Kronofogdemyndigheternas arbetsvillkor
Betänkande 1990/91:LU9
Lagutskottets betänkande
1990/91:LU09
Kronofogdemyndigheternas arbetsvillkor
Innehåll
1990/91
LU9
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet en motion vari framställs önskemål om lagstiftning och andra åtgärder i syfte att förbättra kronofogdemyndigheternas arbetsvillkor.
Remissyttranden över motionen har inhämtats från riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Malmöhus och Gävleborgs län samt Sveriges advokatsamfund, Svenska inkassoföreningen och Föreningen Sveriges kronofogdar. En sammanställning av remissvaren har intagits som bilaga till betänkandet.
I samband med studiebesök, ett i Sundsvall våren 1990 och ett i Göteborg hösten 1990, har utskottet inhämtat ytterligare information om de i motionen aktualiserade frågorna från företrädare för kronofogdemyndigheterna i Västernorrlands samt Göteborgs och Bohus län.
Utskottet avstyrker bifall till motionen.
Motionen
1989/90:L304 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ny lagstiftning och ADB-utveckling inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde.
Allmän bakgrund
Kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter
Kronofogdemyndigheterna utgör tillsammans med riksskatteverket landets exekutionsväsende. Riksskatteverket har den övergripande ledningen och ansvaret för verksamheten.
Kronofogdemyndigheterna är regionala myndigheter för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken (UB) och andra författningar. Som verkställande myndighet skall kronofogdemyndigheten enligt förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet verka för att betalningförpliktelser och andra förpliktelser, som kan bli föremål för verkställighet, fullgörs i rätt tid.
Riksskatteverkets övergripande ledning gäller både kronofogdemyndigheternas fullgörande av exekutiva uppgifter och administrativa frågor. Verket har härvid bl.a. att genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen samt att lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna. Riksskatteverket har också på grund av ett särskilt bemyndigande en generell befogenhet att meddela tillämpningsföreskrifter till UB angående förfarandet hos kronofogdemyndigheterna utöver dem som regeringen meddelar. Sådana föreskrifter är bindande för kronofogdemyndigheterna på samma sätt som bestämmelserna i UB.
Det finns en kronofogdemyndighet i varje län med säte i den ort som anges i förordningen (1987:1314) om lokaliseringen av kronofogdemyndigheterna. Kronofogdemyndigheterna bedriver också i betydande utsträckning sin verksamhet vid s.k. kronokontor på olika orter inom resp. län. Till varje kronofogdemyndighet är knuten en styrelse med lekmän.
Till frågor om verkställighet enligt UB hör i första hand verkställighet av domar och andra exekutionstitlar, t.ex. en skiljedom, en förbindelse angående underhållsbidrag eller en handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet. Om exekutionstiteln avser betalningsskyldighet verkställs den genom utmätning och i fråga om vissa fordringar genom införsel. Kronofogdemyndigheten verkställer också beslut om avhysning och annan handräckning. Till kronofogdemyndighetens uppgifter hör också att svara för exekutiv försäljning av fast egendom och tomträtt, registrerat skepp eller skeppsbygge eller registrerat luftfartyg och intecknade reservdelar till luftfartyg.
Utöver de exekutiva uppgifterna enligt UB har kronofogdemyndigheterna att handlägga verkställighetsärenden enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter samt mål om återtagande av gods som köpts på kredit enligt konsumentkreditlagen (1977:981) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare. Kronofogdemyndigheterna är också med undantag för kronofogdemyndigheterna i Gotlands och Blekinge län tillsynsmyndigheter enligt 7 kap. 25 § konkurslagen (1987:672) och har i denna egenskap att utöva tillsyn över förvaltningen i de konkurser som handläggs vid tingsrätterna i länet. Vidare har kronofogdemyndigheterna enligt lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs att pröva bl.a. frågor om statens ansvar för betalning av arbetstagares fordran hos arbetsgivare som försatts i konkurs. Enligt lagen (1986:436) om näringsförbud utövas tillsynen över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs av de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Tillsynen ankommer på den kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet för konkurser som handläggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbudet är bosatt. Denna kronofogdemyndighet skall även svara för att misstänkta fall av överträdelse av näringsförbud anmäls till åklagare. Lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning innebär att den summariska processen, dvs. nuvarande mål om lagsökning och betalningsföreläggande enligt lagsökningslagen (1946:808) samt handräckning enligt handräckningslagen (1981:847), kommer att flyttas från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. Det ankommer på regeringen att besluta när lagen skall träda i kraft. Siktet är inställt på ett genomförande den 1 januari 1992 (se prop. 1989/90:746 och bet. 1989/90:JuU 31).
Överinstans i utsökningsmål i förhållande till kronofogdemyndigheten är hovrätten och högsta domstolen. I överklagade utsökningsmål och tvister som har hänskjutits till domstol företräds staten av riksskatteverket.
Allmänna och enskilda mål
Enligt 1 kap. 6 § UB skall utsökningsmål handläggas som enskilt mål eller allmänt mål. Allmänt mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och liknande medel som tillkommer staten och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen föreskriver, annan liknande fordran som tillkommer staten eller en kommun. I lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av annan fordran är allmänt mål. Utsökningsmål som inte är allmänna är enskilda. I allmänna mål har kronofogdemyndigheten två funktioner, dels att i egenskap av företrädare för den borgenär för vars fordran verkställighet skall ske tillvarata borgenärens rätt, dels att som exekutiv myndighet handlägga målet. Riksskatteverket svarar också för ledningen av kronofogdemyndigheternas verksamhet såsom företrädare för staten som borgenär vid indrivning av skatter och allmänna avgifter.
Till följd av kronofogdemyndighetens ställning i allmänna mål har vissa bestämmelser i UB undantagits från tillämpning i sådana mål. Detta gäller i första hand bestämmelser om målens anhängiggörande och om redovisning (2 kap. 30 § och 13 kap. 3 § UB). Föreskrifter i dessa ämnen finns beträffande skatter i bl.a. förordningen (1983:167) om användning av automatisk databehandling inom exekutionsväsendet, uppbördsförordningen (1967:626), kungörelsen (1964:886) om medelsförvaltning i länen och bötesverkställighetsförordningen (1979:197). I övrigt avser undantagen ränta på medel som skall återbetalas, exekutionstitlarna, tidsfrister för utmätning och för exekutiv försäljning samt kostnader.
En praktiskt sett viktig konsekvens av att kronofogdemyndigheten företräder staten som borgenär i allmänna mål är att kronofogdemyndigheten som regel behåller målet även efter ett misslyckat försök till utmätning eller införsel, medan enskilda mål i sådana fall redovisas till sökanden. Ett allmänt mål är alltså anhängigt hos kronofogdemyndigheten till dess fordringen blivit betald eller preskriberad.
Kronofogdemyndighetens borgenärsfunktioner i allmänna mål
Vid indrivning av skatter och avgifter -- i praktiken de mest betydelsefulla fordringarna i allmänna mål -- är det allmännas borgenärsfunktion delad mellan kronofogdemyndigheten, länsskattemyndigheten och riksskatteverket. Föreskrifter om kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter finns i ett flertal olika författningar.
I ett allmänt mål avgör kronofogdemyndigheten självständigt vilka åtgärder som skall vidtas under verkställigheten, och myndigheten har också behörighet att medge uppskov med betalningen (4 kap. 36 § UB). Uppskov kan innebära att gäldenären får betala sin skuld genom avbetalningar. I fråga om böter kan kronofogdemyndigheten också medge avbetalning enligt 7 § bötesverkställighetslagen (1979:189). Enligt 1 § lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar får kronofogdemyndigheten i samband med uppskov ta emot säkerhet som gäldenären eller annan erbjuder sig att ställa.
Kronofogdemyndigheterna har också borgenärsfunktioner när det gäller konkurser. För skatteindrivning förordnar länsskattemyndigheten enligt 62 § uppbördslagen (1953:272) kronofogdemyndigheten att göra konkursansökan. Länsskattemyndigheten kan också uppdra åt kronofogdemyndigheten att själv avgöra om konkursansökan skall göras. Sådana generella bemyndiganden har lämnats till i stort sett alla kronofogdemyndigheter. Uppbördslagen är också tillämplig när det gäller vissa avgifter som tillkommer staten (64 §), och genom hänvisningar i andra skatte- och avgiftsförfattningar är uppbördslagens bestämmelser om konkursansökningar tillämpliga i fråga om ett stort antal fordringar som hos kronofogdemyndigheterna handläggs som allmänna mål. När det gäller böter beslutar kronofogdemyndighet själv enligt 10 § bötesverkställighetslagen om ansökan om konkurs för indrivning av sådana fordringar. I fråga om indrivning av tullar, införselavgifter och stämpelskatt, dvs. medel som återredovisas till den uppdragsgivande myndigheten, har kronofogdemyndigheten inga borgenärsfunktioner i fråga om konkursansökningar.
I konkurs bevakar kronofogdemyndigheten i det län där konkursgäldenären har sitt hemvist fordran på obetald skatt enligt 36 § uppbördsförordningen (1967:626). Också statens fordran på studiemedelsavgift i konkurs bevakas enligt 8 kap. 7 § studiestödsförordningen (1973:418) av kronofogdemyndigheten om avgiftsbeloppet är föremål för indrivning.
I egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs är kronofogdemyndigheten enligt 16 kap. 8 § konkurslagen (1987:672) behörig att överklaga beslut om konkursförvaltare, arvode m.m. till förvaltare och vissa andra beslut rörande konkursens handläggning.
I kronofogdemyndigheternas borgenärsfunktioner ingår också att i vissa fall besluta om att indrivningsarbetet skall avbrytas (avskrivning). Detta gäller beträffande punktskatter enligt 5 kap. 16 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter samt felparkeringsavgifter enligt 7 § förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift.
Enligt 12 § bötesverkställighetslagen (1977:189) får kronofogdemyndigheten i vissa fall besluta om eftergift av böter och andra därmed jämställda fordringar. Förutsättningen härför är att indrivningen skulle vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende av honom för sin försörjning. Eftergift får dock inte meddelas om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår.
Till borgenärsuppgifterna under indrivning hos kronofogdemyndighet hör också åtgärder i syfte att förhindra preskription. Enligt 7 § lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. görs ansökan om förlängning av preskriptionstiden för bl.a. skattefordringar till länsrätten av den kronofogdemyndighet hos vilken målet är anhängiggjort.
Kronofogdemyndigheterna har också att ta ställning till frågor som gäller förvandling av böter. Av 17 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) följer att kronofogdemyndigheten, när indrivning av böter har slutförts utan att full betalning har erlagts, skall bedöma om det finns anledning att anta att böterna skall förvandlas och i sådant fall sända en redogörelse för förhållandena till åklagaren.
Till de ytterligare borgenärsfunktioner som tillkommer kronofogdemyndigheten i allmänna mål hör frågor om avräkning enligt 3 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.
Eftergift av skatter och avgifter
Skatter och avgifter kan i allmänhet inte efterges i annan form än genom ackord. Enligt 62 § uppbördslagen kan länsskattemyndighet anta ackordsförslag som rör skatt, arbetsgivaravgifter och vissa andra fordringar om det kan anses vara till fördel för det allmänna.
Länsskattemyndigheterna medger endast i undantagsfall ackord för fysiska personer. Obeståndet måste då ha orsakats av omständigheter som personen inte kunnat påverka själv, exempelvis om skuldbördan uppkommit till följd av oförutsedd allvarlig sjukdom eller genom annan persons vållande. Enligt en av riksskatteverket gjord enkät för budgetåret 1987/88 framgår att av 115 antagna skatteackord avsåg 75 fysiska personer.
I vissa fall förekommer det att kronofogdemyndigheterna träffar särskilda överenskommelser med gäldenären som innebär att en del av skatteskulden skall betalas medan resten föreslås till avskrivning (s.k. bonnackord). Avsikten är därvid att det avskrivna beloppet inte skall bli föremål för ytterligare indrivningsåtgärder. Överenskommelsen är på det sättet eftergiftsliknande. Några särskilda bestämmelser om denna typ av uppgörelser finns inte.
Kronofogdemyndigheternas användning av automatisk databehandling
Ett viktigt hjälpmedel i kronofogdemyndigheternas verksamhet är automatisk databehandling (ADB). Bestämmelser om detta finns i utsökningsregisterlagen (1986:617), utsökningsregisterförordningen (1986:678) och förordningen (1983:167) om användning av automatisk databehandling inom exekutionsväsendet. Utsökningsregisterlagen innebär att det skall föras ett utsökningsregister centralt för hela riket. Registret skall föras för kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet enligt UB och för planering och tillsyn av den verksamheten. Härutöver skall registret användas bl.a. vid tillämpning av lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter samt för kontrollverksamhet och utredningar vid bestämmande och uppbörd av skatter, tullar och avgifter. Förfoganderätten till utsökningsregistret, dvs. rätten att påverka registrets innehåll, tillkommer riksskatteverket, såvitt avser hela registret, och varje kronofogdemyndighet beträffande uppgifter i mål och ärende som handläggs hos myndigheten. Registrets innehåll består av uppgifter för identifiering och uppgifter om verkställighetsåtgärder i allmänna och enskilda mål. Dessutom får registret innehålla vissa andra uppgifter som behövs för att en kronofogdemyndighet skall kunna fullgöra sina åligganden. Riksskatteverket har terminalåtkomst för hela utsökningsregistret. För kronofogdemyndigheten är terminalåtkomsten i princip begränsad till det egna länet.
Förordningen om användning av automatisk databehandling inom exekutionsväsendet avser i princip endast allmänna mål. Förordningen innebär i huvudsak att begäran om indrivning av skatter och allmänna avgifter görs centralt hos riksskatteverket med användande av ADB. Indrivningshandlingarna framställs i databehandlingssystemet och lämnas därefter till olika kronofogdemyndigheter, i allmänhet med hänsyn till gäldenärens hemvist. Kronofogdemyndigheterna registrerar sedan i databehandlingssystemet uppgifter om vidtagna indrivningsåtgärder och andra omständigheter av betydelse liksom uppgifter om influtna medel. Med utnyttjande av databehandlingssystemet skall riksskatteverket vid utgången av varje kalendermånad framställa en redovisningsrapport för varje kronofogdemyndighet samt ett sammandrag för samtliga kronofogdemyndigheter.
Datateknik används också av kronofogdemyndigheterna i samband med utredningar om utmätningsbara tillgångar. Myndigheterna inhämtar därvid uppgifter från olika register som är tillgängliga för myndigheten, t.ex. bilregistret, fritidsbåtsregistret och delar ur centrala skatteregistret.
När det gäller mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning har möjlighet öppnats att göra ansökan genom överlämnande av ett magnetband med ADB-lagrade uppgifter (9 §).
Motionsmotivering
I motion L304 av Anita Johansson m.fl. (s) framhålls att kronofogdemyndigheternas arbetsbörda blivit allt större. Enligt motionärerna fick kronofogdemyndigheten i Göteborgs och Bohus län 90000 nya allmänna mål till ett sammanlagt värde av 760 milj. kr. och omkring 53000 nya enskilda mål under verksamhetsåret 1988/89. Vidare är vid myndigheten omkring 1000 konkurser under utredning. För hela riket torde motsvarande siffror vara tio gånger så stora. Verksamheter av denna storleksordning kräver enligt motionärerna modern lagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklat ADB-stöd.
I motionen anförs att kronofogdemyndigheterna efterlyser reformer för en bättre uppdelning och klarare gränser när det gäller kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas borgenärsuppgifter samt förändringar i syfte att klara behovet av ekonomisk rehabilitering av gäldenärer. Ett annat önskemål hos kronofogdemyndigheterna är att kunna få efterge skatt av sociala skäl. Vidare efterlyses i motionen en modern och ändamålsenlig författningsreglering av borgenärsfrågorna. Motionärerna anser att borgenärsfunktionen för närvarande är ofullständigt reglerad och att bestämmelserna är alltför spridda i olika författningar samt påpekar att ett så viktigt inslag i verksamheten som uppskov och avbetalningsplaner i princip är helt oreglerat. Motionärerna framhåller att det krävs en särskild indrivningslag och pekar på att förslag till lösningar finns i skatteindrivningsutredningens betänkanden (Ds Fi 1984:4) Indrivning av skatt m.m. och (SOU 1987:10) Indrivningslag.
Motionärerna tar också upp frågor som gäller ADB inom kronofogdemyndigheterna. En programutveckling så att man kan lägga över bevakningen av mindre ärenden på data skulle enligt motionärerna ge mer utrymme för behandling av de större målen. En sådan utveckling anses också vara självfinansierande eftersom man i dag måste prioritera bort en mängd allmänna mål som gäller mindre belopp. Det är dessutom demoraliserande om allmänheten uppfattar bristande tid hos kronofogdemyndigheten som bristande intresse menar motionärerna.
Avslutningsvis framhålls i motionen att kronofogdemyndigheterna vill minska antalet gäldenärer och förebygga att det tillkommer nya och att regeringen och riksdagen därför bör se till att ge dem de medel som behövs för att uppfylla dessa mål.
Vissa tidigare riksdagsuttalanden
Kronofogdemyndigheternas uppgifter och ledning m.m.
Efter förslag av regeringen i proposition 1986/87:52 om exekutionsväsendets organisation godkände riksdagen (bet. LU 1986/87:12, rskr. 103) hösten 1986 principiella riktlinjer för en omorganisation av kronofogdemyndigheterna. I samband därmed underströk utskottet med anledning av motioner om ledningen av exekutionsväsendet att kronofogdemyndigheterna fyller en viktig funktion i vårt samhälle med främsta uppgift att i allmänna och enskilda mål förverkliga rättsanspråk i enlighet med UB och andra författningar. Utskottet framhöll vidare, i likhet med föredragande statsrådet i propositionen, att ett effektivt fungerande exekutionsväsende i ett vidare perspektiv skall upprätthålla en betalningsmoral i samhället som gör att kreditmarknaden och skattesystemet fungerar. Enligt utskottet måste därför ställas krav på att verkställigheten av betalningsanspråk är snabb, säker och effektiv samt syftar till att ge borgenären den betalning som gäldenärens betalningsförmåga och tillgångar ger möjlighet till. Vidare ansåg utskottet att kronofogdemyndigheternas verksamhet måste präglas av objektivitet, enhetlighet och konsekvens om inte allmänhetens förtroende för rättssäkerheten och effektiviteten i den exekutiva verksamheten skall rubbas.
Enligt utskottet var det också med hänsyn till allmänhetens förtroende för skattesystemet angeläget att den del av kronofogdemyndigheternas verksamhet som avser indrivning av skatter och avgifter bedrivs på ett förutsebart, enhetligt och konskvent sätt. Ett av problemen med den dåvarande kronofogdeorganisationen var enligt utskottet att det saknades möjligheter att från central nivå styra verksamheten på skatte- och indrivningsområdet. Mot denna bakgrund delade utskottet departementschefens uppfattning att det för en effektivisering av den exekutiva verksamheten krävdes ledning från centralt håll och att riksskatteverket var den enda tänkbara myndighet för detta. När det gällde att ta ställning till frågan vilka ledningsfunktioner som verket borde ha mot kronofogdemyndigheterna fanns det enligt utskottets mening anledning att skilja mellan dessa myndigheters uppgifter att företräda statens borgenärsintressen och de övriga uppgifter som myndigheterna fullgör enligt UB och andra lagar. Utskottet ansåg att behovet av ledningsmöjligheterna var störst beträffande borgenärsfunktionen. När det gäller den rent exekutiva verksamheten enligt UB m.m. liksom kronofogdemyndigheternas uppgifter att exempelvis vara tillsynsmyndighet i konkurs och pröva ärenden enligt lönegarantilagen ansåg utskottet däremot att saken ställde sig annorlunda. Även om det också i dessa avseenden fanns behov av mera effektiva styrningsmöjligheter var enligt utskottet utrymmet för riksskatteverkets ledningsfunktioner mera begränsade än när det gällde borgenärsfunktionen.
I samband med behandlingen av förslag till lagändringar m.m. med anledning av exekutionsväsendets nya organisation i proposition 1987/88:152 återkom utskottet våren 1988 till frågor om riksskatteverkets ledningsfunktion. I sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. LU 1987/88:34) framhöll utskottet -- i likhet med vad man gjort år 1986 -- att det med hänsyn till kronofogdemyndigheternas dubbla roll är viktigt att riksskatteverkets ledningsfunktioner inte utövas så att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i den rättstillämpande verksamheten kan ifrågasättas. Vidare borde enligt utskottet beaktas att den rent exekutiva verksamheten liksom handläggningen av vissa andra ärenden exempelvis inom lönegarantisystemet är uppgifter av närmast judiciell karaktär som myndigheterna har att självständigt svara för i enlighet med gällande lagstiftning. Mot denna bakgrund ansåg utskottet i likhet med departementschefen att riksskatteverkets ledningsuppdrag när det gäller kronofogdemyndigheternas rättstillämpande verksamhet borde begränsas till att genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet. Härutöver borde riksskatteverket inom ramen för sin normgivningskompetens kunna meddela bl.a. verkställighetsföreskrifter. När det gäller frågor som inte har någon direkt anknytning till den rättstillämpande verksamheten fanns det enligt utskottet större utrymme för att ge riksskatteverket en ledande roll. Verket borde således kunna meddela föreskrifter av administrativ karaktär i fråga om exempelvis organisation och arbetsformer för att åstadkomma samordning, rationalisering och enhetlighet inom exekutionsväsendet och effektivitet inom verksamheten. Också på det administrativa området medförde emellertid kraven på opartiskhet och självständighet i den rättstillämpande verksamheten, framhöll utskottet, att riksskatteverkets möjligheter att leda verksamheten var något mer begränsade än när det gäller kronofogdemyndigheternas borgenärsfunktion. Stora krav måste därför enligt utskottet ställas på att riksskatteverket i sin ledningsfunktion inte gav föreskrifter eller eljest fattade beslut av administrativ karaktär som kunde få sådana effekter att kronofogdemyndigheternas självständighet att besluta i enskilda fall i praktiken beskars. Enligt utskottet var det också angeläget att riksskatteverket så långt som möjligt undvek att meddela föreskrifter som kunde ge upphov till att allmänheten ifrågasatte de handläggande myndigheternas saklighet och opartiskhet.
I samband med riksdagsbehandlingen våren 1990 av regeringens förslag om en ny summarisk process (prop. 1989/90:85) underströk lagutskottet i sitt yttrande till justitieutskottet (1989/90:LU3y) beträffande frågan om erforderliga resurstillskott till kronofogdemyndigheterna med anledning av förslagen att det var angeläget att regeringen följde utvecklingen och tog erforderliga initiativ om det skulle visa sig att ytterligare resurser måste tillföras kronofogdemyndigheterna.
Prioritering av allmänna och enskilda mål
Frågor om prioriteringar av allmänna och enskilda mål inom exekutionsväsendet behandlades ingående av riksdagen våren 1981 i samband med tillkomsten av UB (se bet. LU 1980/81:23). I samband därmed uttalades att någon prioritering av den ena måltypen på bekostnad av den andra inte får ske och att det ankommer på varje kronofogdemyndighet att självständigt pröva i vilken ordning inkomna mål skall handläggas och vilka indrivningsåtgärder som bör vidtas.
I samband med behandling av propositionen om lagändringar m.m. med anledning av exekutionsväsendets nya organisation våren 1988 (prop. 1987/88:152) uttalade utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. LU 1987/88:34) att den av regeringen förordade organisationsordningen innebar att kronofogdemyndigheterna även fortsättningsvis -- i enlighet med de uttalanden som gjordes i samband med införandet av UB -- självständigt skall pröva i vilken ordning enskilda mål skall handläggas och vilka indrivningsåtgärder som bör vidtas.
Ekonomisk rehabilitering av gäldenärer
Frågor om ekonomisk rehabilitering av gäldenärer behandlades av riksdagen vid riksmötet 1986/87 med anledning av riksdagens revisorers förslag (förs. 1986/87:7) om kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna m.m. Förslaget var föranlett av en av revisorerna avgiven granskningsrapport (1985/86:7), vilken varit föremål för remissbehandling. Revisorerna hänvisade i förslaget till att flera remissinstanser i sina yttranden redovisat hur kronofogdemyndigheten arbetar för att effektivisera sin verksamhet genom att med förebyggande åtgärder minska eller förhindra ett ökat tillflöde av mål. Revisorerna fann det mycket väsentligt att kronofogdemyndigheternas arbete också inriktades mot förbättrad information och aktiva insatser för ekonomisk rehabilitering av gäldenärerna. Revisorerna menade vidare att antalet mål hos kronofogdemyndigheterna därmed torde på ett verksamt sätt komma att minskas och antalet fall med långvariga gäldenärsförhållanden kunna begränsas.
I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet. LU 1986/87:21, rskr. 231) anförde utskottet att det är angeläget att de möjligheter som finns att förebygga en ökad måltillströmning till kronofogdemyndigheterna och att eljest effektivisera den exekutiva verksamheten tas till vara. Lagutskottet delade därför den uppfattning som hade framförts av revisorerna att det är viktigt att informationen till allmänheten om kronofogdemyndigheternas arbete förbättras och att myndigheterna kan verka för en ekonomisk rehabilitering avgäldenären.
Kronofogdemyndigheternas användning av ADB
I sitt av riksdagen godkända betänkande över förslaget till UB (bet. LU 1980/81:23) ansåg utskottet att kronofogdemyndigheternas möjlighet att använda ADB i sin exekutiva verksamhet borde utvidgas. Utskottet konstaterade också att ett ökat utnyttjande av ADB skulle medföra en förenkling av handläggningsrutinerna, något som i sin tur skulle frigöra resurser att kunna användas i mer komplicerade utsökningsmål.
Vid behandlingen av proposition 1985/86:155 med förslag till utsökningsregisterlag våren 1986 uttalade riksdagen ånyo (bet. LU1985/86:36) att ett utnyttjande av ADB inom exekutionsväsendet har fördelar, som kommer såväl de allmänna som de enskilda målen till godo. Samtidigt förhöll det sig enligt utskottet otvivelaktigt så att användningen av ett ADB-system kan medföra risker för intrång i den enskildes personliga integritet varför det var nödvändigt att registrets innehåll samt rätten att förfoga över registret och rätten till åtkomst till registret lagreglerades. Beträffande frågan om ett centralt datasystem eller ett system med regionala anläggningar konstaterade utskottet med anledning av en motion att principen om ett centralt ADB-system slagits fast av statsmakterna såsom det effektivaste och att det därför inte fanns skäl att överväga ett decentraliserat system. Utvecklingen kunde emellertid enligt utskottet i framtiden leda till andra bedömningar.
I samband med riksdagsbehandlingen våren 1990 av regeringens förslag om en ny summarisk process (prop. 1989/90:85) betonade lagutskottet i sitt yttrande till justitieutskottet (1989/90:LU3y) vikten av att kronofogdemyndigheterna erhåller det ADB-stöd som erfordras med anledning av de nya arbetsuppgifterna.
Utredningsarbete
Skatteindrivningsutredningen
Skatteindrivningsutredningen (SIU) tillsattes i slutet av år 1980 (dir. 1980:89) med uppgift att se över bestämmelserna om indrivning av skatter m.m. Bakgrunden till översynen var främst den stora balansen av oredovisade skattefordringar.
Utredningens arbete har redovisats i flera delbetänkanden, bl.a. (Ds Fi 1983:4) Utsökningsregisterlag och (Ds Fi 1984:4) Indrivning av skatt m.m., samt i huvudbetänkandet (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. Delbetänkandet om en utsökningsregisterlag lades efter sedvanlig remissbehandling till grund för förslaget till utsökningsregisterlag (prop. 1985/86:155) som antogs av riksdagen våren 1986 (bet. LU 1985/86:36).
SIUs delbetänkande om indrivning av skatt innehåller förslag som syftar till att indrivningen skall knytas ihop bättre än för närvarande med taxering, debitering och uppbörd hos de myndigheter som beslutar om skatt och avgifter. I huvudbetänkandet har SIU behandlat det allmännas ställning som borgenär vid indrivning av skatter. I betänkandet föreslår utredningen bl.a. åtgärder för en förbättrad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Författningstekniskt har huvudparten av utredningens bedömningar fått komma till uttryck i ett förslag till en särskild indrivningslag med bestämmelser om de borgenärsuppgifter som utöver dem som är reglerade i UB aktualiseras vid indrivning i allmänna mål.
SIUs överväganden inbegriper bl.a. den under senare år väckta tanken på åtgärder för ekonomisk rehabilitering samt frågan om överenskommelser mellan kronofogdemyndigheten och gäldenären om att en viss del av skulden skall betalas medan resterande belopp skall skrivas av (s.k. bonnackord). Mot bakgrund av de överväganden som görs föreslår SIU att det införs en möjlighet att efterge skatte- och avgiftsfordringar vid sidan av ackordsinstitutet. Eftergift skall enligt utredningen kunna medges, helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom och därmed jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obilligt att kräva betalning. Det förutsätts härvid att eftergiftsinstitutet kommer att tillämpas återhållsamt av myndigheterna.
Skatteindrivningsutredningens huvudbetänkande remissbehandlades år 1987 varvid bl.a. riksskatteverket avstyrkte det av utredningen framlaga lagförslaget. Betänkandet övervägs inom finansdepartementet.
Utvärdering av UB
Hösten 1986 gav regeringen riksskatteverket i uppdrag att inleda arbete med en utvärdering av UB. Utvärderingen skulle i första hand inriktas på de sakliga nyheterna som följde med UB, bl.a. registerforskning. Den första delen av uppdraget, som avsåg en kartläggning av de praktiska erfarenheterna av balkens tillämpning, redovisades till regeringen sommaren 1987 i RSV Rapport 1987:9, Utvärdering av utsökningsbalken.
Enligt rapporten anser verket att vissa enskilda frågor bör bli föremål för fortsatta överväganden, och i beslut den 14 april 1988 har regeringen uppdragit åt riksskatteverket att göra en översyn av UB i enlighet härmed. De frågor som sålunda skall övervägas gäller bl.a. huruvida ansökan i enskilda mål, som i likhet med vad som gäller i allmänna mål, bör kunna göras med magnetband. Vidare bör kronofogdemyndigheternas undersökningsrätt utredas och lagregleras. Strävan bör enligt regeringsbeslutet vara att skapa bättre möjligheter för myndigheterna att utnyttja ADB-tekniken vid registerforskning samt att pröva lämpligheten med nya undersökningsmetoder (s.k. fishing expeditions) och närståendeutredningar, dvs. utredningar som rör förekomsten av tillgångar hos personer som är närstående till gäldenären.
Riksskatteverket har redovisat en del av uppdraget i rapporten RSV Rapport 1990:5 vari bl.a. föreslås att ansökningar om utmätning i enskilda mål skall kunna göras med hjälp av ADB-teknik i likhet med vad som gäller för allmänna mål. Ansökningsförfarandet skall enligt förslaget vara beroende av tillståndsgivning och innebära att exekutionstiteln inte behöver inges till kronofogdemyndigheten om det inte särskilt begärs. Däremot skall skuldebrev och liknande handlingar alltid överlämnas i samband med verkställighetsansökan. Rapporten har nyligen remissbehandlats och är för närvarande föremål för överväganden inom justitiedepartementet. -- Riksskatteverkets översynsarbete beräknas vara helt slutfört före 1990 års utgång.
Skuldsanering
Med anledning av riksdagens begäran (se bet. LU 1987/88:12, rskr. 57) tillkallade regeringen hösten 1988 insolvensutredningen för att utreda bl.a. frågan om skuldsanering. Enligt direktiven (dir. 1988:52) skulle ett sådant institut, som redan finns i många länder, göra det möjligt för fysiska personer att under vissa förutsättningar bli av med sina skulder eller en del av dem.
Insolvensutredningen har i början av oktober 1990 överlämnat delbetänkandet (SOU 1990:74) Skuldsaneringslag. I betänkandet föreslås en särskild lag om skuldsanering som innebär att en gäldenär helt eller delvis under vissa närmare angivna förutsättningar kan befrias från ansvaret för betalningen av sina skulder. Gäldenären föreslås samtidigt kunna åläggas att betala eventuellt återstående del av skulderna enligt en avbetalningsplan som vanligen löper under fem år under vilken tid gäldenären tvingas att i stort sett leva på existensminimum. Lagförslaget bygger på att alla borgenärer behandlas lika. Undantag görs endast för fordringar med pantsäkerhet, varemot förmånsberättigade fordringar i övrigt, t.ex. skatter, omfattas av skuldsaneringen. Tingsrätten skall från fall till fall pröva ansökningar om skuldsanering, varvid yttrande alltid skall inhämtas från kronofogdemyndigheten.
Enligt utredningen finns skäl att anta att kostnaderna för ett skuldsaneringsinstitut inte kommer att utgöra en samhällsekonomisk debetpost. Utredningen pekar därvid bl.a. på att nuvarande ordning för indrivning av fordringar hos överskuldsatta gäldenärer innefattar en inte obetydlig rundgång i den mening att kostnader läggs ner för såväl borgenärer som samhälleliga organ utan motsvarande nytta för borgenärerna och snarast till skada för gäldenären och samhället. Utredningen håller det för sannolikt, att ett skuldsaneringsinstitut kan verksamt minska denna rundgång och därmed inte minst samhällets utgifter för indrivning av såväl enskilda som offentliga fordringar. Med de uppgifter som enligt utredningens förslag kommer att åvila kronofogdemyndigheten som bl.a. består i avgivande av yttrande till tingsrätten bör man räkna med att det uppkommer behov av att förstärka personalen. Den årliga merkostnaden uppskattar utredningen till totalt 5,5 milj.kr. per år.
Sammanfattning av remissyttrandena
Remissyttranden över motionen har inkommit från riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Malmöhus och Gävleborgs län samt Sveriges advokatsamfund, Svenska inkassoföreningen och Föreningen Sveriges kronofogdar.
Riksskatteverket ställer sig bakom motionärernas uppfattning om utvecklingen av kronofogdemyndigheternas arbetsbörda och att det krävs modern lagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklat ADB-stöd för att verksamheten skall kunna genomföras effektivt. När det gäller en bättre uppdelning och klarare gränser mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas borgenärsuppgifter hänvisar verket till sitt yttrande över SIUs slutbetänkande med förslag till indrivningslag, vari verket bl.a. uttalat att det allmännas borgenärsuppgifter i princip inte bör läggas fast i lag utan i stället anförtros riksskatteverket med befogenhet att fördela uppgifterna mellan berörda myndigheter. -- Riksskatteverket anser det positivt om verket ges möjlighet att förbättra ADB-utvecklingen och att effektivisera arbetet inom exekutionsväsendet. Detta kan ske genom resurstilldelning för att möjliggöra terminalförtätning och genom lagstiftning, bl.a. författningsstöd för att underlätta ansökningsförfarandet, löneexekution och registerforskning med hjälp av ADB. Bristen på tekniker och terminaler utgör enligt verket de främsta hindren mot ADB-utvecklingen inom exekutionsväsendet. -- När det gäller kronofogdemyndigheternas förebyggande verksamhet för att minska antalet gäldenärer pekar verket på att man under senare år bedrivit informationsprojektet "Ta inte på dig mer än du orkar". Kostaderna för kronofogdemyndigheternas förebyggande verksamhet har beräknats till 334 600 kr. för budgetåret 1990/91.
Kronofogdemyndigheten i Stockholms län anför att arbetssituationen under en lång följd av år tvingat myndigheten till åtgärdsprioriteringar som inneburit att endast gäldenärer med stora skulder har blivit föremål för myndighetens hela åtgärdsurval. Ett stort antal allmänna mål på mindre summor har sålunda blivit föremål endast för begränsade verkställighetsåtgärder. Först när beloppet varit tillräckligt stort och en skuldavveckling inte varit möjlig har ingripande skett. Detta prioriteringssystem har ifrågasatts hos vissa chefstjänstemän som menat att myndighetens resurser skall koncentreras till de exekutiva uppgifterna enligt UB och att borgenärsuppgifterna i de allmänna målen -- processföring för statens räkning, utrednings- och rehabiliteringsinsatser beträffande gravt skuldsatta, gäldenärsutredningar för betalningsuppskov i olika former -- skall stå tillbaka när resurserna tryter. Enligt kronofogdemyndigheten framstår det som synnerligen angeläget att borgenärsfunktionerna blir författningsreglerade på ett modernt och ändamålenligt sätt så att rådande tveksamheter om gränserna för skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas kompetensområden blir lösta. Vidare borde det i dag oreglerade avbetalningssystemet bli enhetligt för hela landet och inte vara beroende av hur myndighetsledningarna väljer att använda myndigheternas resurser. -- Resurssituationen kan dock förväntas bli bättre inom den närmaste tiden. Därtill kommer effekterna av den omorganisation av exekutionsväsendet som skedde den 1 juli 1988 i syfte att omfördela landets exekutiva resurser så att de bättre stämmer överens med arbetsbelastningen inom de olika kronofogdemyndigheterna. En förbättrad resurssituation förtar dock inte behovet av en snar lagreglering av borgenärsuppgifterna. -- Beträffande ADB-utvecklingen inom exekutionsväsendet känner inte kronofogdemyndigheten igen den av motionärerna beskrivna situationen. Exekutionsväsendets ADB-stödda redovisningssystem medger att mindre ärenden bevakas för att ge utrymme för behandling av större mål. Ett prioriteringssystem i kombination med ett planeringssystem ger handläggarna stora friheter vid urval av arbetsmaterial. Det som hitintills har styrt detta urval mot beloppsstora gäldenärer är inte begränsningar i redovisningssystemet utan snarare rådande resursbrist. -- Sammanfattningsvis framhåller kronofogdemyndigheten i Stockholms län att behovet av ny lagstiftning i form av ny indrivningslag är stort och myndigheten stöder motionärernas hemställan i den delen.
Kronofogdemyndigheten i Kronobergs län anför att det övergripande målet för exekutionsväsendet är att verka för att alla skall göra rätt för sig i rätt tid och ordning. För kronofogdemyndigheterna gäller det att nedbringa antalet gäldenärer. Detta kan ske dels genom en effektiv indrivning, dels genom mer allmänt förebyggande åtgärder, som syftar till att människor och företag inte skall låta restföra sig. -- Gränserna mellan exekutionsväsendet och skatteförvaltningen är enligt myndigheten diffusa och uppgifterna otydliga. För allmänheten är behörighetsproblematiken stundom förvirrande. I yttrandet redovisas flera exempel för att belysa behovet av ett nytt och tydligare regelverk. Skatteindrivningsutredningen har enligt myndigheten lämnat goda förslag till författningslösningar. -- Kronofogdemyndigheterna saknar i stort sett möjligheter att styra måltillflödet. Programmen för ADB-stöd byggs visserligen ut successivt, men eftersom de personella resurserna samtidigt krympts tvingas myndigheten till prioriteringar. Ett betydande antal gäldenärer med små mål bearbetas inte aktivt inom rimlig tid. För att motverka att systemet skapar fall som kräver ännu mer resurser menar kronofogdemyndigheten att det krävs särskilda och omedelbara insatser, bl.a. ADB-tekniska lösningar för att klara bevakningen i små mål. -- Kronofogdemyndigheten efterlyser också regler, riktlinjer och resurser för det betydelsefulla arbetet med förebyggande verksamhet och rehabiliterande insatser. När det gäller rehabilitering menar kronofogdemyndigheten att insatserna också måste samordnas mellan de ansvariga för olika förvaltningsområden, närmast konsumentverket, socialstyrelsen och exekutionsväsendet. I detta sammanhang är det också enligt myndigheten nödvändigt att skapa klara och entydiga regler för hanteringen av det allmännas fordringar, såväl de som berörs av särskild skuldsanering som de som rör ackord och myndighetsinterna uppgörelser. -- Sammanfattningsvis anser kronofogdemyndigheten i Kronobergs län att motionärerna berör betydelsefulla problem. Myndigheten ställer sig bakom motionens krav på ytterligare lagstiftning och utbyggt ADB-stöd. En indrivningslag och ett lagreglerat skuldsaneringsinstitut bör enligt myndigheten införas. Vidare måste större resurser till utveckling av ADB-program och inköp av datautrustningar tillföras exekutionsväsendet. Enligt myndigheten bör riksdagen utfärda riktlinjer för hur den förebyggande verksamheten skall bedrivas, vem som skall ha det övergripande ansvaret och vilka resurser som skall utnyttjas.
Kronofogdemyndigheten i Kalmar län anser att både kronofogdemyndigheternas och skatteförvaltningarnas verksamheter skulle bli bättre om det gjordes en ordentlig uppdelning av deras borgenärsuppgifter. Enligt myndighetens mening gäller detta främst frågor som avser betalningsskyldighet för tredje man, konkursansökan samt ackord och eftergift. Vidare anser myndigheten att skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bör ha en annan gränsdragning mellan sig. Skattemyndigheterna är specialiserade på allt som har med skatt att göra fram till uppbörden. Den som inte betalar i rätt tid skall kunna vända sig till en enda myndighet för att diskutera hur den försummade betalningen skall kunna ske. Sådan förhandling hör hemma i indrivningsverksamheten. Det bör vara ett allmänt intresse att den uppgiften inte är delad. Kronofogdemyndigheten anser att dubbleringen av borgenärskapet dessutom medför vissa tillämpningssvårigheter i skatteindrivningen och att fråga om borgenärsfunktionen behöver regleras. Riksskatteverkets nya roll som chefsmyndighet för kronofogdemyndigheterna har emellertid enligt myndigheten bidragit till att förbättra arbetsmetoder och effektiviteten. Kronofogdemyndigheterna har under kort tid utvecklats mycket positivt under riksskatteverkets ledning. Enligt kronofogdemyndigheten i Kalmar skulle verksamheten underlättas om statsmakterna såg över lagstiftningen på de områden som motionärerna pekar ut. Skatteindrivningsutredningens förslag är emellertid fyra--sju år gamla och de flesta områdena i utredningens betänkanden behöver granskas ur dagens synvinkel. Myndigheten föreslår därför en förnyad och gärna parlamentarisk genomgång av de frågor som skatteindrivningsutredningen tog upp.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län anser att motionärerna pekat på några intressanta och väsentliga förhållanden som bör tas upp till behandling och det är positivt att kronofogdemyndigheterna och deras verksamhet uppmärksammas på detta sätt i riksdagen. En bättre uppdelning och klarare gränser, när det gäller exekutionsväsendets och skatteförvaltningens verksamheter, är av största betydelse. Denna problemställning har ett mycket nära samband med frågan om en modern och ändamålsenlig författningsreglering av borgenärsrollerna, och enligt myndigheten vore det i högsta grad tacknämligt att få till stånd en särskild indrivningslag. Vidare är ABD-utvecklingen i stort behov av en tempoökning, och det är av vikt att utsökningsregistret anpassas till den verklighet inom exekutionsväsendet som råder sedan omorganisationen den 1 juli 1988. Ansvarsfördelningen mellan riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna bör klargöras ordentligt i samband därmed. Anpassning, utveckling och omstrukturering samt förberedelse för ett nytt datasystem för exekutionsväsendet står mycket högt på kronofogdemyndigheternas önskelista och är av behovet påkallat, om ett rationellt och människovänligt arbetssätt skall kunna bibehållas och utvecklas vid myndigheterna. Skatteindrivningsutredningens förslag till lagstiftning bör upphöjas till lag och en ADB-mässig modernisering måste komma till stånd med det snaraste. Trots att kronofogdemyndigheterna i praktiken har ålagts ett stort borgenärsansvar i arbetet med de allmänna målen saknas klara bestämmelser om borgenärsrollen. En strikt reglering beträffande borgenärsrollen måste eftersträvas och kommer att förhindra att onödigt dubbelarbete utförs, vilket för närvarande sker i alltför stor omfattning. Man måste komma ifrån att olika myndigheter "slåss" om arbetsuppgifterna. Den myndighet som är bäst lämpad för uppgiften skall utföra den. Kostnaderna i sammanhanget kan då hållas på en rimlig nivå. En renodling av ansvar m.m. i enlighet med vad som sagts ovan skulle med största sannolikhet medföra en positiv utveckling, när det gäller att rekrytera kompetent personal till kronofogdemyndigheterna, vilket skulle främja rättssäkerheten och höja status på myndigheternas och deras personals verksamhet. -- Sammanfattningsvis vill kronofogdemyndigheten i Malmöhus län tillstyrka förslagen i motionen med ett -- i väntan på insolvensutredningens förslag beträffande skuldsanering -- temporärt undantag för vad som föreslås angående sakliga ändringar för att klara behovet av ekonomisk rehabilitering samt önskemålet att kunna efterge skatt av sociala skäl.
Kronofogdemyndigheten i Gävleborgs län biträder vad som anförts i motionen. Myndigheten menar att statens borgenärsroll i indrivningsarbetet under många år har varit ett diskussionsämne mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Diskussionerna har ibland varit ägnade att skapa motsättningar, vilket inte främjat samarbetet myndigheterna emellan. Ett betraktelsesätt, som strävar efter att inte lägga borgenärsrollen hos kronofogdemyndigheterna, måste anses förlegat. Kronofogdemyndigheterna har i dag hög kompetens på de områden som krävs för ett effektivt uppträdande och dessutom den ojämförligt bästa kännedomen om gäldenären och dennes förhållanden. Om en gäldenär har såväl restförda skatter hos kronofogdemyndigheten som obetalda men ännu ej restförda skatter hos skatteförvaltningen, bör det vara kronofogdemyndigheten som avgör hur indrivningen skall gå till och därvid uppträder i samtliga förekommande borgenärsfunktioner. I de fall gäldenären inte är restförd, bör borgenärsrollen utövas av skatteförvaltningen. -- Kronofogdemyndigheten understryker också vikten av att exekutionsväsendet får ett mot verksamheten väl anpassat ADB-stöd. I dag är terminaltätheten otillräcklig, vilket skapar stress och irritation. Myndigheten framhåller vidare att det är ett villkor inför kommande nya arbetsuppgifter -- t.ex. den summariska betalningsprocessen - att exekutionsväsendet får uppgifterna tillsammans med ett i förväg väl testat ADB-stöd. -- Kronofogdemyndigheten i Gävleborgs län anser också att myndigheterna skulle kunna tillskjutas ytterligare medel genom att låta de avgifter som genereras av verksamheten stanna i densamma. Kronofogdemyndigheterna skulle därigenom till viss del bli avgiftsfinansierade.
Sveriges advokatsamfund anser att motionen är så allmänt hållen att samfundet varken kan tillstyrka eller avstyrka motionärens förslag. Samfundet är tveksamt till behovet av en särskild indrivningslag. Eventuellt erforderliga kompletteringar av nuvarande regelsystem borde kunna göras inom ramen för utsökningsbalken. Advokatsamfundet har inget att erinra mot förslaget om en översyn av dataanvändningen inom kronofogdemyndigheterna.
Svenska inkassoföreningen delar motionärernas uppfattningar och finner det särskilt intessant att få fastlagt vilka borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheterna skall svara för. Enligt föreningens mening tar de uppgifter som kronofogdemyndigheterna för närvarande utför utan lagstöd alltför stora resurser i anspråk till nackdel för exekutionsväsendets huvuduppgifter. Föreningen anser att resurstilldelningen skall vara sådan vid kronofogdemyndigheterna att anhängiggjorda mål kan behandlas lika, oavsett om de är allmänna eller enskilda. Med nuvarande oreglerade borgenärsverksamhet i allmänna mål avsätts enligt föreningen en oproportionerligt stor del av kronofogdemyndigheternas resurser på borgenärsuppgifter i allmänna mål till men för de enskilda målen. Föreningen delar motionärernas uppfattning att lagstiftning behövs. Däremot är föreningen inte beredd att reservationslöst tillstyrka att skatteindrivningsutredningens förslag läggs till grund för lagstiftning. Föreningen föreslår att skiljelinjen mellan skatteförvaltning och exekutionsväsende placeras så att borgenärsuppgifterna i de allmänna målen fullt ut tillkommer skatteförvaltningen och att exekutionsväsendet inriktar sig på att utveckla exekutionsrollen. -- Enligt föreningen är det betänkligt att kronofogdemyndigheterna alltmer kommit att bli ett slags "diversebutik" med arbetsuppgifter som ligger utanför det egentliga exekutionsområdet, t.ex. tillsyn i konkurs, lönegaranti, borgenärsfunktioner. Med hänsyn till alla arbetsuppgifter vill föreningen ifrågasätta det lämpliga i att tillföra kronofogdemyndigheterna nya arbetsuppgifter i form av skyldighet att företräda staten som borgenär i allmänna mål samt att svara för ett eftergiftsinstitut. -- Utöver vad som har anförts i motionen vill föreningen framhålla att det är viktigt att resurser tillskapas så att kronofogdemyndigheterna snabbt, effektivt och rättsäkert kan klara att verkställa den ökade mängden enskilda mål. Föreningen instämmer i motionärernas uppfattning att det är angeläget att tillskapa resurser för att utveckla ADB-stöd.
Föreningen Sveriges kronofogdar tillstyrker motionen och anser att åtgärder måste vidtas för att förbättra kronofogdemyndigheternas alltmer pressade arbetssituation. Enligt föreningen har på senare år en markant ökning ägt rum av de enskilda utsökningsmålens antal, vilket hänger samman med kreditmarknadens avreglering. Utöver vad som anförts i motionen vill föreningen framhålla att det är viktigt att resurser tillskapas så att kronofogdemyndigheterna snabbt, effektivt och rättssäkert kan klara att verkställa denna ökande mängd av enskilda mål.
Utskottet
I motion L304 av Anita Johansson m.fl. (s) framhålls att kronofogdemyndigheternas arbetsbörda blivit allt större under senare år och att verksamheten med hänsyn till den nuvarande måltillströmningen kräver modern lagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklat ADB-stöd. I motionen anförs vidare att kronofogdemyndigheterna efterlyser reformer för en bättre uppdelning och klarare gränser när det gäller kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas borgenärsuppgifter samt förändringar i syfte att klara behovet av ekonomisk rehabilitering av gäldenärer. Ett annat önskemål hos kronofogdemyndigheterna är att kunna få efterge skatt av sociala skäl. Motionärerna anser att borgenärsfunktionen för närvarande är ofullständigt reglerad och att bestämmelserna är alltför spridda i olika författningar samt påpekar att så viktiga inslag i verksamheten som uppskov och avbetalningsplaner i princip är helt oreglerade. Enligt motionärerna krävs det en särskild indrivningslag. I motionen tas också upp frågor som gäller ADB inom kronofogdemyndigheterna. Motionärerna menar därvid att bevakningen av mindre ärenden med hjälp av datateknik skulle ge mer utrymme för behandlingen av de större målen. Avslutningsvis framhålls i motionen att kronofogdemyndigheterna vill minska antalet gäldenärer och förebygga att det tillkommer nya och att regeringen och riksdagen därför bör se till att ge dem de medel som behövs för att uppfylla dessa mål.
Som utskottet tidigare framhållit (se bet. LU 1986/87:12) fyller kronofogdemyndigheterna en viktig funktion i vårt samhälle. Deras främsta uppgift är att i allmänna och enskilda mål förverkliga rättsanspråk i enlighet med UB och andra författningar. Sett i ett vidare perspektiv skall exekutionsväsendet upprätthålla en betalningsmoral i samhället som gör att kreditmarknaden och skattesystemet fungerar. Enligt utskottets mening måste därför ställas krav på att verkställigheten av betalningsanspråk är snabb, säker och effektiv samt syftar till att ge borgenären den betalning som gäldenärens betalningsförmåga och tillgångar ger möjlighet till. Kronofogdemyndigheternas verksamhet måste också präglas av objektivitet, enhetlighet och konsekvens om inte allmänhetens förtroende för rättssäkerheten och effektiviteten i den exekutiva verksamheten skall rubbas.
Förändringarna inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde har varit många sedan exekutionsväsendet förstatligades år 1965. Ett flertal reformer har ställt nya krav på myndigheterna såväl kompetensmässigt som resursmässigt. På det exekutionsrättsliga området genomfördes under 1960- och 1970-talen partiella förändringar i 1877 års utsökningslag. Kronofogdemyndigheterna fick också till uppgift att handlägga vissa ärenden enligt lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs, en uppgift som sedermera utökats till att avse bl.a. prövning av frågor om statens ansvar för betalning av arbetstagares lönefordringar i alla konkurser. Genom lagstiftning år 1978 fick kronofogdemyndigheterna ansvaret för verkställighetsärenden enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Med verkan fr.o.m. den 1 januari 1980 flyttades vidare tillsynen över förvaltningen i konkurser över till kronofogdemyndigheterna. Införandet av utsökningsbalken (UB), som trädde i kraft den 1 januari 1982, medförde en rad förändringar i kronofogdemyndigheternas verksamhet och arbetsrutiner. Genom UB övertog kronofogdemyndigheterna uppgiften att exekutivt försälja fast egendom, luftfartyg, skepp m.m. från överexekutor vid länsstyrelserna. Arbetsuppgifterna ställde stora krav på juridiskt kunnande även utanför det exekutionsrättsliga området. Möjligheterna för kronofogdemyndigheterna att i självklara fall själva ändra fattade beslut utvidgades samtidigt som antalet besvärsinstanser minskade genom att överexekutor avskaffades. UB innebar även att kronofogdemyndigheterna fick en förhållandevis stor frihet att själva bedöma hur handläggningen skall kunna ge bästa resultat. En fråga som tilldrog sig särskild uppmärksamhet i lagstiftningsärendet var spörsmålet om prioritering vid hanteringen av allmänna och enskilda mål. Utskottet underströk därvid (se bet. LU 1980/81:23) bl.a. att varje kronofogdemyndighet bör ha frihet att inom ramen för UB själv bedöma i vilken ordning inkomna mål lämpligen bör handläggas. Likaså borde det stå myndigheterna fritt att själva bestämma från fall till fall vilka åtgärder som bör vidtas i varje mål.
Också andra arbetsuppgifter har under åren lagts på kronofogdemyndigheterna. Enligt lagen (1986:436) om näringsförbud skall kronofogdemyndigheterna anmäla till åklagare fall då näringsförbud kan bli aktuellt och övervaka efterlevnaden av sådana förbud. År 1992 kommer kronofogdemyndigheterna genom lagen (1990:746) att också få ha hand om den summariska processen, dvs. nuvarande mål om lagsökning och betalningsföreläggande enligt lagsökningslagen (1946:808) samt handräckning enligt handräckningslagen (1981:847).
Annan lagstiftning införd efter kronofogdemyndigheternas förstatligande har emellertid inneburit en minskad måltillströmning. Genom konsumentkreditlagen (1977:981) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. undantogs en stor del av det avbetalningsgods som tidigare hade kunnat tas tillbaka med hjälp av kronofogdemyndighet vid bristande betalning. Lagarna, som trädde i kraft den 1 juli 1979, medförde att antalet återtagningsmål minskade avsevärt. En ytterligare reform som fått stor positiv betydelse för kronofogdemyndigheternas arbetsförhållanden var införandet av datorstöd för exekutionsväsendet. Försöksverksamhet hade pågått med ett sådant stöd ända sedan slutet av 1960-talet. Genom ett riksdagsbeslut år 1982 (prop. 1981/82:100, bil. 18, CU 40, rskr. 406) infördes datorstöd till hela exekutionsväsendet, och våren 1984 hade redovisningssystemet för exekutionsväsendet (REX) införts vid samtliga kronofogdemyndigheter. Systemet ändrade arbetsrutinerna både för den exekutiva personalen och för kontorspersonalen. Många manuella rutiner i handläggningen av de allmänna målen ändrades eller föll bort. Information om gäldenärerna blev mer lättillgänglig och bättre förutsättningar skapades för samordning av enskilda och allmänna mål vid verkställighet.
Mot bakgrund av bl.a. de betydelsefulla förändringar som skett i fråga om kronofogdemyndigheternas verksamhet beslöts år 1986 om en omorganisation av exekutionsväsendet (prop. 1986/87:52, bet. LU 12, rskr. 103). En anledning till organisationsförändringen var också att beröringspunkterna mellan kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheternas arbetsuppgifter ökat betydligt och att allt större krav på samordning av insatserna och samarbete mellan myndigheterna måste ställas. Reformen innebar i huvudsak att den dåvarande indelningen av landet i 81 kronofogdedistrikt ändrades och att det den 1 juli 1988 bildades en kronofogdemyndighet i varje län. Vidare fick riksskatteverket i uppgift att leda verksamheten inom exekutionsväsendet.
Utskottet har ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller behovet av ett väl fungerande exekutionsväsende. Motionen har också bemötts positivt av de instanser som på utskottets begäran yttrat sig i ärendet. Vid en bedömning av motionärernas önskemål framstår det för utskottet som betydelsefullt att den genomförda omorganisationen av exekutionsväsendet skapat grundläggande förutsättningar för att verksamheten vid kronofogdemyndigheterna skall kunna bedrivas på ett effektivt och rättssäkert sätt. Inom ramen för det nuvarande systemet torde det vara möjligt att vidta de ytterligare organisationsförändringar, omfördelningar av resurser och andra åtgärder som kan krävas för att arbetet inom exekutionsväsendet skall vara än mer effektivt och anpassat till rådande arbetssituationer. Utskottet vill understryka betydelsen av att sådana möjligheter tas till vara. Inte minst angeläget härvidlag är att man genom förebyggande insatser försöker förhindra att enskilda personer på grund av skuldsättning hamnar i en ohållbar ekonomisk situation och därmed också förebygger en ökad måltillströmning till kronofogdemyndigheterna. Som utskottet framhöll år 1987 (se bet. LU 1986/87:21) är det sålunda viktigt att allmänheten ges information om kronofogdemyndigheternas arbete och att myndigheterna verkar för ekonomisk rehabilitering av gäldenärer. Initiativ till förebyggande insatser har också tagits inom exekutionsväsendet och utskottet förutsätter att denna verksamhet byggs ut och intensifieras. I sammanhanget vill utskottet erinra om att insolvensutredningen i ett nyligen avlämnat delbetänkande (SOU 1990:74) Skuldsaneringslag framlagt förslag till lagstiftning som skall göra det möjligt för skuldsatta fysiska personer att under vissa förutsättningar få en lättnad i sin skuldbörda.
Enligt utskottets mening bör ytterligare erfarenheter av den år 1988 genomförda omorganisationen avvaktas, och utskottet kan därför inte finna någon anledning för riksdagen att nu ta initiativ till några förändringar i fråga om exekutionsväsendets verksamhet. Utskottet vill emellertid inte utesluta att i den mån nya arbetsuppgifter tillförs myndigheterna det kan uppkomma behov av en ändrad organisation. Det bör vidare beaktas att reformarbetet med anknytning till kronofogdemyndigheternas arbete inte avstannat i och med omorganisationen. Som påpekas av motionärerna har sålunda spörsmålet om kronofogdemyndigheternas borgenärsfunktion behandlats av skatteindrivningsutredningen i betänkandet (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. Betänkandet, som innehåller förslag till en indrivningslag med en samlad reglering av bl.a. borgenärsfunktionerna, övervägs för närvarande inom finansdepartementet. På uppdrag av regeringen genomför vidare riksskatteverket för närvarande en översyn av UB. Riksskatteverket skall slutredovisa sitt uppdrag under innevarande år. Av betydelse för kronofogdemyndigheternas verksamhet är vidare det ovan nämnda förslaget från insolvensutredningen.
Vad särskilt gäller spörsmålet om ADB-stöd inom exekutionsväsendet delar utskottet motionärernas uppfattning i fråga om behovet av programutveckling m.m. En ökad användning av ADB-tekniken i samband med kronofogdemyndigheternas undersökningsverksamhet samt vid löneexekutiva utredningar och beslut torde otvivelaktigt vara önskvärd från effektivitetssynpunkt. I linje härmed har utskottet också tidigare (se bet. LU 1985/86:36) framhållit att ett utnyttjande av ADB inom exekutionsväsendet har betydande fördelar som bör komma såväl de allmänna som enskilda målen till godo. I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget om en ny summarisk process (se 1989/90:LU3y) har utskottet vidare betonat vikten av att myndigheterna erhåller det ADB-stöd som erfordras med anledning av de nya arbetsuppgifterna. I anslutning till det sagda vill utskottet även hänvisa till att riksskatteverket som ett led i översynen av UB under innevarande år till justitiedepartementet avgett en delrapport (RSV 1990:5) med förslag om bl.a. att ansökan i enskilda mål skall få göras med hjälp av ADB.
Även om utskottet således ställer sig positivt till kronofogdemyndigheternas utnyttjande av ADB-teknik vill utskottet samtidigt påpeka att en utbyggnad av ADB-stödet och särskilt då bättre tillgång till olika register kan föra med sig risker för intrång i den enskildes integritet. Eventuella författningsändringar på området måste därför föregås av noggranna överväganden utifrån bl.a. integritetssynpunkt. En fortsatt utbyggnad av ADB-stödet för kronofogdemyndigheterna är också en resursfråga där exekutionsväsendets behov måste vägas mot andra angelägna önskemål. Utskottet är därför inte nu berett att göra något uttalande om ökade resurser till ADB-utveckling utan den frågan får övervägas i samband med beredningen av anslagsfrågorna på exekutionsväsendets område.
Mot bakgrund av vad utskottet sålunda anfört kan utskottet inte finna att motionen bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd. Utskottet avstyrker därför bifall till motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motion 1989/90:L304.
Stockholm den 6 november 1990
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s), Gunilla Andersson (s) och Charlotte Cederschiöld (m).
Remissyttranden över motion 1989/90:L304
Bilaga
Remissyttranden över motion 1989/90:L304 har avgivits av riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Malmöhus och Gävleborgs län samt Sveriges advokatsamfund, Svenska inkassoföreningen och Föreningen Sveriges kronofogdar.
Riksskatteverket
Riksskatteverket (RSV) ställer sig bakom motionärernas uppfattning om utvecklingen av kronofogdemyndigheternas (KFM) arbetsbörda. Detta gäller också deras synpunkter att om verksamheten skall kunna genomföras effektivt krävs modern lagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklat ADB-stöd.
När det gäller de reformer som myndigheterna själva uppges efterlysa,
en bättre uppdelning och klarare gränser när det gäller KFMs och skattesidans borgenärsuppgifter
sakliga ändringar för att klara behovet av ekonomisk rehabilitering
en modern och ändamålsenligt författningsreglering av borgenärsfrågorna,
har RSV i sitt yttrande över skatteindrivningens (SIU) betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag, den 30/9 1987, dnr 447/87-15, redovisat sina synpunkter på dessa frågor. RSV har genom delegering fördelat borgenärsuppgifterna beträffande mål avseende betalningsskyldighet mot tredje man mellan KFM och länsskattemyndigheter (LSKM). Denna möjlighet tillfördes RSV genom förordning (1988:832) med instruktion för skatteförvaltningen och förordning (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. När det gäller övriga borgenärsuppgifter hänvisas till vad RSV anfört i sitt yttrande över SIUs betänkande. Yttrandet bifogas.
Verket har ingen avvikande uppfattning beträffande synpunkten att ADB-utvecklingen inom exekutionsväsendet måste snabbas upp. Ett hinder mot detta är bristen på ADB-tekniker i Stockholmsområdet i kombination med konkurrensen om resurerna på grund av lagstiftningsåtgärder.
Ett annat hinder mot ett effektivt utnyttjande av KFMs ADB-system är den terminalbrist som föreligger inom hela exekutionsväsendet. En särskild utredning om vinsterna av en utökad terminaltäthet har visat en stor effektivitetsökning genom bl a att personalen slipper att stå i kö för att kunna utnyttja terminalerna i sitt arbete.
Andra effektivitetsökande förändringar, som har aktualiserats, är
1. ADB-ansökan i enskilda mål
RSV har i skrivelse till justitiedepartementet 1986-02-05 hemställt om ändring i utsökningsbalken för att kunna registrera enskilda mål direkt från sökanden via automatisk databehandling. Hemställan gick ut på att exekutionstitel inte erfordras för verkställighet om tid och grund för fordrans uppkomst framgår av KFMs utsökningsregister. Däremot förutsattes att löpande fordringsbevis även fortsättningsvis skulle inges till KFM vid vid ansökan om utmätning.
Denna fråga har ånyo aktualiserats av RSV i samband med översynsarbetet av utsökningsbalken.
Ett enskilt mål tas upp av KFM efter ansökan. Av 2.1 UB framgår att ansökan kan vara muntlig eller skriftlig och att ansökningshandling skall vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller hans ombud. Totalt för riket har de enskilda målen ökat de senaste åren. Antalet enskilda mål var 1987 -- 465 213 st, 1988 -- 483 421 st och 1989 -- 513 002 st. Med hänsyn till ökningen av enskilda mål anser RSV det angeläget att fler sökande kan beredas tillfälle att ansöka via automatisk databehandling samtidigt som vissa borgenärer inte skall behöva förete exekutionstitlar.
RSV har som målsättning att 80--90% av enskilda ansökningar i framtiden skall kunna ske genom band- eller filöverföring direkt från sökanden. Registrering av de enskilda målen kan då ske hos respektive sökande med angivande av erforderliga uppgifter så att indrivningen kan ske. Målen kommer att överföras till utsökningsregistret en gång per vecka varefter underrättelse om målen skickas till gäldenären grundad på uppgifter som finns tillgängliga i KFMs utsökningsregister.
Det är av vikt att nya handläggningsrutiner för enskilda mål genomförs varvid ett ökat ADB-stöd kan medföra en avlastning av arbetsmomenten hos landets KFM. De nya reglerna bör träda i kraft den 1 januari 1991.
2. Bättre utnyttjande av ADB-tekniken i samband med KFMs undersökningsverksamhet
KFM har att i princip efterforska all slags utmätningsbar egendom. I samband med införandet av UB var tanken att KFM genom förenklade handläggningsrutiner i större utsträckning än som varit fallet tidigare skulle kunna ägna tid åt komplicerade utsökningsmål. Nya arbetsuppgifter har tillförts KFM som ärenden om konkurstillsyn och exekutiv försäljning av fastigheter. Detta får antas ha påverkat resurstillgången då det gäller det rena indrivningsarbetet. För att uppnå en effektivisering av indrivningsverksamheten är det av betydelse att KFM ges terminalåtkomst till en rad ADB-register och även ges tillfälle till att genom samkörning inhämta uppgifter ur ADB-register.
För närvarande sju år efter UBs införande har KFM endast tillgång till ett fåtal ADB-register som t ex bilregistret och vissa delar ur centrala skatteregistret. KFM har erhållit terminalåtkomst till det nyinrättade fritidsbåtsregistret genom en bestämmelse i 3 § lag (1987:773) om fritidsbåtsregister.RSV utreder för närvarande tillgången till uppgifter ur olika ADB-register via terminal.
Fastighetsdatasystemet består av fastighetsregistret, inskrivningsregistret och taxeringsuppgifter. Fastigheter utgör viktiga objekt för utmätning. Det finns behov av att snabbt och enkelt inhämta uppgifter om taxeringsvärde, lagfart, inteckningar, areal m m direkt ur fastighetsregistret. De flesta av landets KFM har i dag ingen terminalåtkomst till fastighetsdatasystemet utan uppgifter hämtas per telefon eller via skriftliga förfrågningar.
Aktiebolagsregistret förs numera med hjälp av ADB. I registret finns uppgifter om styrelseledamöter, suppleanter, firmatecknare m m. Hos KFM hänför sig drygt hälften av alla restförda skatter och avgifter till företagarskatter. Antalet restförda aktiebolag, främst fåmansbolag, har ökat kraftigt under hela 1980-talet. KFM är ofta i behov av företrädareuppgifter för aktiebolag i form av registreringsbevis. Terminalåtkomst till aktiebolagsregistret skulle innebära ökad effektivitet och minskade kostnader för KFM. För närvarande inhämtas uppgiften per telefon och via skriftliga förfrågningar.
Företagsinteckningsregistret är en förteckning över näringsidkare (fysiska och juridiska personer) vars näringsverksamhet belastas av företagshypotek. Vid indrivning mot näringsidkare ställs KFM alltid inför frågan om företagsinteckning är beviljad i näringsidkarens lösa egendom. Om så är fallet kan detta utgöra hinder för utmätning för annan fordran än inteckningshavarens. För närvarande inhämtas uppgifter ur företagsinteckningsregistret per telefon och via skriftliga förfrågningar.
Ytterligare register som kan vara av intresse i dessa sammanhang är äktenskapsregistret, allmänna företagsregistret, luftfartsregistret, sjöfartsregistret, vapenregistret, centrala skatteregistret (utökning av möjligheterna för frågeverksamhet från KFM via terminal), sparobligationsregistret, värdepappercentralen, allmänna försäkringskassornas register, handels- och föreningsregistret, tulldatasystemet, gemensamma belastningsregister för banker m fl.
RSV vill även nämna ett önskemål om nytt ADB-register (konkursregister) alternativt utökning av utsökningsregistret med ytterligare uppgifter om konkurser. Problemet med nuvarande system är att uppgiften om avslutad konkurs enligt bestämmelser i utsökningsregisterförordningen skall tas bort efter fem år. Vidare saknas författningsstöd för att registrera uppgifter om vem som står bakom ett konkursdrabbat företag.
3. ADB-stöd för löneexekutiva utredningar och beslut
De exekutiva verkställighetsformer som ger störst utdelning är löneexekution (införsel och utmätning i lön) samt utmätning och avräkning rörande överskjutande skatt och andra restitutionsmedel från staten. Vid löneexekution arbetar KFM med ungefär samma kontorsmässiga rutiner vid utskrift och expediering av beslut som på 1970-talet. Såväl arbetsrutiner som kontakten med utbetalare såsom försäkringskassor och arbetsgivare bör enligt RSV ha ADB-stöd.
Utredning om ADB-stöd pågår f n inom RSV. Detta kommer att medföra krav på författningsstöd.
4. KFMs förebyggande verksamhet för att minska antalet gäldenärer
RSV har under 1989 och 1990 bedrivit ett projekt rörande information till skolungdom, värnpliktiga och allmänheten. Projektet har haft som syfte att KFM skall genomföra en kampanj med mottot "Ta inte på dig mer än du orkar bära". Kostnaderna för KFMs förebyggande verksamhet budgetåret 1990/91 har beräknats till 334 600 kronor.
RSV anser det positivt om verket ges möjlighet att förbättra ADB-utvecklingen och att effektivisera arbetet inom exekutionsväsendet. Detta kan ske genom lagstiftning och resurstilldelning, bl a författningsstöd för att underlätta ansökningsförfarandet, löneexekution och registerforskning med hjälp av ADB och genom tilldelning av ekonomiska resurser för att genomföra terminalförtätning.
Kronofogdemyndigheten i Stockholms län
KFM-S har under lång följd av år haft en arbetssituation som inte medgett verkställighet i full utsträckning mot samtliga gäldenärer. Myndigheten har tvingats att tillgripa åtgärdsprioriteringar innebärande att endast gäldenärer med tillräckligt stor skuld har blivit föremål för myndighetens hela åtgärdsurval medan det har fått accepteras att gäldenärer med liten skuld har behandlats med lägre resursinsats. Prioriteringsgränsen har växlat från 1.000 -- 25.000 kronor allteftersom resursläget varit gott eller dåligt vid myndighetens olika fältenheter.
En följd av det besvärliga resursläget har varit att ett stort antal allmänna mål på mindre summor ej blivit föremål för annat än begränsade verkställighetsåtgärder. Gäldenärerna har blivit föremål för mera ingripande åtgärder först när beloppet har varit tillräckligt stort, vilket i många fall inneburit att en skuldavveckling inte har varit möjlig på grund av att beloppet växt gäldenären över huvudet.
Sedan något år har diskussioner förts inom myndigheten om detta prioriteringssystem är riktigt. Det finns uppfattningar bland vissa chefstjänstemän vid myndigheten att resurserna i stället skall koncentreras till de arbetsuppgifter som lagstiftaren har ålagt oss att utföra, d v s i huvudsak exekutiva uppgifter enligt utsökningsbalken. De s k borgenärsuppgifterna, som för närvarande inte är lagreglerade, skall stå tillbaka när resurserna tryter. Borgenärsuppgifterna i de allmänna målen, som det i dessa fall är fråga om, rör i första hand processföring för statens räkning i de allmänna domstolarna samt utrednings- och rehabiliteringsinsatser beträffande gravt skuldsatta skattegäldenärer. Det har även ifrågasatts om resurser skall läggas ner på gäldenärsutredningar för betalningsuppskov i olika former i avsaknad av lagstöd för sådana åtgärder.
Mot bakgrund av dessa diskussioner framstår det som synnerligen angeläget att borgenärsfunktionerna blir författningsreglerade på ett modernt och ändamålsenligt sätt. Förslag till lösningar finns, som motionärerna påpekar, i skatteindrivningsutredningens betänkanden. Genom en lagstiftning skulle dels rådande tveksamheter om gränserna för skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas kompetensområden lösas, dels skulle det i dag oreglerade avbetalningssystemet få en enhetlig lösning för hela landet och inte vara beroende av hur myndighetsledningarna väljer att använda myndigheternas resurser. Dessutom innebär nuvarande system att länsskattemyndigheten äger delegera processuppgifter på kronofogdemyndigheten, d v s en myndighet inom samma koncern äger föra över arbetsuppgifter på en annan sidoordnad myndighet vilket i själva verket innebär att kronofogdemyndigheten skall utföra annan myndighets arbete för egna pengar. Vid resursknapphet är ett sådant system ägnat att leda till samarbetssvårigheter.
Resurssituationen kan dock förväntas bli bättre inom den närmaste tiden. KFM-S har i årets lönerörelse blivit särskilt tillgodosedd för att kunna möta den konkurrens om arbetskraften som råder i Storstockholmsområdet. Därtill skall läggas effekterna av den omorganisation av exekutionsväsendet som skedde den 1 juli 1988 i syfte att omfördela landets exekutiva resurser så att de bättre stämmer överens med arbetsbelastningen inom de olika kronofogdemyndigheterna. För KFM-S vidkommande innebär omfördelningen att myndigheten skall tillföras ett belopp av ca tre miljoner kronor under vart och ett av de tre kommande budgetåren enligt en av riksskatteverket utarbetad utvecklingsplan för exekutionsväsendet som har avlämnats till regeringen. Enligt besked erhåller KFM-S 2,9 miljoner kronor som tillskott för nästa budgetår. En förbättrad resurssituation förtar dock inte behovet av en snar lagreglering av borgenärsuppgifterna.
Beträffande ADB-utvecklingen inom exekutionsväsendet känner inte KFM-S igen den av motionärerna beskrivna situationen. Exekutionsväsendets ADB-stödda redovisningssystem (REX) medger att mindre ärenden bevakas för att ge utrymme för behandling av större mål. Ett prioriteringssystem i kombination med ett planeringssystem i REX ger handläggarna stora friheter vid urval av arbetsmaterial. Det som hitintills har styrt detta urval mot beloppsstora gäldenärer är inte begränsningar i REX utan snarare rådande resursbrist.
Sammanfattningsvis vill KFM-S framhålla att behovet av ny lagstiftning i form av ny indrivningslag är stort och myndigheten stöder motionärernas hemställan i den delen.
Kronofogdemyndigheten i Kronobergs län
Inledning
Kronofogdemyndigheternas verksamhet har sedan starten 1965 förändrats i betydande grad. Huvuduppgiften är alltjämt indrivning av allmänna mål (skatter och avgifter m m) samt verkställighet av enskilda mål, men arbetet har blivit mer omfattande och svårare. De problem motionen tar upp rör i huvudsak hanteringen av allmänna mål.
Måtten för indrivningsverksamheten var länge antalet inkomna mål och utfallet i kronor och ören. De senaste åren har emellertid antalet gäldenärer kommit i fokus. Det övergripande målet för exekutionsväsendet är att verka för att alla skall göra rätt för sig i rätt tid och ordning. För kronofogdemyndigheterna (KFM) gäller det att nedbringa antalet gäldenärer. Det kan ske dels genom en effektiv indrivning, dels genom mer allmänt förebyggande åtgärder, som syftar till att människor och företag inte skall låta restföra sig.
Motionärerna pekar på väsentliga problem, som rör de författningsmässiga och tekniska förutsättningarna för en god indrivning. Vidare berörs behovet av rehabiliterande åtgärder. KFM-G, som till fullo delar motionärernas uppfattning, lämnar nedan några synpunkter i berörda frågor. Därutöver tar KFM-G upp behovet av riktlinjer för den förebyggande verksamheten.
Effektiv indrivning
Regelverket
Indrivningsarbetet har i huvudsak sin ram i uppbördslagen. Däri behandlas såväl skatteförvaltningens som exekutionsväsendets roller. Delvis är gränserna diffusa och uppgifterna otydliga. KFM och skatteförvaltningen uppträder båda som företrädare för staten. För allmänheten är behörighetsproblematiken stundom förvirrande. Vissa moment som har anknytning till KFM:s indrivningsarbete så som t ex ackordsuppgörelse ligger ej i KFM:s hand utan måste hänskjutas till länsskattemyndigheten (LSKM).
I lagen har beslutsansvar och kriterier för t ex instituten anstånd och avkortning reglerats utförligt medan andra viktiga inslag sådana som gäldenärens möjligheter till betalningsuppskov eller avbetalning i princip är oreglerade. Skillnaderna i begreppen anstånd -- uppskov, avkortning -- avskrivning är för den enskilde gäldenären svårbegripliga och lätta att missuppfatta. Anstånd lämnas av skatteförvaltningen enligt bestämda regler. Uppskov lämnas av KFM utan närmare författningsstöd. För allmänheten är anstånd och uppskov synonymer. Termen avskrivning av skuld är i folkmun liktydigt med ett definitivt avförande av fordran ur bokföringen. Inga nya krav behöver emotses. Staten däremot tillåter sig att ta upp en avskriven fordran till förnyad behandling med stöd av uppbördslagen.
Det anförda är exempel på oklarheter som belyser behovet av ett nytt och tydligare regelverk; ett som underlättar myndigheternas arbete och som är mer begripligt för medborgarna. Skatteindrivningsutredningen (SIU) har i de två betänkanden, som omnämns i motionen, lämnat goda förslag till lösningar.
Tekniskt stöd
KFM saknar i stort sett möjligheter att styra måltillflödet. De senaste åren har visserligen antalet gäldenärer med allmänna mål minskat något, men samtidigt har flödet av enskilda mål ökat kraftigt. Ökningen vid KFM-G var för åren 1988--1989 sammanlagt 25 %. Även om antalet gäldenärer inte har ökat i samma utsträckning medför själva målströmmen svåra hanteringsproblem. Programmen för ADB-stöd byggs ut successivt, men eftersom de personella resurserna samtidigt krymps tvingas KFM till prioriteringar på sätt som nämns i motionen. Ett betydande antal gäldenärer med små mål bearbetas inte aktivt inom rimlig tid.
Prioriteringen är ur arbetssynpunkt nödvändig och rimlig på kort sikt. På lång sikt däremot kan den få förödande konsekvenser. Om gäldenärerna inte utsätts för något tryck undergrävs betalningsmoralen. Gäldenärerna och människor i deras närhet med likvida svårigheter kan frestas att släppa fler mål till restföring, eftersom inget tycks hända. Så småningom når de en skuldnivå, där KFM:s kraftigare artilleri sätts in. Då blir det sannolikt svårare att föra vederbörande åter på rätt betalstig. Systemet tenderar med andra ord att skapa fall, som kräver ännu mer resurser.
För att motverka detta krävs särskilda insatser. Självfallet vore en personell förstärkning ett bra sätt. Som framgår av motionen finns det emellertid ADB-tekniska lösningar, som kan hjälpa KFM att klara bevakningen av småmålen. Det är viktigt att KFM, som motionärerna framhåller, snarast tillförs ytterligare ADB-stöd. Detta stöd får dock inte begränsas till resurser för ny programutveckling. Datoriseringen i sig gör att allt större del av personalen blir beroende av kontinuerlig tillgång till terminal. Medel måste därför avsättas så att terminaltillskott kan ske i snabbare takt än den som nu planerats.
Förebyggande verksamhet
Den förbyggande arbetsuppgiften syftar till att förhindra restföring. Exempel på detta arbete är information till skolungdom och till nystartade företag. Den förebyggande uppgiften är omnämnd i den instruktion för KFM, som gäller sedan 1988-07-01. Någon lagreglering av hur det förebyggande arbetet skall bedrivas finns överhuvudtaget inte. KFM har inte fått några särskilda resurser för ändamålet.
Det är betydelsefullt med förebyggande åtgärder. Sådant arbete utförs också av andra samhällsorgan och myndigheter. Hit hör t ex spardelegationen, konsumentverket och försvaret. Den väsentligaste målgruppen är skoleleverna. Arbetet mot skolorna försvåras p g a konkurrens om tid för olika slag av informationsinsatser. För ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser är det viktigt, att riksdagen ger riktlinjer för hur arbetet skall bedrivas, vem som skall ha ansvaret och vilka resurser som skall nyttjas.
Rehabilitering
Till det förebyggande arbetet i vidare mening hör rehabilitering av företag och enskilda. Rehabiliteringen kan ske i form av offentligt ackord, skatteackord eller underhandsuppgörelse, s k bonnackord. De två första formerna är visserligen lagreglerade, men de kriterier som skall gälla för tillvaratagande av statens borgenärsintressen är över lag synnerligen ofullständiga.
I praktiken används ackord huvudsakligen för företagsrekonstruktioner. Utanför hamnar oftast fysiska personer med stora skatteskulder. Många gånger kan restföringen vara ofrivillig och bero på t ex arbetslöshet, sjukdom eller misslyckat företagande. Till denna skara av restförda kommer en ännu större, som har stora enskilda mål -- offren för kredit- och kontokortsföretagens oblyga utlåningsverksamhet de senaste åren.
De människor det här gäller ser ingen väg ur skuldträsket. För många återstår ständiga krav och återkommande kontakter med KFM, familjebekymmer, misär, social nesa och kanske psykisk ohälsa.
Problematiken har uppmärksammats och påtalats av socialförvaltningar, konsumentrådgivare m fl. KFM sitter mitt i smeten, men saknar regler och former för rehabiliterande insatser. Det har lett till att 24 KFM var för sig och beroende på resurser och intresse håller på att utveckla olika modeller för skuldsanering. KFM-G är inget undantag.
Myndigheten har inlett en aktivitet för att i samarbete med banker, konsumentrådgivare och socialförvaltningar försöka få fram kriterier och former för skuldsanerande åtgärder. Skuldsaneringen är tekniskt sett en form av underhandsackord. Stötestenen är finansieringen av ackordslikviden. Intresset från flertalet banker är ljumt. Till undantagen i G-län hör Sparbanken Kronan och PK-banken. KFM-G anser att alla banker, övriga kreditinstitut och kontokortsföretag måste ta sitt ansvar i rehabiliteringsarbetet. Förmodligen kommer de inte att göra det utan ingripande från riksdagen.
Trots svårigheterna känner sig myndigheten i avvaktan på centrala åtgärder tvingad att göra något. Behovet bedöms som stort och kan väntas öka. Höjs t ex räntan kommer sannolikt de exekutiva fastighetsförsäljningarna att öka i antal. I åtskilliga fall kommer fastighetsägarna att ha kvar betydande skulder under en lång följd av år. En annan låntagargrupp, som nu ökar, är den som för att klara sitt akuta lånebehov, tar utlandslån. Fördyras lånevalutan kommer många av lånen att bli verkställighetsfall för KFM. En liknande situation förekom åren runt förra decennieskiftet.
KFM-G anser att någon form av skuldsaneringsinstitut måste införas snarast. Klara och för hela riket enhetliga regler vad gäller kriterierna för när rehabilitering får ske, handläggningsformerna, ansvarsfördelningen och finansiering av ackordslikvider m m. Insatserna måste samordnas mellan de ansvariga för olika förvaltningsområden, närmast konsumentverket, socialstyrelsen och exekutionsväsendet. I detta sammanhang är det också nödvändigt att skapa klara och entydiga regler för hantering av det allmännas fordringar --såväl de som berörs av särskild skuldsanering som de som rör ackord och myndighetsinterna uppgörelser.
Gränserna mellan LSKM:s och KFM:s ansvarsområden måste röjas och göras siktbara såväl för tjänstemännen som för allmänheten. SIU har i sitt förslag till indrivningslag behandlat problematiken på ett förtjänstfullt sätt. KFM-G är emellertid oense med utredningen vad gäller ansvarsfördelningen mellan LSKM och KFM i ackordsfrågor. KFM-G anser att dessa frågor precis som eftergift och annan skuldsanering liksom därmed förknippade frågor om uppskov och avbetalning bör handläggas av KFM. Tillräcklig kompetens finns.
Genom en sådan förändring av ansvarsfördelningen skulle tid och resurser sparas. KFM har den bästa överblicken över gäldenärens situation och kartlägger regelmässigt denna. KFM har vidare i själva indrivningsarbetet förhandlingar med gäldenären eller dennes företrädare om möjligheterna till uppgörelse med staten. Det är KFM-G:s erfarenhet att de flesta ackordsfallen börjar med förhandlingar hos KFM. Förhandlingsturerna upprepas därefter i långa stycken hos LSKM. Detta är föga rationellt. KFM-G anser att ansvaret för ackordsbeslut bör överföras till KFM.
Med nämnda ändring tillstyrker KFM-G att SIU:s förslag till indrivningslag genomförs snarast. Det skulle främja såväl enhetligheten som kvalitén i myndigheternas arbete och göra det lättare för allmänhet, gäldenärer och dessas företrädare att överblicka rättsläget, möjligheterna och skyldigheterna.
Sammanfattning
Motionärerna berör betydelsefulla problem för KFM. KFM-G ställer sig bakom motionens krav på ytterligare lagstiftning och utbyggt ADB-stöd. Sålunda bör en indrivningslag och ett lagreglerat skuldsaneringsinstitut införas. Större resurser till utveckling av ADB-program och inköp av dataterminaler måste tillföras exekutionsväsendet. Riksdagen bör utfärda riktlinjer för hur den förebyggande verksamheten skall bedrivas, vem som skall ha det övergripande ansvaret och vilka resurser som skall nyttjas.
Kronofogdemyndigheten i Kalmar län
INLEDNING
Före 1988-07-01 fanns det tre kronofogdemyndigheter (KFM) i Kalmar län; en i Kalmar, en i Oskarshamn och en i Västervik. Nu finns det en KFM i länet. KFM bedriver i sin nya organisation verksamhet från samma verksamhetsorter som före omorganisationen. KFM har därutöver verksamhet från tre stationeringsorter, Borgholm, Mönsterås och Vimmerby. KFMs organisation framgår av bilaga 1. Inom verksamhetsområdet för kontoret i Kalmar bor 119.000 personer, för kontoret i Oskarshamn 47.000 personer och för kontoret i Västervik 72.000 personer.
NÅGRA UPPGIFTER OM MÅLMÄNGDER M M
Under en treårsperiod (1987 -- 1989) har A-målen till beloppen ökat med omkring 25 procent. E-målen har under samma tidsperiod ökat i antal med samma procentsats. Under denna tidsperiod har antalet anställda minskat med 6. KFM står inför att genomföra ytterligare personalminskningar genom att 1,5 milj kr kommer att dragas bort från KFMs anslag under åren 1990 -- 93. Detta motsvarar minst 7 anställda. I dag arbetar 70 personer hos KFM eller uttryckt i årsarbetskrafter 65,5.
KFM går nu över till att yttra sig över de tre strecksatser som tagits upp i motionen.
BÄTTRE UPPDELNING OCH KLARARE GRÄNSER NÄR DET GÄLLER KFMs OCH SKATTEFÖRVALTNINGENS BORGENÄRSUPPGIFTER
KFM anser, att bägge verksamheterna skulle må bättre av att det gjordes en ordentlig uppdelning av borgenärsuppgifterna dem emellan. Om en sådan uppdelning kommer till stånd, blir det också lättare att dra klara gränser mellan de bägge förvaltningarna. För att belysa hur kontroversiell frågan är om borgenärsuppgifternas fördelning mellan de bägge förvaltningarna vill KFM återge delar av JUSEKs remissvar på Förslaget till en indrivningslag (SOU 1987:10). "De förslag utredningen framför är ytterst kontroversiella bland SACO/SRs medlemmar inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen. Frågeställningarna omfattar främst vilka borgenärsfunktioner som skall utövas av kronofogdemyndighet respektive av skattemyndighet. De ställningstaganden som därvid kan komma att göras påverkar drastiskt det framtida behovet av kvalificerad, högskoleutbildad personal inom de två områdena. Detta medför att medlemmarna inom exekutionsväsendet respektive skatteförvaltningen har helt oförenliga uppfattningar om utredningens förslag. JUSEK har inte funnit det meningsfullt eller möjligt att söka sammanjämka de två medlemsuppfattningarna". Riksskatteverket avstyrkte i sitt yttrande över förslaget till indrivningslag att borgenärsuppgifterna skulle omregleras enligt förslaget och fann att det fanns risk för att onödigtvis "låsa fast" borgenärsfunktionen.
Saken rör sig -- enligt KFMs uppfattning -- främst om tre borgenärsfunktioners hemvist; betalningsskyldighet för tredje man konkursansökan ackord eller eftergift.
Betalningsskyldighet för tredje man
En effektiv indrivning av skatt och avgifter mot företag kräver att man kan använda och spela med alla kort. Det måste vara en strävan hos staten att minska byråkratin genom att samma fråga inte handläggs på fler ställen än nödvändigt.
Dagens situation försvårar för kronofogdemyndigheterna under företagsindrivningen genom att KFM inte formellt kan använda alla påtryckningsmedel och därmed inte överblicka uppgörelserna. Detta läge ger utrymme för en gäldenär att spela ut statens företrädare mot varandra men framförallt förlorar handläggningen och indrivningen tempo.
Ett utnyttjande av reglerna om tredje mans betalningsskyldighet måste ses som en fortsättning och till och med en del av indrivningsarbetet. De företag som indrivningen mest frekvent riktar sig mot är av den storleken att företaget och dess ägare/företrädare är så intimt förbundna med varandra att det är svårt att se skillnaderna mellan dem.
KFM anser, att skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bör ha en annan gränsdragning mellan sig. Skattemyndigheterna är specialiserade på allt som har med skatt att göra fram till uppbörden. Den som inte betalar i rätt tid skall kunna vända sig till en enda myndighet för att diskutera hur den försummade betalningen skall kunna ske. Sådan förhandling hör hemma i indrivningsverksamheten. Det bör vara ett allmänt intresse att den uppgiften inte är delad. Detta bör givetvis inte hindra att skatteförvaltningen -- likt andra borgenärer -- också i fortsättningen påminner om betalning innan överlämnande sker till kronofogdemyndigheterna.
Konkurs
I dag råder den ordningen att samtliga kronofogdemyndigheter har behörighet att besluta om konkursansökan genom fullmakt från skatteförvaltningen. Behovet av kodifiering av gällande ordning är inte speciellt stor. Rågångarna mellan de bägge förvaltningarna blir dock tydligare om lagbestämmelse införs i ämnet.
Ackord och annan eftergift
Annan eftergift
Ett av syftena med indrivning hos en skuldsatt person är att försöka få denna på sådan bog att han börjar betala sina skatter i rätt tid och i rätt ordning samt att deklarera och lämna de uppgifter som är nödvändiga för en rätt taxering. Många av dessa gäldenärer måste handläggas i särskild ordning, i ett rehabiliteringsarbete. Arbetet är långsiktigt, tidsödande och kräver god kontakt med gäldenären och förhandlings- och övertalningsförmåga av handläggaren.
Nuvarande lagstiftning ger inga formella möjligheter att ge eftergifter i indrivningsarbetet. Det är naturligtvis svårt att föra en förhandling med gäldenären utan att kunna erbjuda något. En sådan förhandling ter sig inte särskilt lockande för gäldenären. Det skall inte stickas under stol med att det finns en form av eftergift, "bonnackord", som innebär att uppgörelse träffas med en gäldenär om betalning av vissa poster mot att andra avskrives. Denna ordning är självklart inte tillfredsställande men har drivits fram av skälet att regelsystemet saknar ventil.
KFM anser att det verkligen behövs en ventil, framförallt av sociala skäl. Tillämpningen av denna eftergiftsmöjlighet bör vara restriktiv och läggas på hög nivå inom KFM. På andra områden som exempelvis bötesindrivning, återvinning i konkurs och betalningsskyldighet för tredje man finns ju möjlighet till jämkning och eftergift. Här har också utbildats en praxis som konkretiserar de situationer i vilka eftergift kan komma i fråga. Den utvecklingen kan givetvis förutses i skatteindrivningen.
Ackord
Inför ett ackord krävs många bedömningar; en viktig bedömningsgrund är den företagsekonomiska. Vilken framtid har företaget? Hur ser det ut i branschen? Är problemen som ledde fram till obeståndet undanröjda inför ackordsbeslutet? Den som skall göra sådana bedömningar måste också ha goda kunskaper i företagsekonomi och obeståndsrätt. På KFM finns idag både företagsekonomisk kompetens och kunskaper om obestånd och rättsfrågor som hör samman därmed. KFM har således kronofogdeekonomer som är mycket vana vid att bedöma livskraft hos företag och att hantera obeståndsfrågor genom sina utredningsinsatser för konkursförvaltare och tillsynsmyndigheter i konkurser. Kronofogdepersonalen är rent av specialister/experter på företag i kris.
Vinklingen av ett ackordsärende mot sysselsättningen och andra med sysselsättningen sammanhängande faktorer motiverade att uppgiften en gång fanns på länsstyrelsen, som har att ta regionalekonomiska hänsyn. Dessa skäl väger uppenbarligen inte lika tungt numera eftersom man flyttat över ackordsbesluten från länsstyrelsen till skatteförvaltningen. Det är andra bedömningsgrunder som skall väga tyngre, exempelvis rent företagsekonomiska och sådana som beror på att konkurrensen inte får snedvridas genom ackordet, men framförallt att ackordet skall vara till fördel för det allmänna.
KFM känner till en del exempel på hur indrivning mot företag med en total genomgång av företaget tillsammans med övriga borgenärer utmynnat i en ståndpunkt att ackord kan vara en lämplig lösning. I detta skede har KFM nödgats skicka iväg företagaren till skatteförvaltningen för att där köra en repris på turerna hos KFM.-- Att antaga eller förkasta ackord kan inte ses som en isolerad företeelse skild från indrivningsverksamheten. I praktiken är frågor om ackord, indrivning, konkurs och betalningsansvar för tredje man samtidigt eller i vart fall inom en ganska begränsad tidrymd aktuella för samma gäldenär.
KFM anser att dubbleringen av borgenärsskapet medför vissa tillämpningssvårigheter i skatteindrivningen.
SAKLIGA ÄNDRINGAR FÖR ATT KLARA AV EKONOMISK REHABILITERING KFM vill minska antalet gäldenärer och förebygga att det kommer nya, vilket motionärerna helt rätt understryker. KFM arbetar intensivt med frågor som hör samman med bl a ekonomisk rehabilitering av gäldenärer, såväl genom riktade åtgärder som genom mer generella insatser. Följande provkarta lämnas här på olika åtgärder och insatser KFM gjort
rehabiliteringsprogram har satts igång. Riktlinjerna för denna verksamhet bifogas, bilaga 2 en temadag i ämnet har hållits med inbjudna från banker, socialförvaltningar, kriminalvårdstjänstemän, konsumentrådgivare, m fl. Inbjudan till temadagen jämte dokumentation från temadagen bifogas, bilaga 3 och 4 KFM har initierat samarbete med banker i länet för att sondera möjligheterna att få fram utlåning till ackordslikvider för privatpersoner som vill komma ur skuldfällan. Detta samarbete har kommit så långt att konturerna av ett samrådsorgan kan skönjas. I detta samrådsorgan kommer också chefen för allmänna advokatbyrån att deltaga KFM har tagit initiativ för att tillsammans med kommunförbundets länsavdelning i Kalmar län få fram en utbildning i ämnet "Skuldsaneringsrätt". Rehabilitering av gäldenärer leder fram till en mängd olika rättsliga frågor som kan vara svåra att hantera, både från metodologiska och rättsliga utgångspunkter. Utbildningen kommer att rikta sig till socialsekreterare, banktjänstemän, kriminalvårdstjänstemän m fl.
KFM saknar ett skuldsaneringsinstitut. Visserligen kan man idag komma långt med en serie av olika åtgärder. Men det är frustrerande för KFM att efter det ena försöket efter det andra söka få borgenärerna med på en rehabilitering och behöva ge tappt när en enstaka borgenär sätter sig på tvären. Än mer bekymmersamt är att ackordsuppgörelser med inslag av skatt knappast går att genomföra för fysiker.
KFM har varit i kontakt med initierade bedömare av kreditmarknaden för privatpersoner. Dessa hävdar, att läget inger oro när mängden av LO- och TCO-lånen skall betalas. Redan nu har fackförbunden utverkat att lånetiderna förlängts och att förfallna räntor lagts in i utökade lån.
KFM tror, att den form som nu skall prövas i Kalmar län med samrådsorgan mellan banker kan vara en bra modell för att åstadkomma skuldsanering. Vad som saknas är självfallet möjligheten att i uppgörelsen med borgenärerna också taga med den borgenär som motsätter sig uppgörelsen.
Den verksamhet som bedrivs hos KFM med skuldsanering innehåller självklart svagheter. En svaghet är att den uteslutande bygger på borgenärernas välvilja. En annan är att det är mycket bekymmersamt för en gäldenär att få fram pengar till att finansiera en uppgörelse med borgenärerna. En tredje är att det finns en risk för att borgenärerna uppfattar KFM som en talesman för gäldenären och dennes intressen. Detta är i och för sig ganska naturligt eftersom bägge är intresserade av att driva igenom en uppgörelse med borgenärer. KFM söker mycket omsorgsfullt markera för borgenärerna att det är gäldenären som är den som har initiativet under rehabiliteringen. Dessa gäldenärers ansträngningar kan vara av stort pedagogiskt värde för en gäldenär, eftersom han får insyn i de ekonomiska och rättsliga konsekvenserna inför och efter en ekonomisk rehabilitering.
KFMs erfarenhet hittills av den skuldsanering som bedrivs hos KFM är ganska goda.
EN MODERN OCH ÄNDAMÅLSENLIG FÖRFATTNINGSREGLERING AV BORGENÄRSFRÅGORNA
Schematiskt är bilden idag för KFM E-mål KFM utövar inga borgenärsfunktioner utan är blott ett verkställande organ. A-mål KFM är både ett verkställande organ och utövare av borgenärsfunktioner. Konkursmål KFM har borgenärsuppgifter på uppdrag av skattemyndigheten, alltifrån konkursansökan till klander av slutredovisning/utdelningsförslag. I de senare skedena av konkursen är uppgifterna inte lika självklara som inför och i början av konkursen.
Doktrinen i fråga om KFMs dubbla funktioner av att vara både borgenär och verkställande myndighet är riklig. Debatten i frågan har alltid varit intensiv. Se exempelvis artikel i Svensk Juristtidning 1986 sid 52. Saken har också övervägts flera gånger av statsmakterna, senast av kommittén för omorganisation av exekutionsväsendet (Fi 1987:02 PM nr 7). Under senare år har KFM fått nya arbetsuppgifter såsom exekutiv försäljning av fast egendom, konkurstillsyn. På väg till KFM är också den summariska processen. Dessa arbetsuppgifter har tvingat fram en serie lagtekniska markeringar för att klara av jävsfrågorna inom KFM. Se till exempel 7 kap 26 § konkurslagen.
KFM anser, att fråga om borgenärsfunktionen behöver regleras. Särskilt mot bakrund av att KFM fått sådana arbetsuppgifter som kräver specialreglering av KFMs borgenärsfunktion i A-mål.
AVSLUTANDE SYNPUNKTER
KFM är alltjämt inne i en omorganisation. Det är för tidigt att draga alla slutsatser av denna. KFM anser att omorganisationen skapat bättre förutsättningar för att effektivisera verksamheten.
KFM anser vidare att RSVs nya roll som chefsmyndighet för KFM starkt har bidragit till att förbättra arbetsmetoder och effektiviteten hos KFM. KFM har under kort tid utvecklats mycket positivt under RSVs ledning.
Just nu händer det mycket inom det hushållsekonomiska området. KFM kommer genom sitt ansvarsområde inom exekutionsrätt och obeståndsrätt i kontakt med de osunda inslagen i ekonomien.
KFM har trubbiga instrument när det gäller att hjälpa. KFM har flera roller att spela som borgenär och verkställande myndighet, vilket kan vara förvirrande för dem som kommer i kontakt med KFM. KFM får mindre och mindre resurser till sitt förfogande att möta alla de nya arbetsuppgifterna och de ökande arbetsuppgifterna och inte minst för att möta alla förväntningar som följer med att KFM arbetar förebyggande och rehabiliterande.
KFMs verksamhet skulle underlättas om statsmakterna såg över lagstiftningen på de områden som motionärerna pekat ut. Skatteindrivningsutredningens (SIU) förslag är dock mellan fyra och sju år gamla. De flesta områdena i SIUs betänkande behöver granskas ur dagens synvinkel. KFM dristar sig därför att föreslå en förnyad -- gärna parlamentarisk -- genomgång av frågorna som SIU tog upp.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län
Riksdagens lagutskott har i remiss den 7 mars 1990 anhållit om bl a kronofogdemyndighetens i Malmöhus län (KFM) yttrande över rubricerade motion. KFM meddelar därför följande.
Det är positivt att kronofogdemyndigheterna och deras verksamhet uppmärksammas på detta sätt i riksdagen. Motionärerna pekar onekligen på några intressanta och väsentliga förhållanden, som bör tas upp till behandling.
Klart är att en bättre uppdelning och klarare gränser, när det gäller exekutionsväsendets och skatteförvaltningens verksamheter, är av största betydelse. Denna problemställning har ett mycket nära samband med frågan om en modern och ändamålsenlig författningsreglering av borgenärsrollerna. När det gäller sakliga ändringar för att klara behovet av ekonomisk rehabilitering och eftergift av skatt av sociala skäl, råder ju det förhållandet att den s k Insolvensutredningen håller på med utarbetandet av ett förslag, som går ut på införandet av ett skuldsaneringsinstitut i stil med vad som redan finns i Danmark. Förslaget är relativt nära förestående och bör avvaktas, innan andra författningsåtgärder börjar övervägas.
Naturligtvis vore det i högsta grad tacknämligt att få till stånd en särskild indrivningslag!
ADB-utvecklingen är i stort behov av tempoökning. Det är av synnerlig vikt att utsökningsregistret anpassas till den verklighet inom exekutionsväsendet som råder sedan omorganisationen den 1 juli 1988. Ansvarsfördelningen mellan Riksskatteverket (RSV) och kronofogdemyndigheterna bör klargöras ordentligt i samband därmed. Registrets organisation härrör fortfarande från 1979! Förhållandet innebär att organisatoriska beståndsdelar av myndigheterna som finns i verkligheten, inte kan återfinnas i registret och vice versa. Onödiga statistikmässiga svårigheter uppstår också härigenom m m.
Anpassning, utveckling och omstrukturering samt förberedelse för ett nytt datasystem för exekutionsväsendet står mycket högt på kronofogdemyndigheternas önskelista och är av behovet påkallat, om ett rationellt och människovänligt arbetssätt skall kunna bibehållas och utvecklas vid myndigheterna. Bl a gäller det ju för dem att kunna bearbeta människor och deras individuella förhållanden på ett sådant sätt att antalet gäldenärer minskar samtidigt som man förebygger att nya tillkommer. Det är alltså viktigt att så mycket maskinkraft som möjligt kan ställas till kronofogdemyndigheternas förfogande för rutinarbete och pappershantering. I detta sammanhang vill dock KFM understryka att några mål inte bortprioriteras! Det må röra sig om hur små belopp som helst, men alla mål blir föremål för handläggning. Det som händer är att myndigheterna prioriterar resursanvändningen. Alla mål kan alltså inte få kosta samma resursinsatser. Denna princip skall naturligtvis råda i all rationell verksamhet.
Slutsats av det sagda blir att Skatteindrivningsutredningens (SIU) förslag till lagstiftning bör upphöjas till lag och att en ADB-mässig modernisering måste komma till stånd med det snaraste.
KFM vill gärna i detta sammanhang uppehålla sig vid de förhållanden som gäller respektive som önskas gälla beträffande borgenärsrollen.
Det ankommer ovedersägligen på kronofogdemyndighet att verkställa och indriva fordringar i allmänna mål. I 1 kap 6 § utsökningsbalken (UB) anges, vad som menas med allmänt mål. Bland dessa mål utgör statens fordringar på obetalda skatter den största posten. Bestämmelserna om indrivningar av restförd skatt finns i 58 -- 64 §§ uppbördslagen (UBL) och andra lagar hänvisar i stor utsträckning till dessa bestämmelser beträffande andra typer av allmänna mål. Emellertid finns vare sig i UBL eller i andra lagar och författningar bestämmelser om att kronofogdemyndighet har borgenärsansvar vid handläggningen av de allmänna målen. I 2 kap 30 § UBL sägs visserligen att sökanden i allmänt mål företräds av kronofogdemyndighet. Denna bestämmelse anses dock inte omfatta borgenärsansvar. Trots detta förhållande har kronofogdemyndigheterna i praktiken ändå ålagts ett visst borgenärsansvar! Sålunda beviljas av dem uppskov och avbetalningsuppgörelser samt fullgörs sådana gäldenärsbedömningar som det normalt ankommer på en borgenär att göra. Vidare utfärdar kronofogdemyndighet betalningsanmaningar enligt 2 kap 9 § konkurslagen (KL). Myndigheten ansöker också om att gäldenärsbolag skall försättas i likvidation under vissa förutsättningar. Till detta kommer att länsskattemyndigheterna (LSKM) med stöd av 62 § UBL nästan undantagslöst uppdrar åt kronofogdemyndighet att själv avgöra, om konkursansökan mot gäldenär skall inges. Efter konkurs ankommer det på kronofogdemyndighet jämlikt 36 § uppbördsförordningen (UBF) att bevaka statens fordringar.
Trots att kronofogdemyndighet alltså i praktiken har ålagts ett stort borgenärsansvar i arbetet med de allmänna målen, saknas klara bestämmelser om borgenärsrollen. SIU:s ovan nämnda förslag innehåller emellertid reglering på området. Proposition har tyvärr ännu inte framlagts.
SIU anser att kronofogdemyndighet, som bäst känner till gäldenären och hans förhållanden besitter störst kompetens och erfarenhet för att bäst ta till vara det allmännas borgenärsintressen. Förslaget innebär alltså att kronofogdemyndighet skall ha det fulla borgenärsansvaret för de restförda allmänna mål som är föremål för indrivning. Detta innebär bl a att kronofogdemyndighet skall väcka talan vid tingsrätt beträffande betalningsskyldighet för tredje man enligt olika lagar och bestämmelser (13--15 §§ i förslaget). Att föra sådan talan är ett led i själva indrivningsarbetet vid kronofogdemyndighet. Det är myndigheten, som efter att ha handlagt målet och verkställt erforderlig utredning känner till alla de omständigheter som kan grunda en talan. Handläggande kronofogdemyndighet känner också ett naturligt ansvar för att indrivningen skall ge bästa möjliga resultat och detta ansvar för målet finns ända till dess skulden är betald eller målet är preskriberat. Man kan ställa sig frågande till, om en annan myndighet, som skall ta över handläggningen har respektive får tillräckliga kunskaper om sakförhållandena i målet och om talan förs på rätt och effektivt sätt av denna myndighet. Likaså kan det vara mycket svårt för en annan myndighet, som sålunda saknar kunskaper och erfarenheter i målet att avgöra, huruvida det är klokt att väcka talan eller att avstå härifrån. Man skall alltså kunna undvika att processa endast för processens egen skull. Därav uppstår ju enbart onödiga kostnader. Kort sagt är det exklusivt kronofogdemyndighet som rätt kan avgöra, om talan skall väckas eller inte i mål som överlämnats till myndigheten.
En strikt reglering beträffande borgenärsrollen måste alltså eftersträvas och kommer att förhindra att onödigt dubbelarbete utförs, vilket fn sker i alltför stor omfattning. Man måste komma ifrån att olika myndigheter"slåss" om arbetsuppgifterna. Den myndighet som är bäst lämpad för uppgiften skall utföra den. Kostnaderna i sammanhanget kan då hållas på en rimlig nivå. Slutligen skall tilläggas att en renodling av ansvar m m i enlighet med vad som sagts ovan med största sannolikhet skulle medföra en positiv utveckling, när det gäller att rekrytera kompetent personal till kronofogdemyndigheterna, vilket skulle främja rättssäkerheten och höja status på mynndigheternas och deras personals verksamhet.
Sammanfattningsvis vill alltså KFM tillstyrka förslagen i motionen med ett -- i väntan på Insolvensutredningens förslag beträffande skuldsanering -- temporärt undantag för vad som föreslås angående sakliga ändringar för att klara behovet av ekonomisk rehabilitering samt önskemålet att kunna efterge skatt av sociala skäl.
Kronofogdemyndigheten i Gävleborgs län
Sammanfattning
KFM samtycker till vad som anförts i motionen. Förslagen betr. borgenärsrollen finns redogjorda för i skatteindrivningsutredningens betänkande från 1984 och 1987.
KFM anser dock av skäl som närmare redogörs för nedan, att fråga om ackord med fördel kan prövas av KFM.
Allmänt
Utövandet av statens borgenärsroll i indrivningsarbetet har under många år varit ett diskussionsämne mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Diskussionerna har ibland varit ägnade att skapa motsättningar, vilket inte främjat samarbetet myndigheterna emellan. Eftersom frågan är av vital betydelse för exekutionsväsendets effektivitet, uppehåller jag mig i yttrandet huvudsakligen i frågor runt borgenärsrollen.
Ett betraktelsesätt, som strävar efter att inte lägga borgenärsrollen hos KFM, måste anses förlegat. KFM har idag hög kompetens på de områden som krävs för ett effektivt uppträdande i rollen. KFM har dessutom den ojämförligt bästa kännedomen om gäldenären och dennes förhållanden.
Vidare bedrivs KFMs verksamhet idag efter ett kundorienterat synsätt. Allmänheten i vid mening är kunden. Det är kundens behov och förväntningar, som är vägledande för hur KFM lägger upp handlingslinjerna.
Tillsammans med det kundorienterade synsättet drivs verksamheten gäldenärsrelaterad -- dvs det är gäldenären som person, som är huvudmålet i verksamheten. KFM skall genom sin verksamhet åstadkomma att antalet gäldenärer minskar. Genom förebyggande åtgärder -- t ex informationsinsatser i skolor -- skall åstadkommas att det inte tillskapas nya gäldenärer. De som redan finns hos KFM skall avvecklas genom aktiva åtgärder, så att de inte återkommer hos KFM.
Det är alltså inte skuldposterna/ärendena som sådana, som i första hand är intressanta utan personerna bakom skulderna istället. Detta är viktigt att hålla i åtanke, när borgenärsrollen diskuteras, och gränsdragningar skall göras mellan KFM och skatteförvaltningen.
Gäldenären måste mot bakgrund av ovanstående behandlas i ett helhetsperspektiv. För att låna ett begrepp från näringslivet, kan vi betrakta gäldenären som "helkund".
En slutsats av det sagda blir att om gäldenären har såväl restförda skatter hos KFM som obetalda men ännu ej restförda skatter hos skatteförvaltningen, bör det vara KFM som avgör hur indrivningen skall gå till och därvid uppträder i samtliga förekommande borgenärsfunktioner.
I de fall gäldenären inte är restförd, bör borgenärsrollen utövas av skatteförvaltningen.
Det är främst på följande områden, som KFM bör ha beslutsbehörighet, där idag länsskattemyndigheten (LSKM) beslutar:
Avskrivning
Avskrivning beslutas idag av LSKM efter anmälan av KFM. Gäldenären skall sakna utmätningsbara tillgångar, och skatten ifråga skall vara av viss ålder. Efter avskrivning omföres beloppet hos KFM till passiv indrivning och bevakas mot förekommande restitutioner. Gäldenären är fortfarande betalningsskyldig för beloppet till dess preskription inträtt. Om man hittar tillgångar kan utmätning äga rum utan omsvep även för avskrivna skatter.
Men -- hela avskrivningsinstitutet är onödigt och kan utan vidare utgå ur indrivningsarbetet. LSKMs nuvarande prövning tillför nämligen inte KFM något som gagnar verksamheten. För att åstadkomma en avskrivning idag skall KFM fylla i en särskild blankett, bifoga en redovisningsrapport, upprätta en lista på de skatter som skall avskrivas och därefter sända iväg det hela till LSKM, som därefter beslutar om det som KFM kunnat göra själv. När sedan beslutet återkommer till KFM, avskrives skatten genom en bokföringstransaktion vid några ögonblicks arbete vid en REX-terminal.
Om den nuvarande formella prövningen slopas hos LSKM, slipper KFM en helt onödig process. Skatten bör istället vid uppfyllande av vissa formella förutsättningar, direkt kunna omföras till passiv indrivning. I begreppet avskrivning ligger något av att man slipper betala. Eftersom detta inte är förhållandet, så är begreppet passiv indrivning bättre i det kundorienterade synsättet.
Det skall tilläggas att KFM idag har ett effektivt fungerande system för intern kontroll och tillsyn, vilket gör LSKMs kontroll av avskrivningar onödig. Samma kontroll betr fatalietider m m bör med enkla systemändringar kunna övertas av REX-systemet för att förhindra för tidiga transaktioner för att åstadkomma passiv indrivning.
Ackord enligt 62 § uppbördslagen
Beslutas idag av LSKM, men bör för restförda gäldenärer beslutas av KFM efter de intentioner som skatteindrivningsutredningen angivit -- dvs ackordsförslag får antas om det anses fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan få genom ett exekutivt förfarande. Idag avgör LSKM om ackordserbjudandet"är till fördel för det allmänna". Ett uttryck utan precision, som ger utrymme för svävande tolkningar.
Skatteindrivningsutredningen har i 1987 års betänkande valt att lägga ackordsbesluten hos LSKM, trots att prövningen skall göras huvudsakligen utifrån exekutiva överväganden. Utredningen föreslår visserligen att KFM skall få tillfälle att yttra sig, men utredningens ställningstagande är svårt att förstå i denna del.
Det naturliga hade varit att lägga beslutsbehörigheten hos KFM med skyldighet för denne att höra LSKM för att utreda eventuellt förekommande latenta skatteskulder. Såvitt jag kan förstå, saknar en LSKM generellt egentliga förutsättningar att självständigt dra några säkra slutsatser om en gäldenärs ekonomiska status. I en sådan situation kommer KFM att styra LSKM i dess beslutsfattande.
KFM föreslår därför en ordning, där KFM beslutar i ackordsfrågor efter hörande av LSKM.
Under denna rubrik är det lämpligt att beröra en fråga som tas upp av utredningen, och som även omnämnes av motionären -- nämligen eftergift av skatte- och avgiftsfordringar. Utredningen föreslår med tillstyrkan av motionären, att skatte- och avgiftsfordringar skall kunna efterges av sociala skäl. Institutet, som skall gälla fysiska personer och då huvudsakligen de som ej driver rörelse, är avsett ersätta de oreglerade men mer eller mindre allmänt förekommande "bondackorden".
KFM bedömer förslaget som en smidig metod att använda främst i den gäldenärsavvecklande verksamheten. Om KFM skall kunna vara effektiva i en dylik situation måste vi kunna agera med beslutsbehörighet. KFM tappar både tempo och trovärdighet, om den blir beroende av att konstruera fram en ackordssituation -- som för övrigt är avsett för andra situationer -- för att i slutändan komma fram till en "eftergift". Att kunna efterge en skatte- eller avgiftsskuld av sociala skäl vore därför välkommet.
Ställföreträdarmålen
Med detta avses att företrädare för juridisk person görs solidariskt betalningsansvarig med huvudgäldenären för dennes obetalda skatter och avgifter.
Den typen av överväganden kommer upp i ett tidigt skede av indrivningsarbetet och ingår som ett naturligt led i detsamma.
Idag är det LSKM som beslutar i vilka mål KFM skall föra företrädartalan. Det bör ankomma på KFM att där KFM har borgenärsrollen själv avgöra när sådan talan skall föras resp underlåtas.
En slutsats av vad som hittills anförts måste bli att borgenärsrollen överförs till KFM.
Motionären berör i övrigt frågor rörande krav på dels författningsreglering av hur betalningsuppskov och avbetalningsplaner skall hanteras, dels krav på att ADB-stödet inom exekutionsväsendet måste snabbas upp.
I dessa frågor gör KFM följande bedömningar:
Uppskov och avbetalningsplaner
Riksskatteverket har föreskriftsrätt för exekutionsväsendet. I diverse dokument i form av anvisningar, föreskrifter och policyuttalanden har riksskatteverket gett uttryck för hur handläggningen skall tillgå på ifrågavarande områden.
Det finns därför enligt min mening inget lagstiftningsbehov på området.
ADB-stödet
Jag har kännedom om att riksskatteverket inom kort antager riktlinjer för ADB-utvecklingen inom exekutionsväsendet för den närmaste femårsperioden, räknat fr o m 90-07-01. Riktlinjerna innehåller bl a att alla som behöver en REX-terminal skall ha en sådan inom tre år.
KFM vill ändå understryka vikten av att exekutionsväsendet får ett mot verksamheten väl anpassat ADB-stöd. Det är ett villkor för att vi skall ha en möjlighet att någorlunda klara våra arbetsuppgifter.
Idag är terminaltätheten otillräcklig, vilket skapar stress och irritation.
Det är också angeläget att framhålla att ett villkor inför kommande nya arbetsuppgifter -- t ex den summariska betalningsprocessen -- är att exekutionsväsendet får uppgifterna tillsammans med ett i förväg väl testat ADB-stöd.
Slutligen berör motionären något om att kronofogdemyndigheterna bör få de medel som behövs för att nå verksamhetsmålen.
Idag är KFMs verksamhet helt anslagsberoende. På grund av krympande anslag blir det allt svårare att planera verksamheten.
Utan att behöva höja anslagen skulle väsendet kunna tillskjutas ytterligare medel genom att låta de avgifter som genereras av verksamheten stanna i densamma. KFM skulle därigenom till viss del bli avgiftsfinansierade.
Myndighetens styrelse och ledningsgrupp har beretts möjlighet att avge synpunkter inför yttrandet.
Tre styrelseledamöter har lämnat synpunkter:
Ledamöterna är: Bankjurist Carl-Göran Wallman, Direktören Lars Björklund, Länsskattechefen Sten Fannberg.
Wallman har avgett muntliga synpunkter, där han i allt väsentligt instämmer i vad KFM anfört.
Björklund stöder motionen och uppfattningen att KFMs och LSKMs roller måste tydliggöras. Björklund är tveksam till en konstruktion där KFM har en dubbelroll, dvs är samtidigt borgenär och exekutivt organ. Björklund ger vidare uttryck för den risk, som ligger däri att eftersom exekutionsväsendet har för knappa resurser, saknas det kraft att driva verksamheten fullt ut. Verksamheten blir ryckig, och insatserna bestäms av för tillfället rådande trender.
Fannberg har avgivit skriftliga synpunkter och önskat att få dessa fogade till KFMs yttrande såsom särskilt ingivna. Fannbergs synpunkter bifogas härjämte.
Ledningsgruppen instämmer i vad KFM anfört i yttrandet.
Sten Fannberg anför
Vad motionären anför beträffande effektivisering av verksamheten, såsom t ex modern lagstiftning och genomarbetade rutiner, stöds tillfullo.
Vad däremot gäller motionärens detaljerade förslag till lösningar finns enligt min mening skäl för vissa invändningar. Således har jag i mina kontakter med KFM inte upplevt, att nu rådande fördelning av borgenärsrollen mellan länsskattemyndigheten (LSKM) och KFM skulle verka effektivitetshämmande för KFMs indrivningsverksamhet. Inte heller är det bekant för mig att KFM tidigare skulle ha varit av den uppfattningen.
Oavsett hur det förhåller sig därmed torde en annan gränsdragning mellan de båda myndigheternas borgenärsroller näppeligen kunna påtagligt påverka KFMs effektivitet. Vad som däremot skulle kunna påverka denna är motionärens förslag om en snabbare ADB-utveckling, vilket jag tillfullo tillstyrker.
Vad gäller SIUs betänkande har LSKM i yttrande till RSV 1987-08-26 lämnat vissa kritiska synpunkter. I yttrandet uttalar myndigheten tvivel över att SIUs förslag i praktiken nämnvärt skulle bidra till att öka indrivningsverksamhetens effektivitet. Denna ståndpunkt har inte förändrats, lika litet som övriga synpunkter i myndighetens yttrande.
I den borgenärsroll som statsmakterna valt att lägga hos LSKM ingår bl a att
svara för avskrivning av skatter och avgifter
meddela ackord
ansvara för företrädaransvarstalan
Vad först gäller avskrivningsförfarandet kan jag dessvärre inte instämma i att det skulle vara ett onödigt institut. Det är i dagens läge ett av de få instrument enligt vilket LSKM bl a kan följa indrivningsverksamheten och dess resultat. Man får således inte glömma att skatteförvaltningen (LSKM) representerar den största borgenären såvitt avser skatter och avgifter. I själva förfarandet torde dock viss tidsanpassning och förenklingar kunna göras.
När det sedan gäller ackord kan först noteras, att LSKM är restriktiv vid prövningen av lämnade ackordsförslag, ett förhållande som delas av flertalet LSKM i landet. I sammanhanget kan nämnas, att skatter och avgifter före 1966 kunde efterges endast genom beslut av riksdagen. Myndighetens restriktiva inställning till ackordsförfarandet är ett sätt att upprätthålla betalningsmoralen. Institutet bör därför enligt min bestämda uppfattning vara fristående i förhållande till skatteindrivningen. Jag anser att institutet är nödvändigt och att det väl fyller sin funktion.
Beträffande så kallade bondackord delar jag uppfattningen att förfarandet är olagligt. Bondackord bör därför heller inte förekomma inom indrivningsväsendet. Om orsaken till förekomsten av bondackord är avsaknaden av möjligheten att efterge skatt pga sociala skäl kan erinras om att det lagliga ackordsförfarandet inrymmer just denna möjlighet.
LSKM har i sitt ovannämnda yttrande över SIUs betänkande, dels haft synpunkter på bl a bondackordsförfarandet, dels på förslaget att KFM skulle kunna efterge skatt. Vad angår eftergift av skatt anförde LSKM följande.
Eftergift förutsätter -- liksom sysselsättnings- och andra samhällspolitiska intressen -- andra hänsynstaganden än de som normalt ingår i verkställighetsarbetet. Ur effektivitetssynpunkt borde hänsynstaganden av angiven karaktär handhas av uppdragsgivande myndighet i samarbete med de myndigheter där normalt ifrågavarande hänsynstaganden ingår i verksamheten. Genom att uppdragsgivande myndighet i möjligaste mån själv beaktar ifrågavarande intressen innan restföring skulle även den fördelen kunna vinnas att antalet allmänna mål minskade hos KFM.
Vad slutligen angår företrädaransvar vill jag framföra följande. Såsom situationen varit har KFM genom åren med egen personal inte utnyttjat institutet i nämnvärd omfattning, trots att möjlighet härtill förelegat. Under 1989 t ex väcktes inte talan i ett enda fall. I ärlighetens namn skall betonas att inte heller LSKM med tillgängliga resurser kunnat agera aktivt på området.
Emellertid har riksskatteverket numera i olika dokument angett en satsning på området inom LSKM.
Dels har RSV i sina riktlinjer för verksamheten inom LSKM angivit att området skall ges en hög prioritet. Dels har RSV i sin rapport till finansdepartementet rörande skatteförvaltningens nya organisation klart uttalat att företrädaransvarstalan skall planeras in som en väsentlig uppgift. I den nya så kallade rättsenhet som då bildas skall resurser avsättas för ifrågavarande uppgift och den satsning som tidigare inte varit möjlig skall nu förverkligas. De resurser som tidigare saknats för uppgiften kommer med den nya decentraliserade organisationen att kunna lösgöras och finns således redan inom väggarna.
Då det sålunda redan finns en uttalad central viljeinriktning i frågan, då den redan planerats in i den nya organisationen för LSKM och då inom ramen för befintliga resurser sådana kommer att lösgöras för arbetet vid ombildandet ser jag ingen anledning att ändra på nuvarande beslutsbehörighet.
Sveriges Advokatsamfund
Sveriges Advokatsamfund anser att motionen är så allmänt hållen att samfundet varken kan tillstyrka eller avstyrka motionärens förslag. Samfundet är tveksamt till behovet av en särskild indrivningslag. Eventuellt erforderliga kompletteringar av nuvarande regelsystem borde kunna göras inom ramen för utsökningsbalken.
Advokatsamfundet har inget att erinra mot förslaget om en översyn av dataanvändningen inom kronofogdemyndigheterna.
Svenska Inkassoföreningen
Allmänt
Motionärerna anför att kronofogdemyndigheterna blir alltmer arbetstyngda och att en effektiv verksamhet kräver modern lagstiftning, genomarbetade rutiner och ett väl utvecklat ADB-stöd. I motionen hemställs att riksdagen skall ge regeringen till känna att behov av ny lagstiftning och ADB-utveckling inom kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde finns. Föreningen delar dessa uppfattningar med motionärerna.
I detalj efterlyser motionärerna lagstiftning på följande områden.
*Gränsdragning mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas arbetsuppgifter som borgenärer i allmänna mål.
*Ekonomisk rehabilitering.
Föreningen delar emellertid inte inriktningen på de lagstiftningsåtgärder som efterlyses.
Kronofogdemyndigheternas verksamhet
Vilken verksamhet kronofogdemyndigheterna skall bedriva finns fastslaget i Förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. I 3 kap 1 § första stycket sägs att kronofogdemyndighet skall ägna sig åt
1) verkställighet enligt utsökningsbalken (och andra författningar),
2) tillsyn i konkurs,
3) lönegaranti vid konkurs.
Därutöver framgår av andra stycket i samma paragraf att kronofogdemyndighet "som verkställande myndighet skall verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet, fullgörs i rätt tid".
Av utsökningsbalken 2 kap 30 § framgår att kronofogdemyndighet i allmänt mål, d v s i mål där staten är sökande, skall företräda staten såsom borgenär. Detta gäller emellertid inte när tvist uppstår, då staten i stället företräds av riksskatteverket. Vissa preciserade borgenärsuppgifter finns dessutom ålagda kronofogdemyndighet direkt i viss lagstiftning såsom exempelvis 62 § uppbördslagen.
Förutom den roll kronofogdemyndighet tilldelats i andra stycket i exekutionsväsendets instruktion, framgår av instruktionen för skatteförvaltningen (1988:832) att kronofogdemyndighet, om riksskatteverket så bestämmer, skall företräda staten även i process, 2 kap 3 §, andra stycket.
Vidare bedriver kronofogdemyndigheterna i landet helt oreglerad verksamhet i huvudsak enligt följande.
*Spaningsverksamhet, informationsinsamling, uppgifts- och erfarenhetsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter.
*Förhandlingsverksamhet vid utmätningssituationer. Typfallet kan vara att företrädare för juridisk person med avgifts- och/ eller skatteskuld vill "förhandla" om hur stor del av skulden "som är korrekt åsatt" och hur stor bärkraft företaget har när det gäller fullföljande av avbetalningsuppgörelser.
*Sanering/Rehabilitering
Sammanfattningsvis bedrivs alltså verksamhet som
* styrs av lag
verkställighet
tillsyn i konkurs
lönegaranti vid konkurs
viss borgenärsfunktion i allmänna mål enligt 2 kap 30 § utsökningsbalken 62 § uppbördslagen skattepreskriptionslagen lag om säkerhet för skattefordringar
*styrs av instruktioner ( förordningar utfärdade av regeringen)
instruktion för exekutionsväsendet 3 kap 1 §, andra stycket
instruktion för skatteförvaltningen 2 kap 3 §, andra stycket
*helt oreglerad verksamhet
spaning, förhandling, rehabilitering m m vilket sannolikt får ses som ett "utflöde" av en utan reglering utvecklad borgenärsfunktion.
Observeras bör att för kronofogdemyndighets stora och alltigenom dominerande arbetsuppgift, verkställighet, gäller inte förvaltningslagen. Här är kronofogdemyndighet underinstans i den exekutiva processen och beslut m m kan endast prövas av hovrätt och högsta domstolen. Kronofogdemyndighetens viktigaste och största roll är alltså att oväldigt utöva rättsvårdande verksamhet jämförbar med allmän domstols och ej att jämställa med vanlig förvaltningsverksamhet. Såvitt avser samtliga andra "verksamhetsgrenar" gäller förvaltningslagen och kronofogdemyndigheten är således i dessa avseenden att anse som en förvaltningsmyndighet.
Borgenärsfunktionerna
I motionen efterlyses lagstiftning såvitt gäller området som för närvarande i stort sett är oreglerat. Underlag för lagstiftning finns enligt motionärerna i skatteindrivningsutredningens betänkanden och då främst i betänkandet Indrivningslag m m, SOU 1987:10.
I förslaget till indrivningslag framlägges förslag till lagstiftning som skulle skapa klarhet om var gränsen går mellan skatteförvaltning och exekutionsväsende. Föreningen tycker att förslaget så långt är mycket bra. Endast genom lagstiftning i frågan kan klarhet skapas om vad respektive myndighet skall bedriva för verksamhet och först därefter blir det fullt möjligt att planera för respektive verksamhet och ta fullt ansvar för densamma.
Föreningen saknar i stort sett anledning att närmare gå in på skatteförvaltningens arbetsuppgifter, men finner särskilt intressant att få fastlagt vilka borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheterna skall ansvara för. Detta givetvis för att vinna klarhet i hur resurserna inom exekutionsväsendet på bästa sätt skall kunna användas för att såväl allmänna som enskilda mål skall kunna handläggas på bästa sätt. Det är nämligen föreningens uppfattning att de borgenärsuppgifter som för närvarande utförs vid kronofogdemyndigheterna utan lagstöd ianspråktar alltför stora resurser till nackdel för exekutionsväsendets huvuduppgift, nämligen att verkställa fastställda rättsanspråk, vare sig dessa fastställts av allmän domstol eller av förvaltningsmyndighet. Denna huvuduppgift -- att vara underinstans i den exekutiva processen -- är mycket viktig och mycket krävande. Därför bör enligt föreningen huvuddelen av exekutionsväsendets resurser (således de som ej skall styras till tillsynsfunktionen och lönegarantifunktionen) användas härtill.
Föreningen hävdar att det finns mycket goda skäl för detta. Enkelt uttryckt kan det sägas att det existerar två parallella system för civilrättsliga fordringars och offentligrättsliga fordringars uppkomst och fastställelse. Om fordringarna ej infrias träder tvångsmässiga åtgärder in enligt i stort sett liknande regler. Systemet kan åskådliggöras i följande bild, över ett tänkt "kretslopp".
33>
Följande kommentar kan avgivas. Det är vid pilen, punkt 1, "fritt" tillträde för alla medborgare. Detta är ett politiskt ställningstagande i ett demokratiskt land. (Här finns givetvis möjligheter att påverka det senare skeendet, om man väljer att begränsa möjligheterna att driva verksamhet etc. Detta är emellertid inte aktuellt i Sverige.) Vid punkt 2 får kronofogdemyndigheterna uppdraget att tvångsmässigt hos gäldenär uttaga vad som ej rätteligen erlagts.
Med ett teoretiskt -- men även realistiskt -- synsätt saknas anledning att tillämpa några särskilda regler för den ena eller andra fordringstypen. Det gäller att enligt tillämpliga exekutionsrättsliga regler avgöra om gäldenären kan betala eller har egendom som kan tagas i anspråk till täckande av den gäld som fastställts enligt rättsordningen. Föreningen vill här göra gällande att resurstilldelningen skall vara sådan vid kronofogdemyndigheterna att anhängiggjorda mål skall behandlas lika, oavsett om de är allmänna eller enskilda. Med nuvarande oreglerade borgenärsverksamhet i allmänna mål avsättes enligt föreningen en oproportionerligt stor del av kronofogdemyndigheternas resurser på borgenärsuppgifter i allmänna mål till men för de enskilda målen. Och detta dessutom till stor del utan lagstiftning.
Föreningen delar således motionärernas uppfattning att lagstiftning i frågan behövs. Däremot är föreningen inte beredd att reservationslöst tillstyrka att skatteindrivningsutredningens förslag lägges till grund för denna lagstiftning.
Skatteindrivningsutredningens förslag lägger enligt föreningen skiljelinjen mellan skatteförvaltning och exekutionsväsende på "fel ställe". Exekutionsväsendet skulle om förslaget gick igenom få fastlagt i lag att sköta alla de borgenärsuppgifter de i dag fullgör och kanske mer därtill. Följden härav skulle enligt föreningen bli att kronofogdemyndigheternas exekutiva huvuduppgift skulle komma än mer i skymundan. Föreningen föreslår därför att skiljelinjen mellan skatteförvaltning och exekutionsväsende placeras så att borgenärsuppgifterna i de allmänna målen fullt ut (således även i indrivningsskedet) tillkommer skatteförvaltningen och att exekutionsväsendet finge inrikta sig på att utveckla exekutionsrollen.
Föreningen är givetvis medveten om att detta från fiskal effektivitetssynpunkt kan innebära ett försämrat utfall för staten som skatteborgenär. Detta är dock enligt föreningen det pris som får betalas för en rättvis och rättssäker handläggning av den exekutiva processen. Sverige torde för övrigt vara ett av de få -- om inte det enda -- länderna i världen som har ett system där den oväldiga exekutiva myndigheten har att tillvarataga statens rätt som borgenär ksamtidigt som absolut oväldighet kräves av myndigheten såsom underinstans i den exekutiva processen.
Om inte det ovan tecknade alternativet förordas av utskottet så anser föreningen att skatteindrivningsutredningens förslag trots allt är bättre än nuvarande ordning. Ett genomförande av den föreslagna lagstiftningen skulle nämligen enligt föreningen ovillkorligen belysa vilka resurser som faktiskt åtgår för att fullgöra borgenärsuppgifterna och resurstillskott skulle bli ofrånkomliga för att klara den exekutiva verksamheten.
Föreningen vill avslutningsvis under rubriken borgenärsuppgifter något beröra frågan om betalningspåminnelseinstitutets funktion såvitt avser allmänna mål. Skatteförvaltningens uppbördsenheter avsänder påminnelser om fastställd skatt till skattskyldig innan skatten restföres och överlämnas till indrivning hos kronofogdemyndighet. Kronofogdemyndighet har därefter, innan indrivningsåtgärd företages, att anmana den restförde att inbetala beloppet vid äventyr av indrivning. Även om anmaningsförfarandet sköts maskinellt via datamedia, genererar anmaningsförfarandet stora mängder arbete för kronofogdemyndigheterna. Följdriktigt inflyter stora delar av restförda belopp i allmänna mål efter anmaning. Föreningen vill här förorda att skatteförvaltningen, såsom borgenärsföreträdare för staten, rätteligen själva borde svara för anmaning till gäldenären och ej låta kronofogdemyndigheterna agera "inkassoombud" åt staten, då resurserna egentligen skall användas till exekution. De enskilda borgenärerna i samhället måste ju själva ombesörja allt arbete före indrivningsskedet och ett rättvisekrav vore att staten som borgenär påtog sig samma ansvar. Som framgår av det ovan sagda borde uppbördsenheternas påminnelseförfarande kunna integreras med ett anmaningsförfarande och kronofogdemyndigheterna kunde då avlastas. Det är dessutom så att påminnelseförfarandet kan utvecklas och förbättras för att en högre del av frivilliga inbetalningar skall kunna uppnås. Skatteförvaltningen borde ju dessutom såsom "rätt" borgenärsföreträdare ha ett direkt intresse av att utveckla sina rutiner så att skatteskyldiga i allt högre utsträckning kommer att betala "på uppbörd" i stället för genom indrivning.
Rehabilitering m.m.
I motionen uppges att sakliga ändringar behövs i lagstiftningen för att klara behovet av ekonomisk rehabilitering.
Föreningen delar uppfattningen att kronofogdemyndigheterna inom ramen för nuvarande lagstiftning saknar stöd för denna typ av verksamhet. Trots allt bedrivs denna verksamhet utan lagstöd. Stora resurser åtgår härtill vid landets kronofogdemyndigheter och föreningen gör gällande att detta är till men för den exekutiva huvuduppgiften. Således eftersättes de enskilda målen då resurser åtgår till handläggning av de allmänna målen och då till uppgifter som ej ens är ålagda kronofogdemyndigheterna. Förhållandet är enligt föreningen synnerligen otillfredsställande.
Även i detta fall finns det till synes två vägar att välja mellan. Antingen fastslås att kronofogdemyndigheterna ej skall ägna sig åt dessa uppgifter -- vilken väg föreningen förespråkar -- eller fastslås i lag, t ex på sätt som skatteindrivningsutredningen föreslagit, att rehabilitering av gäldenärer skall få förekomma i viss utsträckning och då genom eftergift av skatte- och avgiftskrav genom kronofogdemyndighets försorg. Om så skulle beslutas måste givetvis erforderliga resurser tillställas kronofogdemyndigheterna för fullgörande av dessa uppgifter, allt för att den exekutiva uppgiften ej skall bli eftersatt.
Föreningen vill dock hävda att det inte är lika lätt (från principiella utgångspunkter) att tänka sig en ny arbetsuppgift för kronofogdemyndigheterna i detta fall som i fallet med borgenärsuppgifterna ovan. Om ett eftergiftsinstitut skulle införas skulle nämligen detta innebära ett betydande avsteg från rådande rättsordning.
Sett i ett större perspektiv har alla av rättsordningen sanktionerade fordringar samma rätt och samma möjlighet att bli föremål för exekution (jfr bilden ovan). Det finns lagregler som noggrant klargör hur fordringar i vissa fall kan bortfalla (ackord och konkurs för juridiska personer). Vidare har regeringen tillsatt en utredning (insolvensutredningen), som bl.a. har till uppgift att framlägga förslag till skuldsanering för fysiska personer i vissa fall. Mycket talar för att någon form av skuldsaneringsinstitut kommer att föreslås och att detta kommer att bli noggrant reglerat. Föreningen vill göra gällande att det är av utomordentlig vikt att denna typ av institut är noggrant reglerad och att "spelreglerna" är väl kända från början.
Det får enligt föreningen anses fullkomligt uteslutet att en kronofogdemyndighet i efterhand skulle ha befogenhet att efter skönsmässig bedömning i det enskilda fallet efterge lagskyddade krav. Detta uteslutande av rättssäkerhets- och rättviseskäl. Tanken är ju svindlande att tänka om den ene medborgaren får sina skatte- eller avgiftskrav eftergivna av sociala eller sjukdomsskäl, medan den andre -- med kanske väl så goda skäl -- plikttroget försöker göra rätt för sig trots små omständigheter.
Föreningen har emellertid stor förståelse för att det i indrivningsarbetet vid kronofogdemyndighet mycket väl kan finnas mål där all framtida indrivning synes utsiktslös och "eftergift" av kravet förefaller som den enda rimliga åtgärden. Mot bakgrund av vad föreningen anfört ovan är det emellertid inte tänkbart med en sådan ordning. "Spelreglerna" är fastlagda enligt lag i demokratisk ordning och gäller lika för alla. Om de skall kunna ändras måste förutsättningarna härför vara kända från början och möjligheten att komma i åtnjutande av de ändrade reglerna måste tillkomma alla.
Kronofogdemyndigheternas arbete behöver ej bli lidande av att möjligheter till eftergift saknas. Det får ju anses helt rimligt att vidare åtgärder inte behöver vidtagas i ett "hopplöst" indrivningsfall om ej ändrade förhållanden inträder i gäldenärens ekonomi. Några större resurser för att utröna om sådana förändringar inträtt behöver strängt taget inte nedläggas av kronofogdemyndigheten. Den resursåtgång som kommer ifråga, nämligen att i dataregister överflytta den aktuella gäldenären till "passiv indrivning", eller med nuvarande terminologi vid kronofogdemyndigheterna, avskrivning, torde vara mycker måttlig.
Övriga synpunkter på kronofogdemyndigheternas arbetssituation
Föreningen är av den uppfattningen att kronofogdemyndigheternas egentliga och huvudsakliga arbetsuppgift exekution, är av största vikt i ett rättssamhälle. Ett aldrig så väl fungerande domstolsväsende skulle vara till ingen nytta om ej medborgarna visste att den som fått t.ex. en fordran fastställd i laga ordning, kunde påräkna fullgörelse av domen, ytterst med lagstadgat tvång. Det är därför enligt föreningen betänkligt att kronofogdemyndigheterna allt mer kommit att bli ett slags "diversebutik" med arbetsuppgifter som ligger utanför det egentliga exekutionsområdet, exempelvis kan nämnas tillsyn i konkurs, lönegaranti, borgenärsfunktioner. Vidare kan inte helt uteslutas att kronofogdemyndigheterna erhåller en roll att spela i ett framtida skuldavvecklingsinstitut, och därtill kommer att förslaget om ny summarisk process, där kronofogdemyndigheterna föreslås att bli handläggande myndighet är långt framskridet. När det gäller summarisk process synes statsmakterna inte villiga att ställa erforderliga resurser till exekutionsväsendets förfogande vid övertagandet. Föreningen har uttryckt stor oro häröver och bifogar till detta remissvar skrivelse ställd till justitieutskottet i ärendet.
Med hänsyn till alla arbetsuppgifter vill föreningen således avslutningsvis ifrågasätta det lämpliga i att tillföra kronofogdemyndigheterna nya arbetsuppgifter i form av skyldighet att företräda staten som borgenär i allmänna mål, samt att svara för ett eftergiftsinstitut. I motionen görs gällande att kronofogdemyndigheterna vill minska antalet gäldenärer och förebygga att det kommer nya. Föreningen vill med stöd av vad som anförts ifrågasätta om detta över huvud taget är arbetsuppgifter som tillkommer en kronofogdemyndighet. Tvärtom är det föreningens uppfattning att kronofogdemyndigheterna skall svara för god exekution i de mål som anhängiggöres vid myndigheten. Sammanfattningsvis förordar föreningen således lagstiftning i frågan men förespråkar att skatteförvaltningen såsom rätt borgenärsföreträdare skall åläggas de ifrågavarande borgenärsuppgifterna. Eftergiftsinstitutet bör ej genomföras.
Föreningen Sveriges kronofogdar
Föreningen tillstyrker motionen och anser att åtgärder måste vidtas för att förbättra kronofogdemyndigheternas (KFM) alltmer pressade arbetssituation. På senare år har en markant ökning ägt rum av de enskilda utsökningsmålens antal. Denna ökning hänger samman med att kreditmarknaden sedan några år är avreglerad. Härigenom har det blivit lättare att låna pengar utan säkerhet, vilket fått till följd ökade kreditförluster för banker och finansbolag. Utöver vad som har anförts i motionen vill föreningen framhålla att det är viktigt att resurser tillskapas så att KFM snabbt, effektivt och rättsäkert kan klara att verkställa denna ökade mängd av enskilda mål.
I motionen efterlyses en bättre uppdelning och klarare gränser vad avser skatteförvaltningens respektive KFM:s borgenärsuppgifter i allmänna mål och att borgenärsfrågorna författningsregleras. Liksom motionärerna konstaterar föreningen att utredningsförslag på hur detta kan lösas finns i skatteindrivningsutredningens (SIU) betänkande Ds Fi 1984:4 och SOU 1987:10. Föreningen anser att dessa betänkanden kan ligga till grund för lagstiftning. En viktig borgenärsuppgift utgörs därvid av förhandlings- och processverksamhet för att få till stånd betalningsskyldighet avseende skatter och avgifter för annan än den primärt skatte- och avgiftsskyldige. Sådant tredjemansansvar kan göras gällande genom s k ställföreträdaransvar för juridisk persons skulder avseende källskatt, arbetsgivaravgift, mervärdeskatt och punktskatter. Vidare kan ansvar utkrävas av bolagsmännen för handelsbolags skulder. Aktiebolagslagen stipulerar vidare ansvar för styrelse, aktieägare m fl i vissa fall. KFM, som i indrivningsarbetet ofta besitter stora kunskaper om bolagsföreträdares betalningsförmåga, kan dessutom genom förhandlingar om borgen eller annan säkerhet enligt lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m m få till stånd ett betalningsansvar. Det är då naturligt att KFM också har behörighet att föra talan vid domstol i dessa avseenden.
I motionen anförs vidare att det behövs sakliga ändringar för ekonomisk rehabilitering av svårt skuldsatta personer. Härigenom föreslås skatt kunna efterges av sociala skäl. Förslag i den riktningen finns i SIU:s förslag till indrivningslag, 19--20 §§ (SOU 1987:10). Motionärerna anför vidare att det behövs sakliga ändringar för ekonomisk rehabilitering av svårt skuldsatta personer. Härigenom föreslås skatt kunna efterges av sociala skäl. Förslag i den riktningen finns i SIU:s förslag till indrivningslag, 19--20 §§ (SOU 1987:10). Motionärerna anför vidare att de aviserade förslagen om skuldsanering endast täcker en del av dessa behov. Föreningen anser dock att eftersom ett förslag till skuldsanering är att vänta från insolvensutredningen (Dir 1988:52) under hösten 1990, så bör frågan övervägas så att SIU:s förslag samordnas med insolvensutredningens.
Ett skuldsaneringsförfarande kan tänkas äga rum i två steg. Först skall den skuldtyngdes skulder och ekonomi i övrigt utredas, varefter genom ett myndighetsbeslut skulderna nedsätts. KFM är den myndighet som har bäst kunskap om gäldenärens skulder såsom bank-, konto-, leverantörs-, skatte- och underhållsskulder. KFM har också tillgång till tidigare ekonomiska utredningar om gäldenären, eftersom de som kan bli aktuella för skuldsanering i allmänhet förekommer som gäldenärer hos KFM. Det förefaller då vara naturligt att KFM är det statliga organ som är bäst lämpat att utöva statens borgenärsfunktion i ett skuldsaneringsförfarande.
I motionen anförs att det är angeläget att tillskapa resurser för att utveckla KFM:s ADB-stöd. Föreningen instämmer i detta krav. Handläggningen av de enskilda målen har på senare år datoriserats, och detta utvecklingsarbete är långt ifrån avslutat, Tyvärr har denna datorisering ofta medfört problem med långa svarstider från det centrala ADB-systemets (REX) databaser. På grund av otillräckligt antal terminaler uppstår vidare ofta köbildning ute på kontoren. Föreningen anser därför att resurser tillskapas för att lösa dessa problem och för att vidare utveckla datarutinerna. Målet är att varje befattningshavare inom exekutionsväsendet skall ha tillgång till egen terminal. Dessa terminaler bör, utöver anslutning till REX, vara försedda med persondator- och ordbehandlingsfunktion.