Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal
Betänkande 1995/96:UU16
Utrikesutskottets betänkande
1995/96:UU16
Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal
Innehåll
1995/96 UU16
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens (Utrikesdepartementets) förslag (prop. 1995/96:132) om godkännande av Förenta nationernas konvention den 9 december 1994 om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1995/96:132 föreslår regeringen att riksdagen godkänner Förenta nationernas konvention den 9 december 1994 om skydd av personal i FN- insatser och därtill anknuten personal.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Förenta nationernas (FN:s) generalförsamling beslöt hösten 1993 att inleda förhandlingar om en konvention om skydd av personal i FN-insatser och till dessa insatser anknuten personal. Efter genomförda förhandlingar antogs konventionen enhälligt av generalförsamlingen den 9 december 1994 (resolution 49/59).
Konventionen undertecknades av Sverige med förbehåll för ratifikation den 15 december 1994. Hittills har konventionen undertecknats av fyrtiotre och biträtts av fyra stater, däribland Norge och Danmark.
Bakgrund
Förenta nationernas generalsekreterare har i ett flertal rapporter under senare år redovisat det kraftigt ökade antalet angrepp mot FN:s personal i fält med allvarliga skador eller dödsfall till följd. Han har särskilt framhållit att det är oacceptabelt att stater inte utreder sådana brott och att ingen förövare har ställts inför rätta och dömts för övergrepp mot personer i FN- tjänst.
Ordföranden i FN:s säkerhetsråd uppmanade i ett uttalande på rådets vägnar den 31 mars 1993 FN-systemets olika organ att vidta åtgärder för att öka säkerheten för FN:s trupper och personal.
På förslag av Nya Zeeland upptogs en ny dagordningspunkt vid FN:s generalförsamlings 48:e möte hösten 1993 kallad Ansvar för angrepp mot FN- personal och mot personal anknuten till FN och åtgärder för att säkerställa att de ansvariga för sådana angrepp ställs inför rätta .
Frågan hänsköts till generalförsamlingens sjätte (juridiska) utskott som vid mötet behandlade den i en arbetsgrupp. Nya Zeeland och Ukraina lade var för sig fram förslag till en konvention på detta område. Båda förslagen innehöll detaljerade straffrättsliga bestämmelser och förpliktelser beträffande lagföring och utlämning vilka i hög grad byggde på bl.a. den internationella konventionen mot tagande av gisslan och konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer.
Förslagen om att inleda förhandlingar om en ny internationell konvention vann snabbt anslutning mot bakgrund av de angrepp mot FN-personal som nyligen hade skett t.ex. i f.d. Jugoslavien och i Somalia. Generalförsamlingen beslutade i december 1993 att upprätta en särskild kommitté för att utarbeta en konvention. Kommittén hade två möten under år 1994, och förhandlingarna fortsatte inom ramen för generalförsamlingens sjätte utskott vid dess möte hösten 1994.
Till kommitténs första möte hade Nya Zeeland och Ukraina utarbetat ett gemensamt förslag till konventionstext. Ytterligare förhandlingsunderlag var ett gemensamt förslag från de nordiska länderna innehållande viktigare element som borde ingå i den nya konventionen.
Den svåraste frågan under förhandlingarna kom att bli vilken personal och vilka situationer som skulle omfattas av konventionen. Enligt generalförsamlingens beslut skulle konventionen gälla både FN-personal och till FN lösare anknuten personal ( United Nations and associated personnel ). Alla förslag under förhandlingarna till definition av vilken personal som skulle omfattas var knutna till FN-insatser ( operations ), varför även dessa behövde definieras. Även om många delegationer utgick från att enbart traditionella fredsbevarande operationer skulle omfattas, täcker, enligt rådande språkbruk i FN, ordet insatser också rent humanitära insatser. Efter hand spred sig också insikten att även personal i sådana insatser kan ha motsvarande skyddsbehov.
Bakgrunden till svårigheterna att avgränsa vilken personal i och kring en FN-insats som skulle omfattas av konventionens skydd var, att FN:s insatser numera ofta är komplexa med en rad olika uppgifter för vilka olika personkategorier med mycket skiftande organisatorisk ställning eller anställningsförhållanden anlitas.
Den nordiska linjen under förhandlingarna, att bredast möjliga krets personer som på ett eller annat sätt medverkar i en FN-insats skall omfattas av skyddsreglerna, vann i stor utsträckning gehör.
Ett tredje avgränsningsproblem gällde huruvida även FN-insatser med stridande uppdrag enligt FN-stadgans kapitel VII, som ger säkerhetsrådet möjlighet att inskrida med tvångsåtgärder i vissa situationer, skulle omfattas av konventionens skyddsregler. Eftersom flertalet delegationer motsatte sig detta med hänvisning till den internationella humanitära rättens regler, undantas sådana insatser.
Konventionen består av en inledning med nio stycken och en huvuddel med tjugonio artiklar.
I artikel 1 definieras ett antal begrepp som används i konventionen.
Personal i FN-insatser är dels personer som förordnats eller utsänts av FN:s generalsekreterare som medlemmar av de militära, polisiära eller civila komponenterna av en FN-insats, dels andra företrädare eller experter med uppdrag för FN, dess fackorgan eller Internationella atomenergiorganet (IAEA) som i officiell egenskap befinner sig i det område där en FN-insats pågår.
Därtill anknuten personal utgörs av tre kategorier personer som bedriver aktiviteter till stöd för fullgörandet av uppgifterna för en FN-insats, nämligen personer som en regering eller en mellanstatlig organisation utsett i överenskommelse med vederbörande FN- organ, personer som FN:s generalsekreterare, ett fackorgan eller IAEA förordnat och personer som utsänts av en humanitär icke-statlig organisation eller dylikt enligt överenskommelse med FN:s generalsekreterare, ett fackorgan eller IAEA. Dessa kategorier har således en lösare formell anknytning till FN- insatsen. Att de ändå omfattas av konventionen, som inte gör skillnad i skyddsgrad för personal i FN-insatser och personal som är anknuten till dessa, motiveras, som ovan framgår, med att de verkar till stöd för FN-insatsens genomförande.
FN-insats definieras som en insats som upprättats av behörigt FN-organ enligt FN-stadgan och som utförs under FN:s myndighet och kontroll, där syftet med insatsen är att upprätthålla eller återupprätta internationell fred och säkerhet eller, även om den har ett annat syfte, där säkerhetsrådet eller generalförsamlingen har förklarat att det råder en utomordentlig risk för säkerheten för i insatsen deltagande personal. Genom detta tillägg har man givit möjlighet att från fall till fall utsträcka konventionens skyddsregler även till rent humanitära FN-insatser utan samband med världsorganisationens uppgifter till förmån för internationell fred och säkerhet. Dylika insatser kan tänkas utspela sig i miljöer som erbjuder väl så stora risker som t.ex. en situation med bakgrund i en väpnad konflikt eller hot därom.
Artikel 2 anger att konventionen är tillämplig på personal och FN-insatser sådana de definieras i artikel 1.
Ett undantag görs i punkt 2 av artikeln. Konventionen är inte tillämplig på en FN-insats som bemyndigats av säkerhetsrådet som en tvångsåtgärd enligt FN-stadgans kapitel VII, i vilken någon i personalen uppträder som kombattant mot organiserade väpnade styrkor och på vilken rättsreglerna för internationella väpnade konflikter är tillämpliga.
Undantaget synes utgå från det inte helt oomtvistliga antagandet, att den internationella humanitära rättens regler till skydd för kombattanter, krigsfångar osv. skulle bli tillämpliga på en situation där FN-personal, efter bemyndigande av säkerhetsrådet, går i strid inom ramen för en fredsframtvingande operation. Det bör i sammanhanget observeras att denna begränsning i konventionens tillämplighet sådan artikeln är skriven inte endast gäller den stridande personalen utan all personal i insatsen och personal som knutits till denna.
Konventionens tillämplighet på FN- insatser med stridsinslag i icke- internationella väpnade konflikter får mot denna bakgrund betraktas som osäker.
En annan oklarhet gäller undantagets hänvisning till kapitel VII i FN- stadgan. I flera fall har säkerhetsrådet bemyndigat FN-insatser med hänvisning till detta kapitel utan att mandatet för insatsen därför inbegripit rena stridsåtgärder annat än i självförsvar eller försvar av möjligheterna att genomföra mandatets uppgifter. Att undantaget från konventionens tillämplighet avses gälla klassiska kapitel VII-operationer, sådana de föresvävat FN-stadgans upphovsmän men av olika skäl aldrig kommit att tillgripas, synes klart.
Huruvida undantaget även gäller för insatser enligt kapitel VII där det fredsframtvingande inslaget är avsevärt mindre framträdande än det fredsbevarande eller fredsbyggande är inte helt klart. Inom FN-sekretariatet synes man ha uppfattningen att dylika, blandade insatser skulle omfattats av konventionen, men denna pragmatiska och i sig ändamålsenliga tolkning torde inte vara oomstridd.
Tyvärr måste det därmed konstateras att en central artikel i konventionen är öppen för olika tolkningar.
Konventionen och svenska förhållanden
Regeringen bedömer att det inte behövs några lagstiftningsåtgärder för att Sverige tills vidare skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt konventionen.
Som skäl härför anförs i propositionen bl.a. att en stat som står värd för en FN-insats och FN enligt artikel 4 skall ingå ett avtal om insatsens och den ingående personalens ställning, inklusive bl.a. bestämmelser om privilegier och immunitet för insatsens militära och polisiära komponenter. Om det i dagens perspektiv mycket osannolika läge uppkommer att Sverige blir värdstat för en FN-insats skulle ett sådant avtal sannolikt behöva åtföljas av lagstiftningsåtgärder. I propositionen redovisas vidare hur konventionens övriga centrala artiklar förhåller sig till svensk lagstiftning. Sammanfattningsvis konstateras, att ett svenskt biträde av konventionen inte för närvarande medför behov av lagstiftning.
Godkännande av konventionen
Regeringens föreslår, mot bakgrund av nedan återgivna överväganden, att riksdagen godkänner konventionen den 9 december 1994 om skydd av personal i FN- insatser och därtill anknuten personal.
Konventionen om skydd av personal i FN- insatser och därtill anknuten personal utgör världssamfundets reaktion på en oroande utveckling, där antalet angrepp mot i FN-insatser medverkande personal vuxit med många skador och dödsfall till följd. Antalet FN-insatser har på senare år ökat. Dessa avser ofta komplexa uppdrag med inslag inte bara av traditionellt fredsbevarande utan också av konfliktförebyggande, fredsbyggande eller i något fall fredsframtvingande. Humanitärt arbete har blivit ett allt vanligare inslag. Ofta utförs insatserna i farliga miljöer.
Samtidigt som allt fler personer, däribland många svenskar, kommit att medverka i insatserna har utvecklingen gått dithän, att berörd personal har mycket olika organisatorisk hemvist och anställningsförhållanden. Konventionerna 1946 (SÖ 1947:26) och 1947 (SÖ 1951:84 med senare ändringar) om privilegier och immunitet för FN respektive FN:s fackorgan ger endast skydd åt tjänstemän inom dessa organisationer och experter med uppdrag för dem. Väsentligt fler personer av andra personalkategorier verkar emellertid inom insatserna eller till stöd för dessa. Om inte denna personal åtnjuter skydd mot angrepp enligt ett avtal som FN slutit med värdstaten om insatsens och dess personals ställning, saknas bindande skyddsregler. Sådana avtal har inte alltid varit möjligt att ingå, och de kan inte alltid omfatta all personal som medverkar till insatsens genomförande. Det är därför angeläget att genom en internationell reglering söka öka skyddet mot angrepp för alla dem som verkar inom eller till stöd för olika typer av FN-insatser med deras viktiga uppdrag för världssamfundets räkning.
Regeringen gör bedömningen att konventionen, om den får en bred anslutning, på ett ändamålsenligt sätt fyller de krav som kan ställas. Den slår fast den i sammanhanget väsentliga principen, att den som förgripit sig mot aktuell personal skall kunna åtalas överallt. En universell domsrätt skall öka personalens säkerhet genom att förebygga brott. Den stat där den för brottet misstänkte befinner sig är skyldig att söka få till stånd lagföring, alternativt utlämnande av vederbörande till en annan stat där lagföring kan ske.
Värdefullt är också att definitionen av vilka personalkategorier som täcks av konventionens skyddsregler gjorts vid. Att den t.ex. omfattar hjälparbetare från icke-statliga organisationer som ger humanitärt bistånd i anslutning till en FN-insats är välkommet.
Positivt är även att definitionen av de insatser som omfattas av konventionen är tämligen vid. Genom beslut av FN:s säkerhetsråd eller generalförsamling kan konventionen från fall till fall göras tillämplig också på renodlat humanitära FN-insatser, om dessa utspelas i en miljö där utomordentliga risker för personalens säkerhet föreligger.
Trots att vissa tolkningssvårigheter kan finnas beträffande ett par av konventionens artiklar, har denna, enligt propositionen, i stort givits en tillfredsställande utformning, inte minst mot bakgrund av det snabba förhandlingsförloppet.
Inget lagstiftningsbehov torde föreligga i dagens läge. Ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall kan dock bli nödvändiga, om det någon gång i framtiden skulle bli aktuellt att en FN- insats utförs i Sverige. Detta får dock i dag bedömas som mycket osannolikt.
Enligt konventionens artikel 22 kan förbehåll göras mot det tvistlösningsförfarande som beskrivs i artikeln. Regeringen avser inte att göra något sådant förbehåll.
Utskottets överväganden
De insatser som utförts av FN och därtill anknuten personal sker i världssamfundets gemensamma intresse. Därigenom lämnas både humanitära bidrag och stöd för fredsarbetet på ett sätt som är unikt.
Utskottet noterar emellertid med oro att antalet dödsfall och skador som uppkommit till följd av uppsåtliga angrepp mot nämnda personalkategorier ökat under senare år. Enligt uppgifter utskottet erhållit från FN:s sekretariat har, fr.o.m. 1992, antalet döda och sårade till följd av fientliga handlingar mot olika FN-insatser uppgått till ca 300 respektive ca 1 300. Att så skett, trots de åtgärder som redan vidtagits för att öka personalens säkerhet, understryker vikten av att konventionen om skydd av personal i FN- insatser och därtill anknuten personal träder i kraft och får bred anslutning.
Utskottet konstaterar med beklagande att konventionens tillämplighet i vissa avseenden är oklar. Främst gäller detta FN-insatser med stridsinslag i icke- internationella väpnade konflikter samt vissa insatser enligt kapitel VII i FN- stadgan. Trots detta anser utskottet att konventionen utgör ett värdefullt bidrag till att förbättra säkerheten för berörd personal.
Utskottet delar regeringens uppfattning att ett svenskt biträde av konventionen inte för närvarande medför behov av lagstiftning.
Med det anförda tillstyrker utskottet att riksdagen godkänner Förenta nationernas konvention den 9 december 1994 om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till propositionen godkänner Förenta nationernas konvention den 9 december 1994 om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal.
Stockholm den 18 april 1996
På utrikesutskottets vägnar
Göran Lennmarker
I beslutet har deltagit: Göran Lennmarker (m), Inga-Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Yvonne Sandberg-Fries (s), Berndt Ekholm (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Lena Klevenås (s), Eva Zetterberg (v), Urban Ahlin (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds), Carina Hägg (s), Hans Hjortzberg-Nordlund (m) och Anna Corshammar-Bojerud (c).
Gotab, Stockholm 1996