Kontobaserat penningmarknadssystem
Betänkande 1990/91:LU33
Lagutskottets betänkande
1990/91:LU33
Kontobaserat penningmarknadssystem
Innehåll
1990/91 LU33
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag (prop. 1990/91:106) till lagstiftning om ett kontobaserat penningmarknadssystem. Förslaget innebär att ordningen med skuldebrev avskaffas beträffande obligationer och andra ensidiga förbindelser som är avsedda för allmän omsättning. En förutsättning är att låneemissionen skall handhas av PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag. De rättsverkningar som för närvarande är knutna till skuldebrevet knyts i stället till registrering på ett konto hos penningmarknadscentralen.
I ärendet har inkommit en skrivelse från Sveriges riksbank.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag med vissa ändringar av närmast redaktionell natur.
Propositionen
I proposition 1990/91:106 föreslår regeringen (justitiedepartementet) efter hörande av lagrådet att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till 1. penningkontolag, 2. lag om PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag, 3. lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission, handelsagenter och handelsresande, 4. lag om ändring i lagen (1924:322) om vård av omyndigas värdehandlingar, 5. lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling, 6. lag om ändring i lagen (1936:83) angående vissa utfästelser om gåva, 7. lag om ändring i föräldrabalken, 8. lag om ändring i förmånsrättslagen (1979:979), 9. lag om ändring i utsökningsbalken, 10. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), 11. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), 12. lag om ändring i lagen (1989:828) om införande av aktiekontolagen (1989:827).
I propositionen bereds riksdagen också tillfälle att ta del av vad som i propositionen anförs om säkerhets- och sårbarhetsfrågor.
Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet.
Utskottet
Under flera år har förberedelser pågått för införandet av ett nytt, kontobaserat system för hantering av vissa skuldförbindelser avsedda för allmän omsättning. Det nya systemet skall administreras av PenningmarknadsCentralen PmC AB (penningmarknadscentralen) som ägs av huvudaktörerna på den svenska kreditmarknaden.
Det nya systemet avses i främsta rummet omfatta sådana kreditmarknadsinstrument som ges ut av riksbanken, riksgäldskontoret, bostadsfinansierande kreditaktiebolag och Stadshypotekskassan samt därutöver sådana kreditmarknadsinstrument som bedöms vara utan kreditrisk och som ges ut av annan utfärdare (emittent), om de är avsedda för allmän omsättning.
En huvuduppgift för penningmarknadscentralen avses vara att förvalta de emissioner som hanteras i systemet samt att i förening härmed tillhandahålla ett system för kontoföring av rättighetshavare. I princip skall däremot inte några värdepapper i fysisk form förekomma inom systemet. I centralens förvaltningsuppdrag skall ingå att på emittentens vägnar ombesörja registrering av skuldförbindelser samt räntebetalning och inlösen. Systemet omfattar främst s.k. avistaaffärer, men även s.k. forward- och terminsaffärer i anslutna kreditmarknadsinstrument och till kreditmarknadsinstrumenten anknutna derivatprodukter skall kunna hanteras inom systemet.
Av bl.a. säkerhetsskäl skall konton hos penningmarknadscentralen kunna öppnas och anmälningar för registreringsåtgärder kunna göras endast av de institutioner som är medlemmar av centralen. Medlemmarna avses vara riksbanken, riksgäldskontoret och andra större emittenter, AP-fonderna, större försäkringsbolag samt banker och fondkommissionsbolag. Övriga aktörer på marknaden blir hänvisade till att anlita en medlem som auktoriserats såsom ombud för att kunna öppna konton och göra anmälan för registreringsåtgärder hos penningmarknadscentralen. På motsvarande sätt är avsikten att emittenten gentemot penningmarknadscentralen måste låta sig företrädas av medlem som är auktoriserat ombud om penningmarknadscentralen skall förvalta en emission från någon som inte är medlem.
Medlemskap i penningmarknadscentralen innebär ett åtagande av primärt och subsidiärt ekonomiskt delansvar efter huvudtalet (pro rata parte) för centralens verksamhet.
Riksbankens medverkan är en grundläggande förutsättning för att penningmarknadscentralen skall kunna fungera på det sätt som är avsett. Riksbanken skall dels svara för betalningsutjämning (clearing) när nettolikvider mellan medlemmarna skall utväxlas, dels ikläda sig ett kreditlöfte för fall då brister i likvider för någon medlem uppstår. Detta sker på det sättet att penningmarknadscentralen, sedan ett förvärv godkänts för clearing, garanterar likvid mot leverans och tillförsäkras en s.k. dragningsrätt i riksbanken för eventuellt uppkommande kreditbehov.
I propositionen föreslås att det redovisade penningkontosystemet skall stödjas i en särskild lag om penningmarknadskonton. Den nya lagen bygger i åtskilliga avseenden på vad som gäller beträffande det kontobaserade aktiesystemet enligt aktiekontolagen (1989:827) och skall tillämpas i fråga om ensidiga skuldförbindelser vilka är avsedda för allmän omsättning. En förutsättning är vidare att skuldförbindelserna omfattas av låneemissioner som enligt avtal mellan emittenten och penningmarknadscentralen skall förvaltas av centralen. Liksom aktiekontosystemet innebär den nya ordningen på penningmarknaden att värdepappren som bärare av rättigheter avskaffas och att rättsverkningarna i stället knyts till registrering på ett konto. Det innebär bl.a. att förvärv av skuldförbindelser och pantsättning av dem blir gällande mot överlåtarens borgenärer först i och med att förvärvet resp. panträttsupplåtelsen registrerats. För varje utfärdare av sådana skuldförbindelser som förvaltas av penningmarknadscentralen skall det hos centralen finnas ett register. Registret skall bestå av en förteckning över skuldförbindelser, en löpande journal, en förteckning över förhandsregistreringar samt de konton som har öppnats av borgenärerna. Rättsverkan av en registrering inträder då ett förvärv förhandsregistreras under förutsättning att förvärvet därefter registreras också på ett konto. Om förhandsregistering inte skall äga rum inträder rättsverkningarna i stället när förvärvet antecknas på ett penningkonto. Penningkonton får öppnas endast av medlemmar i penningmarknadscentralen.
Den nya lagen innehåller vidare särskilda skadeståndsbestämmelser, som i huvudsak utformats efter mönster av aktiekontolagen. Sålunda skall penningmarknadscentralen bl.a. bära ett s.k. kontrollansvar när någon tillfogas skada på grund av en oriktig eller missvisande uppgift i ett register. I lagen har vidare tagits in speciella regler om s.k. likvidansvar. Då en skuldförbindelse överlåts skall penningmarknadscentralen tillsammans med förvärvaren svara gentemot överlåtaren för betalningen av den likvid som utfästs. Penningmarknadscentralens likvidansvar skall dock endast gälla om riksbanken har åtagit sig att medverka vid betalningsutjämning (riksbanksclearing) av likvider för förvärv som omfattas av penningkontolagen. En ytterligare förutsättning för penningmarknadscentralens likvidansvar är att riksbanken har åtagit sig att lämna centralen kredit för fullgörande av centralens likvidansvar. Som säkerhet för sitt likvidansvar skall penningmarknadscentralen kunna tillförsäkra sig panträtt i bl.a. skuldförbindelser som är föremål för förvärv.
I propositionen föreslås vidare en ändring av aktiekontolagen som skall ge föreningsbanksrörelsen och sparbanksrörelsen samma rättsliga möjligheter att agera på marknaden som andra bankorganisationer när det gäller hanteringen av aktier och andra rättigheter enligt aktiekontolagen.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
Som framhålls i propositionen har penning- och obligationsmarknaden under 1980-talet vuxit mycket snabbt. Samtidigt har marknaden effektiviserats genom tillkomsten av nya instrument och en successiv utbyggnad av marknadens organisation. Utvecklingen har lett fram till att mycket stora värden i dag omsätts på penning- och obligationsmarknaden och marknaden är av väsentlig betydelse för statens och bostadssektorns finansiering och för penningpolitiken. Ett utmärkande drag för den nuvarande handeln på marknaden är den höga omsättningshastigheten. Ett och samma värdepapper kan byta ägare flera gånger under loppet av en dag. Handeln karaktäriseras också av att det uppkommer ett stort antal fordringar och motfordringar, som uppgår till avsevärda belopp och som skall regleras samtidigt. Fortfarande är det emellertid så att de värdepapper som omsätts på marknaden är utfärdade i fysisk form och rättsverkningarna av överlåtelser är knutna till innehavet av pappren i fråga. Utväxlingen av likvider och värdepapper måste vidare i stor utsträckning göras direkt mellan parterna i varje affärsuppgörelse.
Mot den angivna bakgrunden framstår det enligt utskottets mening som uppenbart att stora hanteringsmässiga fördelar kan vinnas om man på samma sätt som skett i fråga om aktier och vissa andra rättigheter kan slopa värdepappren som bärare av rättigheter och i stället knyta rättsverkningarna till registrering på ett konto. Det är också angeläget att det skapas en grund för ett clearingsystem så att varje aktörs samtliga fordringar och skulder under en dag kan utjämnas mot varandra på en gång och att det endast uppstår en enda nettofordran eller nettoskuld för honom. Genom en sådan ordning inte bara minskas antalet transaktioner hos varje part utan uppnås, som närmare redovisas i propositionen, också vissa andra fördelar. Utskottet ställer sig därför positivt till att en reform nu sker och kan ansluta sig till departementschefens uppfattning att reformen bör ges rättsligt stöd genom en särskild lagstiftning. Utskottet ser det som en fördel att den föreslagna lagregleringen har utformats efter mönster av aktiekontolagen. Det kan nämligen inte uteslutas att -- som departementschefen framhåller -- det längre fram, när praktiska erfarenheter har vunnits av den kontobaserade hanteringen, kan vara skäl att överväga en enhetlig lagstiftning för det kontobaserade aktiesystemet och det nya penningmarknadssystemet. En sådan samordning underlättas om reglerna för de olika systemen redan från början är någorlunda enhetliga. Utskottet har således inte några erinringar mot huvuddragen av regeringens lagförslag.
I skrivelse till lagutskottet har Sveriges riksbank tagit upp ett spörsmål rörande panträttshavares möjligheter att realisera sin pant enligt förslaget till lag om penningmarknadskonton.
Som tidigare redovisats skall vid överlåtelser av skuldförbindelser inom det nya systemet penningmarknadscentralen tillsammans med förvärvaren svara gentemot överlåtaren för betalningen av utfäst likvid. En förutsättning härför är dock bl.a. att riksbanken åtagit sig att lämna centralen kredit för fullgörande av likvidansvaret. Som säkerhet för sitt likvidansvar skall penningmarknadscentralen enligt 9kap. 3§ första stycket i penningmarknadskontolagen få tillförsäkra sig panträtt i de skuldförbindelser som förvärvet avser. I den mån det är erforderligt får centralen tillförsäkra sig panträtt också i andra skuldförbindelser som förvärvaren innehar enligt registret. Ett villkor härför är dock att några inskränkningar i hans förfoganderätt till dessa skuldförbindelser inte finns antecknade i registret. Av 9kap. 3§ andra stycket följer att penningmarknadscentralen genom avtal kan förbehålla sig annan säkerhet än de legala panträtter som anges i lagrummets första stycke.
I 9kap. 7§ penningmarknadskontolagen föreslås en särskild föreskrift om panthavares möjlighet att förfoga över sin pant. Om panträtt i en skuldförbindelse har stiftats enligt denna lag får panthavaren försälja eller åter pantsätta panten utan att iaktta reglerna i 10kap. 2§ handelsbalken eller lagen (1979:750) om rätt att förfoga över annan tillhöriga fondpapper. Det nämnda lagrummet i handelsbalken innehåller bestämmelser om förfarandet då en panthavare vill ta i anspråk den pantsatta egendomen för sin fordring. I 1979 års lag finns särskilda regler om förfarandet då pantsatta fondpapper skall realiseras.
Riksbanken har i sin skrivelse anfört att olika meningar framkommit i frågan huruvida 9kap. 7§ penningmarknadskontolagen är tillämplig vid alla panträtter för återgångsfordringar eller om paragrafen endast gäller legalpanträtterna enligt 9kap. 3§ första stycket. Med anledning härav vill utskottet understryka att med uttrycket "panträtt har stiftats enligt denna lag" i 9kap. 7§ avses samtliga de fall då panträtt i en skuldförbindelse har uppkommit genom att pantsättningen har registrerats eller blivit gällande på grund av underrättelse i enlighet med bestämmelserna i penningmarknadskontolagen. Tillämpningsområdet för 9kap. 7§ är således inte begränsat till legalpanträtterna utan omfattar också fall då panträtten grundas på exempelvis avtal. Lagrummet tar vidare sikte på både pantsättningar för återgångsfordringar och panträtter som upplåtits för andra fordringar. Det sagda innebär att förfarandereglerna i handelsbalken och 1979 års lag över huvud taget inte behöver tillämpas när det är fråga om skuldförbindelserna i låneemissioner som förvaltas av penningmarknadscentralen, allt under förutsättning givetvis att panträtten registrerats eller underrättelse om pantsättningen lämnats i vederbörlig ordning. Paragrafen gäller däremot inte vid panträttsupplåtelser i skuldförbindelser som faller utanför det kontobaserade systemet och inte heller vid pantsättning av annan lös egendom.
I anslutning till det anförda vill utskottet erinra om att regeringen i proposition 1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappersmarknaden, m.m. föreslår att riksdagen skall anta bl.a. en ny lag om handel med finansiella instrument. Propositionen har hänvisats till näringsutskottet. I det nämnda lagförslaget finns särskilda bestämmelser om bl.a. krav på skriftliga avtal vid förfoganden över finansiella instrument som tillhör någon annan. Formkravet skall dock inte tillämpas vid försäljning av pantsatt egendom. Förslagen i proposition 142 innebär vidare att 1979 års lag om rätt att förfoga över annan tillhöriga fondpapper skall upphävas. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991. Eftersom riksdagen kommer att behandla förslagen i proposition 106 om kontobaserat penningmarknadssystem före förslagen i proposition 142 bör det ankomma på näringsutskottet att lägga fram förslag till den ändring i 9kap. 7§ lagen om penningmarknadskonton som föranleds av den i proposition 142 föreslagna lagstiftningen.
I ärendet har en fråga aktualiserats rörande reglerna om det sakrättsliga skyddet vid överlåtelser och pantsättningar m.m. av skuldförbindelser i det nya systemet. Som tidigare nämnts innebär penningmarknadskontolagen att de rättsverkningar som hitintills varit förenade med innehavet av en skuldförbindelse i stället knyts till registrering på ett konto. Det innebär bl.a. att en överlåtelse av en skuldförbindelse liksom en pantsättning av den i princip får verkan mot tredje man först när anmälan om överlåtelsen resp. pantsättningen registrerats. De närmare reglerna härom finns i 7kap. förslaget till penningmarknadskontolag. Enligt 1§ är sålunda den som är antecknad som innehavare av en skuldförbindelse behörig att förfoga över den förbindelsen dock med de begränsningar som framgår av kontot. I 7kap. 4§ finns bestämmelser om s.k. kolliderande förvärv. Vid dubbelöverlåtelser av en och samma skuldförbindelse är huvudregeln att den förvärvare som först får sitt förvärv registrerat har företräde till förbindelsen, och detta även om hans förvärv ligger senare i tiden än den andra överlåtelsen. Registreringen ger dock inte företräde framför en tidigare överlåtelse om den som gjorde det senare förvärvet kände till eller borde ha känt till att förbindelsen redan överlåtits. Har skuldförbindelsen överlåtits vidare till en godtroende förvärvare gäller emellertid inte det sistnämnda. Godtrosförvärv i andra fall än då det är fråga om dubbelöverlåtelser regleras i 7kap. 5§. Också här ger registreringen företräde. 7kap. 3§ innehåller en mera allmänt hållen bestämmelse om förvärvarens skydd mot överlåtarens borgenärer. Om en skuldförbindelse har överlåtits och förvärvet registrerats får enligt paragrafen skuldförbindelsen inte därefter tas i anspråk av överlåtarens borgenärer för andra rättigheter än sådana som var registrerade vid överlåtelsen. Av 7kap. 7§ följer att bestämmelserna i bl.a. 1 och 3--5§§ skall tillämpas även vid pantsättning.
De nu redovisade bestämmelserna i förslaget till penningmarknadskontolag överensstämmer i allt väsentligt med 6kap. 1--4 och 6§§ aktiekontolagen.
Utskottet har inte några invändningar i sak mot den nu föreslagna regleringen. Enligt utskottets mening ger emellertid bestämmelsen i 7kap. 3§ penningmarknadskontolagen ett något vilseledande intryck om den läses för sig och utan samband med övriga bestämmelser i 7kap. Paragrafen kan då ge upphov till missuppfattningen att exempelvis en pantsättning av en skuldförbindelse, som registrerats efter det att skuldförbindelsen överlåtits men innan överlåtelsen antecknats på kontot, inte skulle kunna göras gällande mot förvärvaren av förbindelsen. Penningmarknadskontolagen innebär emellertid inte att överlåtarens borgenärer går miste om sina rättigheter enbart av den anledningen att rättigheterna inte hunnit registreras innan en överlåtelse skett. I betydande utsträckning modifieras nämligen tillämpningsområdet för 7kap. 3§ genom reglerna i bl.a. 4§. Av det sistnämnda lagrummet jämfört med 7§ framgår att en panträttsupplåtelse som registrerats före en överlåtelse har företräde framför denna. I det ovan angivna exemplet gäller alltså panträttsupplåtelsen mot den som förvärvat förbindelsen förutsatt dock att panträttsinnehavaren varit i god tro.
För undvikande av missförstånd rörande den rätta innebörden av 7kap. 3§ penningmarknadskontolagen anser utskottet att paragrafen bör ändras så att om en skuldförbindelse har överlåtits och anmälan av överlåtelsen har registrerats, den inte därefter får tas i anspråk av överlåtarens borgenärer för andra rättigheter än sådana som var registrerade när överlåtelsen registrerades. Motsvarande ändring bör göras i 6kap. 2§ aktiekontolagen. Förutom ett förtydligande av de båda lagrummen uppnås den fördelen att paragraferna bringas i överensstämmelse med 19§ sjölagen (1891:35 s. 1), vilken enligt uttalanden i proposition 1988/89:152 om kontobaserat aktiesystem tjänat som viss förebild för 6kap. 2§ aktiekontolagen. Utskottet vill understryka att de förordade redaktionella ändringarna av sistnämnda lagrum och 7kap. 3§ förslaget till penningmarknadskontolagen inte innebär att en förvärvare eller panträttsinnehavare som varit i ond tro blir skyddad genom registreringen. I sådana fall följer det av 7kap. 4 och 5§§ penningmarknadskontolagen resp. 6kap. 3 och 4§§ aktiekontolagen att registreringen inte ger företräde.
Utöver det anförda föranleder lagförslagen i proposition 106 inte några uttalanden från utskottets sida. Vad som i propositionen anförs om säkerhets- och sårbarhetsfrågor ger inte utskottet anledning till några erinringar.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande penningmarknadskontolag att riksdagen antar regeringens förslag till lag om penningmarknadskonton med den ändringen att 7kap. 3§ i regeringens lagförslag erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse,
2. beträffande aktiekontolagen att riksdagen dels beslutar att 6kap. 2§ aktiekontolagen (1989:827) skall erhålla ändrad lydelse i enlighet med Utskottets förslag i bilaga 2, dels antar regeringens förslag till lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827) med den ändring av ingressen till lagförslaget som föranleds härav,
3. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag, dels lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission, handelsagenter och handelsresande, dels lag om ändring i lagen (1924:322) om vård av omyndigas värdehandlingar, dels lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling, dels lag om ändring i lagen (1936:83) angående vissa utfästelser om gåva, dels lag om ändring i föräldrabalken, dels lag om ändring i förmånsrättslagen (1979:979), dels lag om ändring i utsökningsbalken, dels lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), dels lag om ändring i lagen (1989:828) om införande av aktiekontolagen (1989:827),
4. beträffande säkerhets- och sårbarhetsfrågor att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförs om säkerhets- och sårbarhetsfrågor.
Stockholm den 16 april 1991
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s), Gunilla Andersson (s), Charlotte Cederschiöld (m) och Sven-Åke Nygårds (s).
I proposition 1990/91:106 framlagda lagförslag Bilaga 1
Av utskottet framlagda förslag till ändring i regeringens förslag till lag om penningmarknadskonton och till ändring av aktiekontolagen Bilaga 2
Förslaget till lag om penningmarknadskonton
Regeringens förslag Utskottets förslag
7 kap. 3 §
Om en skuldförbindelse har Om en skuldförbindelse har
överlåtits och överlåtits och
anmälan om förvärvet anmälan om förvärvet
har registrerats, får har registrerats, får
skuldförbindelsen skuldförbindelsen
därefter inte tas i därefter inte tas i
anspråk av anspråk av
överlåtarens överlåtarens
borgenärer för andra borgenärer för andra
rättigheter än sådana rättigheter än sådana
som var registrerade vid som var registrerade när
överlåtelsen. överlåtelsen
registrerades.
Aktiekontolagen
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
6 kap. 2 §
Om en aktie har Om en aktie har
överlåtits och överlåtits och
anmälan om förvärvet anmälan om förvärvet
har registrerats, får har registrerats, får
aktien därefter inte tas i aktien därefter inte tas i
anspråk av anspråk av
överlåtarens överlåtarens
borgenärer för andra borgenärer för andra
rättigheter än sådana rättigheter än sådana
som var registrerade vid som var registrerade när
överlåtelsen. överlåtelsen
registrerades.