Kungörande av internationella konventioner m.m.

Betänkande 1989/90:KU18

Konstitutionsutskottets betänkande

I betänkandet behandlas proposition 1989/90:12 om ändring i lagen
(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar samt två
följdmotioner. I propositionen föreslås en förenkling av kungörandet
av internationella konventioner som införlivas med svensk rätt genom
s.k. inkorporering. Vidare skall enligt förslaget statliga och kyrkokommunala
myndigheter i ökad utsträckning kungöra författningar i
Svenska kyrkans författningssamling.

Utskottet har tillstyrkt propositionen och avstyrkt motionerna. En
reservation (mp) har avgetts.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen antar ett förslag till
lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra
författningar.

Lagförslaget har fogats till detta betänkande som bilaga.

Motionerna

1989/90:K1 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar
att alla bestämmelser som gäller i Sverige skall vara kungjorda tillsammans
med en svensk text.

1989/90:K2 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen
avslår det genom regeringens proposition 1989/90:12 framlagda förslaget
om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra
författningar i den del som avser kungörandet av internationella konventioner
som införlivas i svensk rätt genom s.k. inkorporering.

1989/90: KU

Kungörande av internationella
konventioner m.m.

1989/90
KU 18

Sammanfattning

1 Riksdagen 1989/1980. 4 sami.Nr. 18.

Utskottet

1989/90: KU 18

Inledning

I svensk rätt finns inte några föreskrifter om hur bestämmelserna i en
internationell överenskommelse som Sverige tillträder skall införlivas
med den svenska rättsordningen. I praxis har två olika metoder kommit
till användning; transformering eller inkorporering. Vid transformering
omarbetas den internationella överenskommelsen eller de delar
av den som inte redan har motsvarigheter i svensk rätt till svensk
författningstext. Inte sällan blir konventionstexten föremål för en genomgripande
bearbetning såväl språkligt som redaktionellt för att
anpassas till svensk lagstiftningsteknik och till övriga föreskrifter på
området. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning
föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sverige. Att
en konvention inkorporeras innebär således att den autentiska konventionstexten
— på ett eller flera språk — blir direkt tillämplig som
svensk författningstext. — Transformeringsmetoden används vanligen
när det gäller konventionsbestämmelser inom civilrätten, straffrätten
eller processrätten. Det finns dock exempel på att civilrättsliga konventioner
har införlivats med svensk rätt genom inkorporering.

Den grundläggande föreskriften om kungörande av författningar finns
i 8 kap. 19 § andra stycket regeringsformen. Till grundlagsföreskriften
ansluter lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
(kungörandelagen). Enligt 4 § kungörandelagen skall författningar
som utfärdas av regeringen kungöras i Svensk författningssamling
(SFS). Om det i en författning föreskrivs att en internationell
överenskommelse eller en ändring i en sådan skall gälla som svensk
rätt, skall enligt 14 § kungörandelagen överenskommelsen eller ändringen
kungöras på samma sätt som författningen. Om det är lämpligare
får regeringen dock bestämma att överenskommelsen eller ändringen
i stället skall kungöras på något annat sätt. Enligt den praxis som
utbildat sig kungörs i SFS endast vissa texter i en internationell
överenskommelse som är avfattad på flera språk. För att inte belasta
SFS med alla texter som skall ha lika vitsord tas övriga texter in i
publikationen Sveriges överenskommelser med främmande makter
(SÖ).

I propositionen framhålls att det som en följd av det pågående
harmoniserings- och integrationsarbetet med EG i framtiden kan bli
aktuellt att i större utsträckning än hittills inkorporera i stället för att
transformera de avtal som ingås med EG. Om en konvention har både
svensk originaltext och flera texter på andra språk bör det i flertalet
fall enligt propositionen vara tillräckligt att kungöra den svenska
texten. En text som enligt överenskommelsen skall ha vitsord framför
alla de andra bör dock inte få utelämnas. Enligt förslaget skall vidare i
anslutning till kungörandet upplysas om var texterna på övriga språk

finns att tillgå. Om inte texten offentliggörs i SÖ torde det enligt
propositionen vanligtvis vara lämpligast att den som önskar ta del av
en sådan text får vända sig till utrikesdepartementets rättsavdelning.

Skulle en konvention som saknar svensk originaltext inkorporeras
blir den gällande på det eiler de utländska språk som den är avfattad
på. Om inte särskilda skäl föranleder annat skall en konvention som
saknar svensk text enligt förslaget kungöras tillsammans med en svensk
översättning. Särskilda skäl kan enligt propositionen exempelvis föreligga
om det är fråga om en överenskommelse som riktar sig till
myndigheter eller enskilda för vilka det ter sig mera naturligt att vid
tillämpningen använda det eller de språk på vilket eller på vilka
överenskommelsen är avfettad i stället för att utnyttja en svensk
översättning. Detta kan vara fallet med utpräglat tekniska överenskommelser
som innehåller fackuttryck som är svåra att översätta till
svenska eller som saknar motsvarighet på svenska. I sådana fell torde
en svensk översättning inte komma till användning. Det rör sig således
i sådana fell om texter som enbart tillämpas av personer med speciella
fackkunskaper och för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter
att ta del av konventionstexten. Om texten emellertid riktar sig
till en bredare allmänhet bör den enligt propositionen alltid kungöras
med en svensk översättning.

I propositionen föreslås också att vissa statliga myndigheter under
regeringen och stiftsstyrelserna skall kungöra författningar som uteslutande
rör kyrkliga förhållanden i Svenska kyrkans författningssamling
(SKF). Förslaget innebär bl.a. att de föreskrifter som domkapitel
meddelar med stöd av ett bemyndigande i en kyrklig kungörelse skall
kungöras i SKF i stället för i länets författningssamling och att kammarkollegiets
föreskrifter med stöd av bemyndiganden av regeringen
enligt lagen om förvaltningen av kyrklig jord skall kungöras i SKF i
stället för i SFS.

Motionerna

Birgitta Hambraeus (c) framhåller i motion Kl att alla bestämmelser
som gäller i Sverige bör vara kungjorda tillsammans med svensk text
och att några undantag inte skall tillåtas. Hon utgår från att riksdagen
alltid kommer att få avgöra huruvida en konvention skall inkorporeras
i svensk rättsordning. Det material som riksdagen skall ta ställning till
måste då finnas på svenska. I motion K2 (mp) yrkas avslag på propositionen
såvitt avser 14 § kungörandelagen. Motionens utgångspunkt är
att de internationella överenskommelser som Sverige träffar som regel
också bör ha en svensk originaltext om de inte kan transformeras till
svensk rätt. Svenska medborgare och andra som bor och verkar i
Sverige, sådana som talar, läser och förstår svenska måste ha en
möjlighet att på ett enkelt sätt få reda på innehållet i de regler som
gäller — oavsett av vilken anledning det sker. Detta är ett viktigt inslag
i informationsfriheten och utgör en nödvändig förutsättning för en
fungerande demokrati. Ett annat skäl är enligt motionärerna kraven på
rättssäkerhet. Av staten uppställda eller sanktionerade regler måste

1989/90:KU18

1* Riksdagen 1989/1980. 4 sami. Nr. 18.

vara klara, entydiga och enkla att tillämpa i praktiken. Genom att inte
ha en svensk originaltext kan möjligheten till rättssäkra överväganden
minska för den enskilde. 1 motionen anges vidare att vad som skall
anses vara tillräckliga skäl för att i kungörande utelämna svensk
översättning i propositionen har uttryckts minst sagt svävande och att
det finns en påtaglig risk för godtycke.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om en svensk lag bör få vara avfattad på ett främmande språk
har behandlats av konstitutionsutskottet i ett yttrande till lagutskottet
över förslag till lag om internationell järnvägstrafik (KU 1984/85:4y).
Lagrådet hade i denna fråga anfört att när internationella överenskommelser
vari svensk autentisk text saknas skall införlivas med svensk rätt
som huvudregel bör gälla att transformationsmetoden kommer till
användning. Om särskilda skäl talar för det borde dock enligt lagrådets
mening i undantagsfall inkorporationsmetoden kunna få begagnas men
som en förutsättning härför syntes dock böra uppställas att en omsorgsfullt
utförd svensk översättning av överenskommelsen åtföljer författningstexten
då denna kungörs. En ledamot uttalade en annan mening
och anförde att starka principiella skäl talade mot att konventionstexten
i fråga fördes in i svensk rätt genom inkorporation.

Konstitutionsutskottet anförde följande:

Inkorporationsmetoden har i tidigare svensk praxis använts i åtskilliga
fall där den inkorporerade överenskommelsen har haft både svensk
och utländsk text och i några fåll även när svensk text saknats i
konventionen.

Som utskottet i annat sammanhang nyligen framhållit (KU
1984/85:5) får både transformations- och inkorporationsmetoden anses
godtagbara från konstitutionell synpunkt. Det måste således från fåll
till fåll avgöras vilken metod som skall användas.

Angående den förevarande konventionen vill utskottet framhålla
följande. När Sverige ingår en internationell överenskommelse som
helt eller delvis behöver införlivas med svensk rätt bör eftersträvas att
överenskommelsen om möjligt också har svensk text, även om denna
inte äger företräde vid tvist om tolkningen. Om konventionen saknar
svensk autentisk text, bör som framhållits av föredragande departementschef
och av lagrådets majoritet, huvudregeln vara att transformationsmetoden
skall användas. När särskilda skäl talar för det, såsom
exempelvis att reglerna huvudsakligen riktar sig till myndigheter eller
särskilda grupper av enskilda för vilka det inte kan antas innebära
några svårigheter att ta del av konventionstexten, kan emellertid i
sådana fåll även inkorporationsmetoden godtas. Utskottet anser i likhet
med lagrådets majoritet att det härvid i regel måste krävas att en
omsorgsfullt utarbetad officiell översättning till svenska av konventionstexten
utges parallellt med författningen. Om denna riktar sig till
en bredare allmänhet bör detta ovillkorligen ske.

I det av riksdagen godkända betänkandet LU 1984/85:17 uttalade
lagutskottet att den ingående analys som sålunda skett av det grundlagsenliga
i inkorporationsmetoden och av lämpligheten att i olika
situationer använda denna metod har varit värdefull och kommer att

1989/90:KU18

utgöra en god grund för framtida överväganden om på vilket sätt en
internationell överenskommelse skall införlivas med den svenska rättsordningen.

Utskottets bedömning

Propositionens förslag i fråga om kungörande av internationella överenskommelser
som inkorporeras i svensk rätt överensstämmer i huvudsak
med konstitutionsutskottets ställningstagande i yttrandet KU
1984/85:4y. Enligt utskottets mening saknas anledning att nu frångå
den bedömning som då gjordes. Utskottet vill emellertid framhålla
vikten av att en översättning utelämnas endast i undantagsfall såsom
när konventionen riktar sig till personer med speciella fackkunskaper,
för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta del av
konventionstexten och denna saknar vidare allmänt intresse.

Utskottet avstyrker motionerna och tillstyrker propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionerna 1989/90:K1 och
1989/90:K2 antar det i proposition 1989/90:12 framlagda förslaget
till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av
lagar och andra författningar.

res. (mp)

Stockholm den 14 november 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar
(vpk), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt
(s) och Stig Bertilsson (m).

Reservation

Hans Leghammar (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Propositionens
förslag" och slutar med "tillstyrker propositionen" bort ha
följande lydelse:

1989/90: KU 18

Regeringsförslaget vilar uppenbarligen på den förutsättningen att
Sverige saknar eller har ytterst begränsade möjligheter att vid överenskommelser
med EG eller andra lä svenska accepterat som ett av
originalspråken. Utskottet kan inte godta ett sådant betraktelsesätt.
Genom de föreslagna ändringarna accepteras sålunda enligt utskottets
mening en underkastelse inför den tänkta överenskommelsen med
landet eller organisationen i fråga. Den rättsskapande verksamheten
som enligt regeringsformen skall ligga hos riksdagen flyttar i accelererande
fart utomlands. Möjligheten till författningsenligt inflytande och
kontroll över regel processen minskar väsentligt. Svenskarnas rätt till
självbestämmande och Sveriges nationella suveränitet riskerar att gå
förlorad. Utskottet ställer sig avvisande till inkorporering som metod
när det gäller förhållandet till andra länder eller organisationer.

Utskottets principiella utgångspunkt är att sådana internationella
överenskommelser som Sveriger träffar som regel bör ha en svensk
originaltext om de inte kan transformeras till svensk rätt. Svenska
medborgare och andra som bor och verkar i Sverige, sådana som talar,
läser och förstår svenska måste ha en möjlighet att på ett enkelt sätt få
reda på innehållet i de regler som gäller — oavsett av vilken anledning
det sker. Detta är ett viktigt inslag i informationsfriheten och utgör en
nödvändig förutsättning för en fungerande demokrati. Språket får inte
vara ett hinder.

Ett annat skäl är kraven på rättssäkerhet. Av staten uppställda eller
sanktionerade regler måste vara klara, entydiga och enkla att tillämpa i
praktiken. Det är här fråga om handlingsregler vars innebörd och
konsekvenser måste kunna förutses i det enskilda fallet. Genom att
inte ha en svensk originaltext kan möjligheten till rättssäkra överväganden
minska för den enskilde. En svensk översättning kan något
hjälpa upp förhållandet men är inte tillräckligt. Enligt förslaget får en
svensk översättning utelämnas då svensk konventionstext saknas om
särskilda skäl föranleder det. Motivuttalandet är minst sagt svävande
när det gäller gränsdragningen mellan fell när översättning får utelämnas
och när detta inte får ske. Här finns enligt utskottets mening en
påtaglig risk för godtycke. Motion K2 tillstyrks således.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen dels med anledning av motion 1989/90:K1 och
med bifall till motion 1989/90:K2 avslår det i proposition
1989/90:12 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen
(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar,
såvitt avser 14 §, dels antar lagförslaget i övrigt.

1989/90: KU 18

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar
och andra författningar

Härigenom föreskrivs att 5, 6, 9, 10 och 14 §§ lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§2

Författningar som beslutas av kyrkomötet eller en myndighet under
kyrkomötet skall kungöras i Svenska kyrkans författningssamling.

Detsamma skall gälla sådana författningar
som

1. ett domkapitel eller en stiftsstyrelse
beslutar med stöd av bernyndiganden
i författningar som beslutas
av kyrkomötet,

2. kammarkollegiet beslutar med
stöd av bemyndiganden av regeringen
enligt lagen (1988:183) om förvaltningen
av kyrklig jord.

6§

Författningar som beslutas av
centrala myndigheter under regeringen
skall, om inte annat följer av
5§ andra stycket, kungöras i den
författningssamling som myndigheten
enligt regeringens beslut låter ge
ut eller, om en sådan författningssamling
saknas, i någon annan av
regeringen bestämd författningssamling
som ges ut genom en central
myndighets försorg.

Om författningen skall gälla endast
inom ett eller några län, kan
myndigheten besluta att författningen
i stället skall kungöras i det
berörda länets författningssamling.

Om det inte finns någon författningssamling
i vilken kungörandet
kan ske, skall författningen kungöras
i Svensk författningssamling. I
övrigt får en sådan författning som
avses i första stycket kungöras i
Svensk författningssamling endast
när det av särskilda skäl anses vara
den lämpligaste åtgärden.

1 Lagen omtryckt 1982:1254.

2 Senaste lydelse 1985:893.

Författning som beslutas av central
myndighet under regeringen
skall kungöras i författningssamling
som myndigheten enligt regeringens
beslut låter utge eller, om sådan
författningssamling saknas, i annan
av regeringen bestämd författningssamling
som utges genom central
myndighets försorg.

Skall författning som avses i första
stycket lända lill efterrättelse endast
inom ett eller några län, kan
myndigheten besluta att författningen
i stället skall kungöras i berörda
läns fattningssamling.

Finns ej författningssamling i vilken
kungörande kan ske enligt första
eller andra stycket skall författningen
kungöras i Svensk författningssamling.
1 övrigt får författning
som avses i första stycket
kungöras i Svensk författningssamling
endast när det av särskilda skäl
finnes vara den lämpligaste åtgär -

1989/90: KU 18

Bilaga

Föreslagen lydelse

9 §3

Nuvarande lydelse

Författning som beslutas av länsstyrelse
eller av annan regional eller
lokal statlig myndighet som är underordnad
regeringen och ej tillhör
försvarsmakten skall kungöras i
författningssamlingen för det län
inom vilket myndigheten har sitt
säte. Länets författningssamling utges
genom länsstyrelsens försorg.

Gör utomordentliga förhållanden
det påkallat kan regeringen medge
att författning som avses i första
stycket kungöres på annat sätt än i
länets författningssamling.

Om kungörande av författning
som beslutas av regional eller lokal
myndighet som tillhör försvarsmakten
beslutar regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer.

Författningar som beslutas av en
länsstyrelse eller av någon annan
regional eller lokal statlig myndighet
som är underordnad regeringen
och inte tillhör försvarsmakten
skall, om inte annat följer av 5 §
andra stycket, kungöras i författningssamlingen
för det län inom
vilket myndigheten har sitt säte.
Länets författningssamling ges ut
genom länsstyrelsens försorg.

Om utomordentliga förhållanden
kräver det, kan regeringen medge
att författningen kungörs på något
annat sätt än i länets författningssamling.

Om kungörandet av författningar
som beslutas av en regional eller
lokal myndighet som tillhör försvarsmakten
beslutar regeringen eller
den myndighet som regeringen
bestämmer.

10§

Om kungörande av kommunal Om kungörandet av kommunala
författning gäller vad som är sär- författningar gäller, utöver vad som
skilt föreskrivet. följer av 5 § andra stycket, vad som

är särskilt föreskrivet.

14 §4

Om det i en författning föreskrivs att en internationell överenskommelse
eller en ändring i en sådan skall gälla som svensk rätt, skall överenskommelsen
eller ändringen kungöras på samma sätt som författningen. Om det
är lämpligare, får regeringen dock bestämma att överenskommelsen eller
ändringen i stället skall kungöras på något annat sätt. Var kungörandet i
sådant fall sker skall ges till känna i den författningssamling där författningen
har kungjorts.

År en överenskommelse avfattad
på mer än ett språk, får den myndighet
som utfärdar författningen besluta
att endast en text skall kungöras.
Finns en svensk text, skall denna
kungöras. En text som enligt överenskommelsen
skall ha vitsord framför
alla de andra, får inte utelämnas.

Om en utländsk text har utelämnats
vid kungörandet av en överenskommelse,
skall uppgift därvid läm -

1989/90: KU 18

Bilaga

3 Senaste lydelse 1985:17.

4 Senaste lydelse 1985:124.

Nuvarande lydelse

Om kungörande i övrigt i författningssamling
som avses i denna lag
av annat än författning gäller vad
som är särskilt föreskrivet.

Föreslagen lydelse

nas om var denna text finns tillgänglig.

En överenskommelse som inte
har svensk text skall kungöras tillsammans
med en svensk översättning,
om inte särskilda skäl föranleder
något annat.

Om kungörandet i övrigt i författningssamlingar
som avses i denna
lag av annat än författningar gäller
vad som är särskilt föreskrivet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1990.

1989/90:KU 18

Bilaga