv och andra myndigheter.
Det måste ankomma på riksdagen själv att ta ställning till om överlåtelsen uppfyller grundlagens krav. Härtill kommer enligt regeringen att förslaget till grundlagsbestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt inte heller för sin tillämpning förutsätter att en internationell överenskommelse ingås. Av formuleringen i övergångsbestämmelsen till den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår också tydligt att den bakomliggande tanken i fråga om anslutningen till EU är att riksdagen dels godkänner ett anslutningsfördrag, dels fattar beslut om själva överlåtelsen. Regeringen hänvisar till att riksdagen vid tidigare överlåtelser av beslutanderätt på grundval av internationella överenskommelser också har fattat just ett beslut om godkännande av överlåtelsen och ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av lagstiftning (patentkonventionen och EES-avtalet). Bägge dessa beslut har antagits med stöd av den särskilda beslutsordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Överlåtelsens reglering i anslutningslagen
Ett utmärkande drag för samarbetet inom EU är att medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått från att på egen hand fatta normgivningsbeslut och andra beslut och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt genom medverkan i EG:s institutioner. Överlåtelse till dessa institutioner kan härledas ur olika bestämmelser i fördragen.
Genom anslutningsfördraget förpliktar sig Sverige att tillämpa de grundläggande fördragen med dess bestämmelser ur vilka överlåtelsen kan härledas. Det förhållandet att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna grundar sig alltså på innehållet i anslutningsfördraget och i de övriga grundläggande fördragen. Dessa fördrag föreskriver att gemenskapens institutioner skall fatta de beslut som behövs för att syftet med förslagen skall uppnås. Dessa beslut får sedan olika verkningar i medlemsländerna beroende på vad för slags beslut det är fråga om och vilken effekt de har enligt fördragen och enligt på fördragen grundade principer som har utvecklats av EG-domstolen.
Enligt regeringen är överlåtelsen av beslutsbefogenheter av sådan central natur att den motiverar en bestämmelse i anslutningslagen som inte bara ger uttryck för en följdverkan av att de grunddläggande fördragen införlivas med svensk rätt. Beslutet om överlåtelse kan ses som ett bemyndigande från den svenska riksdagen, eftersom det är svenska konstitutionella befogenheter som överlåts till Europeiska gemenskaperna. Härtill kommer att möjligheterna att överlåta beslutsbefogenhet enligt bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen trots att överlåtelsemöjligheterna är omfattande, är begränsade så till vida att de förutsätter ett fri- och rättighetsskydd i nivå med vårt eget. Regeringen menar att det således ligger i riksdagens hand att ytterst pröva huruvida förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § regeringsformen är uppfyllda. Beslutet om överlåtelse har sålunda inte sin grund enbart i följderna av att de grundläggande fördragen genom lagen införlivas med svensk rätt utan måste också grunda sig på bestämmelsen i regeringsformen. Regeringen anser därför att överlåtelsen bör komma till tydligt uttryck i en särskild bestämmelse i anslutningslagen.
Att i överlåtelsebestämmelsen precisera eller knyta an till vilka slag av beslut som de europeiska gemskaperna kommer att fatta med verkan här i landet låter sig enligt regeringen knappast göra. Den nya grundlagsbestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt nämner inte uttryckligen vilka typer av beslutanderätt som kan överlåtas. Grundlagsbestämmelsen omfattar samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett den överlåtna beslutanderättens art.
Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelse ange vilka slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutning till EU anser regeringen att det är viktigt att nu försöka göra en sådan analys. Det måste i framtiden finnas möjligheter att bedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom vilket beslutanderätten överlåtits. Vid en anslutning till Europeiska unionen måste enligt regeringen därför också analyseras vad anslutningsfördraget och övriga grundläggande fördrag kräver i fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Härvid får de EG-rättsliga aspekterna om kompetensfördelning mellan gemenskaperna och medlemsländerna och legalitetsprincipen betydelse.
Regeringen hänvisar i denna fråga först till den genomgång av vilka beslutanderätter som överlåtits vid en anslutning som Grundlagsutredningen inför EG gjort (SOU 1993:14).
Det är enligt Grundlagsutredningen här främst fråga om överlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller att i samma utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas normgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antar gemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingå internationella avtal i de frågor som regleras av gemenskapsrätten. Även systemet för EG:s finansiering, där gemenskaperna erhåller en andel av medlemsstaternas intäkter av mervärdesskatten, innebär att finansmakt överlåts till gemenskaperna. Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning, som regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen, framhåller Grundlagsutredningen att EG-domstolen inte har att överpröva dessa domstolars domar och att det därför inte kan vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden av att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar.
Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som en inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en del av det normsystem som de vid ett medlemskap har att tillämpa dels saknar behörighet att avgöra om EG-rättsakter är ogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning. Systemet med bindande förhandsavgöranden från EG-domstolen, låter sig enligt Grundlagsutredningen inte utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen.
En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter ger enligt Grundlagsutredningen inte vid handen att någon av dem skulle behöva överlåtas. Utredningen pekar på att reglerna i 8 kap. 19 § regeringsformen om utfärdande och kungörande av lagar och andra författningar gäller svenska lagar och andra författningar och således inte utgör något hinder mot EG:s regler om publicering av EG-rättsakter. Likaså avser regeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformen enbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller från svenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter, som enligt utredningen inte gärna kan bli föremål för överlåtelse, nämner utredningen riksdagens möjligheter att utse tillfällig riksföreståndare, talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt att utse statsråd.
När det gäller rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen blir detta enligt utredningen främst aktuellt när det gäller kommissionens övervakning av enskilda rättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens område. Kommissionens beslut gäller nämligen i medlemsstaterna och förutsätter alltså att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.
I fråga om den kommunala självstyrelsen anser Grundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gäller avgränsade områden och endast i marginell utsträckning berör de områden som den fria kommunala sektorn omfattar med undantag för kommunala stödåtgärder och kommunal upphandling. Enligt utredningen tyder förarbetena till regeringsformen på två skilda synsätt om den kommunala kompetensen, dels ett naturrättsligt influerat som utgår från att det finns en sektor inom vilken staten inte äger besluta, dels att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten.
Regeringen förklarar att den i huvudsak delar den bedömning som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan om vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta till gemenskaperna vid ett medlemskap. Regeringen hänvisar till att riksdagen vid behandlingen av grundlagsärendet har gjort bedömningen att 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen inte medger att överlåtelse av beslutanderätt sker i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att reglerna om statskickets grunder eller andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system upphör att vara giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andra ord en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen samtidigt ändras. Av grundlagspropositionen framgår i fråga om högsta domsmakten att den i propositionen föreslagna överlåtelseregeln omfattar den inskränkning i de nationella domstolarnas befogenheter som skyldigheten att begära och bundenheten av förhandsavgöranden från EG-domstolen innebär. Överlåtelsen kan också i vissa fall komma att omfatta sådana normgivnings- eller förvaltningsbeslut som annars skulle fattas av svenska kommunala förvaltningar och övriga organ.
I den nya överlåtelsebestämmelsen i grundlagen är omfattningen av beslutanderätten uttryckligen begränsad såvitt gäller kravet på ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Detta är enligt regeringen den första begränsningen för överlåtelsen medan omfattningen av beslutanderätten i övrigt bestäms av anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.
Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts. Regeringen förklarar att den delar denna uppfattning och att den anser att en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter bör formuleras så att befogenheterna knyts an till anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.
Regeringen pekar på att gemenskaperna, när överlåtelsen skett till dem, inom ramen för gällande fördrag kan utnyttja den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som tillämpas. Det råder i det hänseendet ingen principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet.
Regeringen tar vidare upp en fråga som berörts i remissbehandlingen och som gäller innebörden av Maastrichtfördraget och dess artikel K.9 i förhållande till den föreslagna överlåtelsebestämmelsen. Ett beslut enligt denna artikel avser möjligheten att överföra ett område i fördragets s.k. tredje pelare om mellanstatligt samarbete i fråga om rättsliga och inrikesfrågor till samarbetet inom ramen för Europeiska gemenskapen. Regeringen anför att ett sådant beslut kräver ratifikation i medlemsländerna innan besluten kan träda i kraft. De skall alltså behandlas i medlemsländerna i enlighet med deras konstitutionella förfaranden, och fordrar ytterligare kompetensöverföring. Enligt regeringen gäller detsamma eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik respektive ett gemensamt försvar. Regeringen erinrar i sammanhanget att den vid flera tillfällen uttalat att beslut om gemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenska riksdagens medverkan.
Införlivande av EG:s existerande regelverk
När det gäller anslutningens andra sida nämligen övertagande av EG:s existerande regelverk gäller samma beslutsregler som i fråga om överlåtelse av beslutanderätt. Den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen utgår nämligen från att riksdagen skall besluta inte bara om överlåtelsen av beslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt av EG:s vid tillträdestidpunkten existerande regelverk.
Primärrätten
Regeringen anser att det av lagen bör framgå att såväl anslutningsfördraget som de grundläggande fördragen m.m., dvs. den s.k. primärrätten, skall gälla i Sverige. Det anförs att det från EG-rättslig synpunkt inte föreligger hinder mot detta förutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna i Sverige får den effekt och den verkan de har enligt de principer som har utvecklats av EG-domstolen.
Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen införlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstateras gälla i Sverige blir dessa fördrag att betrakta som en del av den svenska nationella rätten. De kommer också att gälla här i Sverige med den effekt de har enligt EG-rätten, dvs. enligt EG-domstolens praxis som är grundad på bestämmelserna i de grundläggande fördragen. Enligt Grundlagsutredningen är det angeläget att fördragen införlivas med den effekt de har enligt EG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen förklarar att den delar utredningens bedömning härvidlag, men anser att detta också bör framgå av lagen. Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen skall tas in en bestämmelse i vilken konstateras att anslutningsfördraget och de grundläggnade fördragen skall gälla här i landet med den verkan som följer av dessa.
Regeringen tar härefter upp frågan om fördragen skall införlivas i sin helhet eller bara i vissa delar. Regeringen anser att det beträffande de ursprungliga fördragen är främst huvudbestämmelserna och ändringarna i dessa som bör införlivas med svensk rätt. Det uppstår emellertid svåra avgränsningsproblem när man kommer in på t.ex. Maastrichtfördraget med dess bestämmelser om mellanstatligt samarbete på utrikespolitikens och ett antal andra områden. Dessutom skulle det vara mycket svårt att ta ställning till vilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet. Härtill kommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effekt ändå kan vara av betydelse för tillämpningen i Sverige. Regeringen föreslår att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gälla här i landet i sin helhet. Regeringen anför att den inte finner anledning att avgränsa införlivandet till bestämmelser som är direkt tillämpliga eller som har direkt effekt. Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet med den verkan de har enligt EG-domstolens praxis, dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva bestämmelser av mellanstatlig karaktär, kan enligt regeringen inte vara någon nackdel. Regeringen pekar på att så har skett i flera lagstiftningsärenden, t.ex. vad gäller EES-avtalet.
Regeringen anser vidare att det är viktigt att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. tydligt anges och att den bör kungöras i Svensk författningssamling. Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen i en särskild bestämmelse föreskrivs vilka fördrag m.m. som gäller här i landet.
Sekundärrätten
Om det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall gälla här i landet, kommer föreskrifterna i anslutningsfördraget och i de grundläggande fördragen om olika typer av rättsakter att direkt gälla här i landet på de villkor som anges i fördragen och i anslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna i anslutningsfördraget om att de hittills beslutade rättsakterna skall vara bindande för de nya medlemsländerna och att de från dagen för anslutningen skall på svenska språket vara giltiga på samma villkor som texterna på de nuvarande nio språken att utgöra en del av den nationella rätten.
Enligt regeringen skulle det från strikt juridiska utgångspunkter vara obehövligt att särskilt föreskriva att de hittills beslutade rättsakterna skall gälla här i landet. Regeringen anser dock att tydlighetsskäl talar för att reglera införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringen menar att det är tillräckligt att det i samband med bestämmelsen om införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag m.m. föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagits av gemenskaperna också gäller här i landet. Det bör enligt regeringen därvid framgå att rättsakterna blir gällande i Sverige med den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:s rättsordning. Regeringen förordar därför att de EG-rättsliga effekterna skall uttryckas så att sekundärrätten skall gälla här i landet med den verkan den har enligt fördragen.
Motionen
I motion 1994/95:U24 yrkande 5 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anförs att propositionen inte tar ställning till frågan om svenskt medlemskap i militäralliansen VEU. Motionärerna anför att Sverige måste förbli alliansfritt och att detta inte är möjligt vid ett EU-medlemskap. Motionärerna pekar på en förklaring som har avgivits i anslutning till Maastrichtfördraget i vilken framhålls att medlemsländerna så långt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut, om en kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger. Motionärerna anför att detta innebär att den vetorätt som propositionen ofta hänvisar till skrivs bort. De menar att det är uppenbart att någon reellt användbar vetorätt för Sverige som EU-medlem när det gäller utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik inte föreligger. Motionärerna yrkar därför att riksdagen beslutar att Sverige inte utan beslutande folkomröstning kan anslutas till VEU eller på annat sätt ingå i ett militärt EU-samarbete.
Konstitutionsutskottets bedömning
I likhet med regeringen finner utskottet att en svensk anslutning till Europeiska unionen bör komma till uttryck genom övergripande bestämmelser i en särskild anslutningslag.
Vid folkomröstningen den 13 november 1994 gav svenska folket sitt bifall till att Sverige blir medlem i Europeiska unionen. Från och med den 1 december 1994 gäller enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Om riksdagen godkänner anslutningsfördraget och slutakten till fördraget, finns således förutsättningar för riksdagen att anta förslaget i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter i anslutningslagen (3 §). Enligt övergångsbestämmelserna till grundlagsstadgandet får beslutet fattas med enkel majoritet.
När det gäller frågan om den föreslagna överlåtelsebestämmelsen uppfyller grundlagens krav får utskottet anföra följande.
Grundlagsbestämmelsen innebär att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I bestämmelsen anges inga ytterligare begränsningar eller villkor.
I motiven, särskilt utskottets betänkande 1993/94:KU21, gjordes emellertid uttalanden av innebörd att riksdagen inte utan samtidig ändring av grundlag kan överlåta beslutsbefogenheter i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får enligt vad utskottet uttalade inte genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Enligt utskottets uttalanden är det område som inte kan överlåtas utan samtidig ändring av grundlag emellertid inte inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan omfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. I detta sammanhang nämndes offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
I förslaget till bestämmelse i anslutningslagen om överlåtelse av beslutsbefogenheter föreskrivs att Europeiska gemenskaperna efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i den efterföljande paragrafen. I denna paragraf räknas i 20 punkter upp de grundläggande fördragen, konventionerna, akterna och besluten samt anslutningsfördraget med Sverige m.fl. länder, dvs. den s.k. primärrätten.
När det gäller att bedöma om den föreslagna överlåtelsen av beslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen medger måste man alltså gå till anslutningsfördraget, grundfördragen och de andra delar av primärrätten som enligt vad nyss sagts räknas upp i anslutningslagen.
I punkten 19 i uppräkningen nämns fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). I artikel F i det fördraget framhålls att unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i Europakonventionen och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. I EG-rätten finns alltså ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som finns i Europakonventionen. Därmed står det också i nivå med det skydd vi har i regeringsformen utan att till alla delar vara identiskt med detta. Den i grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen för överlåtelse är därmed enligt utskottets mening uppfylld.
I likhet med regeringen delar utskottet i huvudsak den bedömning som Grundlagsutredningen gjort när det gäller frågan om vilka slag av beslutanderätt som det är aktuellt att överlåta. Utskottet kan alltså konstatera att det inte finns någon bestämmelse i fördragen som ger gemenskapsinstitutionerna kompetens att besluta om grunderna för vårt statsskick eller om andra grundläggande principer som bär upp vårt konstitutionella system. Inte heller från den utgångspunkten föreligger hinder mot överlåtelsen.
Anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter ligger således enligt utskottets mening inom det område som grundlagen anger.
Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad utskottet anförde i grundlagsärendet i frågan om hur man skall förhålla sig om något EG-organ likväl skulle besluta en rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel. Den svenska hållningen i en sådan situation bör enligt utskottets uttalande inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut eller med andra ord om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätten överlåtits. Om rättsakten ligger utanför detta område bör svaret, enligt vad utskottet uttalade, vara att den inte är giltig som EG-rätt i Sverige (bet. 1993/94:KU21 s. 29).
Vid utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter har ifrågasatts om den inte går onödigt långt. Det har anförts att bestämmelsen innebär att allt som de Europeiska gemenskaperna beslutar enligt de i anslutningslagen uppräknade fördragen kommer att gälla i Sverige. Av den anledningen har föreslagits att det i överlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om inte riksdagen beslutar annorlunda".
Till en början vill utskottet erinra om att det i riksdagens makt att stifta lag också ligger makten att ändra eller upphäva lagen eller att stifta annan lag som avviker från lagen. I lagstiftningen brukar detta förhållande inte särskilt anmärkas. Syftet med det föreslagna villkoret är emellertid att det i överlåtelsebestämmelsen skall slås fast att riksdagen i efterhand skall kunna fatta beslut som går före EG-rätten. I den frågan får utskottet anföra följande.
Enligt artikel 1 i anslutningsfördraget blir Sverige medlem i Europeiska unionen och part i de grundläggande fördrag som ligger till grund för unionen, enligt den lydelse som fördragen har efter ändringar och tillägg.
Genom att godkänna anslutningsfördraget med anslutningsakten är Sverige folkrättsligt skyldigt att se till att Sverige följer de förpliktelser som fördraget och anslutningsakten innehåller. Det finns inte några bestämmelser i EG-rätten som anger hur detta skall gå till. Det ankommer på varje medlemsland att avgöra den frågan i enlighet med sin konstitution. I vissa länder behövs inget mer än ett godkännande av fördraget och anslutningsakten. I andra länder fordras, utöver ett sådant godkännande, lagstiftning om införlivande av EG-rätten med den nationella rätten. Sverige hör till den senare kategorin. Varje medlemsland är alltså tvunget att se till att EG-rätten införlivas med den egna rättsordningen men bestämmer själv det sätt på vilket detta skall ske.
Vad som är avgörande i sammanhanget är principen om EG-rättens företräde. EG-domstolen har sålunda uttalat att införlivandet med varje medlemslands rättsordning av bestämmelser som härrör från gemenskaperna och mer allmänt från fördragens bokstav och anda medför att det blir omöjligt för staterna att tillerkänna en ensidig senare vidtagen åtgärd företräde före det rättsliga system som de har godtagit på ömsesidighetens grund. En sådan åtgärd kan enligt domstolen därför inte vara förenlig med detta rättsliga system. Domstolen uttalade vidare att gemenskapsrättens genomslagskraft inte i praktiken kan variera från en stat till en annan i det att den viker för efterföljande lag utan att detta äventyrar uppnåendet av de i art. 5.2 åsyftade fördragsmålen och leder till sådan särbehandling som art. 7 förbjuder (målet 6/64 Costa mot ENEL).
Utgångspunkten för vilka beslutsbefogenheter som överlåts är anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Vid en anslutning till EU måste en stat aceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket, såvitt annat inte överenskommits i anslutningfördraget.
Enligt utskottets mening innebär det sagda att medlemsstaterna inte kan göra en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelse gällande mot en rättsordning som de gemensamt har accepterat. Att villkora anslutningslagen genom att föreskriva att överlåtelsen av beslutsbefogenheter bara gäller i den utsträckning riksdagen inte beslutar annorlunda har i sig ingen betydelse i förhållande till gemenskaperna. Om riksdagen skulle göra verklighet av ett sådant villkor och "besluta annorlunda", skulle Sverige dock bryta mot sina åtaganden enligt anslutningsfördraget. Man kan enligt utskottet inte heller bortse från risken att rättstillämpande myndigheter felaktigt skulle kunna uppfatta en bestämmelse med den föreslagna innebörden som en lagvalsregel.
På grund av det anförda kan utskottet inte förorda att det i överlåtelsebestämmelsen förs in villkor av den angivna innebörden. Utskottet vill dock även i detta sammanhang erinra om sina uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensk sida skall förhålla sig i det fall något EG-organ skulle besluta en rättsakt som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel.
Utskottet övergår härefter till att beröra anslutningens andra sida, dvs. införlivandet av gemenskapernas regler.
Utskottet finner i likhet med regeringen att det av anslutningslagen bör framgå att såväl anslutningsfördraget, de grundläggande fördragen och andra delar av primärrätten skall gälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument.
Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning att tydlighetsskäl talar för att också reglera införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Som regeringen föreslår bör de EG-rättsliga effekterna härav uttryckas så att sekundärrätten skall gälla här i landet med den verkan den har enligt fördragen.
Sammanfattningsvis har utskottet sålunda inga erinringar mot regeringens förslag till anslutningslag såvitt gäller överlåtelse av beslutsbefogenheter och införlivande av gemenskapernas regler. Som framgått av det föregående behandlar utskottet den del av lagförslaget som rör samråd mellan regeringen och riksdagen m.m. i betänkandet 1994/95:KU22.
I detta avsnitt skall utskottet avslutningsvis ta upp det i motionen framförda kravet att frågan om militärt EU-samarbete måste avgöras genom beslutande folkomröstning.
Som regeringen anför kan något svenskt deltagande i gemensamt förvar inte komma i fråga utan att riksdagen beslutar om det. Enligt regeringsformen kan beslutande folkomröstning bara förekomma i grundlagsfrågor. I motiven till bestämmelserna om beslutande folkomröstning anförs att principiella skäl talar för att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva den offentliga makten, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen (prop. 1978/79:195 s. 52).
Utskottet anser att reglerna om beslutande folkomröstning även i fortsättningen enbart bör gälla grundlagsfrågor och avstyrker därmed motionen.
Anslutningslagens ikraftträdande
Bakgrund
Enligt art. 2.1 i anslutningsfördraget skall fördraget ratificeras av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella krav. Ratifikationsinstrumenten skall deponeras hos Italiens regering senast den 31 december 1994. Fördraget träder enligt art. 2.2 i kraft den 1 januari 1995 förutsatt att alla ratifikationsinstrument har deponerats före den dagen. Ett nytt fördrag eller avtal i frågan om ikraftträdande erfordras, om inte alla medlemsstaterna har gjort en sådan deposition. Om inte samtliga stater som har ansökt om medlemskap har ratificerat anslutningsfördraget, hindrar det inte att fördraget blir gällande för de återstående. I artikeln föreskrivs nämligen att om någon av de stater som ansökt om medlemskap inte deponerar sitt ratifikationsinstrument i rätt tid, skall fördraget träda i kraft för de stater som har deponerat sina instrument. I så fall skall Europeiska unionens råd genom enhälligt beslut göra nödvändiga anpassningar av vissa angivna artiklar i anslutningsfördraget, anslutningsakten m.m.
Från dagen för anslutningen är enligt art. 2 i anslutningsakten bestämmelserna i de grundläggande fördragen och de rättsakter som har antagits i institutionerna före anslutningen bindande för de nya medlemsstaterna och skall tillämpas i dessa på de villkor som fördragen och anslutningsakten anger.
Propositionen
Om svenska folket ger sitt bifall till inträde i Europeiska unionen och grundlagsändringen träder i kraft den 1 december 1994 finns enligt regeringen förutsättningar för riksdagen att anta anslutningslagen. Regeringen konstaterar att om anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995, skall EG-rätten tillämpas fullt ut här i Sverige från den dagen, om inte särskilda undantag eller övergångsperioder medgivits i anslutningsfördraget. Regeringen föreslår att anslutningslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.
Utskottets bedömning
En nödvändig förutsättning för att anslutningslagen skall kunna träda i kraft den 1 januari 1995 är att anslutningsfördraget träder i kraft den dagen. För att fördraget skall kunna träda i kraft den 1 januari 1995 fordras att medlemsstaternas ratifikationsinstrument har deponerats före den dagen. Deposition kan enligt fördraget ske så sent som den 31 december 1994. Alla medlemsstater har ännu inte deponerat sina ratifikationsinstrument. Riksdagen kommer att ta ställning till förslaget om anslutningslag den 14 december 1994. Ratifikationsprocessen kan då fortfarande vara oavslutad. Mot nu angivna bakgrund bör dagen för anslutningslagens ikraftträdande inte fixeras i lagen. I stället bör det föreskrivas att lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Av det nyss anförda framgår under vilken förutsättning regeringen kan förordna om ikraftträdandet.
Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m.
Bakgrund
Ett svenskt medlemskap i EU får betydelse för den lagstiftning som i svensk rätt har införlivat bestämmelser i EES-avtalet och frihandelsavtalet med Europeiska kol- och stålgemenskapen.
EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar många av de grundläggande bestämmelserna i Romfördraget, dels protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning samt hänvisning till de rättsakter, dvs. EG-regler som beslutats av EG:s institutioner, som med nödvändiga anpassningar för EES-ändamål också ingår i avtalet.
För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), i det följande kallad EES-lagen. Det gäller i första hand avtalets huvudbestämmelser och EG-förordningarna men även vissa protokoll. De delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv har, i den mån svenska motsvarande bestämmelser inte redan finns, transformerats till svensk rätt.
Förutom att Sverige genom anslutningsfördraget kommer att bli bundet av EG-motsvarigheterna till nu berörda bestämmelser kommer Sverige enligt gemenskapsrätten också att bli bundet av EES-avtalet som sådant. Avtalets huvudbestämmelser och protokoll kommer således att bli direkt tillämpliga och ha direkt effekt i Sverige i den mån de enligt EG-rätten lämpar sig för det. Eftersom EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal -- såväl gemenskaperna med undantag av Euratom, som medelemsstaterna är parter -- gäller enligt art. 5.2 i anslutningsakten att Sverige också i princip är skyldigt att tillträda EES-avtalet som medlemsstat i EU. Sverige kommer som EU-medlemsstat därmed att vara part i EES-avtalet i sin nya egenskap av medlemsstat i EU.
Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) tillkom genom det s.k. Parisfördraget år 1951 och var den första av de europeiska gemenskaperna. Fördraget omfattar järnmalm, kol, vissa stålprodukter samt vissa andra råvaror och halvfabrikat för framställning av stål. Vid medlemskap i EU blir Sverige anslutet också till detta fördrag på samma sätt som nytillkommande EG-medlemmar blivit under 1970- och 80-talen.
Sverige slöt år 1972 avtal om frihandel med EKSG. I och med avtalet åtog sig Sverige att tillämpa EKSG:s pris- och marknadsregler för järn och stål. För att säkerställa genomförandet av Sveriges förpliktelser enligt frihandelsavtalet vad gäller priser på järn- och stålvaror och om transportpriser har antagits lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen).
Propositionen
Enligt regeringens bedömning medför ett svenskt EU-medlemskap inte i och för sig någon skyldighet att vidta några åtgärder beträffande EES-regler som införlivats i svensk rätt. Allmänna effektivitets- och tydlighetsskäl talar enligt regeringen emellertid för att man gör ändringar i reglerna. Några nackdelar med att upphäva bestämmelser som ändå kommer att gälla i landet kan knappast anses föreligga. Regeringen erinrar om att en strävan vid svenskt författningsarbete dessutom är att förenkla regelgivningen och att rensa ut sådana författningar som inte längre fyller någon funktion. Efter en genomgång av EES-lagens olika bestämmelser kommer regeringen fram till att lagen bör upphävas i sin helhet. Den upphävda lagen föreslås dock bli tillämplig på förhållanden som lagen var tillämplig på före år 1995.
När det gäller frihandelsavtalet med EKSG konstaterar regeringen att Parisfördragets bestämmelser gäller direkt här i landet vid ett medlemskap. Regeringen föreslår därför att CECA-lagen upphävs.
Regeringen förklarar vidare att den avser att återkomma till riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som föranleds av ett medlemskap i EU. Detta gäller bl.a. tullagstiftning och lagstiftningen om immunitet och privilegier samt lagstiftning om val till Europaparlamentet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet har inga erinringar mot propositionen i denna del. Det bör dock i enlighet med vad som förordats i det föregående föreskrivas att lagen om ändring i lagen om kungörande av lagar och andra författningar träder i kraft samtidigt med anslutningslagen. Vidare bör bestämmelserna om upphävande av CECA-lagen tas in i anslutningslagens ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter
att riksdagen antar det i proposition 1994/95:19 framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen såvitt avser 3 §,
res. (v, mp)
2. beträffande anslutningslagens ikraftträdande- och övergångsbestämmelser och CECA-lagen
att riksdagen med anledning av propositionen yrkandena 2 och 4 beslutar att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall erhålla i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse,
3. beträffande anslutningslagen i övrigt
att riksdagen -- i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1 och 2 -- antar regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen med den ändringen att 5 § utgår,
4. beträffande kungörandelagen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar med den ändringen att ikraftträdandebestämmelsen erhåller följande lydelse: Denna lag träder i kraft samtidigt med lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
5. beträffande beslutande folkomröstningar i vissa fall
att riksdagen avslår motion 1994/95:U24 yrkande 5.
Stockholm den 1 december 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Sivert Carlsson (c).
Reservation
Överlåtelse av beslutsbefogenheter (mom. 1)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Till en början" och på s. 17 slutar med "oacceptabel" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill framhålla att det i riksdagens makt att stifta lagar också ligger makten att upphäva och ändra lagar. Emellertid inträder ett problem vid ett medlemskap i EU då EG-rätten anses ha företräde framför den nationella rätten, eller annorlunda uttryckt, att EU-organen har företräde framför riksdagen. Detta upphäver, inom EU-fördragens områden, bestämmelsen i 1 kap. 4 § regeringsformen där det stadgas att riksdagen är folkets främsta företrädare. Utskottet menar att denna riksdagens ställning hör till det grundläggande för Sveriges konstitutionella system och att riksdagen inte kan anta en lag som strider mot detta.
Det bör därför i anslutningslagen särskilt betonas att riksdagen kan fatta beslut som medvetet går mot EG-rätten då denna går utöver de fördrag Sverige anslutit sig till eller då den strider mot Sveriges grundlagar. Av den anledningen bör enligt utskottets mening villkorssatsen "om inte riksdagen beslutar annorlunda" tillföras 3 § anslutningslagen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande överlåtelse av beslutsbefogenheter
att riksdagen beslutar att 3 § i det i proposition 1994/95:19 framlagda förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen skall ha följande lydelse: Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §, om inte riksdagen beslutar annorlunda.
Särskilt yttrande
Överlåtelse av beslutsbefogenheter
Sivert Carlsson (c) anför:
Bestämmelsen om överlåtelse av beslutsbefogenheter i anslutningslagen innebär att allt som Europeiska gemenskaperna beslutar enligt de fördrag som räknas upp i lagen kommer att gälla. Det bör emellertid framhållas att anslutningslagen i sig inte påverkar riksdagens möjligheter att stifta lag i fortsättningen.
Propositionens lagförslag 1 Förslag till Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Bilaga 1
2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
3 Förslag till Lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen)
Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser beträffande lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft
den 1 januari 1995, då den dag regeringen
lagen (1992:1317) om ett bestämmer. 1. Vid
europeiskt ekonomiskt ikraftträdandet skall lagen
samarbetsområde (EES) skall (1992:1317) om ett europeiskt
upphöra att gälla. Den ekonomiskt samarbetsområde
upphävda lagen skall dock (EES) och lagen (1972:762) om
fortsätta att tillämpas prisbestämmelser för
på förhållanden som järn- och stålmarknaden
hänför sig till den tid (CECA-lagen) upphöra att
under vilken lagen varit i gälla.
kraft med de undantag som
följer av fördraget den 2. Den upphävda lagen
24 juni 1994 om Konungariket (1992:1317) om ett europeiskt
Norges, Republiken ekonomiskt samarbetsområde
Österrikes, Republiken (EES) skall dock fortsätta
Finlands och Konungariket att tillämpas på
Sveriges anslutning till förhållanden som
Europeiska unionen. hänför sig till den tid
under vilken lagen varit i
kraft med de undantag som
följer av fördraget den
24 juni 1994 om Konungariket
Norges, Republiken
Österrikes, Republiken
Finlands och Konungariket
Sveriges anslutning till
Europeiska unionen.
De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras i Svensk författningssamling.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motioner 2 Utskottet 2 Inledning 2 Propositionens huvudsakliga innehåll i nu aktuella delar 3 Bakgrund 3 EG:s rättssystem 4 EG:s institutioner 5 Överlåtelse av beslutanderätt m.m. 6 Grundlagsregleringen 6 Internationella överenskommelser och nationell rätt 7 Propositionen 7 En svensk anslutningslag 7 Överlåtelse av beslutanderätt 8 Överlåtelsens reglering i anslutningslagen 9 Införlivande av EG:s existerande regelverk 12 Primärrätten 13 Sekundärrätten 14 Motionen 14 Konstitutionsutskottets bedömning 14 Anslutningslagens ikraftträdande 18 Bakgrund 18 Propositionen 19 Utskottets bedömning 19 Vissa frågor rörande övergången från EES till EU m.m. 19 Bakgrund 19 Propositionen 20 Konstitutionsutskottets bedömning 21 Hemställan 21 Reservation 22 Överlåtelse av beslutsbefogenheter 22 Särskilt yttrande 23 Överlåtelse av beslutsbefogenheter 23 Bilaga 1 24 Propositionens lagförslag 24 Bilaga 2 29 Av utskottet framlagt förslag till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 29