Kontroll av socialförsäkringen
Betänkande 1994/95:SfU20
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1994/95:SFU20
Kontroll av socialförsäkringen
Innehåll
1994/95
SfU20
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR10 Kontroll av socialförsäkringen jämte en motion från den allmänna motionstiden om ökade möjligheter för enskilda att få en samlad bild av det sociala trygghetssystemet, dels motioner väckta såväl under den allmänna motionstiden som med anledning proposition 1994/95:147 om inrättandet av en funktion som patientombudsman m.m.
Riksdagens revisorer har granskat socialförsäkringen med utgångspunkt i förhållandet mellan socialförsäkringen och medborgarna respektive myndigheterna och statsmakterna samt även socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring. Revisorerna har lämnat synpunkter och riktat kritik mot försäkringen i alla dessa avseenden. Revisorerna föreslår bl.a. att effekterna av radikala förenklingar av socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs, att möjligheterna att öka bestämmelsernas tillgänglighet genom ändringar av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller redaktionella ändringar undersöks, en förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner och det teknikstöd som används inom områdena sjukpenning och rehabilitering, en uppföljning av vissa förslag att utveckla de allmänna försäkringskassornas interna revision, att det speciella värdet av att just resultatredovisningarna revideras utvärderas, att förslag tas fram till en enklare och tydligare redovisning av socialförsäkringen.
Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att regeringen bör överlämna revisorernas förslag i de delar som gäller enklare och tydligare regler samt om kartläggning av fördelningspolitiska effekter av radikala förenklingar till Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Härmed tillgodoses en motion. Vidare föreslås tillkännagivande om intern kontroll och revision och om extern revision. Utskottet föreslår också ett tillkännagivande om behovet av en tydligare och enklare redovisning av socialförsäkringen.
Utskottet avstyrker bifall till övriga motionsyrkanden.
Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt yttrande.
Förslaget
I Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR10 angående kontroll av socialförsäkringen hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående
1. socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring, 2. socialförsäkringen och medborgarna, 3. socialförsäkringen och myndigheterna, 4. socialförsäkringen och statsmakterna.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:147 Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta
1994/95:Sf16 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en funktion som patientombudsman.
1994/95:Sf17 av Ragnhild Pohanka (mp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en funktion av patientombudsman.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:Sf201 av Siw Persson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en fristående patientombudsman.
1994/95:Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i lagen om allmän försäkring (AFL) så att Riksförsäkringsverket åläggs att finansiera ett juridiskt biträde åt enskild motpart i de fall verket, på eget initiativ, inträder som sådan motpart.
1994/95:Sf262 av Kerstin Warnerbring (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av större möjligheter för den enskilde att samlat kunna känna till och bedöma sin egen situation i det sociala trygghetssystemet.
Utskottet
Allmänt om socialförsäkringen och dess administration
Den allmänna försäkringen, inklusive allmän tilläggspension (ATP), delpensionsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen, handhas av Riksförsäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna och de lokala organ som regeringen bestämmer. Bestämmelser om allmänna försäkringskassor finns i 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Riksförsäkringsverket utövar enligt 18 kap. 2 § AFL tillsyn över försäkringskassorna och är, enligt förordningen (1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket, central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Verket skall särskilt svara bl.a. för den centrala ledningen och tillsynen av försäkringskassornas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist, se till att allmänheten får en tillfredsställande service och information om trygghetsanordningarna samt följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle.
De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsliga organ med egna styrelser. Ordförande och vice ordförande i styrelsen utses av regeringen. Övriga ledamöter utses av landstingen eller, i fråga om försäkringskassa vars verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfullmäktige.
Det finns 25 allmänna försäkringskassor i landet. Vidare finns det 364 lokalkontor och 25 mindre serviceenheter. Försäkringskassornas huvudsakliga uppgifter är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemet. Socialförsäkringens förmåner och avgifter har generell karaktär, varför även små ändringar i regelverket berör många människor och får stora finansiella konsekvenser. De samlade utgifterna för socialförsäkringssystemet uppgår till ca 300 miljarder kronor. Det motsvarar ca 20 % av BNP. Finansieringen sker i huvudsak med socialavgifter (arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmänna egenavgifter), statliga medel enligt lag och räntor.
En stor del av socialförsäkringssystemet, inklusive dess finansiering, ligger utanför statsbudgeten. Detta är fallet med ATP, arbetsskadeförsäkringen och delpensioneringen. I den mån tillgångarna i arbetsskadefonden och delpensionsfonden inte räckt till för ändamålen, har underskotten täckts av statsmedel. Sjukförsäkringsavgiften, inklusive den allmänna egenavgiften i form av sjukförsäkringsavgift, som avses täcka 85 % av kostnaderna för sjuk- och föräldraförsäkringarna, nettoredovisas på statsbudgetens inkomstsida. Resterande 15 % av kostnaderna anvisas över anslag som finansieras av statsbidrag och redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Detta innebär att när avgiftsmedlen lämnar överskott tillförs de statsbudgeten för att finansiera andra ändamål och när de visar underskott måste statsmedel skjutas till. För folkpensioneringen gäller däremot att både utgifterna och inkomsterna i form av folkpensionsavgifter bruttoredovisas på utgiftssidan respektive på statsbudgetens inkomstsida. Med bruttoredovisning avses att inkomster och utgifter redovisas var för sig på särskilda inkomsttitlar och utgiftsanslag. Sedan år 1993 görs en samlad redovisning av socialförsäkringssektorns olika delar i Socialdepartementets bilaga till budgetpropositionen.
Riksdagen har nyligen beslutat att bruttoredovisning skall införas på statsbudgeten avseende utgifterna för föräldraförsäkringen, sjukpenning, rehabilitering, sjukvårdsförmåner och närståendepenning fr.o.m. budgetåret 1995/96. Dessa skall därmed i sin helhet redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Vidare har beslutats att fr.o.m. samma tidpunkt bestämmelsen att statsbidrag skall lämnas med 15 % till finansieringen av de nämnda förmånerna ändras så att det endast anges att statsbidrag får lämnas. Behovet av statsbidrag blir beroende av hur stor del av utgifterna som täcks av avgiftsinkomster. Om avgiftsinkomsterna är större än utgifterna innebär mellanskillnaden ett tillskott till statsbudgeten (prop. 1994/95:100 bil. 6, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Det kan nämnas att avgifterna till sjukförsäkringen för budgetåret 1995/96 beräknas ge ett kraftigt överskott.
Riksdagens revisorers förslag
Riksdagens revisorers granskning rör förhållandet mellan socialförsäkringen och medborgarna, socialförsäkringen och myndigheterna och socialförsäkringen och statsmakterna samt socialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.
Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten Kontroll av socialförsäkringen (rapport 1994/95:1). Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter anmält sin granskning till riksdagen i förslag 1994/95:RR10.
Innan utskottet går närmare in på förslaget i dess enskilda delar vill utskottet uttala sin uppskattning av det förtjänstfulla arbete som revisorerna utfört. Många av de synpunkter som blev kända i och med att den bakomliggande rapporten offentliggjordes har redan uppmärksammats och bidragit till att olika åtgärder vidtagits eller aviserats.
Socialförsäkringen och medborgarna samt dess omfattning och komplexitet
Revisorerna anför att de bestämmelser som reglerar ersättning till sjuka, handikappade, barnfamiljer och äldre är mycket utförliga. När försäkringen successivt har utvidgats till att täcka allt fler situationer har lagstiftaren också reglerat de villkor som skall gälla för varje speciell situation. Försäkringen har härigenom blivit svåröverskådlig och svår för enskilda att förstå sig på. Vid revisorernas granskning framkom att de anställda hos försäkringskassorna i genomsnitt ägnar ungefär en femtedel av sin arbetstid åt att förklara gällande bestämmelser för de försäkrade. Enligt revisorerna är det uppenbart att enklare socialförsäkringsbestämmelser skulle medföra flera fördelar; framför allt skulle försäkringsadministrationen och de försäkrade behöva ägna mindre tid åt den improduktiva sysselsättningen att förklara och sätta sig in i olika regelsystem. Försäkringskassornas kontroller skulle också bli lättare för allmänheten att förstå sig på. Enligt revisorerna är ett överskådligt socialförsäkringssystem avgörande för medborgarnas möjligheter att delta i samhällsdebatten och få förståelse för förändringar som genomförs av statsfinansiella skäl.
Revisorerna föreslår därför att effekterna från främst fördelningspolitisk synpunkt av mycket radikala förenklingar av socialförsäkringsbestämmelserna kartläggs. Kartläggningen, som enligt revisorerna bör genomföras i form av räkneexempel där olika alternativ ställs mot varandra, kan ge viktiga impulser för den pågående diskussionen kring socialförsäkringens utformning. Revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen tar initiativ till en sådan kartläggning, vars resultat även bör redovisas för riksdagen.
Revisorernas granskning visar att försäkringskassornas arbete är kontaktintensivt och i betydande utsträckning består i att lämna information till de försäkrade. Trots detta kommer i storleksordningen var tredje blankett till lokalkontoren ofullständigt eller felaktigt ifylld. Vidare framkom att ungefär två tredjedelar av de anställda bedömer att det är vanligt eller ganska vanligt att försäkringen missbrukas. Oaktat detta har enligt revisorerna få projekt i syfte att kontrollera hur försäkringen används genomförts av försäkringskassorna under det senaste decenniet.
Enligt revisorerna bör man pröva om socialförsäkringsbestämmelserna -- även utan förändringar av bestämmelserna som sådana -- kan ges en enklare och tydligare utformning än för närvarande och inordnas i ett mera lättillgängligt regelsystem. Revisorerna föreslår att regeringen anmodas att undersöka möjligheterna att öka socialförsäkringsbestämmelsernas tillgänglighet genom ändringar av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga eller redaktionella ändringar.
Problemet att hålla informationen om socialförsäkringen aktuell kan enligt revisorerna lösas på flera sätt, t.ex. genom personlig rådgivning och information på platser där många människor samlas, t.ex. i köpcentra, eller genom att i högre utsträckning än för närvarande utnyttja modern teknik såsom riksdagens databas RIXLEX. Revisorerna föreslår att Riksförsäkringsverket får i uppdrag att undersöka möjligheterna att informera allmänheten om socialförsäkringen genom RIXLEX.
Även i klagomålen över försäkringskassornas beslut finns det enligt revisorerna information av värde inför förändringar av socialförsäkringen, och revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen närmare analyserar innehållet i omprövningsärenden, överklaganden samt JK- och JO-anmälningar.
Revisorernas förslag har inte föranlett något motionsyrkande. Däremot har i en motion från den allmänna motionstiden, Sf262 av Kerstin Warnerbring (c), begärts ett tillkännagivande om behovet av större möjligheter för den enskilde att samlat kunna känna till och bedöma sin egen situation i det sociala trygghetssystemet. Motionären anser att det är förenat med stora svårigheter för den enskilde att få en heltäckande bild av det sociala trygghetssystemet, som förutom offentliga försäkringar omfattar avtalsförsäkringar.
Utskottet delar uppfattningen att socialförsäkringen har blivit svåröverskådlig och svår för de enskilda att förstå. Utskottet har tidigare påpekat detta. I yttrande 1992/93:SfU6y anförde utskottet bl.a. att de stora förändringar som skett inom socialförsäkringsområdet under senare år, under trycket av landets hastigt försämrade ekonomi, många gånger hade måst genomföras utan sedvanligt grundläggande utrednings- och analysarbete av vilka slutliga samhällsekonomiska effekter som kunde bli följden och hur förändringarna kunde komma att styra de försäkrades beteende och efterfrågan på förmånerna. Därigenom hade ett tidigare väl sammanhållet lagkomplex, i vilket de olika förmånerna utformats för att samspela med varandra och som ur administrations- och informationssynpunkt varit lätthanterligt, komplicerats och blivit i det närmaste oöverblickbart för medborgarna.
Även om ett visst mått av komplexitet inte kan undvikas vid utformningen av regler inom socialförsäkringsområdet anser utskottet att det föreligger ett betydande behov av att förenkla socialförsäkringsbestämmelserna. I detta sammanhang har det arbete som bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen stor betydelse.
Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall enligt nyligen beslutade direktiv (dir. 1995:54) om försäkringsskydd och rehabilitering vid ohälsa utforma förslag till en av staten organiserad allmän ohälsoförsäkring, som ger ersättning för inkomstbortfall orsakat av temporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Utgångspunkten skall bl.a. vara att ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall utgöra 75 % av förmånsgrundande inkomst och att det skall finnas en karensdag. Beredningen skall inom ramen för den allmänna ohälsoförsäkringen bl.a. föreslå regler för beräkning av förmånsgrundande inkomst och ersättningsnivå vid långvarig nedsättning av arbetsförmågan i syfte att ersätta dagens förtidspensionering. Enligt direktiven skall reglerna vad gäller försäkrad inkomst och ersättningsnivå så långt möjligt vara enkla och enhetliga. Beredningens arbete skall vara avslutat den 31 december 1995.
Utskottet vill erinra om att regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 5) har föreslagit att en enhetlig kompensationsnivå om 75 % i sjuklöne- och sjukpenningsystemen liksom en i princip motsvarande kompensationsnivå inom föräldraförsäkringen införs redan fr.o.m. den 1 januari 1996. Karensdagen skall därvid bibehållas. Finansutskottet har i betänkande 1994/95:FiU20 tillstyrkt regeringens förslag.
Utskottet ser positivt på det förhållandet att det i Sjuk- och arbetsskadeberedningens uppdrag ingår att utforma en ohälsoförsäkring som i möjligaste mån skall vara enkel och enhetlig. Vad revisorerna anfört om enklare och tydligare regler samt om kartläggning av fördelningspolitiska effekter av radikala förenklingar bör överlämnas till Sjuk- och arbetsskadeberedningen för beaktande i det fortsatta beredningsarbetet. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motion Sf262 får därmed anses tillgodosedd.
Vad gäller frågan om att uppdra åt Riksförsäkringsverket att undersöka möjligheterna att förbättra informationen till allmänheten respektive att ta till vara den information som finns i omprövningsärenden och liknande vill utskottet erinra om att detta ingår i verkets uppgifter sådana de preciseras i den ovan nämnda förordningen med instruktion för Riksförsäkringsverket. Verket liksom Försäkringskasseförbundet har vid remissbehandlingen av den rapport som föregått revisorernas nu aktuella förslag fått del av synpunkterna vad gäller informationen, och utskottet förutsätter att dessa beaktas utan något särskilt uttalande från riksdagens sida.
Socialförsäkringen och myndigheterna
Revisorerna anför att risk för fel i försäkringskassornas hantering av ett sjukpenning- eller rehabiliteringsärende finns under ärendets hela handläggning -- från den sjukskrivande läkarens bedömning till själva utbetalningen. Den interna revisionen är spridd på 24 försäkringskassor, och den externa revisionen, som genomförs av Riksrevisionsverket och landstingsvalda revisorer, bygger i hög grad på det arbete som utförs av internrevisorerna. Det finns enligt Riksdagens revisorer inslag i försäkringskassornas handläggningsrutiner -- t.ex. bristande kontroll av ärenden före utbetalning och bristande rotation bland handläggarna -- som medför onödigt stora risker för felaktiga utbetalningar.
Revisorerna, som begränsat sin granskning i denna del till verksamhetsområdena sjukpenning och rehabilitering, anser att en förutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner och det teknikstöd som används inom dessa verksamhetsområden är motiverad. Revisorerna föreslår att riksdagen hos regeringen begär en sådan utredning, som lämpligen kan samordnas med införandet av ett reformerat pensionssystem och innefatta såväl nya administrativa rutiner som införandet av ny teknisk utrustning. Riksdagen bör enligt revisorerna informeras om utredningens resultat samt fortlöpande hållas informerad om den interna kontrollens kvalitet.
Beträffande frågan om den interna kontrollen anser revisorerna att en decentraliserad organisation kan bidra till lokalt och regionalt engagemang för försäkringskassornas verksamhet. Det faktum att de regler som försäkringskassorna skall tillämpa är desamma i hela landet talar för att centrala riktlinjer och rutiner kan ge den för samhället billigaste och säkraste ärendehanteringen. Vidare finns det enligt revisorerna utrymme inom ramen för nuvarande organisation för att utveckla den interna revisionen. De förslag till förändringar som lämnats av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna -- aktiv samverkan över länsgränser och en förstärkning av internrevisionen genom inrättande av en sådan funktion centralt i Riksförsäkringsverket -- bör följas upp av regeringen. Revisorerna förutsätter att riksdagen fortlöpande informeras om de förändringar av internrevisionens omfattning och organisation som genomförs under de närmaste åren.
Revisorerna har också aktualiserat frågan om försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt. Enligt revisorerna behöver frågan om försäkringskassorna skall ansvara för utbetalningar för andra myndigheters räkning -- t.ex. utbildningsbidrag och värnpliktsersättning -- noga prövas. Om detta alternativ bedöms som mest ändamålsenligt uppstår frågan om försäkringskassans personal bör ges full överblick över samtliga sociala stödformer. Revisorerna förutsätter att frågan kommer att utredas närmare genom den översyn av socialförsäkringsadministrationen som regeringen har aviserat i 1995 års budgetproposition.
Beträffande den externa revisionen finns -- enligt det remissvar som lämnats av Riksförsäkringsverket med anledning av revisorernas rapport -- tecken på att en diskrepans har uppstått mellan förväntningarna på resultatredovisning och statsmakternas faktiska utnyttjande av den nya informationen. Revisorerna, som inte utesluter att en traditionell redovisningsrevision kan visa sig mer värdefull för både försäkringsadministrationen och statsmakterna, föreslår att riksdagen begär att regeringen låter utvärdera det speciella värdet av att just resultatredovisningarna revideras.
Utskottet vill erinra om att regeringen i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) bl.a. har framhållit att ADB-stödet är av central betydelse för en väl fungerande försäkringsadministration och att medel för investering i ett förbättrat lokalt datorstöd har beräknats för innevarande budgetår. Som nämnts ovan har i budgetpropositionen även aviserats en översyn av socialförsäkringsadministrationen. I denna översyn bör enligt vad som anförts i budgetpropositionen ingå att utveckla socialförsäkringsadministrationen så att en likformig och rättssäker tillämpning av förmånsreglerna säkerställs samtidigt som fördelar med ett lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, resultat och kompetens tas till vara. Översynen bör innebära en konkretisering av ett "kontrakt" mellan å ena sidan den allmänna försäkringskassan som ansvarig för dels handläggning av beslut om socialförsäkringsförmåner, dels rehabilitering m.m. med syfte att nedbringa ohälsokostnaderna och å andra sidan Riksförsäkringsverket som central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem.
Även utskottet vill understryka teknikstödets centrala betydelse för en väl fungerande försäkringsadministration. Utvecklingen av ett sådant stöd har länge fått stå tillbaka med hänsyn bl.a. till att integritetsfrågorna först måste lösas. Detta arbete har nu till stora delar genomförts, varför förutsättningar finns för att utveckla ett bra teknikstöd. Utskottet är också positivt till att en administrationsöversyn i enlighet med vad som angetts i budgetpropositionen genomförs. Utskottet förutsätter att en sådan översyn av de administrativa rutinerna som revisorerna förordat kommer att göras inom ramen för det av regeringen aviserade översynsarbetet. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att det finns system och rutiner som möjliggör för den som ansvarar för verksamheten att själv kunna följa utvecklingen och tidigt förebygga problem och brister. Dessa bör lämpligen utformas med hjälp av centrala riktlinjer.
Utskottet anser vidare att en decentraliserad intern revision som den nuvarande är att föredra framför en centraliserad sådan. En övergripande strategi för detta är liksom hittills nödvändig, och regler härom återfinns i 18 kap. 2 § AFL om Riksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet.
Beträffande försäkringskassornas arbetsuppgifter på sikt förutsätter utskottet i likhet med revisorerna att frågan kommer att behandlas i samband med den förutskickade administrationsöversynen.
Vad gäller den externa revisionen har utskottet ingen annan uppfattning än revisorerna. Utskottet anser därför att regeringen bör föranstalta om en utvärdering av värdet av att resultatredovisningarna revideras.
Vad utskottet anfört om intern kontroll och revision samt om extern revision bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Socialförsäkringen och statsmakterna
Socialförsäkringen redovisas som ovan nämnts delvis över statsbudgeten och delvis vid sidan av den. Redovisningen är enligt revisorerna svåröverskådlig. En rad omflyttningar av influtna avgifter äger rum, och anslagens koppling till olika försäkringsändamål kan inte utan särskilda förklaringar utläsas ur t.ex. budgetpropositionen. I regeringens redogörelser för olika effekter av förändringar av försäkringen har enligt revisorerna en rad uppgifter saknats.
Revisorerna anser att det oberoende av redovisningsprinciper bör vara möjligt att väsentligt förenkla redovisningen av avgifter och utgifter för socialförsäkringsändamål. Inkomster och utgifter -- och deras samband med statsbudgetens inkomst- och utgiftssidor -- bör redovisas på ett sådant sätt att de kan följas och värderas även av dem som saknar specialkunskaper på området. Revisorerna föreslår att riksdagen anmodar regeringen att presentera förslag till en enklare och tydligare redovisning av socialförsäkringen.
Revisorerna förutsätter att regeringen fortsättningsvis inför varje förslag till regelförändring informerar riksdagen om hur förslaget påverkar möjligheterna att kontrollera försäkringen. Regeringen bör också redovisa hur den interna kontrollen vid Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna påverkas av ett förslag samt ange vad en föreslagen förändring innebär för medborgarnas möjligheter att förstå sig på socialförsäkringen och för deras och riksdagens möjligheter att överblicka redovisningen av inkomster och utgifter.
I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bilaga 1) anförs bl.a. att regeringen avser att i samband med utvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering se över såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. I samband därmed kommer även den institutionella ramen för budgethanteringen att skärpas. Regeringen avser vidare att höja ambitionsnivån vad gäller beräkningar av budgeteffekter och den löpande uppföljningen av budgeten (budgetprognoserna) samt även fortsättningsvis noga följa budgetutvecklingen och ingripa om budgetutfallet riskerar att inte hållas inom uppsatta ramar. Regeringen har också aviserat att en särskild utredare inom kort skall tillsättas med uppgift att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen. Arbetet, som har sin utgångspunkt i riksdagens beslut om rambudgetprocess, syftar enligt regeringen till att klarlägga vilka krav som detta ställer på andra delar av budgetprocessen, exempelvis vad avser anslagsformer, prognoser och uppföljning under löpande budgetår samt möjligheter till omprioriteringar. I uppdraget avses också ingå att undersöka hur långsiktigheten i budgetbesluten kan stärkas, vilket bl.a. innebär att olika tekniker för att förverkliga det fleråriga utgiftstaket kommer att analyseras.
Utskottet har nyligen i yttrande till finansutskottet (1994/95:SfU7y) angående det i kompletteringspropositionen aviserade förslaget att införa ett s.k. utgiftstak för de offentliga utgifterna uttalat bl.a. att utskottet helt delade uppfattningen att utgiftstak och ramar för de olika utgiftsområdena måste baseras på pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingen. Enligt utskottet måste arbetet med att snabbt få fram bättre metoder för framtagande av budgetprognoser prioriteras. Utskottet har också instämt i att rutiner och processer måste utvecklas för att följa utgiftsutvecklingen på olika områden. Utskottet har ansett att det inför det nya budgetsystemets tillämpning är angeläget att regeringen i propositionerna ger riksdagen en utförligare information om de bakomliggande faktorer som lett fram till regeringens kostnadsberäkningar, inte minst för att riksdagen inom och mellan de givna kostnadsramarna skall kunna prioritera mellan olika angelägna ändamål och få ett fullgott underlag för sitt eget uppföljningsarbete.
Utskottet delar revisorernas uppfattning att konsekvensbeskrivningarna i propositioner är bristfälliga i olika avseenden. Utskottet har även tidigare (se t.ex. 1993/94:SfU4y) påtalat brister i regeringens redovisning av effekter av olika förslag och att förslagen till förändringar på olika områden inte föregås av ordentliga konsekvensanalyser vare sig i fråga om förändringar av inkomster och utgifter eller vad gäller tänkbara eller förväntade beteendeförändringar hos grupper eller individer som berörs av ändringarna. Även det förhållandet att konsekvenser för andra socialförsäkringsförmåner eller andra samhällssektorer saknats har utskottet ansett vara otillfredsställande.
Utskottet ser positivt på att regeringen avser att höja sin ambitionsnivå vad gäller beräkningar av budgeteffekter och budgetprognoser och att även se över hur långsiktigheten i budgetbesluten kan stärkas. Enligt utskottets mening är det också nödvändigt att redovisningen av inkomster och utgifter för olika socialförsäkringsändamål förbättras och förenklas. Därmed ökar också riksdagens möjligheter att överblicka redovisningen. Självklart bör regeringens förslag till regelförändringar utformas så att det är möjligt att kontrollera socialförsäkringen.
Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts om behovet av en tydligare och enklare redovisning av socialförsäkringen.
Patientombudsman m.m.
I tre motioner tas frågan upp om inrättandet av en patientombudsman. Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) begär i motion Sf16 yrkande 2 ett tillkännagivande om en funktion som patientombudsman. Om riksdagen avvisar motionärernas krav med anledning av regeringens proposition 1994/95:147 att försäkringskassans val av sjukvårdsenhet skall kunna överklagas anser motionärerna att en funktion som patientombudsman måste inrättas. Riksdagen har på förslag av utskottet i betänkande 1994/95:SfU10 avslagit motionen i den del den avser rätt att överklaga försäkringskassans val av sjukvårdsenhet.
Även Ragnhild Pohanka (mp) begär i motion Sf17 yrkande 3 ett tillkännagivande om en funktion av patientombudsman. I motion Sf201 av Siw Persson (fp) begärs tillkännagivande om en fristående patientombudsman. Motionären framhåller att allmän rättshjälp inte omfattar förvaltningstvister och att den som är sjuk inte har råd att betala dyra arvoden till ett juridiskt biträde. Kostnaden för en patientombudsman bör kunna tas ur de medel som varje år betalas till landsting, Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna.
I motion Sf220 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs förslag till ändring i lagen om allmän försäkring så att Riksförsäkringsverket åläggs att finansiera ett juridiskt biträde åt enskild motpart i de fall verket på eget initiativ inträder som motpart.
Utskottet har förståelse för motionärernas önskemål om att stärka de enskildas möjligheter att ta till vara sin rätt i olika avseenden. Utskottet vill dock erinra om att det i förvaltningsärenden åligger myndigheterna att sörja för att erforderlig utredning tillförs de ärenden som handläggs. Mot bl.a. denna bakgrund anses det att behov av biträde i regel inte föreligger i socialförsäkringsärenden hos försäkringskassa eller i förvaltningsdomstol. Det kan vidare nämnas att Riksförsäkringsverket enligt 20 kap. 12 § AFL har att verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist och att verket får, även till förmån för enskild part, överklaga domstols och allmän försäkringskassas beslut och begära ändring av beslut enligt 10 a § samma kapitel.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till de kostnader som det skulle medföra att inrätta en särskild patientombudsman anser utskottet att riksdagen bör avslå motionerna Sf16 yrkande 2, Sf17 yrkande 3 och Sf201. Även motion Sf220 bör avslås med hänvisning till det anförda.
Hemställan
1. beträffande socialförsäkringen och medborgarna samt dess omfattning och komplexitet att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 och motion 1994/95:Sf262 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande socialförsäkringen och myndigheterna att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 1 (m) - motiv. res. 2 (v, mp, kds)
3. beträffande socialförsäkringen och statsmakterna att riksdagen med anledning av förslag 1994/95:RR10 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. beträffande patientombudsman m.m. att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf16 yrkande 2, 1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220.
Stockholm den 1 juni 1995
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Bengt Lindqvist (s), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Margareta E Nordenvall (m) och Andreas Carlgren (c).
Reservationer
1. Socialförsäkringen och myndigheterna (mom. 2 motiveringen)
Gullan Lindblad, Gustaf von Essen, Ulf Kristersson och Margareta E Nordenvall (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet anser" och slutar med "Riksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det finns utrymme för att inom ramen för nuvarande organisation utveckla den interna revisionen. De förslag till förändringar som lämnats av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna -- aktiv samverkan över länsgränser och en förstärkning av internrevisionen genom inrättande av en sådan funktion centralt i Riksförsäkringsverket -- bör följas upp av regeringen.
2. Patientombudsman m.m. (mom. 4)
Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet har" och slutar med "det anförda" bort ha följande lydelse:
Genom att myndigheterna och domstolarna har en utredningsskyldighet i förvaltningsprocessen har den enskilde individen inte ansetts vara i behov av allmän rättshjälp. Individen ställs då utan juridisk kunskap mot Riksförsäkringsverket, som förfogar över en avdelning med tiotalet kvalificerade jurister och experter på socialförsäkringsrätt. Frågan som skall prövas är ofta av stor för att inte säga avgörande betydelse för den enskilde. De flesta skulle enligt utskottets mening i en sådan situation behöva stöd av ett biträde. Med hänsyn härtill anser utskottet att regeringen bör överväga hur den enskilde på ett bättre sätt skall kunna få stöd av samhället i socialförsäkringsprocessen och återkomma till riksdagen i frågan. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande patientombudsman m.m. att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf16 yrkande 2, 1994/95:Sf17 yrkande 3, 1994/95:Sf201 och 1994/95:Sf220 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Patientombudsman m.m. (mom. 4)
Sigge Godin (fp) anför:
Jag delar utskottets mening att det av kostnadsskäl inte finns utrymme att inrätta en särskild patientombudsman. Eftersom allmän rättshjälp sällan beviljas i förvaltningsärenden och den som är sjuk inte alltid har råd att betala dyra arvoden till ett juridiskt biträde kan det finnas ett behov av att ge fristående läkare och jurister möjlighet att med statlig ersättning arbeta som patientombudsmän. Det finns anledning att återkomma i frågan.